Rapport spécial n° 3/87 sur l'organisation commune des marchés dans le secteur du tabac brut accompagné des réponses de la Commission Journal officiel n° C 297 du 06/11/1987 p. 0001 - 0013 <(BLK0)LA ORG="CCF">FR</(BLK0)LA>RAPPORT SPÉCIAL N° 3/87 sur l'organisation commune des marchés dans le secteur du tabac brut accompagné des réponses de la Commission (87/C 297/01) (Observations au titre de l'article 206 bis paragraphe 4 du traité CEE) >TABLE> 1. Introduction 1.1. La présente étude est limitée à la Communauté à 10, dans laquelle le tabac est cultivé principalement en Italie et en Grèce, et dans une moindre mesure en France, en RF d'Allemagne et en Belgique (tableau 1).
Les producteurs, au nombre de 215 000 environ, cultivent pour la plupart une superficie de l'ordre d'un hectare qui constitue leur principale ou leur seule source de revenus. En 1986, la production totale s'est élevée à 352 702 tonnes, ce qui correspond à quelque 46 % des besoins. Comme l'indique le tableau 2, un tiers environ de la production est constituée de variétés pour lesquelles la demande est faible ou très faible (groupes III et IV) et qui ne peuvent trouver des débouchés que grâce à un soutien budgétaire élevé. 1.2. L'organisation commune des marchés date de 1970 et a remplacé les différents régimes nationaux.
Le règlement de base (2) prévoit un régime de soutien, comportant des dispositions relatives au stockage public tant du tabac en feuilles que du tabac emballé. Les producteurs de la Communauté bénéficient d'une protection tarifaire relativement faible contre les approvisionnements mondiaux en tabacs bruts. Le principal soutien provient d'une prime pour le tabac en feuilles communautaire. La prime est payée au premier transformateur (c'est-à-dire à celui qui transforme le tabac en feuilles en tabac emballé) afin que le prix d'objectif communautaire (3) soit payé aux producteurs. 1.3.
Outre le soutien des revenus des producteurs et la garantie d'écoulement de la récolte, le système de prime vise à encourager l'amélioration de la qualité et la conversion des cultures vers des variétés de tabac plus demandées (4). >TABLE> > EMPLACEMENT TABLE> 2. Dépenses budgétaires 2.1. Comme le montre le tableau 3, les dépenses budgétaires relatives à ce marché ont plus que doublé pour passer de 361,8 Mio ECU en 1981 à 782,2 Mio ECU en 1986. Cela est essentiellement dû à l'adhésion de la Grèce. Par rapport aux superficies cultivées, le tabac représente la culture la plus fortement subventionnée de la politique agricole commune.
En 1985 par exemple, les dépenses budgétaires par hectare ont dépassé 4 300 ECU, par comparaison avec 529 ECU pour les graines oléagineuses, 410 ECU pour le vin, 260 ECU pour l'huile d'olive et 85 ECU pour les céréales. L'importance de l'aide au secteur du tabac avait d'ailleurs déjà été évoquée dans le rapport de la Cour en exécution des conclusions du conseil européen du 18 juin 1983; voir par exemple les points 2.3.2 et 2.3.15(c) de ce rapport (5). Toutefois, pour une partie des 198 000 hectares plantés de tabac, les solutions de rechange sont, selon la Commission, limitées par des facteurs agronomiques.
3. Gestion de la prime Modalités d'octroi de la prime 3.1. Le règlement (CEE) n° 1726/70 (6) de la Commission du 25 août 1970 fixe les modalités d'application du système de primes. Les États membres sont tenus d'instaurer un régime de contrôle au stade de la première transformation, permettant de vérifier les quantités de tabac en feuilles reçues et garantissant que le tabac en question ne soit pas soustrait à ce régime tant que les opérations de première transformation ne sont pas terminées. Conformément aux dispositions de l'article premier dudit règlement, mis en relation avec le cinquième considérant, le tabac en feuilles mis sous contrôle au moment où il entre dans l'entreprise de première transformation doit être examiné pour déterminer son poids net, sa qualité et son taux d'humidité et d'impuretés.
3.2. Un certificat-prime est établi par l'organisme d'intervention lors de la mise sous contrôle du tabac. Ce certificat précise la quantité et la qualité du tabac en feuilles (article 3 du règlement susmentionné). Les informations relatives au tabac sont inscrites sur le certificat-prime de sorte que la quantité et la qualité du tabac emballé produit puissent être vérifiées. Ultérieurement, le certificat constitue la base de la demande de prime. 3.3. Le droit à la prime est acquis lorsque le tabac quitte l'entreprise de première transformation. Le montant à payer est calculé sur la base du poids net, de la variété et de l'année de récolte indiqués dans le certificat-prime.
Si le poids à la sortie des locaux de l'entreprise est inférieur à celui figurant sur le certificat, la prime est ajustée sur la base des pertes de poids admises fixées par le règlement (CEE) n° 410/76 de la Commission du 23 février 1976 (7). La prime peut être avancée à condition que le producteur et l'acheteur du tabac aient passé un contrat de culture et qu'une caution de 20 % du montant de la prime ait été constituée. Observations relatives à la gestion assurée par les États membres >TABLE> Contrôle au stade de la première transformation 3.4. L'exigence du contrôle de la réception (point 3.1) est interprétée différemment selon les États membres:
(a)en RF d'Allemagne, les producteurs livrent le tabac en feuilles dans certains points de vente précis où, durant la période de livraison, les autorités douanières contrôlent le pesage du tabac et la détermination de sa qualité. Les contrôles dans les locaux de l'entreprise de transformation sont peu fréquents; (b)en Grèce, ces contrôles sont opérés par des agents de l'Office national du tabac dans les locaux des producteurs. Un nombre réduit de contrôles par sondages supplémentaires sont opérés par les agents en poste dans chaque entreprise de transformation, lors de la réception du tabac en feuilles;
(c)en France, ces contrôles sont opérés par des agents de l'organisme d'intervention auprès des 110 commissions d'achat locales qui achètent le tabac pour le livrer aux entreprises de transformation qui sont elles-mêmes contrôlées par l'État. Les contrôles sur place ne durent en moyenne qu'un ou deux jours, bien que la période d'achat varie d'une semaine à trois mois et dure en moyenne de 30 à 40 jours. Dans les États membres susmentionnés, les principaux contrôles ne sont pas, dans la plupart des cas, opérés dans les locaux de l'entreprise de transformation comme le requiert le règlement.
