Sonderbericht Nr. 2/88 über das Konzept des integrierten Ansatzes bei der Finanzierung der Maßnahmen mit struktureller Zweckbestimmung durch die Gemeinschaft zusammen mit den Antworten der Kommission Amtsblatt Nr. C 188 vom 18/07/1988 S. 0001 - 0015 SONDERBERICHT Nr. 2/88 über das Konzept des integrierten Ansatzes bei der Finanzierung der Maßnahmen mit struktureller Zweckbestimmung durch die Gemeinschaft zusammen mit den Antworten der Kommission (88/C 188/01) (Bemerkungen gemäß Artikel 206 a Absatz 4 des EWG-Vertrags) INHALT >PIC FILE= "T0050178"> >PIC FILE= "T0050179"> 1. EINLEITUNG 1.1.
Seit 1978 ist in den Gemeinschaftstexten für die Finanzierungsmaßnahmen mit struktureller Zweckbestimmung immer häufiger vom Konzept des integrierten Ansatzes die Rede. Dieser Ansatz beruht auf der Überlegung, daß der Erfolg der verschiedenen Maßnahmen bei Ineinandergreifen ihrer Wirkung grösser ist als bei einer getrennten Durchführung der Maßnahmen, da sich durch eine gezieltere Verteilung mehrerer Finanzierungsmaßnahmen und durch eine besser koordinierte Leitung der verschiedenen Investitionsvorhaben eine bessere Wechselwirkung ergeben kann. 1.2. Das Konzept des integrierten Ansatzes impliziert mehrere Auswirkungen im Hinblick auf die Zielsetzungen, Bedingungen, Kriterien und Interventionsverfahren der verschiedenen Instrumente.
Diese Auswirkungen hat die Kommission in einem Informationsvermerk an den Rat und an das Parlament (1), in dem auch die erforderlichen Verfahren zur Förderung der Integration genauer beschrieben werden, erörtert. 1.3. Zum ersten Mal konkret in Angriff genommen wurde das Ziel der Verwirklichung eines solchen integrierten Konzeptes bei der Aktion für Neapel, die seit 1979 im wesentlichen unter der Federführung des EFRE und im Rahmen der bereits bestehenden Finanzinstrumente durchgeführt wird. 1.4. Das Konzept des integrierten Ansatzes wurde dann wieder in der Aktion für Belfast angewandt. Anders als bei der vorangehenden Aktion jedoch lag in diesem Fall eine Verordnung des Rates zugrunde, die 1981 von der Kommission vorgeschlagen und 1983 erlassen worden war ; darin sind eine Sondermaßnahme sowie ein Finanzrahmen festgelegt, die zur Ergänzung der von den traditionellen Gemeinschaftsfonds bereitgestellten Mittel dienen.
1.5. Dazu kamen drei Maßnahmen mit vorwiegend landwirtschaftlicher Ausrichtung, die die schottischen Western Isles, das Departement Lozère sowie den Südosten Belgiens betrafen. Diese neuen Aktionen unterscheiden sich insofern von den beiden vorhergehenden Aktionen, als der Rat dazu 1981 jeweils eine Verordnung verabschiedet hat. Diese Verordnungen sehen für die drei betroffenen Regionen integrierte Entwicklungsprogramme sowie zusätzliche Sondermittel für Maßnahmen im Bereich der Landwirtschaft vor. 1.6.1983 hat die Kommission dem Rat einen Vorschlag für eine Verordnung über die integrierten Mittelmeerprogramme (IMP) vorgelegt ; die entsprechende Verordnung wurde 1985 (2) erlassen.
Seither sind versuchsweise einige vorbereitende Pilotaktionen in Angriff genommen worden, um die für die integrierten Mittelmeerprogramme vorgesehenen Verfahren zur konkreten Ausarbeitung und Verwaltung zu prüfen. 1.7. Bis 1984 wurde der Begriff Integration in keiner Verordnung ausdrücklich erwähnt, und vor diesem Zeitpunkt wurden folglich alle Maßnahmen ohne entsprechende rechtliche Absicherung verabschiedet. Der Begriff Integration kommt seit 1984 vor, und zwar in der neuen, im Juni 1984 erlassenen Verordnung über den EFRE sowie in der im Juli 1985 erlassenen Verordnung über die integrierten Mittelmeerprogramme.
Für die übrigen Finanzinstrumente wurden keine entsprechenden Vorschriften verabschiedet, aber in den "Leitlinien" der Kommission für die Verwaltung des Sozialfonds (ESF) (3) ist vorgesehen, daß den integrierten Maßnahmen, Aktionen oder Programmen, die eine Beihilfe durch mehrere Finanzinstrumente der Gemeinschaft erhalten, Vorrang einzuräumen ist. 1.8. In bezug auf die integrierten Entwicklungsmaßnahmen wird in der neuen Verordnung für den EFRE ausgeführt, daß sie aus einem in sich geschlossenen Bündel von Maßnahmen und Investitionen des öffentlichen und privaten Sektors bestehen, zu deren Durchführung die Gemeinschaft sowie die nationalen und lokalen Behörden der Mitgliedstaaten in eng koordinierter Weise durch den gleichzeitigen Einsatz der verschiedenen Finanzinstrumente mit struktureller Zweckbestimmung beitragen.
Dieselben Elemente finden sich, etwas besser ausgearbeitet, in den Artikeln 2, 4, 5 und 9 der Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 über die IMP. 1.9. Ziel des vorliegenden Berichts ist eine Bestandsaufnahme aller Aktionen, die nach dem Konzept des integrierten Ansatzes, mit oder ohne Rechtsgrundlage, vor der Ausarbeitung der eigentlichen IMP durchgeführt wurden. Es handelt sich dabei um vier verschiedene Arten von Maßnahmen (Maßnahme Neapel, Maßnahme Belfast, Aktionen im landwirtschaftlichen Bereich, vorbereitende Pilotaktionen), die im folgenden der Reihe nach untersucht werden ; ihrem Wesen nach weisen diese Maßnahmen zwar geringfügige Unterschiede auf, ihr gemeinsames Ziel jedoch ist eine Integration der verschiedenen für die betreffenden Gebietsteile und Tätigkeiten gewährten Finanzmittel.
(1) Die Fußnoten sind am Ende des Berichts zusammengefasst. 2. DIE INTEGRIERTE ENTWICKLUNGSMASSNAHME FÜR NEAPEL 2.1. Angesichts der ernsten Probleme, die durch das Fehlen oder die Unzulänglichkeit grundlegender Infrastrukturen (Gesundheits- und Verkehrswesen, Wasserversorgung und Kanalisation, Wohnungen, Dienstleistungen) sowie durch die Notwendigkeit der Schaffung neuer Arbeitsplätze im produktiven Bereich in einem Ballungsraum wie Neapel verursacht werden, haben sich die Gemeinschaft und die betroffenen italienischen Behörden auf ein aussergewöhnliches Vorhaben geeinigt, das im Oktober 1979 als integrierte Maßnahme für Neapel (OPIN) in Angriff genommen wurde.
Koordinierungsgruppe für die Durchführung der Maßnahme 2.2. Die Mittelausstattung für diese Maßnahme ist weder durch eine spezifische Verordnung noch durch einen Finanzrahmen geregelt. Die Maßnahme wird mit Hilfe der üblichen Rechts- und Verwaltungsinstrumente durchgeführt, zusätzlich jedoch durch die Arbeit einer mit der Überwachung und der Koordinierung beauftragten Gruppe unterstützt, deren Aufgabe auch in einer möglichst weitgehenden Beseitigung der verschiedenen Umstände besteht, die eine reibungslose Durchführung der Vorhaben behindern. Die Finanzierung der Maßnahmen erfolgt also über die üblichen Kanäle ; dies gilt auch für die Gemeinschaft, die sich durch ihre strukturell ausgerichteten Instrumente an der Finanzierung der Maßnahme beteiligt und bisher in den Gemeinschaftshaushalten keine spezifischen Mittel für die Maßnahme bereitgestellt hat.
2.3. Die oben erwähnte Gruppe setzt sich aus Vertretern der gemeinschaftlichen, nationalen, regionalen und lokalen Behörden zusammen. Bei ihrer Einsetzung im Jahre 1980 bestand die Gruppe aus einem Gremium politischer Vertreter und einer sogenannten technischen Gruppe. Letztere wurde 1985 durch einen Koordinierungsausschuß ersetzt, dessen Aufgabenstellung und Zusammensetzung sich nicht von der der technischen Gruppe unterscheidet und der über ein erweitertes, ständiges Sekretariat verfügt (6 oder 7 Beamten). Aufgabe des Koordinierungsausschusses ist die Ausarbeitung von Vorschlägen nach vorheriger Feststellung der Prioritäten und der Umstände, die eine reibungslose Durchführung der Vorhaben behindern könnten.
Er arbeitet unter Federführung des Gremiums der politischen Vertreter, dem er auch Bericht erstattet. 2.4. In Wirklichkeit hat das integrierte Konzept nichts an den Befugnissen und an der administrativen und finanziellen Organisation der an der Maßnahme beteiligten oder der für die Ausführung der Investitionsvorhaben beanspruchten Behörden geändert. Die Koordinierungsgruppe soll eigentlich informieren, beraten, Vorschläge ausarbeiten, Anreize bieten, also Aufgaben der technischen Hilfe wahrnehmen. In der Praxis jedoch wurden die Beschlüsse über jede einzelne Investition von den einzelnen zuständigen Stellen weiterhin völlig autonom und unter Anwendung ihrer internen Verfahren selbst getroffen ; die Koordinierung bei der Ausarbeitung und Durchführung der Vorhaben blieb darüber hinaus äusserst unbefriedigend.
