Informe especial nº 2/88 sobre el planteamiento integrado en la financiación comunitaria de las acciones con finalidad estructural acompañado de las respuestas de la Comisión Diario Oficial n° C 188 de 18/07/1988 p. 0001 - 0015 INFORME ESPECIAL No 2/88 sobre el planteamiento integrado en la financiación comunitaria de las acciones con finalidad estructural acompañado de las respuestas de la Comisión (88/C 188/01) (Observaciones en virtud del artículo 206 bis, apartado 4, del Tratado CEE) ÍNDICE >PIC FILE= "T0050198"> >PIC FILE= "T0050199"> 1. INTRODUCCIÓN 1.1. Desde 1978 los textos legales comunitarios sobre financiaciones con finalidad estructural dan una importancia creciente al concepto de planteamiento integrado.
Este enfoque está basado en la idea de que el impacto de las distintas medidas será mayor si su efecto se combina en lugar de aplicarlas separadamente, ya que una mejor ordenación de las diferentes financiaciones y una gestión más coordinada de los distintos proyectos de inversión producirá una mayor interacción. 1.2. El planteamiento integrado presupone una serie de implicaciones de los objetivos, condiciones, criterios y procedimientos de intervención de los distintos instrumentos. Estas circunstancias han sido expuestas en un documento de información que la Comisión presentó al Consejo y al Parlamento (1), y cuyo objetivo es precisar los métodos que deben favorecer la integración.
1.3. Concretamente, el objetivo de realizar un planteamiento integrado apareció por primera vez en la operación en favor de Nápoles, aplicada desde 1979 esencialmente bajo los auspicios del FEDER, con los instrumentos financieros ya existentes. 1.4. El concepto de planteamiento integrado se vuelve a encontrar en la operación a favor de Belfast. Sin embargo, en este caso y al contrario que en la operación precedente, hubo un Reglamento del Consejo, propuesto originalmente por la Comisión en 1981 y aprobado en 1983, que establecía una acción concreta y un paquete financiero que se añadieron a los medios aplicados por los Fondos comunitarios tradicionales.
1.5. En el ínterin, se aprobaron tres acciones predominantemente agrícolas a realizar en las Islas occidentales de Escocia, Lozère y el sureste de Bélgica. Estas nuevas acciones se diferencian de las dos arriba citadas porque existen reglamentos, aprobados por el Consejo en 1981, que crean programas de desarrollo integrado y dotaciones suplementarias específicas reservadas a las medidas agrícolas para las tres regiones en cuestión. 1.6. En 1983 la Comisión presentó al Consejo una propuesta de reglamento por el que se creaban los Programas Integrados Mediterráneos (PIM), reglamento que fue aprobado en 1985 (2).
Entretanto, se abordaron un determinado número de acciones piloto preparatorias de carácter experimental, con el objeto de poner a prueba los métodos de elaboración y gestión previstos para los Programas Integrados Mediterráneos. 1.7. En cuanto a reglamentación, la propia noción de integración no fue objeto de ninguna disposición particular hasta 1984, y las iniciativas aprobadas antes de esa fecha lo fueron en ausencia de toda definición normativa sobre la materia. Desde 1984, el concepto de integración aparece, en lo que se refiere al FEDER, en el nuevo reglamento aprobado en junio de 1984 y para los Programas Integrados Mediterráneos en el Reglamento aprobado en junio de 1985.
No se han aprobado disposiciones análogas para los otros instrumentos financieros, aunque las «Orientaciones» de la Comisión para la gestión del Fondo Social Europeo(FSE) (3) conceden prioridad a las operaciones, acciones o programas integrados que cuenten con la ayuda de varios instrumentos financieros comunitarios. 1.8. El nuevo reglamento del FEDER define las operaciones integradas de desarrollo como formadas por un conjunto coherente de acciones y de inversiones públicas y privadas a cuya realización contribuyen la Comunidad y las autoridades nacionales y locales de los Estados miembros, en estrecha coordinación, mediante la utilización concertada de los distintos instrumentos financieros de finalidad estructural.