De plus, en France, l'étendue des contrôles est insuffisante. 3.5. Les autorités italiennes ont informé la Cour qu'en Italie, un agent est présent dans toutes les entreprises de transformation et pèse personnellement le tabac lors de sa réception. La Cour recommande qu'à l'avenir les documents probants comportent une attestation écrite et signée des examens effectués, pièce qui n'existait pas au moment de son contrôle. Procédure de délivrance du certificat-prime 3.6. Le certificat-prime mentionné au point 3.2 devrait être délivré lors de la mise sous contrôle du tabac. En France et en Italie, un seul certificat-prime est délivré à l'entreprise de transformation après la dernière livraison pour chaque campagne et pour chaque variété.
En conséquence, la plus grande partie de la récolte de l'année aura probablement été transformée avant que le certificat-prime ne soit délivré. En outre, étant donné qu'une avance ne peut être payée qu'après la délivrance du certificat, cette pratique en retarde l'octroi. 3.7. La Commission devrait prendre des mesures pour assurer le respect des dispositions par les deux États membres en question. 4. Fixation de la prime Les deux éléments 4.1. Une prime séparée est fixée par le Conseil pour chacune des 26 variétés de tabac cultivées dans la Communauté à 10. Conformément à l'article 4 du règlement de base, la prime est destinée à assurer la réalisation du prix d'objectif et l'écoulement du tabac produit dans la Communauté.
Le montant devrait se composer de deux éléments. Le premier élément doit être fixé compte tenu: (a)des possibilités d'écoulement passées et prévisibles de ces tabacs dans des conditions normales de concurrence sur le marché de la Communauté; (b)de l'influence de l'évolution des prix de tabacs importés en provenance des pays tiers dans la mesure et pour autant que ces tabacs soient substituables aux tabacs produits dans la Communauté et concurrentiels avec eux. Un deuxième élément forfaitaire permet d'assurer dans les meilleures conditions la réalisation de la garantie de prix et de revenu ainsi que l'écoulement du tabac communautaire.
4.2. Les services de la Commission affirment, à juste titre estime la Cour, que l'application des éléments en question ne peut être exclusivement fondée sur une formule arithmétique telle que la différence entre le prix sur le marché mondial et le prix sur le marché intérieur. En fait, ce fut la formule appliquée pour la première année (1970 ou, dans le cas de la Grèce, 1981). Depuis 1970, différentes méthodes ont été appliquées. À partir de 1975, un panier de variétés (étrangères) concurrentielles a été constitué pour chaque variété communautaire; la fourchette des prix maximums et minimums des premières variétés est utilisée pour la comparaison avec les prix des dernières lors de l'application du critère (b) du premier élément.
4.3. Dans la pratique, depuis 1977 le Conseil a eu tendance à modifier chaque année dans les mêmes proportions le taux applicable aux primes et au prix d'objectif. Les augmentations ont généralement été identiques pour l'ensemble des variétés d'un même groupe. Cependant, depuis 1984, lorsque les prix d'objectif ont commencé à être abaissés, les primes ont été réduites parallèlement ou, dans certains cas, même davantage. 4.4. À la lumière de ce qui précède, il est difficile de retracer précisément l'application des différents critères des éléments. Les services de la Commission citent certains cas où les primes ont été fixées en dehors du barème des prix concurrentiels, à titre d'exemples de l'application du deuxième élément.
Cependant, la plupart des documents présentés au Conseil lors de la fixation des prix portent sur la comparaison avec les variétés concurrentielles, et n'indiquent guère les méthodes suivies pour obtenir les autres critères. En fait, le soutien permanent de variétés problématiques, à un niveau élevé et sur une longue période, prouve une incidence relativement faible du critère (a) du premier élément, destiné à favoriser la culture de variétés et de qualités qui peuvent être facilement écoulées. 4.5. Les services de la Commission affirment que l'application cohérente et transparente des différents critères des deux éléments présente de sérieuses difficultés.
Il importe que les autorités législatives aient des informations claires sur lesquelles fonder les décisions politiques. C'est pourquoi la Commission devrait proposer des moyens permettant de résoudre ces problèmes. Variétés de substitution concurrentielles 4.6. Pour appliquer le critère (b) du premier élément (voir point 4.1), il est nécessaire de déterminer, pour chaque variété communautaire, les variétés de substitution concurrentielles importées en provenance de pays tiers. La Commission a constitué un groupe d'experts composé de spécialistes du tabac des différents États membres pour aider à la sélection desdites variétés; toutefois, elle peut modifier la sélection des experts.
Depuis 1970, la Commission a adopté quatre listes de variétés concurrentielles (la dernière en 1983), sur la base de propositions émanant de ce groupe. Cependant, le fait qu'une variété étrangère particulière soit effectivement concurrentielle ou pas sur le marché communautaire n'a pas retenu l'attention. Au contraire, la Commission a établi qu'une variété en provenance d'un pays tiers pouvait théoriquement être concurrentielle; ensuite, elle a utilisé les informations concernant son prix pour fixer la prime nécessaire à son équivalent communautaire. En fait, la Commission ne dispose que d'informations limitées sur les quantités de tabacs en question qui ont été importées dans la Communauté.
Sans information précise sur le volume des importations de ces variétés concurrentielles, il est impossible de garantir que les primes proposées ne sont pas indûment influencées par des variétés faisant uniquement l'objet d'échanges marginaux ou n'étant pas effectivement importées dans la Communauté. 4.7. En 1984, la Commission n'a pas suivi l'avis des experts pour ce qui concerne deux paniers de variétés étrangères utilisés pour l'établissement des primes applicables à deux variétés communautaires pour lesquelles la demande est faible (groupe III), les variétés Perustitza et Erzegovina.