Sicherlich ist in dem Fehlen einer den Erfordernissen entsprechenden Koordinierung der verschiedenen betroffenen Verwaltungsstellen vor Ort die Hauptschwierigkeit bei der Durchführung der Maßnahmen zu sehen. 2.5. Die Bemühungen des Koordinierungsausschusses im Hinblick auf eine Zusammenstellung der Informationen über die Investitionen, über etwaige Änderungen, über Durchführungsdauer und Finanzquellen, über Hindernisse bei der Ausführung und etwaige Abhilfen sind im Entscheidungsprozeß der lokalen Behörden bisher nicht ausreichend zum Tragen gekommen. So werden zwar die verschiedenen Aktionen, die die Maßnahme betreffen, zusammengefasst, aber diese Aktionen können nur schwerlich als koordiniert oder gar integriert gelten :
Es handelt sich vielmehr um eine Zusammenstellung der Programme der verschiedenen Stellen, die ohne einen zuvor aufgestellten Bezugsrahmen ausgearbeitet und ohne gemeinsame Kriterien in bezug auf Prioritäten durchgeführt werden. Planung der Maßnahme 2.6. Insbesondere in ihrem ersten Abschnitt wurde die integrierte Maßnahme wurde ohne brauchbare Planung durchgeführt. In der Praxis besteht die Maßnahme aus mehreren, von den beteiligten Behörden übermittelten Listen von Einzelmaßnahmen, für deren Ausführung zum Teil bereits Beschlüsse vorliegen, zum Teil aber noch ausstehen. Daraus ergeben sich wenig realistische Vorausschätzungen, weil die Vorhaben entweder technisch nicht ausgereift sind oder weil die Verfügbarkeit der erforderlichen Finanzmittel nicht immer gewährleistet ist.
Ausserdem erfolgt die Zusammenstellung der Investitionen im Rahmen der Maßnahme im wesentlichen nach geographischen Gesichtspunkten und ohne Kriterien für eine echte Integration aller in Frage kommenden Finanzinstrumente. 2.7. Die geförderten Investitionen für Infrastruktur- und Industrievorhaben betreffen eine Vielzahl von Tätigkeitsbereichen. Eine bessere Auswahl und eine stärkere Konzentration auf prioritäre Maßnahmen von seiten der für die integrierte Maßnahme verantwortlichen lokalen Behörden wären um so nötiger gewesen, als die verfügbaren Mittel nicht zur Finanzierung aller geplanten Aktionen ausreichten.
Der Bezug zum Regionalentwicklungsprogramm für den Mezzogiorno ist ebenfalls dürftig und beschränkt sich auf einige Hinweise oder knappe Beschreibungen, die sich in Wirklichkeit nicht auf die operationellen Entscheidungen auswirken. 2.8. Zudem beziehen sich die an Ort und Stelle verfügbaren, wenn auch unvollständigen und ungenauen Informationen ausschließlich auf die finanzielle und praktische Ausführung der Investitionsvorhaben. Es gibt keinen Hinweis auf die mit der Ausführung der Vorhaben innerhalb eines bestimmten Zeitraums angestrebten Ziele, obwohl es zu einer brauchbaren und wirkungsvollen Planung gehört, daß diese Ziele vor jeder Entscheidung über die Wahl der finanzierungswürdigen Vorhaben festgelegt werden, und obwohl ja gerade der integrierte Ansatz eine besonders günstige Gelegenheit für eine bessere Koordinierung der Maßnahmen hätte bieten müssen.
2.9. Die Lage wird veranschaulicht durch die Maßnahmen zur Sanierung des Golfs von Neapel, die zu den ersten und wichtigsten Interventionen zählen. Zur Bekämpfung der Verschmutzung entschied man sich für ein Verfahren zur Behandlung der städtischen und der Industrieabwässer und folglich für den Bau einer Reihe von Kläranlagen und eines Kanalisationsnetzes. 2.10. Ende 1986 beliefen sich die Kosten der in diesem Teil der Maßnahme zusammengefassten Arbeiten auf 1757 000 Mio LIT, die annähernd zur Hälfte ausgezahlt waren. 2.11. Bei seinen Prüfungen an Ort und Stelle hat sich der Hof bemüht herauszufinden, in welchem Masse die in Betrieb befindlichen Anlagen zur Sanierung des Golfs beitragen.
Zu diesem Zweck hat der Hof die italienischen Behörden um die Ergebnisse der Laboranalysen von Wasserproben gebeten, die in vier Kläranlagen, bzw. in bereits in Betrieb befindlichen Teilstücken von Kläranlagen nach der Klärung entnommen worden waren. Die Investitionskosten für diese Anlagen beliefen sich auf insgesamt 344 000 Mio LIT (4). 2.12. Für die erste Anlage konnten keine Angaben in Erfahrung gebracht werden, da das Labor der Ansicht gewesen war, es könne die bestellten Analysen nicht vornehmen, weil die Probe von den Auftraggebern selbst entnommen worden sei und dies Zweifel über deren Herkunft zulasse.
Auch für die zweite Anlage konnten keine brauchbaren Informationen ermittelt werden, da der Bericht des Labors lediglich die Analyseergebnisse ohne die geltenden Bezugswerte wiedergibt, was eine Interpretation der Ergebnisse schwierig macht. Bei der dritten Anlage überschritten die Ergebnisse den maximal zulässigen Verschmutzungsgrad und nur bei der vierten Anlage konnten Laborwerte festgestellt werden, die den zulässigen Normen entsprachen. 2.13. Diese Feststellungen zeigen, daß die Koordinierung zwischen den für die Sanierung des Golfs zuständigen Stellen verbessert werden muß und daß Vorschriften erlassen werden müssen, die systematisch sicherstellen, daß die Leistung der Kläranlagen sowohl mengenmässig als auch qualitätsmässig den erwarteten Ergebnissen entspricht.
Verfügbare Basisdokumente 2.14. Die verfügbaren Unterlagen bestehen im wesentlichen aus einem Basisdokument über die Durchführung der Maßnahme, das von der Koordinierungsgruppe auf der Grundlage der verschiedenen Informationen der zuständigen Behörden erstellt wurde. Dieses Dokument enthält eine Zusammenstellung aller ausgewählten Investitionsvorhaben sowie verschiedene Angaben, insbesondere über die vorausgeschätzte Höhe der Kosten und die Dauer ihrer Ausführung, die möglichen Finanzquellen, den Stand der Arbeiten sowie über den administrativen, technischen und finanziellen Stand der verschiedenen Vorhaben.
2.15. Diese Unterlagen werden unter Berücksichtigung der Entwicklung der Arbeiten und der Prioritäten der Behörden ständig aktualisiert und vervollständigt. Im Basisdokument waren für den Zeitraum 1980 - 1984 Investitionen in Höhe von etwa 5 000 000 Mio LIT (dies entspricht etwa 4 120 Mio ECU zum Umrechnungskurs von Dezember 1980) in 17 Sektoren veranschlagt, hauptsächlich in den Bereichen Abwasserreinigung und sonstige Sanierungsmaßnahmen, Wasserversorgung, Verkehrsinfrastrukturen, sowie für verschiedene Maßnahmen in den Bereichen Industrie, Handel, Handwerk, Forschung oder Bildung.
Ende 1984 waren die Gesamtkosten der geplanten Investitionen auf etwa 12 000 000 Mio LIT (dies entspricht etwa 8 700 Mio ECU zum Umrechnungskurs von Dezember 1984) angestiegen ; diese Differenz ist auf die Geldentwertung, die Aufnahme von neuen oder teilweise geänderten Vorhaben auf die Listen sowie auf den gänzlich vorläufigen Ansatz einiger Vorausschätzungen zurückzuführen. 2.16. Nach Ablauf des ersten Zeitraums, der die fünf Jahrevon 1980 bis 1984 umfasste, wurde ein zweites Dokument über die Maßnahmen für den Dreijahreszeitraum 1985 - 1987 erstellt. Zu den in diesem zweiten Dokument zusammengefassten Investitionsvorhaben zählen sowohl neue Investitionen als auch Investitionen, die bereits im ersten Dokument enthalten waren, die aber vor allem aus technischen oder finanziellen Gründen nicht ausgeführt werden konnten.
Nach diesem zweiten Dokument, das am 31. Dezember 1986 auf den neusten Stand gebracht wurde, beliefen sich die Kosten der veranschlagten Investitionsvorhaben auf 6 867 000 Mio LIT (dies entspricht etwa 4 800 Mio ECU zum Umrechnungskurs von Dezember 1986), deren Finanzierung lediglich zu etwa 62 % gesichert war ; über die finanzielle Deckung des Fehlbetrags von 38 % war zu diesem Zeitpunkt noch nicht entschieden. 2.17. Die laufende Aktualisierung der in dem Basisdokument enthaltenen Angaben wird anhand von Verfahren vorgenommen, die nur einen unvollständigen und ungefähren Vergleich zwischen den für einen bestimmten Zeitraum veranschlagten Vorausschätzungen und der tatsächlichen Durchführung zulassen.