Los mismos elementos vuelven a encontrarse, bajo una forma algo más elaborada, en los artículos 2, 4, 5 y 9 del Reglamento (CEE) no 2088/85 relativo a los PIM. 1.9. El presente informe expone la situación del conjunto de iniciativas, aplicadas en materia de planteamiento integrado, con o sin base reglamentaria, con anterioridad a la realización de los PIM propiamente dichos. Se trata de cuatro tipos de intervenciones, analizados por separado a continuación (Operación Nápoles, Operación Belfast, acciones agrícolas, acciones piloto preparatorias), de naturaleza no muy diferente, aunque todos se caracterizan por tener como objetivo el llegar a una integración de los distintos medios financieros asignados a las zonas y a las actividades en cuestión.
(1) Las notas aparecen agrupadas al final del informe. 2. LA OPERACIÓN INTEGRADA DE DESARROLLO DE NÁPOLES 2.1. La gravedad de los problemas derivados de la ausencia o insuficiencia de infraestructuras básicas (sanidad pública, transportes, acometidas de agua, vivienda, servicios) junto con la necesidad de crear nuevos empleos productivos en una zona densamente poblada como Nápoles, llevaron a la Comunidad y a las autoridades italianas responsables a acordar un esfuerzo extraordinario que se plasmó en octubre de 1979 en la Operación Integrada de Nápoles (OPIN). Estructura de la coordinación de la operación 2.2.
La operación no está dotada de un marco reglamentario específico, ni siquiera de una dotación financiera. Su aplicación se lleva a cabo mediante los instrumentos legislativos y administrativos tradicionales a los que se añade la intervención de un Grupo encargado de la supervisión y coordinación, que debe, en la medida de lo posible, eliminar los obstáculos de diversa naturaleza que se puedan oponer a la correcta realización de los proyectos. La financiación de los trabajos se realiza, por tanto, por las vías tradicionales y lo mismo ocurre con la Comunidad, cuya participación económica en la operación se hace mediante sus instrumentos de finalidad estructural, sin que se haya previsto específicamente en los presupuestos comunitarios crédito alguno para la operación.
2.3. El Grupo está compuesto por representantes de las autoridades comunitarias, nacionales, regionales y locales. Cuando se creó, en 1980, tenía dos elementos ; uno, los responsables políticos y otro el denominado grupo técnico. Este último fue sustituido en 1985 por un Comité de Coordinación que, con su misma función y composición, dispone de una secretaría permanente reforzada (seis o siete agentes). El Comité de Coordinación se encarga de formular las propuestas, tras haber identificado las prioridades y los obstáculos para la correcta realización de los proyectos. Actúa bajo la autoridad del Grupo de responsables políticos, ante el que responde.
2.4. En realidad, el planteamiento integrado no ha modificado las competencias ni la organización administrativa y financiera de los distintos organismos que participan en la operación, ni las de aquéllos cuya intervención es necesaria para la realización de las inversiones. La estructura de coordinación asume tareas de información, de dictamen, de propuesta, de estímulo e incluso de asistencia técnica. Sin embargo, en la práctica cada uno de los organismos afectados ha tomado las decisiones relacionadas con cada inversión de manera plenamente autónoma y siguiendo sus propios procedimientos y, además, la coordinación de la preparación y realización de los proyectos ha sido muy baja.
La principal dificultad en la realización de la operación es la falta de una coordinación suficiente sobre el terreno entre las distintas instancias administrativas afectadas. 2.5. Los esfuerzos del Comité de Coordinación para reunir la información correspondiente a las inversiones, a sus modificaciones, a los plazos de realización y a sus fuentes de financiación, a los obstáculos para su realización y sus posibles remedios han tenido hasta ahora un papel insuficientemente significativo en el proceso de decisión de las autoridades locales. Las distintas intervenciones que componen cada operación se encuentran agrupadas, pero sería difícil considerarlas coordinadas y menos aún integradas : se trata del ensamblaje de los programas de los distintos organismos, elaborados sin que exista un marco común de referencia establecido de antemano y abordados sin que existan criterios comunes de prioridad.