L'avis des experts aurait entraîné un abaissement des deux primes de 30 % et de 27 % respectivement par rapport à celles qui ont été finalement fixées. Par manque de documents probants, il n'a pas été possible de s'assurer que les modifications apportées par la Commission étaient justifiées. Le coût financier potentiel de la décision de la Commission s'élève à quelque 10 Mio ECU par an. 5. Frais de transformation 5.1. Le règlement (2) prévoit que les frais de transformation pris en considération pour le calcul de la prime correspondent aux coûts d'entreprises bien gérées. Cependant, la Commission ne dispose pas d'informations précises et actualisées concernant les frais de transformation, et n'a pas entrepris d'examen régulier des montants retenus pour le calcul.
Depuis 1983, ces montants ont été gelés et se situent entre 1,096 ECU/kg et 1,875 ECU/kg selon la variété. Ils sont supérieurs de 82 à 39 % (0,4 à 0,3 ECU/kg) aux montants utilisés pour le calcul du prix d'intervention dérivé du tabac emballé, bien que ces derniers soient également censés représenter les frais de transformation d'entreprises bien gérées. 5.2. Les frais de transformation pris en considération pour le calcul de la prime devraient être actualisés. Les services de la Commission ont obtenu des États membres des informations sur les frais afférents à la transformation du tabac depuis la récolte 1983, mais les données reçues ne se présentaient pas sous une forme qui en aurait permis l'exploitation et la comparaison directes.
En tout état de cause, l'utilisation de deux séries différentes de frais est difficilement justifiable. 5.3. Les calculs de la prime effectués par la Commission tiennent compte également de la perte de poids enregistrée au cours du processus de transformation. Les coefficients appliqués pour calculer ces marges de tolérance n'ont pas été révisés depuis l'introduction du régime. Compte tenu des innovations techniques qui sont intervenues, il est peu vraisemblable que ces pertes soient restées inchangées; elles devraient donc être réexaminées régulièrement. 6. Primes et prix d'objectifs différents pour des variétés connexes 6.1.
Le Burley italien bénéficie d'une prime égale à 63 % environ du prix d'objectif, alors que pour le Burley grec, la prime est égale à 43 % de ce même prix. Les variétés de substitution concurrentielles sont les mêmes dans les deux cas. La raison de cette disparité semble provenir du fait que la Commission n'a jamais proposé de rapprocher les niveaux de soutien établis au départ (en 1970 pour la Communauté à 6 et en 1981 pour la Grèce). Au contraire, le calcul des primes s'est opéré en partant de l'hypothèse qu'il s'agissait de variétés différentes. La prime accordée au Burley italien a été constamment supérieure à celle accordée au Burley grec (en 1985 les taux par kilogramme étaient de 1,621 et 0,972 ECU respectivement).
La production enregistrée en 1985 était de 60 000 tonnes en Italie et de 29 655 tonnes en Grèce. Cette différence de prime est d'autant plus difficile à justifier que la qualité moyenne du Burley grec est, selon la Commission, généralement supérieure à celle du Burley italien, ce dernier connaissant des problèmes d'écoulement. Les coûts additionnels résultant du paiement d'une prime plus élevée pour 60 000 tonnes aux prix de 1986 représentent 38,1 Mio ECU. Pour les années 1981 à 1985, les montants correspondants sont de 26,4 Mio ECU, 30,6 Mio ECU, 38,1 Mio ECU, 39,8 Mio ECU et 38,9 Mio ECU.
7. Zones de production 7.1. Lorsque l'organisation commune des marchés dans le secteur du tabac brut a été établie, l'idée d'une variété nationale, cultivée dans un État membre particulier, a été abolie; au lieu de cela, un prix d'objectif et une prime identiques ont été appliqués aux variétés ayant les mêmes caractéristiques botaniques. Néanmoins, le niveau du prix d'objectif et de la prime a eu tendance à refléter les besoins du marché et la situation dans l'État membre où la variété en cause est indigène. Lorsque le tabac est cultivé dans un autre État membre ou dans une autre région, des modifications peuvent intervenir au niveau de sa qualité et de ses caractéristiques.
C'est ce qui s'est produit lorsque la culture de la variété allemande Forchheimer Havanna a commencé à se développer en Italie en bénéficiant de la prime qui avait été initialement fixée en fonction des conditions de production existant en RF d'Allemagne. 7.2. La production de Havanna a cessé en RF d'Allemagne, mais en Italie, elle a connu une augmentation rapide depuis 1981, pour atteindre quelque 20 000 tonnes par an. La qualité du Havanna italien est généralement inférieure à celle du tabac allemand. Ce tabac a fait régulièrement l'objet d'achats à l'intervention. Le coût budgétaire du soutien accordé à ce tabac peu apprécié est de 45 à 50 Mio ECU par an.
7.3. Le Conseil a défini récemment des zones de production pour chaque variété communautaire (8). Il s'ensuit que si toutes les variétés de tabac peuvent être cultivées dans n'importe quelle région de la Communauté, le régime de soutien du marché ne s'applique qu'à condition que la région en cause soit reconnue comme zone de production de la variété visée. La Cour se félicite de cette évolution et estime qu'elle permettra de maîtriser plus facilement les transferts indésirables de variétés d'un pays vers un autre. Ce système permettra en particulier de maîtriser le transfert de la variété problématique Tsebelia de la Grèce vers l'Italie qui s'est produit ces dernières années, étant donné que seules certaines régions de Grèce sont désormais reconnues comme zones de production.