Die Listen sind vor allem dazu gedacht, zum Zeitpunkt ihrer Erstellung einen Überblick über den Stand der Vorhaben im Hinblick auf deren finanzielle Deckung sowie auf die diesbezueglichen Mittelbindungen und Zahlungen zu geben. Anhand dieser Listen ist jedoch keine Überwachung des Fortgangs der Vorhaben möglich ; sie werden nicht nach einem einheitlichen Muster erstellt, das Vergleiche zulässt, und von einer Liste zur nächsten kommen Investitionen hinzu, verschwinden wieder oder verändern sich, wodurch eine Kontrolle erschwert wird. 2.18. Die Situation hat sich während des zweiten Zeitraums sicherlich verbessert, da viele Vorhaben wieder gestrichen wurden, um zu realistischeren Vorausschätzungen und genauer aufgestellten Listen zu gelangen.
Dennoch hätte nach Ablauf des Zeitraums 1980 - 1984 sowohl vom Mitgliedstaat als auch von der Kommission die Gelegenheit ergriffen werden müssen, entschieden geeignetere, vollständigere und aktuellere Unterlagen zu erstellen, um die Vorausschätzungen und die tatsächlichen Ergebnisse vergleichen und mit grösserer Sachkenntnis die Verwaltung der Vorhaben des zweiten Zeitraums in Angriff nehmen zu können. Ausgeführte Investititonsvorhaben und Beteiligung der Gemeinschaft 2.19. Anhang I des vorliegenden Berichts gibt einen Überblick über den Stand aller Investitionsvorhaben des ersten und des zweiten Zeitraums zum Ende des Jahres 1986.
Er wurde vom Sekretariat der OPIN auf der Grundlage der in dem Basisdokument enthaltenen Angaben erstellt ; dieses Dokument ist die einzige verfügbare Informationsquelle, da es für die Maßnahme weder einen Haushaltsplan noch eine Rechnungsführung im eigentlichen Sinne gibt. 2.20. Von den Investitionen in Höhe von 12 000 000 Mio LIT, die in dem ersten Dokument angeführt sind, wurden von der mit der Überwachung und Koordinierung beauftragten Gruppe Ende 1986 Investitionen in Höhe von 1 886 000 Mio LIT als ausgeführt verzeichnet. Dabei ist zu berücksichtigen, daß dieser Betrag auch Investitionen oder Teilinvestitionen umfasst, die zum 31.
Dezember 1986 noch nicht getätigt waren, deren finanzielle Deckung jedoch als gesichert gilt. Am Ende des Jahres 1986 waren im Rahmen der Maßnahme insgesamt 26 Arbeiten, deren Kosten zusammen 598 000 Mio LIT betrugen, abgeschlossen. 2.21. In den Unterlagen, die das für die Maßnahme zuständige Sekretariat im März 1983 erstellt hat, waren zu diesem Zeitpunkt begonnene Investitionsvorhaben in Höhe von insgesamt 6 722 000 Mio LIT verzeichnet. Dazu wurde ausgeführt, daß die finanzielle Deckung dieser Investitionen und weiterer noch nicht begonnener Vorhaben für insgesamt 1 615 000 Mio LIT gesichert war.
Ein Vergleich dieser Angaben mit den Angaben in Anhang I des vorliegenden Berichts zeigt, daß die Daten über die Ausführung und die Finanzierung immer wieder voneinander abweichen, was die für die Maßnahme Verantwortlichen mit dem damaligen Experimentalcharakter erklären. 2.22. Da keine geeigneten Unterlagen vorhanden sind, ist es nicht möglich, den Gesamtbeitrag der Gemeinschaft zu den im Rahmen der integrierten Maßnahme getätigten Investitionen genau festzustellen. Die Dienststellen der Kommission haben für den Zeitraum 1980 - 1985 Schätzwerte für die Region Neapel zusammengestellt, die aus Tabelle 1 zu ersehen sind und sich auf die Mittelbindungen und die Darlehensbeschlüsse beziehen.
2.23. Was die Verwaltung durch die Kommission betrifft, so sind es im wesentlichen die für den EFRE zuständigen Dienststellen, die die integrierte Maßnahme überwachen. Von allen unter der vorhergehenden Ziffer angeführten Beträgen gibt es praktisch nur für die Zuschüsse aus dem EFRE eine getrennte Aufstellung, die eine spezifische Kontrolle ermöglicht, aber selbst bei diesen Zuschüssen besteht lediglich ein geographischer Bezug zu der integrierten Maßnahme. Es ist wohl kaum verständlich, daß es nicht möglich sein soll, bei einer Analyse der Rechnungsunterlagen die gemeinschaftlichen Mittelbindungen und Zahlungen für die Maßnahme Posten für Posten aufzuschlüsseln.
Erhöhung und beschleunigte Verwendung der Mittel 2.24. Eines der ausdrücklich genannten Ziele der Aktion bestand in der Erhöhung der finanziellen Hilfe für den Raum Neapel und in der Beschleunigung ihrer Verwendung. Was die Erhöhung der Hilfe betrifft, so haben weder der Mitgliedstaat noch die Kommission Angaben übermittelt, anhand derer festgestellt werden kann, ob eine solche Erhöhung eingetreten ist. Insbesondere bei den Gemeinschaftshilfen erschwert das Fehlen von nach Regionen aufgeschlüsselten Daten bei allen Finanzinstrumenten mit struktureller Zweckbestimmung die Aufstellung von vergleichenden Gesamtübersichten.
2.25. Die im EFRE ausgewiesenen Zuschüsse für die von der Maßnahme betroffenen Gebiete sind beträchtlich angestiegen ; die Quote für Italien und die entsprechenden Spannen wurden verstärkt für die Region Neapel verwendet. Diese Region hat im Zeitraum 1980 - 1984 22 % der insgesamt vom EFRE für Italien bewilligten Zuschüsse erhalten (1982 war mit 39 % ein Hoechststand erreicht), was einem Anteil entspricht, der ungefähr fünfmal höher liegt als in den vorhergehenden fünf Jahren. Für den EFRE hatte die Maßnahme also zur Folge, daß eine grössere Zahl von Zuschüssen für das betreffende Gebiet bewilligt wurde.
Dennoch konnte der Hof bei seinen wiederholt durchgeführten Untersuchungen nicht feststellen, daß die nationalen, regionalen oder lokalen Finanzierungsbeträge in entsprechendem Masse angestiegen sind. 2.26. Hinsichtlich der beschleunigten Verwendung der Finanzmittel ist festzustellen, daß bei der Durchführung der Arbeiten stets grosse Verzögerungen auftreten, die auf die Dauer der Enteignungsverfahren, auf die meist unvermeidlichen Rechtsstreitigkeiten und auf die Genehmigung von Alternativlösungen zurückzuführen sind. Ein grosser Teil der Verzögerungen wird auch durch migkeiten zwischen Verwaltungsstellen und durch die Dauer der sich daraus ergebenden Diskussionen verursacht.
Die Kommission hat daher die betroffenen Behörden auf die Notwendigkeit hingewiesen, die Beschlüsse durch die Beseitigung administrativer Hindernisse schneller auszuführen. 2.27. Die Prüfung der Fristen sowie der Abwicklung der Vorhaben lässt keinen einzigen besonderen Umstand erkennen, der sich positiv vom Durchschnitt der sonstigen von der Gemeinschaft in Italien geförderten Vorhaben abhebt. Im konkreten Fall des EFRE, der, wie bereits erwähnt, das einzige Finanzinstrument der Gemeinschaft ist, über das genauere Angaben im Zusammenhang mit der integrierten Maßnahme vorliegen, stand zum Ende des Jahres 1986 noch der Abschluß für die Finanzierungsbeschlüsse aus den Jahren 1978 und 1979 aus.
Für mehrere Investitionsvorhaben wurden über Jahre keine Zuschüsse aus dem EFRE gezahlt, weil sich der Beginn der Arbeiten verzögert hatte oder weil diese Arbeiten eingestellt worden waren. 3. DAS PROGRAMM DER INTEGRIERTEN MASSNAHME FÜR BELFAST 3.1. Der erste Vorschlag für eine integrierte Maßnahme für Belfast war der Kommission 1981 vom Vereinigten Königreich vorgelegt worden. Der Vorschlag zielte darauf ab, die Erneuerung der wirtschaftlichen und sozialen Aktivitäten durch eine Integration und eine Konzentration der nationalen und gemeinschaftlichen Mittel zugunsten dieser Stadt zu fördern.