Programación de la operación 2.6. La operación integrada, sobre todo en su primera fase, ha carecido de una programación válida. En la práctica, la operación está formada por las listas de las obras comunicadas por las distintas administraciones participantes, cuya realización está en parte decidida y en parte prevista. De esta situación se derivan previsiones poco realistas, bien sea porque los proyectos no siempre son técnicamente correctos o porque no en todos los casos se ha conseguido la financiación necesaria. Por otra parte, la agrupación de las inversiones en la operación se basa esencialmente en la situación geográfica y carece de un criterio verdaderamente integrador de los instrumentos financieros implicados.
2.7. Las inversiones financiadas, tanto de infraestructura como industriales, afectan a múltiples sectores de actividad. Hubiera sido necesario tanto una mejor selección de las acciones como una mayor concentración en intervenciones prioritarias por parte de las autoridades locales responsables de la operación integrada, tanto más cuando los medios económicos eran insuficientes para cubrir la totalidad de las acciones planeadas. La coordinación con el Programa de Desarrollo Regional del Mezzogiorno es también escasa y se limita a algunas referencias o descripciones sucintas, y no tiene incidencia real en las decisiones operativas.
2.8. Por otra parte, las informaciones de las que se dispone sobre el terreno, aún siendo parciales y poco precisas, se refieren únicamente a la realización económica y material de las inversiones. No ofrecen ninguna indicación sobre los objetivos a alcanzar en un plazo determinado por medio de la realización de los proyectos, cuando una programación válida y eficaz exige la definición de dichos objetivos con anterioridad a cualquier decisión respecto de qué proyectos se deben financiar y, por otra parte, el planteamiento integrado hubiera debido constituir una ocasión excepcional para lograr una mejor coordinación de las intervenciones.
2.9. Los trabajos de descontaminación del Golfo de Nápoles ilustran esta situación al corresponder a uno de los sectores más importantes y más antiguos de la intervención. El sistema de descontaminación elegido se basa en el tratamiento de las aguas residuales urbanas e industriales y en la construcción de un sistema de centrales depuradoras y de una red de canalizaciones. 2.10. Al final de 1986, las obras agrupadas bajo este título de la operación ascendían a 1,757 billones de LIT, de las cuales la mitad habían sido pagadas. 2.11. Durante sus fiscalizaciones «in situ», el Tribunal se ha preocupado por conocer la contribución de las instalaciones en funcionamiento al saneamiento del golfo.
Con este fin, ha solicitado a las autoridades italianas los resultados de los análisis de laboratorio efectuados en las aguas tratadas por cuatro centrales de depuración (o partes de ellas) ya en servicio, que han representado una inversión total de 344 000 Mio LIT (4). 2.12. No se pudieron obtener datos sobre la primera depuradora, ya que el laboratorio había considerado que no podía llevar a cabo los análisis solicitados ya que la muestra había sido tomada por los solicitantes del análisis, lo que no garantizaba su origen. No se ha podido obtener informaciones válidas de la segunda, ya que el documento del laboratorio se limita a indicar los datos de los análisis, sin mencionar los valores de referencia en vigor, lo que dificulta su interpretación.
Los resultados de la tercera sobrepasan el límite máximo de contaminación permitido y sólo en la cuarta central de depuración los datos del laboratorio muestran que se han respetado las normas acordadas. 2.13. Estas averiguaciones demuestran que es necesario una mejor coordinación entre los servicios responsables de la descontaminación del golfo y que se deberían tomar medidas que garanticen de forma sistemática que el tratamiento de las aguas realizado por las instalaciones está a la altura, cuantitativa y cualitativamente, de los resultados esperados. Documentación de base disponible 2.14.