8. Rapport entre prix, primes et qualité 8.1. Ces dernières années, les primes ont représenté en moyenne 44 à 79 % des prix d'objectif. Pour les variétés problématiques (groupe IV) les pourcentages ont varié de 66 à 79 %. Il convient toutefois d'observer que, dans le cadre de ses propositions de prix pour 1986/87, la Commission présente une fourchette de 45 à 65 % qui paraît sous-estimer le niveau de la prime pour les variétés problématiques et celles dont la demande est faible. 8.2. Par comparaison avec les prix moyens des producteurs, le niveau du soutien varie plus sensiblement, entre 39 et 115 % selon la variété.
Les primes varient de 2 070 ECU à 7 316 ECU par hectare cultivé. Pour ce qui concerne les variétés Badischer Geudertheimer, Paraguay et Forchheimer Havanna, les primes accordées en Italie (soit 64 Mio ECU au total) ont été en fait supérieures aux prix effectivement payés aux planteurs italiens produisant ces variétés (115, 115 et 111 % respectivement). Les services de la Commission ont expliqué que cette situation résultait pour partie du coût élevé du tri des tabacs en question. Cependant, le processus qui suit cette opération de tri est relativement simple. En France et en RF d'Allemagne (où les variétés Geudertheimer et Paraguay sont également cultivées), les pourcentages correspondants sont de 82 et 87 % pour le Geudertheimer et de 64 % pour le Paraguay en France.
Si l'on tient compte du coût additionnel des restitutions à l'exportation, l'aide représente, pour les trois variétés, 125 % environ des prix effectivement payés aux producteurs italiens pour le produit de base. La destruction du tabac assortie d'une compensation, à un stade antérieur, se serait traduite par une économie budgétaire sans perte financière pour le producteur. 8.3. La situation décrite au paragraphe précédent est due, dans une mesure non négligeable, à la médiocrité de certains tabacs communautaires, notamment du Forchheimer Havanna, et par conséquent aux bas prix à la production qui sont offerts pour ces tabacs, par rapport, entre autres, aux prix d'objectif fixés pour la qualité standard.
Cela est confirmé par la comparaison des prix (valeurs unitaires) du tabac importé et exporté (voir tableau 4). Les chiffres indiqués doivent être appréhendés avec prudence, car ils concernent des types de tabac plutôt que des variétés, et les services de la Commission ont souligné que les tabacs importés peuvent avoir d'autres utilisations que celles de variétés communautaires analogues. Ces chiffres mettent toutefois en relief la nécessité d'améliorer la qualité. 8.4. À l'heure actuelle, les prix d'intervention (3) varient selon la qualité du tabac, ce qui n'est pas le cas pour les primes.
Le coût budgétaire de l'octroi de primes permettant d'assurer l'écoulement de variétés problématiques et de qualité médiocre sur le marché libre est supérieur au coût des achats à l'intervention, du stockage et de la revente de ces mêmes variétés. Par exemple, pour le Forchheimer Havanna la prime est de 2 161 ECU par tonne, alors que le coût de l'intervention est d'environ 1 500 ECU par tonne pour la qualité la moins appréciée sur la base d'une année de stockage. Cette anomalie flagrante traduit le fait que l'intégralité de la prime est accordée à un tabac de qualité médiocre, alors que, pour l'achat à l'intervention, le prix est adapté à la qualité et aucune prime n'est octroyée pour les quantités prises en charge.
8.5. Si les primes variaient avec la qualité, les producteurs et les entreprises de transformation seraient incités à améliorer la qualité. Les services de la Commission ont écarté la possibilité d'établir des primes différenciées en fonction de la qualité, pour le motif que les organismes officiels et commerciaux estiment que la vérification de la qualité serait une opération onéreuse et ardue. Ce serait également un encouragement à la fraude, puisque les producteurs seraient incités à surestimer la qualité de leurs produits. En outre, les acheteurs risqueraient d'être moins intéressés à conclure des contrats de culture (qui les engagent à acheter le tabac récolté indépendamment de sa qualité) en l'absence d'indication précise sur la prime qui serait versée.
8.6. Compte tenu des avantages qui pourraient être tirés de l'application de primes différenciées selon la qualité, la Cour estime que l'introduction généralisée ou sélective d'un tel système mérite d'être sérieusement examinée. >TABLE> 9. Résumé et conclusions Contrôle de la première transformation 9.1. Le règlement prévoit que le poids net est déterminé lorsque le tabac est mis sous contrôle dans les locaux de l'entreprise de transformation. Ce contrôle est essentiel, car il permet de vérifier que la prime est versée uniquement pour les quantités effectivement transformées et que seules les pertes réelles enregistrées au cours du processus de transformation sont prises en considération.
À l'heure actuelle, aucun des principaux États membres producteurs n'a adopté de système satisfaisant pour appliquer cette disposition. Délivrance et vérification du certificat-prime 9.2. En France et en Italie, un seul certificat-prime est délivré à l'entreprise de transformation pour toutes les livraisons d'une variété et d'une récolte données. La conséquence naturelle de cette procédure est qu'une grande partie de la récolte est transformée avant que le certificat ne soit délivré. Cette pratique est irrégulière et des mesures devraient être prises garantissant que les certificats individuels sont délivrés au moment où le tabac est mis sous contrôle.
Objectifs politiques et niveau de la prime 9.3. La majeure partie de la production a été écoulée sans recours au mécanisme d'intervention, mais il a fallu pour ce faire octroyer des primes et des restitutions à l'exportation substantielles pour les variétés dont la demande est faible. Cette politique, qui s'est traduite par le paiement de subventions élevées par rapport à la valeur du tabac, a eu pour conséquence que la conversion escomptée des variétés problématiques cultivées en Italie et en Grèce ne s'est pas produite. En fait, entre 1981 et 1985, la superficie consacrée aux variétés problématiques du groupe IV est passée de 29 329 à 33 578 hectares et la production correspondante de 42 360 à 48 082 tonnes.
Cette situation est principalement due à l'augmentation rapide de la production de la variété Forchheimer Havanna en Italie. Des mesures auraient dû être prises il y a plusieurs années pour décourager la production des variétés problématiques et encourager celle des variétés réellement demandées. Il est regrettable que depuis l'instauration du système en 1970, la Commission n'ait pas proposé des primes qui reflètent les besoins du marché. En conséquence, les changements en matière de production visés par le règlement (2), à savoir l'amélioration de la qualité et la conversion vers les variétés demandées, se caractérisent par leur lenteur.