Inhalt und Ziele der Maßnahme 3.2. Der Vorschlag sah Investitionen im Gesamtbetrag von 486 Mio UKL vor (dies entspricht etwa 860 Mio ECU zum Umrechnungskurs vom Dezember 1981), der sich wie folgt aufteilt: - Infrastrukturinvestitionen im industriellen Bereich 63,3 Mio UKL - Wohnungen und soziale Infrastrukturen 286,5 Mio UKL - innerstädtischer Verkehr 136,2 Mio UKL. Zur Ergänzung der Hilfe aus den traditionellen Finanzinstrumenten der Gemeinschaft hat der Rat eine Sondermaßnahme beschlossen, die in der Verordnung (EWG) Nr. 1739/83 des Rates vom 21. Juni 1983 (5) festgelegt ist. In dieser Verordnung, in deren Erwägungen die vom Vereinigten Königreich vorgelegten Unterlagen über die "miteinander verbundenen Investitionskomplexe" kurz erwähnt werden, ist eine Beteiligung von insgesamt 100 Mio ECU für die Stadterneuerung in den Jahren 1983 - 1985 vorgesehen, für deren Finanzierung im Haushaltsplan besondere Mittel eingesetzt waren.
Es wird eine Obergrenze für die Gemeinschaftshilfe von 70 % der Investitionskosten festgesetzt, die auch bei der etwaigen Kumulierung mehrerer Gemeinschaftszuschüsse zu berücksichtigen ist. Der ursprüngliche, im November 1981 von der Kommission vorgelegte Vorschlag sah noch eine Aktion zugunsten des Wohnungswesens vor, die jedoch nicht die Zustimmung des Rates fand, weil eine Beteiligung an Ausgaben zur Schaffung von Wohnraum gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1739/83 nach seiner Auffassung nicht in Betracht kommt. 3.3. In einem zweiten Dokument, das die gleichen nationalen Behörden 1984 ausgearbeitet haben, wird das 1981 begonnene Programm für den Zeitraum nach März 1985 fortgeschrieben, ohne jedoch besondere zusätzliche Finanzierungsbeträge aufzunehmen.
Dieses zweite Dokument enthält ein breites Spektrum von Infrastrukturvorhaben, die das Wachstum der Privatwirtschaft und den allgemeinen wirtschaftlichen Aufschwung fördern sollen. Diese Vorhaben im Gesamtbetrag von 758,6 Mio UKL (dies entspricht 1 287,2 Mio ECU zum Umrechnungskurs vom Dezember 1985) werden in drei Gruppen unterteilt, wobei die Unterteilung genauer ist als im ersten Dokument, und lassen sich wie in Tabelle 2 darstellen. 3.4. Die Ausgaben auf dem Wohnungssektor machen 24 % der Gesamtausgaben für die Maßnahme und 50 % der Ausgaben der Gruppe I aus, die als einzige auch wirklich finanziell abgedeckt sind.
3.5. Mit der Durchführung der integrierten Maßnahme wurde eine Koordinierungsstelle beauftragt. Es handelt sich hierbei um bereits vor der Durchführung der Maßnahme bestehende und für die Beratung und Begutachtung zuständige behördliche Instanzen, die 1984 umstrukturiert wurden, um eine Beteiligung von Vertretern der Kommission und aus dem privaten Sektor zu ermöglichen. Die Koordinierungsstelle besteht aus einem Ausschuß, der sich aus Fachleuten und Vertretern der für die Bereiche Umwelt, Wohnungen, Bildung und Gesundheit zuständigen Stellen zusammensetzt. Bei Fragen in bezug auf das Stadtzentrum (Umwelt, Verkehr, Stadtteilplanung) und das städtische Raumordnungsprogramm (Funktionieren und Entwicklung der städtischen Wirtschaft, neue Initiativen, usw.) wird der Ausschuß von zwei Arbeitsgruppen unterstützt.
Integrationsaspekt der Maßnahme 3.6. Weder im Hinblick auf die Planung noch im Hinblick auf die Auswahl der Vorhaben, ihre Verwaltung und ihre Finanzierung konnten bei der Prüfung der Maßnahme ein wirklich integriertes Konzept oder Verfahren festgestellt werden, die sich von den Verfahren für Investitionsvorhaben ausserhalb der Maßnahme unterscheiden. 3.7. Die von den betroffenen Verwaltungsstellen unterbreiteten Vorschläge für Investitionsvorhaben werden in den Unterlagen der Aktion zusammengefasst, ohne daß dabei der Integrationsaspekt besonders berücksichtigt wird. In den Unterlagen sind insbesondere weder Angaben über die Verbindungen zwischen einzelnen Vorhaben oder zwischen Vorhabenbündeln noch über die Maßnahmen, welche voraussichtlich den grössten Einfluß auf den Entwicklungsprozeß haben werden, enthalten.
In der Praxis hat die Koordinierungsstelle die Prioritäten und >PIC FILE= "T0050181"> Ausführungsfristen von den verschiedenen die Vorhaben vorschlagenden Verwaltungsstellen unverändert übernommen. 3.8. Die gleiche Feststellung gilt für die gemäß Verordnung (EWG) Nr. 1739/83 eingereichten Beihilfeanträge ; Artikel 3 dieser Verordnung sieht vor, daß das Vereinigte Königreich der Kommission alljährlich eine Liste der Vorhaben, für die eine Beteiligung beantragt wird, vorlegt. Der Hof hat bei seinen. Prüfungen an Ort und Stelle festgestellt, daß im Hinblick auf ihre Weiterleitung an die Kommission die Liste für 1983 auf der Grundlage mündlicher Absprachen zwischen den Dienststellen der für die Beziehungen zur EWG zuständigen Behörde und den übrigen nordirischen Behörden erstellt wurde.
Die Listen für 1984 und 1985 wurden in einem ähnlichen Verfahren erstellt, selbst wenn den Behörden die Anträge schriftlich vorlagen. 3.9. Der mit der Koordinierung der integrierten Maßnahme beauftragten Stelle kommt im wesentlichen eine beratende und begutachtende Aufgabe zu ; die Entscheidung über die Verwirklichung eines Investitionsvorhabens und über seine Durchführung obliegt ausschließlich den Behörden, die für den jeweiligen Vorhabensbereich zuständig sind. Die Instanzen, aus denen sich diese Koordinierungsstelle zusammensetzt, bestanden bereits vor der integrierten Maßnahme.
Der organisatorische Aufbau ist zwar im Hinblick auf eine mögliche Teilnahme der Kommission an den Arbeitssitzungen abgeändert, aber nicht im Hinblick auf die spezifischen Aufgaben der Maßnahme angepasst worden. Diese Aufgaben haben sich in der Praxis darauf beschränkt, die zur Vorlage bei der Kommission bestimmten Unterlagen zu begutachten und über den Fortgang der Arbeiten Bericht zu erstatten, ohne daß dabei ernsthaft Probleme in bezug auf die Dauer der Durchführung, die Prioritäten und die Verbindungen zwischen einzelnen Vorhaben erörtert wurden. 3.10. Ebensowenig wurde das Finanzierungssystem im Hinblick auf die Erfordernisse der integrierten Maßnahme abgeändert.
Lediglich die Investitionsvorhaben der Gruppe I sind finanziell abgedeckt, und die zu ihrer Ausführung erforderlichen Mittel werden von den verschiedenen zuständigen Behörden eigenständig verwaltet. Mittelübertragungen sind dabei nur zwischen Vorhaben, die von ein und derselben Behörde verwaltet werden, möglich. Stand der Durchführung der Maßnahme 3.11. Weder der Mitgliedstaat noch die Kommission führten eine gesonderte Buchführung über die integrierte Maßnahme, die Aufschluß über den Stand der Durchführung der verschiedenen Programmteile gibt. Das gänzliche Fehlen von geeigneten Finanzbelegen gibt ferner Anlaß zu der Annahme, daß es keine ordnungsgemässe Verwaltung der integrierten Maßnahme und erst recht keine Evaluierung ihrer Ergebnisse gibt.
3.12. Die nordirischen Behörden geben an, daß bei Abschluß des Haushaltsjahres 1985/1986, d.h. zum 31. März 1986, Investitionen in Höhe von 320 Mio UKL (also etwa 65 % des in dem Dokument von 1981 veranschlagten Betrags von 486 Mio UKL) getätigt worden waren. Möglicherweise unterscheidet sich der Durchführungsstand von einem Sektor des Programms zum anderen, die hierüber verfügbaren Angaben darüber sind jedoch nicht präzise genug. 3.13. Für die Sondermaßnahme gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1739/83 wird jeweils ein Überblick über die >PIC FILE= "T0050182"> Rechnungen erstellt ; die wichtigsten Daten sind auf der Grundlage der Situation vom März 1987 in Tabelle 3 zusammengefasst.
3.14. Weder bei der Kommission noch bei dem Mitgliedstaat werden entsprechende Finanzuebersichten über alle Zuschüsse der Gemeinschaft, die im Rahmen der integrierten Maßnahme für die verschiedenen Gruppen von Investitionsvorhaben bewilligt worden waren, erstellt. Dieser Mangel ist besonders bedauerlich in bezug auf die Kommission, die zumindest eine zusammenfassende Rechnungslegung über die Mittelbindungen und Zahlungen der Gemeinschaft für die Maßnahme besitzen sollte. Auf der Grundlage von Nachforschungen und Daten aus verschiedenen Unterlagen schätzen die Dienststellen der Kommission den Gesamtbetrag der von 1981 bis 1985 aus dem EFRE gezahlten Zuschüsse für das Gebiet der integrierten Maßnahme auf 36 Mio UKL.