La documentación disponible está formada básicamente por un «Expediente Operativo de Base», preparado por la estructura de coordinación con la información facilitada por las distintas administraciones responsables. En este expediente están los proyectos de inversión en que se participa y contiene datos sobre todo de previsiones de costes y plazos de realización, posibles fuentes de financiación, estado de realización y situación administrativa, técnica y financiera de cada uno de los proyectos. 2.15. Este expediente se actualiza y completa de forma continua en función de la evolución de lo realizado y de las prioridades de los organismos.
Inicialmente, para el período 1980-1984 el expediente contemplaba inversiones de alrededor de 5 billones de LIT (es decir, alrededor de 4 120 Mio ECU al tipo de cambio contable de diciembre de 1980) en 17 sectores, principalmente en depuración de aguas y otros trabajos de saneamiento, abastecimiento de agua, infraestructuras de transporte y diversas iniciativas industriales, comerciales, artesanales, de investigación o de formación. A final de 1984 el total de inversiones previstas había pasado a alrededor de 12 billones de LIT (es decir, alrededor de 8 700 Mio ECU al tipo contable de diciembre de 1984) ; la diferencia se debe a la depreciación monetaria, a la inclusión en las listas de nuevos proyectos o de partes de proyectos modificadas, así como al carácter totalmente provisional de algunas previsiones.
2.16. Pasado un primer período de cinco años (1980 a 1984), se preparó un segundo expediente operativo para el trienio 1985 a 1987. Las inversiones correspondientes a este segundo expediente corresponden tanto a proyectos nuevos como a proyectos ya incluidos en el primer expediente y que no habían podido ser realizados, en especial por razones técnicas o económicas. En este segundo expediente, actualizado al 31 de diciembre de 1986, las inversiones previstas se elevaban a 6,867 billones de LIT (es decir, alrededor de 4 800 Mio ECU al tipo de cambio contable de diciembre de 1986), cuya financiación solamente estaba garantizada en un 62 %, estando pendiente de decidir el modo de financiación del 38 % restante.
2.17. Las sucesivas actualizaciones de los datos que figuran en el expediente operativo básico se llevan a cabo siguiendo procedimientos que sólo permiten comparaciones parciales y aproximadas entre lo realizado en un período y las previsiones correspondientes. En la práctica las listas se limitan a mostrar cuál es la situación de los proyectos respecto a su financiación y los compromisos y pagos correspondientes en la fecha en que se preparan. Por el contrario, no están destinadas a permitir un seguimiento de los progresos de los proyectos : no se establecen basándose en un modelo repetido y comparable y, de una lista a otra, las inversiones se añaden, desaparecen o se transforman dificultando su control.
2.18. En el segundo período la situación ha mejorado sustancialmente, habiéndose eliminado muchos proyectos y obtenido previsiones más realistas y listas mejor preparadas. Hay que señalar, sin embargo, que la finalización del período 1980 a 1984 hubiera debido proporcionar al Estado miembro y a la Comisión la oportunidad de preparar una documentación mucho más adecuada, completa y actualizada, que permitiera comparar las previsiones y las realizaciones y llegar así a administrar los proyectos del segundo período con un mayor conocimiento de causa. Inversiones realizadas y ayuda comunitaria 2.19.
En el anexo I del presente informe se facilita un resumen de la situación al final de 1986 de las inversiones del primer y segundo período. Este resumen ha sido preparado por la Secretaría de la OPIN con datos del «Expediente Operativo de Base», que es la única información disponible ya que la operación no tiene ni presupuesto ni contabilidad propiamente dichos. 2.20. En los aproximadamente 12 billones de LIT de inversiones que figuran en las listas del primer expediente operativo, las realizaciones a final de 1986 constatadas por el Grupo encargado de la supervisión y coordinación se elevan a 1,886 billones de LIT.