C'est pourquoi, après 16 ans de soutien communautaire, 29 % seulement de la récolte correspondent à une demande réelle. De plus, le montant élevé de l'aide par rapport à la valeur finale de la récolte traduit le fait qu'en moyenne, la qualité du tabac produit est médiocre et, si l'on considère le soutien accordé par hectare, le coût budgétaire des variétés problématiques en particulier est difficilement défendable. Le coût des seules primes accordées en faveur des variétés problématiques (groupe IV) est de l'ordre de 130 Mio ECU par an. 9.4. En outre, des observations ont été émises à l'égard de problèmes particuliers concernant certaines variétés:
(a)l'avis d'experts relatif aux variétés de substitution concurrentielles a été repoussé (point 4.7; incidence financière potentielle: 10 Mio ECU par an); (b)des primes très différentes sont accordées pour des variétés connexes (point 6.1; incidence financière: 35 Mio ECU par an); (c)des primes supérieures aux prix des producteurs sont versées dans certains cas (point 8.2). 9.5. Pendant la période étudiée, le régime des primes a été appliqué sans qu'il soit tenu suffisamment compte de la situation sur le marché international ou de l'objectif déclaré de la Communauté visant à favoriser les variétés de tabac pour lesquelles une demande existe.
À moins que les variétés réellement demandées puissent être produites à un prix raisonnablement concurrentiel, la préférence communautaire, qui suppose un haut niveau de soutien, est difficilement justifiable. Actuellement, le régime du tabac coûte plus de 800 Mio ECU par an pour la Communauté à 10 seulement. Une fraction importante de ces dépenses continuant d'être affectée à des variétés pour lesquelles la demande est faible ou inexistante, la Cour estime qu'il est grand temps d'étudier de façon approfondie la politique qui est menée dans le secteur du tabac. Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 15 juillet 1987.
Par la Cour des comptes, Marcel MART Président (1) L'adhésion de l'Espagne et du Portugal entraîne une augmentation de la production de 43 000 tonnes, dont 75 % représentent des variétés dont la demande est en régression, le taux d'auto-approvisionnement, d'environ 45 %, restant pratiquement inchangé. (2) Règlement (CEE) n° 727/70 du Conseil du 21.4.1970 portant établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur du tabac brut (JO L 94 du 28.4.1970). (3) Le prix d'objectif est fixé par la Communauté chaque année. Il s'agit du prix que doit recevoir le producteur.
Le prix d'intervention est fixé à 85 % du prix indicatif. (4) Considérant du règlement (CEE) n° 727/70 du Conseil. (5) JO C 287 du 24.10.1973. (6) Règlement (CEE) n° 1726/70 de la Commission du 25.8.1970 relatif aux modalités d'octroi de la prime pour le tabac en feuilles (JO L 191 du 27.8.1970). (7) Règlement (CEE) n° 410/76 de la Commission du 23.2.1976 fixant le taux maximal des pertes de poids admises lors du contrôle des opérations de première transformation et de conditionnement du tabac (JO L 50 du 26.2.1976). (8) Règlement (CEE) n° 1577/86 du Conseil du 23.5.1986 fixant, pour la récolte 1986, les prix d'objectif, les prix d'intervention et les primes accordées aux acheteurs de tabac en feuilles, les prix d'intervention dérivés du tabac emballé, ainsi que les qualités de référence et les zones de production (JO L 139 du 24.5.1986).
RÉPONSES DE LA COMMISSION 1. Introduction 1. Dans le cadre des organisations nationales de marché existant antérieurement à la mise en place d'une organisation commune des marchés dans le secteur du tabac brut, les producteurs bénéficiaient d'une garantie d'écoulement de leur production à des prix susceptibles de leur assurer un revenu équitable. L'application du tarif douanier commun ne permettait pas, en raison de la consolidation des droits de douane, de réduire l'écart entre le prix de revient de la production communautaire et les prix pratiqués sur le marché mondial. Dès lors, le secteur du tabac ne bénéficie pas d'une protection tarifaire adéquate vis-à-vis des pays tiers.
Des dispositions spéciales comportant un régime de primes ou d'intervention avec obligation d'achat au prix d'intervention ont été arrêtées afin d'assurer aux producteurs de la Communauté des garanties de revenus. La différence de prix sur le marché des pays de la Communauté et sur le marché mondial, due à des différences de structures de production et de coût de la main-d'oeuvre, a nécessité la mise en place d'un régime s'inspirant du système de deficiency payments, par l'octroi d'une prime aux acheteurs de tabac en feuilles auprès des planteurs de la Communauté. 2. La production traditionnelle dans les pays de la Communauté correspondait essentiellement à des tabacs sun-cured et air cured dont la demande a diminué au cours des dernières années en raison de l'évolution de la demande vers de nouveaux types de cigarettes american blended.
Pour répondre à cette évolution, la Communauté a différencié le niveau des prix et primes afin de décourager la production de variétés moins recherchées par le marché. C'est ainsi qu'en 1982, 1983 et 1984, les variétés ont été réparties en trois groupes en accentuant de façon toujours plus marquée les différences de niveau des prix et primes des différents groupes. La modulation des prix et primes intervenue en 1986 entre quatre groupes de tabacs a renforcé cette différenciation. Dans ses décisions de prix et primes pour la récolte 1987, le Conseil, sur proposition de la Commission, a procédé à un nouveau classement des variétés en cinq groupes, en fonction de la situation du marché, des apports à l'intervention, de la nature des débouchés commerciaux et de l'évolution de la production.