Der Gesamtbetrag der Zuschüsse für den gleichen Zeitraum und für das gleiche Gebiet aus dem Sozialfonds, dem EAGFL-Ausrichtung und den "Energie"-Mitteln bewegt sich danach in der Grössenordnung von 5 Mio UKL. 3.15. Die Überwachung der integrierten Maßnahme hat sich sowohl auf einzelstaatlicher Ebene als auch auf gemeinschaftlicher Ebene in der Praxis auf die Überwachung der Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 1739/83 über eine Sondermaßnahme für die Stadterneuerung in Belfast beschränkt. Die Verordnung selbst wurde eher wie eine zusätzliche Maßnahme im Rahmen des EFRE und nicht wie eine Komponente einer integrierten Maßnahme umgesetzt.
Ergänzender Charakter der in der Verordnung (EWG) Nr. 1739/83 vorgesehenen Hilfe 3.16. Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1739/83 legt fest, daß das Vereinigte Königreich der Kommission alle Angaben liefert, die dieser die Feststellung ermöglichen, daß die Gemeinschaftshilfe im Verhältnis zum Umfang der insgesamt aufgewendeten notwendigen nationalen Ausgaben für die Stadterneuerung ergänzender Art ist. Die Gewährung der Gemeinschaftshilfe wird demzufolge davon abhängig gemacht, daß dieser ergänzende Charakter festgestellt wurde. 3.17. Anhand der Daten, die der Hof von den Behörden des Mitgliedstaats erhalten hat, kann für den Zeitraum 1981 bis 1984 eine Entwicklung der Investitionsausgaben im Bereich der Stadterneuerung in Belfast festgestellt werden, die aus Tabelle 4 zu ersehen ist.
3.18. Im betreffenden Zeitraum haben die Ausgaben für Wohnungen um 45,7 Mio UKL und für andere Investitionen um 0,5 Mio UKL zugenommen. Für 1984/85 standen entsprechende Angaben nur für Nordirland insgesamt, nicht aber speziell für den Raum Belfast, zur Verfügung. Die Angaben für den Zeitraum 1981 bis 1985 sind aus Tabelle 5 zu ersehen. Die Ausgaben für Wohnungen haben demnach über diesen gesamten Zeitraum hinweg um 84,4 Mio UKL zugenommen, während die Ausgaben für andere Bereiche um 26,7 Mio UKL zurückgegangen sind. 3.19. Es zeigt sich also, daß die zusätzlichen Investitionen sich im wesentlichen auf die Ausgaben für Wohnungen ausgewirkt haben, auf eine Gruppe von Ausgaben also, für die ein Zuschuß gemäß der Verordnung (EWG) Nr.
1739/83 nicht in Betracht kam. Die Mittel haben praktisch zu einer verstärkten Finanzierung von Investitionsvorhaben im Wohnungswesen beigetragen, ohne daß die Kommission die Möglichkeit gehabt hätte, sich gründlich über die Wohnsituation zu informieren oder sich der besten Bedingungen für den Erfolg der Maßnahmen zu vergewissern, da es sich dabei um einen Bereich handelte, der durch die Verordnung nicht abgedeckt ist. Tabelle 4 - Investitionsausgaben im Bereich der Stadterneuerung in Belfast >PIC FILE= "T0050183"> Tabelle 5 - Investitionsausgaben im Bereich der Stadterneuerung für Nordirland insgesamt >PIC FILE= "T0050184"> 4.
DIE INTEGRIERTEN ENTWICKLUNGSPROGRAMME FÜR DIE SCHOTTISCHEN WESTERN ISLES, DAS DEPARTEMENT LOZÈRE UND DEN SÜDOSTEN BELGIENS 4.1. Im Zusammenhang mit der Gemeinschaftsfinanzierung der Agarastrukturen wurden die Vorschriften für einen integrierten Ansatz durch die drei Verordnungen (EWG) Nr. 1939/81, 1940/81 und 1941/81 des Rates am 30. Juni 1981 (6) angenommen. Diese Vorschriften sehen drei Maßnahmen vor, die jeweils zur Durchführung eines integrierten Entwicklungsprogramms beitragen, und zwar auf den schottischen Western Isles, im Departement Lozère und im Südosten Belgiens. Während die Maßnahmen in Neapel und Belfast sich im wesentlichen aus der Sicht des EFRE oder aus einem EFRE-nahen Blickwinkel verstehen, sind die im Anschluß behandelten drei integrierten Programme im wesentlichen auf die Landwirtschaft ausgerichtet ; somit wurde auch lediglich der landwirtschaftliche Teil genauer festgelegt und dokumentiert.
Inhalt der Verordnungen 4.2. Die drei Verordnungen nennen die allgemeinen Ziele der integrierten Programme und weisen darauf hin, daß die Programme nicht nur alle Maßnahmen zugunsten der Landwirtschaft und der Agrarerzeugnisse, sondern auch die Maßnahmen zugunsten der Infrastruktur, des Fremdenverkehrs, des Handwerks und der Industrie sowie sonstige ergänzende Tätigkeiten erfassen müssen, die für die Verbesserung der sozio-ökonomischen Allgemeinsituation der betreffenden Regionen unerläßlich sind. 4.3. Die Agrarmaßnahmen sind in Wirklichkeit die einzigen, für die eine besondere Finanzierung gewährt worden ist und die im einzelnen festgelegt wurden.
Bezueglich der Interventionen des EFRE und des Sozialfonds beschränken sich die Verordnungen auf einen Hinweis, wonach die verfügbaren Instrumente in integrierter Weise kombiniert und durchgeführt werden sollen ; dabei wird aber nicht angegeben, worin die Integration bestehen und wie sie verwirklicht werden soll. Von daher enthalten die Verordnungen kaum Elemente, mit deren Hilfe eine geeignete Vorbereitung der integrierten Programme möglich ist. 4.4. Die Laufzeit der Maßnahmen beträgt, von der Stellungnahme der Kommission zu den jeweils von den drei Mitgliedstaaten übersandten Programmen an gerechnet, fünf Jahre.
Die Beihilfe des EAGFL, Abteilung Ausrichtung, zugunsten der Agrarmaßnahmen wird für jede der drei Verordnungen auf 13 Mio ECU, 12 Mio ECU bzw. 5 Mio ECU geschätzt ; diese Hilfe ist durch Sondermittel gedeckt, die zu diesem Zweck im Haushaltsplan auszuweisen sind. Für den Aufwand der übrigen Gemeinschaftsfonds sind keine Zahlen angegeben, was bedeutet, daß er durch die üblichen für die Vergabe von Beihilfen bereitgestellten Mittel finanziert werden muß. Für das Departement Lozère hat der Rat am 19. Oktober 1987 (7) die Laufzeit der Maßnahme mit 7 Jahren und die voraussichtlichen Kosten mit 8 Mio ECU veranschlagt.
4.5. Für die beiden ersten Verordnungen beläuft sich die Beihilfe des EAGFL-Ausrichtung auf 40 % der dafür in Betracht kommenden Ausgaben ; für den Südosten Belgiens, der im Gegensatz zu den vorgenannten Verordnungen eine direkte Maßnahme ist, macht die Erstattung der Abteilung Ausrichtung 35 % der beihilfefähigen Ausgaben aus. Zu den ersten beiden Programmen hat die Kommission jeweils eine Stellungnahme abgegeben, und zwar am 5. April 1982 (Lozère) und am 23. Juni 1982 (schottische Western Isles). Die Stellungnahme für das dritte Programm wurde zum Teil im Dezember 1984 abgegeben und zum anderen Teil im Juli 1986 (vgl.
Ziffer 4.14). Der betreffende Mitgliedstaat hat für die schottischen Western Isles am 6. November 1985 ein revidiertes Programm vorgelegt, zu dem die Kommission am 13. Februar 1986 Stellung genommen hat. Inhalt der Programme 4.6. Der Inhalt der für jede der drei Verordnungen erstellten Programme unterscheidet sich im Grundsatz kaum vom Inhalt derjenigen Programme, die normalerweise für Agrarmaßnahmen mit regionaler Zweckbestimmung erstellt werden. Die Agrarmaßnahmen wurden um weitere Aktionsmöglichkeiten ergänzt (Infrastrukturen, Handwerk, Fremdenverkehr, Ausbildung) ; dabei wurde nicht aufgezeigt, welche Verbindungen zwischen diesen Komponenten bestehen können, und es wurden erst recht keine Interaktionsmöglichkeiten geprüft oder Kombinationen für Maßnahmen bewertet, von denen die grösste Wirkung auf das Entwicklungspotential der betreffenden Regionen erwartet werden kann.
4.7. Die Prüfungen durch Dienststellen des Hofes an Ort und Stelle haben im übrigen gezeigt, daß die verschiedenen Teilprogramme von den jeweiligen Behörden praktisch autonom konzipiert und ausgeführt worden sind. Wie für die oben behandelten integrierten Maßnahmen bestehen auch für diese Programme Koordinierungsausschüsse, die jedoch lediglich mit beratender Kompetenz ausgestattet sind und deren Interventionen auf einer rein formalen Ebene bleiben, vor allem, weil die verschiedenen Unterprogramme bei der Planung keinen integrierten Ansatz aufweisen und unabhängig voneinander durchgeführt werden, ohne daß eine Interaktion zu erkennen ist.