Además hay que tener en cuenta que este importe incluye inversiones o partes de inversiones pendientes de realización a 31 de diciembre de 1986, pero cuya cobertura se considera garantizada. En total, a final de 1986 se habían finalizado 26 obras que formaban parte de la operación con un gasto total de 0,598 billones de LIT. 2.21. Los documentos preparados por la Secretaría de la operación en marzo de 1983 daban cuenta de inversiones comenzadas por un total de 6,722 billones de LIT. Se precisaba igualmente que estas inversiones contaban con una cobertura, por el mismo concepto que otros proyectos aún no comenzados, de 1,615 billones de LIT.
En comparación con las recogidas en el Anexo I del presente informe esta información muestra que los datos referentes a las realizaciones y la financiación han sido objeto de versiones sucesivas no coincidentes que los responsables de la operación achacan al carácter experimental del período. 2.22. A falta de documentos apropiados no es posible determinar con precisión la contribución comunitaria total a las inversiones comprendidas en la operación integrada. Para el período 1980 a 1985 los servicios de la Comisión han elaborado, para la región de Nápoles, una estimación en la que aparecen los siguientes datos (recogidos en el cuadro 1) sobre compromisos de ayuda y decisiones de préstamo.
2.23. En la Comisión son principalmente los servicios del FEDER quienes siguen administrativamente la operación integrada. En la práctica, de todas las ayudas indicadas en el apartado precedente, sólo las del FEDER se desglosan de una forma que permita un seguimiento específico ; pero incluso en estas ayudas, el vínculo con la operación integrada es esencialmente geográfico. Es difícil admitir que el análisis de las cuentas no permita obtener, rúbrica por rúbrica, el desglose de los compromisos y pagos comunitarios con los que ha contado la operación. Aumento de recursos y aceleración de su utilización 2.24.
Uno de los objetivos declarados de la operación era aumentar las ayudas financieras a la zona de Nápoles y acelerar su utilización. En cuanto al aumento de las ayudas, ni el Estado miembro ni la Comisión han proporcionado datos que permitan conocer si el aumento se ha producido. En lo que se refiere más en concreto a la ayuda comunitaria, la ausencia de datos independizados por regiones de los instrumentos financieros con finalidad estructural hace difícil realizar comparaciones globales. 2.25. En lo que respecta al FEDER las ayudas concedidas a la zona geográfica cubierta por la operación han aumentado de manera importante : la cuota italiana, y después las escalas, se han utilizado preferentemente para la zona de Nápoles que, durante el período 1980-1984 recibió el 22 % de las ayudas concedidas por el FEDER a Italia (con un máximo del 39 % en 1982) : es decir, alrededor de cinco veces más que durante los cinco años precedentes.
Desde ese momento, para el FEDER la existencia de la operación ha significado la concesión de más ayuda a la zona considerada. Sin embargo, las investigaciones llevadas a cabo en distintas ocasiones por el Tribunal no han permitido detectar una evolución similar de las financiaciones nacionales, regionales o locales. 2.26. En lo que se refiere a la aceleración de la utilización de los medios financeros, en la realización de los trabajos, sigue habiendo retrasos importantes debidos a la duración de los procedimientos de expropiación, a los litigios a menudo inevitables y a la aprobación de modificaciones.
Una parte importante de estos retrasos se puede achacar a la falta de acuerdo entre administraciones y a la duración >PIC FILE= "T0050200"> de las discusiones consiguientes. A este respecto la Comisión ha recordado a las autoridades interesadas la necesidad de eliminar los obstáculos de naturaleza administrativa que retrasan la realización de las obras. 2.27. Del examen de los plazos y procedimientos de ejecución de los proyectos de la operación no se desprende ningún elemento positivo concreto, en comparación con la media de los otros proyectos financiados por la Comisión en Italia. En lo que se refiere al FEDER, que como ya se ha señalado es el único instrumento financiero comunitario del cual hay disponibles datos de la operación más precisos, las decisiones de ayuda correspondientes a los años 1978 y 1979 aún no se habían cerrado al final de 1986.