Ceci a une nouvelle fois renforcé la différenciation entre les différentes variétés. Il résulte de cette politique qu'actuellement 65 % de la production communautaire est constituée de tabacs recherchés par le marché ou bien ajustés à la demande. S'il est vrai que la production des variétés appartenant au groupe quatre du tableau 2 du rapport de la Cour des comptes n'a pas été réduite dans la proportion souhaitée, il faut tenir compte du fait que celle-ci est concentrée dans des régions défavorisées de la Communauté ayant le pourcentage d'emplois le plus élevé dans l'agriculture et un faible revenu, régions dont la situation structurelle ne permet d'envisager aucune reconversion.
3. En ce qui concerne les apports à l'intervention, ceux-ci ont été considérablement réduits au cours des dernières années. C'est ainsi qu'en 1985, les apports à l'intervention des variétés considérées comme problématiques, telles que le Havanna, le Tsebelia et le Mavra ont été pratiquement inexistants. Entre 1984 et 1987, les prix et primes de ces variétés ont été réduits de 20 %. Enfin, quant aux restitutions à l'exportation, leur montant a été gelé depuis 1981. 2. Dépenses budgétaires 2.1. L'adhésion de la Grèce a augmenté de plus de 70 % le potentiel de production de la Communauté à Dix par rapport à celui de la Communauté à Neuf.
Cette évolution s'est naturellement traduite sur le plan budgétaire. L'exercice 1986 comprend déjà les premières dépenses pour l'Espagne et le Portugal. Il est important de souligner que le secteur du tabac ne bénéficie pas d'une protection tarifaire adéquate vis-à-vis des pays tiers. Enfin, comme pour d'autres produits, la comparaison des dépenses budgétaires de la Communauté par hectare pour le tabac avec celles pour les graines oléagineuses, le vin, l'huile d'olive et les céréales, doit tenir compte des différences structurelles des organisations communes de marché. À titre d'exemple, le coût de production d'un hectare de tabac est d'environ 10 000 ECU, tandis que le coût de production d'un hectare de céréales est de 600 ECU environ.
3. Gestion de la prime Observations relatives à la gestion assurée par les États membres Contrôle au stade de la première transformation 3.4. et 3.5. La Commission, au vu des missions de contrôle effectuées dans le cadre de l'apurement des comptes, a constaté la procédure suivante: En France, RFA et Belgique, des commissions d'achat opèrent dans des centres d'achat où sont représentés le vendeur, l'acheteur, d'éventuels experts des deux parties ou représentants de la fédération des planteurs de tabac et l'organisme d'intervention. Ces commissions d'achat expertisent et classent le tabac en feuilles, prélèvent les échantillons d'humidité, pèsent les balles, établissent le prix d'achat du tabac en feuilles.
Toutes ces données figureront sur le certificat-prime et sur les registres du centre d'achat et de l'organisme d'intervention. Au moment où le camion transportant lesdites balles arrive à l'usine, le chauffeur remet un acquis correspondant au tabac à livrer. Dans le cas des usines contrôlées par le FEOGA, le tabac est à nouveau expertisé, classé, pesé et des échantillons sont à nouveau prélevés pour en fixer le taux d'humidité. Les représentants de l'organisme d'intervention sont présents ou vérifient par la suite et par sondage les quantités figurant comme entrées à l'usine avec ce qu'ils avaient comme données au stade de la commission d'achat ou avec celles qu'ils constatent au moment du contrôle.
En Italie et en Grèce, l'ensemble des opérations décrites ci-dessus sont normalement réalisées à l'entrée de l'usine et en présence des vendeurs-planteurs, des acheteurs et des experts-contrôleurs de l'organisme d'intervention. Des contrôles fréquents sont également effectués préalablement auprès des centres de ramassage et des planteurs. Procédure de délivrance du certificat-prime 3.6. et 3.7. Si pour l'Italie et la France, il n'y a pas un certificat-prime proprement dit pour chaque producteur-vendeur et pour chaque variété, c'est parce que le système mis en place par ces deux États membres prévoit un registre journalier des entrées de tabacs en feuilles tenu par l'organisme d'intervention.
Les pages de ces registres sont cachetées et numérotées par un notaire. Ces registres contiennent toutes les données prévues par l'article 2 du règlement (CEE) n° 1726/70. Sur la base de ces registres journaliers, des procès-verbaux de vérification du tabac en feuilles mis sous contrôle, des récapitulatifs de contrôle du tabac en feuilles mis sous contrôle, l'organisme d'intervention établit le certificat-prime officiel. Il y a lieu de penser que la transformation de ce tabac en feuilles livré et contrôlé a lieu avant l'établissement officiel du certificat-prime de l'acheteur, pour une variété et une campagne déterminée et qui reprend les données globales relatives à cet achat.
L'avance, en effet, ne peut être octroyée qu'à ce moment-là et pour les tabacs en feuilles dont il existe un contrat de culture. La Commission considère que cette procédure satisfait aux exigences de la réglementation. 4. Fixation de la prime Les deux éléments 4.4. et 4.5. La Commission rappelle qu'elle a transmis au Conseil une analyse des critères de fixation de la prime, dans le cadre de ses propositions de prix et primes pour 1987 [JO C 89 du 3 avril 1987 (annexe 5)]. Dans ses conclusions, la Commission se déclare convaincue de la nécessité de retenir une vaste gamme de critères pour évaluer les niveaux auxquels devraient être fixés le prix d'objectif et la prime.
Agir autrement ou essayer de fixer une approche arithmétique rigide comporterait un risque de distorsion non seulement des conditions de concurrence entre variétés de tabac, mais aussi des conditions économiques de la culture du tabac par rapport aux autres activités agricoles. Variétés de substitution concurrentielles 4.6. et 4.7. La Commission souligne que ses services suivent régulièrement l'évolution de la production tabacole sur la base de la documentation professionnelle spécialisée. Pour ce qui est du cas particulier soulevé par la Cour des comptes, elle a recueilli effectivement l'avis d'experts dans le choix des variétés de substitution ou concurrentielles.