4.8. Die in Höhe von 13 Mio ECU zu finanzierenden Maßnahmen für die schottischen Western Isles, die in der Verordnung (EWG) Nr. 1939/81 erfasst sind, betreffen die Landwirtschaft und die Fischerei. Die entsprechenden Investitionsausgaben beliefen sich im ursprünglichen Programm auf 19,600 Mio UKL, deren Betrag in dem revidierten Dokument auf 24,851 Mio UKL angehoben wurde ; zum 31. Dezember 1986 waren davon 18,555 Mio UKL verwendet worden. 4.9. Für die Infrastrukturen (Strassen, Häfen, Kanalisation, usw.) und die nicht mit der Landwirtschaft zusammenhängenden Tätigkeiten (Fremdenverkehr, Textilverarbeitung, Handwerk, usw.) sieht dieses Programm einen Gesamtbetrag für beihilfefähige Ausgaben in Höhe von 33,512 Mio UKL sowie eine Gemeinschaftsintervention in Höhe von 13,611 Mio UKL vor, wovon 13,211 Mio UKL zu Lasten des EFRE und 0,400 Mio UKL zu Lasten des Sozialfonds gehen.
Genaue Informationen über den Stand der Durchführung dieser Infrastrukturen und über die ausserlandwirtschaftlichen Maßnahmen waren zu Beginn 1987 nicht verfügbar. 4.10. Die im Programm für das Departement Lozère vorgesehenen Agrarmaßnahmen sowie die sich darauf beziehenden Gemeinschaftsausgaben sind in Tabelle 6 zusammengefasst. 4.11. Für den EFRE sieht dieses Programm Gesamtinvestitionen von 224 174 000 FF und eine Gemeinschaftsbeihilfe in Höhe von 48 890 750 FF vor, die ausschließlich im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 2615/80 des Rates vom 7. Oktober 1980 (8) über die Einführung einer nicht quotengebundenen Maßnahme des EFRE im Zusammenhang mit der Erweiterung der Gemeinschaft gezahlt werden.
Jedoch ist anhand der auf Gemeinschaftsebene verfügbaren Unterlagen über die nicht quotengebundenen Maßnahme nicht festzustellen, ob diese Beihilfen verwendet wurden. Da sich das Programm auf die Angabe der Interventionen des Sozialfonds bei den verschiedenen Berufsbildungsmaßnahmen beschränkt, wird der Ausgabenvoranschlag zu Lasten des des Sozialfonds nicht präzisiert. Mangels einer spezifischen Buchführung für das integrierte Entwicklungsprogramm veranschlagen die Dienststellen der Kommission die Zahlungen der Gemeinschaft zum Ende 1985 anhand verschiedener Unterlagen auf 7,7 Mio FF für den EFRE und auf 4,3 Mio FF für den Sozialfonds.
Die verfügbaren Unterlagen lassen einen Vergleich der finanzierten Maßnahmen mit den im Programm vorgesehenen Maßnahmen nicht zu. 4.12. Das Programm für den Südosten Belgiens sieht zunächst agrarwirtschaftliche Maßnahmen in Höhe von 614,4 Mio BFR vor, wovon 215 Mio BFR zu Lasten der EG und 399,4 Mio BFR hälftig zu Lasten des nationalen Haushalts und hälftig zu Lasten des Regionalhaushalts gehen. Diese Maßnahmen betreffen vorwiegend die Analyse von Agrarproblemen auf Betriebsebene, neue Produktionen und Technologien in der Landwirtschaft sowie die Verbesserung der landwirtschaftlichen Infrastruktur.
Ende 1986 beliefen sich die dafür bereitgestellten Mittelbindungen und Zahlungen der Gemeinschaft auf 14,32 Mio BFR bzw. auf 3,05 Mio BFR. >PIC FILE= "T0050185"> 4.13. Der Gesamtbetrag für die ausserlandwirtschaftlichen Maßnahmen dieses Programms wird mit 20,782 Mio BFR veranschlagt, wovon 18,057 Mio BFR zu Lasten der Region Wallonien gehen, 1,795 Mio BFR zu Lasten der französischen Gemeinschaft und 0,930 Mio BFR zu Lasten der deutschsprachigen Gemeinschaft. Im Programm heisst es, es handle sich um Begleitmaßnahmen für Politiken, die ohne Berücksichtigung der für die Haushalte vorgesehenen Eingliederungspläne durchgeführt werden ; über die Höhe der eventuellen Gemeinschaftsbeihilfe sind darin auch keine Angaben enthalten.
4.14. Der Programmentwurf für den Südosten Belgiens wurde der Kommission erst im Januar 1984 vorgelegt, und das Prüfungsverfahren musste in zwei Stufen unterteilt werden, nämlich die landwirtschaftlichen Maßnahmen einerseits und die nicht landwirtschaftlichen Maßnahmen andererseits. Im Dezember 1984 hat die Kommission eine Stellungnahme lediglich zu den Agrarmaßnahmen vorgelegt, während sie für die übrigen Maßnahmen im April 1986 vom Mitgliedstaat die Vorlage einer geänderten Fassung des Dokuments verlangte ; diese wurde ihr dann auch übermittelt und im Juli 1986 zum Gegenstand einer Stellungnahme gemacht.
Ein solches Verfahren, mit dem der landwirtschaftliche Teil vor Annahme der übrigen Teilmaßnahmen genehmigt wird, ist mit den Erfordernissen der Ausarbeitung eines integrierten Programms kaum in Einklang zu bringen. Durchführung 4.15. Ein zusammenfassender Überblick über den Durchführungsstand der einzelnen Programme ist aus keinem Dokument zu ersehen. Die periodischen Übersichten werden ausschließlich für diejenigen Agrarmaßnahmen zusammengestellt, die zu Lasten der in den drei Verordnungen vorgesehenen spezifischen Beträge finanziert werden. Bezueglich der übrigen Maßnahmen können Informationen über die Gemeinschaftsbeihilfen für Investitionen in den drei Gebieten leider nur über Ausschnitte aus Unterlagen gewonnen werden, die für die Verwaltung der verschiedenen Fonds erstellt werden, sofern diese Unterlagen auf geographische Abschnitte eingehen, die sich mit den in den Verordnungen genannten Gebieten decken.
Dieser Zustand ist um so weniger zulässig, als es sich, selbst bei Zugrundelegung dieser Hypothese, lediglich um Vergleiche auf geographischer Ebene handelt ; dabei lässt sich jedoch kein integrierender Zusammenhang zwischen den verschiedenen im Rahmen der Programme finanzierten Initiativen herstellen. 4.16. Bei den Agrarmaßnahmen war die Durchführungsrate Ende 1985 für die schottischen Western Isles, vorbehaltlich der unter den Ziffern 4.17 und 4.18 vorgebrachten Bemerkungen, zufriedenstellend. Die Durchführungsrate für das Departement Lozère (etwa 30 %) blieb niedrig, zumal die Verordnung vom Juni 1981 und das Programm vom April 1982 datieren.
Was den Südosten Belgiens anbelangt, so war mit der Durchführung 1985 gerade erst begonnen worden, wobei das Programm, wie bereits erwähnt, erst mit Verspätung ausgearbeitet worden war. 4.17. Die einzige der drei Agrarmaßnahmen, für die bisher ein relevanter Prozentsatz an Zahlungen getätigt wurde, ist demnach die Maßnahme für die schottischen Western Isles. Der ursprüngliche Agrarausgabenvoranschlag für diese Inseln in Höhe von 19,600 Mio UKL enthielt 3 Mio UKL für Bodenmelioration. Ende 1985 entfiel auf die insgesamt geleisteten Ausgaben in Höhe von 14,954 Mio UKL auf die Bodenmelioration ein Betrag von 7,883 Mio UKL, der im revidierten Programm bei einem Gesamtbetrag von 24,851 Mio UKL auf 11,631 Mio UKL erhöht wurde.
4.18. Die von den Dienststellen des Hofes durchgeführten Prüfungen an Ort und Stelle haben gezeigt, daß diese Bodenmelioration im wesentlichen darin bestand, Trennzäune zwischen Feldern und Betrieben zu errichten. Wenn diese Arbeiten nicht durch andere Maßnahmen begleitet sind, tragen sie zwar zur Wertsteigerung des Betriebseigentums bei, wirken sich jedoch nur geringfügig auf die landwirtschaftliche Tätigkeit aus. Im revidierten Programm sind nun die Ausgabenvoranschläge zugunsten der Viehzucht, der Berufsbildung und der Entwicklungspläne um 23 % bis 60 % gekürzt worden, wodurch die Integrationswirkung der Maßnahmen sogar innerhalb des Agrarbereichs zusätzlich abgeschwächt wird.
Ausserdem zeigt der hohe Anteil der Beihilfen, die bei diesen Umschließungsarbeiten bis zu 85 % ausmachen können, daß es sich um Interventionsmaßnahmen handelt, für die nur geringe Entwicklungs- bzw. Rentabilitätsaussichten bestehen. 5. VORBEREITENDE PILOTAKTIONEN FÜR DIE INTEGRIERTEN MITTELMEERPROGRAMME 5.1. 1983 hat die Kommission dem Rat ihren ersten Vorschlag für eine Verordnung zur Errichtung der integrierten Mittelmeerprogramme (IMP) in den drei Mitgliedstaaten Griechenland, Frankreich und Italien vorgelegt. Im Haushaltsplan 1983 war ein Artikel eingesetzt worden (Artikel 550), dessen Mittelausstattung (nichtgetrennte Mittel in Höhe von 8 Mio ECU) zur Finanzierung von vorbereitenden Pilotaktionen bestimmt war.
Diese Pilotaktionen sind durch keine Rechtsgrundlage abgesichert. Sie weisen nämlich rein experimentellen Charakter auf, was auch die Tatsache erklärt, daß der Abschluß der entsprechenden Arbeiten ursprünglich für 1985 vorgesehen war. Sie zielen darauf ab, vor Ort und auf den verschiedenen gemeinschaftlichen, nationalen und örtlichen Ebenen die geeignetsten Finanz- und Verwaltungsmethoden für den integrierten Ansatz im Hinblick auf die Aufstellung der IMP zu ermitteln und konkret zu erproben. Inhalt der Aktionen 5.2. Grundsätzlich betrifft jede vorbereitende Pilotaktion ein bestimmtes Gebiet und setzt sich aus mehreren homogenen und kohärenten Maßnahmen zusammen, die über die bestehenden Fonds finanziert werden.
Die Zuständigkeitsbereiche dieser Fonds sind folglich nicht geändert worden, da die Mittel von Artikel 550 eine zusätzliche Finanzierung zu ihren Beihilfen ermöglicht, indem ein höherer Satz bei den Erstattungen oder Ausgaben für eine grössere Anzahl von Investitionen übernommen werden. Bei sechs Pilotaktionen wird die Gemeinschaftsbeihilfe jedoch ausschließlich aus Artikel 550 finanziert, was Zweifel am integrierten Charakter dieser Aktionen aufkommen lässt. 5.3. Zu den bereits angegebenen Mitteln von 1983 (8 Mio ECU) wurden folgende Beträge aus den Haushaltsplänen der folgenden Haushaltsjahre gewährt :
10 Mio ECU nichtgetrennte Mittel 1984, 20 Mio ECU Verpflichtungsermächtigungen und 10 Mio ECU Zahlungsermächtigungen 1985, 20 Mio ECU Verpflichtungsermächtigungen und 15 Mio ECU Zahlungsermächtigungen 1986 und Zahlungsermächtigungen in Höhe von 7,894 Mio ECU 1987. Die gewährten Finanzierungsbeträge betrafen im wesentlichen 25 vorbereitende Pilotaktionen : davon wurden 13 im Dezember 1983 beschlossen und nochmals im Dezember 1984 geändert, zwei wurden im Dezember 1985 beschlossen und vier im August 1986 ; hinzu kommen die sechs in der vorstehenden Ziffer genannten Aktionen, die 1985 und 1986 beschlossen wurden.
5.4. Die Auswahl der vorzusehenden Maßnahmen sollte auf der Grundlage des Interesses, das sie für die Vorbereitung der IMP bieten, getroffen werden sowie auf der Grundlage der Realisierungsmöglichkeiten, die insbesondere im Hinblick auf die Verwendung der vorhandenen Finanzinstrumente bestehen. Inhaltlich sollten diese Aktionen in Zusammenarbeit mit den betreffenden Behörden der Mitgliedstaaten festgelegt werden, und zwar vor allem in bezug auf die Beschreibung der Maßnahmen, die Finanzquellen sowie auf die anzuwendenden Verwaltungsverfahren. 5.5. Die Entscheidungen über die Pilotaktionen enthalten praktisch keine konkreten Angaben über die Maßnahmen, die den integrierten Charakter der Interventionen gewährleisten sollen, oder sie verweisen auf später auszuarbeitende Modalitäten, die ungenau geblieben sind.
Derartige Lücken, die sich zum Teil durch die experimentelle Art der Aktionen erklären, haben dazui beigetragen, die Durchführung der Aktionen noch zusätzlich zu erschweren. Integrationsaspekt der Aktionen 5.6. Das bei der Kommission eingerichtete Verwaltungssystem für vorbereitende Pilotaktionen stützt sich auf eine "interdirektionale Arbeitsgruppe", der Vertreter der verschiedenen betroffenen Generaldirektionen oder sonstiger operationeller Einheiten angehören und die der Verantwortung einer offenen Gruppe von Kommissionsmitgliedern unterstellt ist. Für jede Aktion wurde darüber hinaus eine Fachgruppe eingesetzt, der Vertreter der vorwiegend betroffenen Generaldirektionen und ein Koordinator angehören ; letzterer soll die koordinierte Abwicklung der Maßnahmen überwachen.
Die Mittelbewirtschaftung für Artikel 550 obliegt der Generaldirektion für die Koordinierung der strukturpolitischen Instrumente, während die Mittel der übrigen Strukturfonds von den jeweils zuständigen Generaldirektionen gemäß den üblichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften verwaltet werden. 5.7. Damit der experimentelle Charakter der vorbereitenden Pilotaktionen voll zur Geltung kommt, hätte ihre Ausarbeitung durch eine genaue und systematische Analyse der zugrundegelegten Konzeptionen, der konkret angestrebten und erzielten Ergebnisse sowie der dabei entstandenen Probleme begleitet werden müssen.
Tatsächlich sind aber diesbezueglich sehr wenige Informationen verfügbar. Die Entscheidung über die Einrichtung der vorbereitenden Pilotaktion enthält ein Finanzschema, in dem die verschiedenen nationalen und gemeinschaftlichen Instrumente aufgeführt sind ; daraus lässt sich aber nicht ersehen, woraus die Aktion im wesentlichen besteht und welche hervorstechenden Merkmale dazu bestimmt sind, den integrierten Ansatz gegenüber einer schlichten Nebeneinanderreihung von Fianzierungen deutlich zu machen. 5.8. Bei der Durchführungsphase erweisen sich die Lücken als noch erheblicher, da die einzelnen Aktionen praktisch keiner Gesamtüberwachung unterliegen, und zwar weder unter dem Gesichtspunkt des Fortschreitens der Operationen noch unter dem Aspekt der Erprobung der Verwaltungsmethoden.
Zumindest hätten die Aufgaben der Koordinatoren hinsichtlich der konkreten Zielsetzung und der anzuwendenden Verfahren genauer festgelegt werden müssen. 5.9. Die im Entscheidungsstadium gegebenenfalls skizzierten Zielvorgaben eines integrierten Ansatzes blieben praktisch ohne Folge, und mangels Anpassung der Interventionsmodalitäten der verschiedenen Fonds läuft man bei der Verwaltung der unter Artikel 550 bereitgestellten Mittel Gefahr, ein zusätzliches eigenständiges Finanzinstrument zu schaffen. Eine solche Entwicklung würde die Integration der verschiedenen Teilansätze nicht verbessern, sondern sogar zu einem verstärkten Wettbewerb zwischen den Finanzinstrumenten führen.
5.10. Das Bemühen um die Erprobung des integrierten Ansatzes, das den vorbereitenden Pilotaktionen ihre Daseinsberechtigung gibt, hat wegen der anwachsenden Zahl dieser Pilotaktionen, die von 13 im Jahre 1983 auf 25 im Jahre 1986 angewachsen ist, ebenfalls nachgelassen. So wurde ein hoher Anteil der Verwaltungsarbeiten auf Fragen im Zusammenhang mit der Vergabe der neuen Finanzierungen konzentriert, wodurch die Prüfung der Lehren, die aus den ersten Aktionen zu ziehen wären, ins Hintertreffen geriet. Auf eine derartige Verzettelung muß umso mehr hingewiesen werden, als sechs der neuen vorbereitenden Pilotaktionen ausschließlich aus Mitteln von Artikel 550 finanziert und folglich in einem Umfeld organisiert werden, das sich mit einem integrierten Ansatz der gemeinschaftlichen Finanzinstrumente nicht deckt.
Ausführung der Entscheidungen 5.11. Im Anhang II des vorliegenden Berichts sind die einzelnen Pilotaktionen sowie die für die Durchführung vorgesehenen Fristen, die gewährten Beihilfebeträge und die verfügbaren Angaben über den Stand der Durchführung aufgelistet. 5.12. Von den 25 finanzierten vorbereitenden Pilotaktionen wurden zu Beginn 1987 drei als abgeschlossen angesehen. Die Durchführungsfristen haben folglich erhebliche Verschiebungen erfahren, da der Abschluß bei 13 Aktionen ursprünglich für Ende 1985 vorgesehen war. Infolgedessen werden auch die Lehren, die aus der Erprobung dieser Aktionen zu ziehen sind, erst mit Verspätung verfügbar sein.
5.13. Für die abgeschlossenen wie für die noch laufenden Maßnahmen wurde kein Dokument zusammengestellt, aus dem der gesamte Durchführungsstand der einzelnen Aktionen in Form von materiellen Angaben oder in Form von Finanzdaten zu ersehen wäre, und das von daher einen Vergleich zwischen Planung und Durchführung zuließe. Die Informationen, die sich der Hof diesbezueglich beschaffen konnte, betreffen lediglich die Ausführung der Mittel von Artikel 550 und nicht die der aus den traditionellen Fonds gewährten Beihilfen. Eine solche Feststellung führt zur Überlegung, daß sich mangels jeglicher Zentralisierung der Finanzdaten die Überwachung der vorbereitenden Pilotaktionen praktisch auf die Überwachung der aus Mitteln von Artikel 550 finanzierten Maßnahmen beschränkt hat.