En 1984, elle a été confrontée, lors de la mise à jour de la liste des variétés concurrentielles, à deux avis successifs différents concernant la composition des paniers de variétés concurrentielles des variétés Perustitza et Erzegovina. La documentation fournie par l'État membre directement intéressé a permis d'obtenir, par la suite, un consensus entre les experts quant à la composition des paniers de variétés concurrentielles de ces variétés sur lequel s'appuie la décision de la Commission. La Commission a trouvé, lors de la fixation des primes des variétés communautaires pour les récoltes 1985 et 1986, une confirmation de la décision prise en 1984 en ce qui concerne la composition du panier de variétés concurrentielles des variétés Perustitza et Erzegovina.
Pour ce qui concerne les 10 Mio ECU correspondant à l'impact financier potentiel annuel de cette décision, la Commission estime qu'il serait plus facile de soutenir que cette décision a été de nature à réduire les coûts pour le FEOGA. En effet, la production de ces variétés, compte tenu du niveau de la prime fixée, reste stationnaire et aucun apport à l'intervention n'a été enregistré au cours de ces dernières années. 5. Frais de transformation 5.1. et 5.2. La Commission a toujours suivi de très près l'évolution des coûts de transformation dans la Communauté. Ainsi, elle recueille actuellement, auprès des experts gouvernementaux et des experts de la profession, sur la base d'un schéma détaillé établi en 1983, les éléments qui lui permettront d'effectuer une nouvelle mise à jour des frais de transformation qui pourraient être pris en considération pour le calcul des prix et primes de variétés communautaires pour la récolte 1988.
La Commission tient à préciser qu'elle utilise effectivement deux séries de frais de transformation. L'une est utilisée lors de la fixation des primes payées pour une commercialisation normale du produit (et devrait donc tendre à refléter les coûts réels de transformation afin d'assurer la compétitivité et l'écoulement sur le marché des tabacs produits dans la Communauté); l'autre, où figurent des frais de transformation réduits, est utilisée dans le calcul menant à la fixation du prix d'intervention dérivé payé lors d'un apport à l'intervention d'un tabac transformé et emballé.
La Commission, afin de décourager les apports à l'intervention et d'en réduire l'impact financier, a réduit forfaitairement les coûts de transformation pris en compte dans le calcul des prix d'intervention dérivés. La prise en compte de deux séries de frais de transformation pour deux calculs et instruments de gestion différents traduit plutôt l'approche particulièrement restrictive sur le plan budgétaire que la Commission a retenue en la matière. De plus, il convient de noter à cet égard que tous les frais de transformation en ECU, pris en compte ces dernières années lors de la fixation des prix et primes dans le secteur du tabac brut, ont été gelés à leurs niveaux de 1983.
5.3. La Commission partage les vues de la Cour des comptes en la matière. Consciente des modifications techniques intervenues dans le processus de transformation, elle examine d'ores et déjà si une modification des coefficients prévus à l'annexe V du règlement (CEE) n° 1727/70 s'avérerait nécessaire. 6. Primes et prix d'objectifs différents pour des variétés connexes 6.1. La Commission soutient qu'en l'état actuel de ses informations, il est tout à fait justifié sur les plans économique et agronomique d'accorder aux différentes variétés de Burley cultivées dans la Communauté des prix d'objectif, d'intervention et des primes différents.
Celles-ci, bien qu'originaires d'un même type de tabac, sont effectivement des variétés différentes en raison de la diversité des conditions pédo-climatiques et des méthodes culturales qui leur sont appliquées dans la Communauté. Ces différentes variétés de Burley ont chacune des caractéristiques spécifiques, des coûts de production et des conditions de commercialisation qui justifient ces différences de prix et primes. Tous les experts consultés, tant au niveau gouvernemental que professionnel, partagent la position de la Commission en la matière et sont unanimes à reconnaître la spécificité des différentes variétés de Burley cultivées dans la Communauté.
En outre, les caractéristiques spécifiques des variétés de Burley produites dans la Communauté sont détaillées (sous leurs aspects génétiques, botaniques, morphologiques, pédo-climatiques, conditions de production et méthodes de culture) dans le règlement de la Commission fixant les caractéristiques de chacune des variétés de tabac cultivées dans la Communauté. Enfin, une réduction des primes accordées aux tabacs Burley vers le niveau le plus bas, introduirait inévitablement des distorsions de concurrence pouvant aboutir, soit à une augmentation des apports à l'intervention, soit à une réduction voire une disparition de ces variétés de Burley, recherchées sur le marché, dans certaines zones de la Communauté où celles-ci sont produites.
Ces dernières éventualités iraient à l'encontre de la politique, suivie par la Commission depuis de nombreuses années, visant à réduire les apports à l'intervention et à inciter les planteurs de tabac de la Communauté à se reconvertir vers les variétés les plus recherchées par le marché. Pour ce qui est de la différence du montant de la prime entre le Burley produit en Italie et celui produit en Grèce, cette différence s'explique par la situation existant en Grèce lors de l'adhésion. Toutefois, au cours de ces dernières années, l'évolution de la production et de la commercialisation du Burley grec s'est détériorée à tel point que la Commission a dû proposer pour la récolte 1987 une augmentation de la prime d'environ 27 % en la rapprochant ainsi de celle des autres Burley produits dans la Communauté.
7. Zones de production 7.1. et 7.2. La Commission tient à souligner que le tabac produit dans les zones de production reconnues en Italie sous l'appellation variétale Forcheimer-Havana est effectivement du Forcheimer-Havana et qu'à ce titre il doit bénéficier des prix et primes fixés pour cette variété. Les prix et primes de cette variété ont été fixés dès les premières années de l'organisation commune de marché en référence tant à la production allemande qu'à la production italienne. En effet, dès 1971, la production italienne de Forcheimer-Havana, alors de très faible importance (de l'ordre de 90 tonnes), était déjà supérieure à la production allemande de cette variété.
Cette production n'a jamais, en république fédérale d'Allemagne, dépassé le stade expérimental (55 tonnes en 1970, 34 tonnes en 1971 et 18 tonnes en 1972) pour disparaître complètement à partir de 1973 de sorte qu'il s'avère désormais difficile d'effectuer des comparaisons pertinentes sur le plan qualitatif entre ces deux productions. En effet, la production de Forcheimer-Havana, qui oscille désormais autour de 22 000 tonnes, a été commercialisée à 95 % en moyenne ces dernières années, mise à part la récolte de 1982 pour laquelle seuls 85 % de la production ont pu être commercialisés.
Depuis lors, les apports à l'intervention de cette variété ont été réduits à un seuil minimal puisqu'en 1985, selon les dernières informations disponibles, 98,6 % de la production ont trouvé un débouché sur le marché. 7.3. La Commission précise que l'appellation Tsébélia n'a été revendiquée en Italie qu'une seule fois par certains opérateurs privés et ce pour trois tonnes de tabac récoltées en 1984. Cette production a depuis lors disparu en Italie. De plus, le Conseil n'ayant reconnu comme zone de production de cette variété que des régions situées en Grèce, il est actuellement exclu que les prix et primes du Tsébélia soient accordés pour un tabac de ce type produit dans un autre État membre.
8. Rapport entre prix, primes et qualité 8.1. Le rapport en pourcentage entre la prime et le prix d'objectif mentionné par la Cour a baissé, mais semble, à première vue toujours élevé; toutefois la Commission considère que cette comparaison est peu significative. Il est d'usage, sur le plan économique, d'utiliser plutôt la relation entre la prime et le coût de production qui s'établit pour les mêmes variétés entre 18 et 35 % (JO C 85 du 14 avril 1986). 8.2. Les prix d'objectif et d'intervention fixés par le Conseil sont établis pour une qualité de référence. En revanche, les prix effectivement payés dépendent de la qualité et de la présentation du produit (voir également points 9.4.-9.6.).
La Commission estime, après un examen approfondi, que les différences de qualité, les différentes modalités d'emballage et de triage ainsi que certaines conditions particulières de marché expliquent ce décalage apparent pour certaines variétés entre les primes et les prix payés aux producteurs. En ce qui concerne la suggestion émise par la Cour des comptes de procéder à la destruction de ces tabacs en assortissant celle-ci d'une compensation financière, la Commission tient à faire remarquer qu'en raison du coût d'une telle destruction (estimée à 0,20 ECU par kilogramme) et des problèmes d'ordre pratique et d'environnement, le coût d'une telle opération s'avérerait supérieur à l'économie budgétaire escomptée.
Pour ce qui est du niveau de la prime par rapport à certains prix payés aux producteurs, il y a lieu de noter que cela ne concerne que la qualité C qui ne représente que 10 % d'un lot normal de tabac ou le tabac présenté en vrac. 8.3. Dans le cadre de la recherche agronomique dans la Communauté, la Commission effectue des recherches en vue d'une amélioration variétale et qualitative de la production tabacole communautaire. Cet objectif est tout particulièrement présent dans la proposition de la Commission de prix et primes pour la récolte 1987. 8.4. à 8.6. L'éventualité de la modulation de la prime par rapport à la qualité a fait et continue de faire l'objet d'un examen attentif de la part des services de la Commission.
Néanmoins, il convient de noter que, bien que cette possibilité de modulation de la prime par rapport à la qualité se soit concrétisée entre 1970 et 1974 (Virgin SCR), les informations transmises par les États membres et en provenance de la profession ont fait apparaître que cette modulation de la prime, qui apparaît à première vue logique, n'est pas d'application générale aisée et qu'elle pourrait être effectivement à l'origine de fraudes. De plus, sur le plan économique, une telle modulation de la prime en fonction de la qualité réduirait l'attrait des qualités inférieures et il est probable que les économies budgétaires escomptées seraient compensées (voire plus que compensées en cas de mauvaises récoltes) par le coût des quantités supplémentaires des tabacs de qualités inférieures susceptibles d'être portées à l'intervention.
La Commission prend note de l'intérêt de la Cour des comptes au sujet de la modulation de la prime en fonction de la qualité et s'engage à poursuivre l'étude de l'opportunité, de la faisabilité et des conséquences de la mise en place d'un tel système de modulation des primes en fonction de la qualité. Toutefois, la possibilité de modulation de la prime n'est prévue qu'à titre exceptionnel dans le règlement (CEE) n° 1727/70. 9. Résumé et conclusions 9.1., 9.2., 9.3., 9.4., 9.5. La Commission estime que conformément à ses objectifs l'organisation commune du marché du tabac a notamment conduit à une évolution de la production dans le sens souhaité par le marché international et à une réduction des apports à l'intervention à moins de 3 % de la production.
Par ailleurs les stocks publics des récoltes antérieures à 1985 ont été écoulés. La Commission poursuit une politique visant à adapter la production tabacole communautaire à la demande des marchés par le biais de la reconversion variétale et de l'amélioration qualitative. En ce qui concerne le niveau de la prime et de la protection financière du secteur, la comparaison doit être faite entre les coûts de production et de transformation réels et le montant de la prime. La Commission s'est engagée à présenter dans le cadre de la proposition de prix et primes pour la récolte 1988 un rapport sur les coûts de production et de transformation dans les divers pays producteurs.
À titre de comparaison, le prix garanti aux producteurs de tabac communautaire correspond à la moitié de celui garanti à un producteur américain et à un cinquième du prix garanti à un producteur japonais. À cet égard, il s'avère nécessaire de maintenir un certain équilibre entre production communautaire et importations en ce qui concerne l'approvisionnement en tabac brut de l'industrie manufacturière communautaire afin d'éviter toute dépendance excessive de la Communauté vis-à-vis des pays tiers. Les quantités de tabac brut utilisées par l'industrie manufacturière de la Communauté représentent en volume actuellement près du double de la production tabacole communautaire.
Enfin, la Commission a vérifié les procédures administratives et les normes de contrôle dans les États membres et n'a pas constaté d'irrégularités majeures. Les notes de renvoi sont regroupées à la fin du rapport.