5.14. Eine ausreichend detaillierte und sorgfältig ausgearbeitete Dokumentation ist für die Überwachung der Ausführung der Aktionen unerläßlich. Die auf Gemeinschaftsebene geltenden Finanzmechanismen liefern selten Angaben darüber, in welcher Höhe Ausgaben von den Fonds in einem bestimmten Gebiet übernommen worden sind. In zahlreichen Fällen (beispielsweise Ausgleichszulage für die Landwirtschaft in Berggebieten, Ausbildungsbeihilfen, Maßnahmen zugunsten der Wälder, verschiedene Zuschüsse für den Infrastrukturbereich, usw.) werden die Beihilfen auf der Grundlage zusammenfassender Dokumente beschlossen und gezahlt, wobei diese Dokumente den Gesamtkomplex eines Landes oder einer Region betreffen, aus denen Einzeldaten über spezifische Teilgebiete nicht entnommen werden können.
5.15. Jede Entscheidung zur Einrichtung von Pilotaktionen sieht im übrigen vor, daß die Mitgliedstaaten der Kommission innerhalb der auf den Abschluß der Arbeiten folgenden drei Monate einen Bericht vorzulegen haben. Der Bericht soll die im Hinblick auf die Durchführung der IMP erforderlichen Schlüsse ziehen. Jedoch war der Kommission zu Beginn 1987 noch keinerlei Dokument dieser Art zugestellt worden, was ebenfalls für die drei als abgeschlossen angesehenen Aktionen gilt ; also hat die Kommission inzwischen die ersten IMP ohne derartige Unterlagen angenommen. 6. SCHLUSSFOLGERUNGEN 6.1. Selbst wenn man dem experimentellen Charakter Rechnung trägt, der sämtliche Initiativen im Bereich des integrierten Ansatzes kennzeichnet, die der Hof im vorliegenden Bericht untersucht hat, so ergeben sich enttäuschende Feststellungen.
Der Integrationsaspekt der Interventionen beschränkt sich auf einige Verweise oder formelle Modalitäten bei der Vorlage, die in den Finanzierungsentscheidungen festgehalten sind und in der Regel im Durchführungsstadium aus dem Blickfeld geraten. In der Verwaltungspraxis reduziert sich die Bearbeitung der integrierten Maßnahmen eigentlich auf die Bewirtschaftung zusätzlicher Mittel, die zu diesem Zweck im Wege von Sonderregelungen oder Einzelentscheidungen gewährt werden. 6.2. Auf Gemeinschaftsebene sind die Verwaltungsmodalitäten für die verschiedenen Finanzinstrumente nicht im Sinne einer Berücksichtigung der Erfordernisse und Zielsetzungen des integrierten Ansatzes angepasst worden.
Die finanzierten Aktionen beschränken sich praktisch ausschließlich auf den Finanzrahmen (Region, Landwirtschaft, zusätzliche Mittelausstattung von Artikel 550), aus dessen Umfeld sie hervorgegangen sind ; mangels jeglicher geeigneten Organisation und Dokumentation zielen sie bestenfalls schlicht darauf ab, die von den verschiedenen Fonds gewährten Beihilfen auf einer geographischen Grundlage zusammenzufassen. 6.3. Auf örtlicher Ebene sind die Gruppen, die dann im Detail die Integration gewährleisten sollen, nur von geringer Bedeutung und haben auf die Verwendung der Mittel in Wirklichkeit keinen Einfluß, was die Aktionsmöglichkeiten der Kommission natürlich entsprechend prägt.
6.4. Da ein geeigneter Buchführungsrahmen fehlt, lässt sich der tatsächliche Umfang und die genaue Abwicklung der finanzierten Maßnahmen nicht feststellen. Für die Maßnahme Neapel besteht, auch mit Rücksicht auf den Umfang der dafür bereitgestellten Gemeinschaftsmittel, eine ständige Einrichtung, von der in regelmässigen Abständen erstellte, zusammenfassende Unterlagen erhältlich sind. Dabei handelt es sich jedoch um ungenau ausgearbeitete Übersichten, die sich nicht eindeutig interpretieren lassen ; bestenfalls stellen sie eine Aneinanderreihung von Daten zu bestimmten Finanzierungen auf einer geographischen Grundlage dar ; jedoch gibt es keine Information, mit der die Kohärenz der Aktionen oder die konzertierte Verwendung der Mittel aufgezeigt wird.
Für die verschiedenen übrigen integrierten Initiativen gibt es keine zusammenfassenden Rechnungsführungsunterlagen ; derartige Dokumentationslücken sind erneut bei den Durchführungsberichten festzustellen und zwangsläufig bei der Überwachung der Aktionen sowie bei der Evaluierung der entsprechenden Ergebnisse anzutreffen. Dieselben Lücken bestehen auf Gemeinschaftsebene, was umso weniger zulässig erscheint, als die Dienststellen der Kommission in der Lage sein müssten, eine rekapitulative Rechnungsführung über sämtliche Finanzoperationen für die einzelnen integrierten Aktionen vorzulegen.
6.5. Anhand der verfügbaren Teilangaben lässt sich auch nicht feststellen, daß die Durchführung der Arbeiten beschleunigt oder der Verwendungsrhythmus der Mittel verbessert worden wären. In diesem Punkt ist der Stand der geprüften Investitionen mit dem der übrigen Vorhaben, die normalerweise von den Fonds finanziert werden, durchaus vergleichbar. Qualitativ gesehen, enthalten die Entscheidungen und Programme kaum konkrete Aussagen über die erwartete Verbesserung hinsichtlich der Wirkung der Interventionen noch über die gegebenenfalls zu erwartenden indirekten Wirkungen. Die Bemerkungen in den Ziffern 2.9 bis 2.13, 3.19 sowie 4.17 und 4.18 zeigen, daß den Problemen bezueglich der Wirkung der Interventionen grössere Aufmerksamkeit geschenkt werden müsste.
6.6. Ein kürzlich im Namen des Ausschusses für Haushaltskontrolle des Europäischen Parlaments vorgelegter Bericht befasste sich mit der Haushaltskontrolle im Hinblick auf die Effizienz der Strukturfonds (9). Im Bericht wird betont, daß man im Bereich der integrierten Aktionen noch nicht von juristischer und operationeller Einheitlichkeit sprechen kann, was zu ausserordentlich konfusen Entscheidungsverfahren führt und zur Verabschiedung schlichter "Absichtserklärungen", deren Umsetzung an die Einhaltung der Rechtsvorschriften gebunden ist, denen die jeweiligen Instrumente unterliegen. 6.7.
Das Prädikat integrierte Maßnahme und die entsprechenden Finanzierungen dürfen nicht bedingungslos vergeben werden. Dafür muß mindestens verlangt werden, daß die geplante Aktion Gegenstand einer echten Gesamtplanung ist und daß bei ihrer Durchführung nach einer genau festgelegten Methode verfahren wird, die den Gesamtinhalt der Maßnahme abdeckt. 6.8. Damit eine Verwaltungsmaßnahme zur Geltung kommt, wird eine Organisation benötigt, die auf die angestrebten Ziele abgestimmt ist und die bei den im vorliegenden Bericht überprüften Aktionen grösstenteils fehlt. Für die Vorbereitung der integrierten Mittelmeerprogramme hat die Kommission ein Bündel von Verfahren festgelegt und eingeführt, die geeignet sein dürften, einige der zuvor geschilderten Schwierigkeiten einer Lösung zuzuführen.
Auf jeden Fall wird auf eine genaue Einhaltung dieser Verfahrensvorschriften geachtet werden müssen, will man die Wiederholung der aufgezeigten Mißstände u.a. bei der Koordinierung der Verwaltung der Interventionen und bei deren Überwachung vermeiden. Nach der derzeitigen Reform der Strukturfonds müsste es möglich sein, die Voraussetzungen für eine Intervention der Gemeinschaft zu verbessern und deren Wirksamkeit zu erhöhen. Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 18. Mai 1988 angenommen. Für den Rechnungshof Marcel MART Präsident (1) Dok. KOM(86) 401 endg./2.
(2) Verordnung (EWG) Nr. 2088/85 des Rates vom 23. July 1985, ABl. L 197 vom 27.7.1885, S. 1. (3) ABl. C 5 vom 10.1.1984, S. 3, Ziffer 2.2.,A. (4) Cuma (1. und 2. Abschnitt), Nola (1. Abschnitt), Acerra, Foce Regi Lagni (1. Absatz) (5) ABl. L 171 vom 29.6.1983, S. 1. (6) ABl. L 197 vom 20.7.1981, S. 6, 9 und 13. (7) Verordnung (EWG) Nr. 3158/87 des rates vom 19. Oktober 1987, ABl. L 301 vom 24.10.1987, S. 4. (8) Abl. L 271 vom 15.10.1980, S. 1. (9) Sitzungsdokument A 2-159/87 vom 5.10.1987. ANHANG I MASSNAHME NEAPEL - INVESTITIONSRAHMEN ENDE 1986 >PIC FILE= "T0050186"> ANHANG II VORBEREITENDE PILOTAKTIONEN >PIC FILE= "T0050187">