Varias inversiones no han recibido pagos de ayuda del FEDER durante varios años debido a los retrasos en el comienzo de las obras o a la suspensión de éstas. 3. EL PROGRAMA DE OPERACIÓN INTEGRADA DE BELFAST 3.1. El primer documento que constituía la propuesta de una operación integrada para Belfast fue presentado por el Reino Unido a la Comisión en 1981. Su objetivo era estimular la renovación de las actividades económicas y sociales de la ciudad mediante la integración y concentración de recursos nacionales y comunitarios en su favor. Contenido previsto de la operación 3.2. El documento contemplaba inversiones por un valor total de 486 Mio UKL (alrededor de 860 Mio ECU al tipo de cambio contable de diciembre de 1981) desglosado como sigue: - Infraestructura industrial 63,3 Mio UKL - Vivienda e infraestructura social 286,5 Mio UKL - Transportes urbanos 136,2 Mio UKL.
Como complemento a la ayuda procedente de los instrumentos financieros comunitarios tradicionales, el Consejo decidió una medida especial para la que preparó el Reglamento (CEE) no 1739/83 del Consejo de 21 de junio de 1983 (5). Este Reglamento, en cuyos considerandos se hace una breve referencia al expediente de «Inversiones Interdependientes» presentado por el Estado miembro, incluye ayudas para la renovación urbana de Belfast de 100 Mio ECU en tres años (1983 a 1985), financiados por un crédito inscrito especialmente a este efecto en el Presupuesto. Fija, además, el nivel máximo de ayuda comunitaria en el 70 % del coste de la inversión, siendo este también el tope si se acumulan varias ayudas comunitarias.
La propuesta inicial de reglamento presentada en noviembre de 1981 por la Comisión contemplaba una acción en favor de la vivienda, pero este objetivo no fue aceptado por el Consejo al considerar que los gastos en vivienda no entraban entre los cubiertos por el Reglamento (CEE) no 1739/83. 3.3. Un segundo documento elaborado en 1984 por las mismas autoridades nacionales continúa, en el período posterior a marzo de 1985, el proceso comenzado en 1981, sin incluir, sin embargo, ninguna previsión de financiación especial adicional. Este segundo documento incluye una gran variedad de proyectos de infraestructura para fomentar el crecimiento del sector privado y estimular la recuperación económica general.
Estos proyectos, por un total de 758,6 Mio UKL (1 287,2 Mio ECU al tipo de cambio contable de diciembre de 1985) están distribuidos en tres grupos, de un modo más detallado que en el primer documento y se pueden presentar como recoge el cuadro 2. 3.4. Los gastos dedicados al sector vivienda representan el 24 % del conjunto de la operación y el 50 % de los gastos del Grupo I, que son los únicos que disfrutan de una verdadera cobertura financiera. 3.5. La operación integrada está a cargo de una estructura de coordinación. Se trata de instancias que ya existían en el momento de la puesta en marcha de la operación, que tienen competencias de asesoramiento y dictamen y que fueron reestructurados en 1984 par permitir la participación de representantes de la Comisión y del sector privado.
Esta estructura comprende un comité compuesto de autoridades y representantes de organismos competentes en materias de medio ambiente, vivienda, educación y sanidad. El Comité está asistido por dos grupos de trabajo, uno para las cuestiones relacionadas con el centro de la ciudad (medio ambiente, transportes, acondicionamiento de barrios) y otro con el programa urbano (funcionamiento y desarrollo de la economía urbana, nuevas iniciativas, etc. ...). Aspecto integrado de la operación 3.6. Tanto desde el punto de vista de la planificación como del de la elección de los proyectos, su administración y su financiación, el examen de la operación no pone de manifiesto la existencia de un método realmente integrado, ni procedimientos que difieran de los aplicados a inversiones que no forman parte de la operación.
3.7. Las propuestas de inversión de los distintos departamentos interesados forman parte de los documentos de la operación sin que se conceda una atención explícita a los aspectos de integración. En particular, estos documentos no indican las relaciones entre los proyectos o grupos de proyectos ni qué elementos debieran tener mayor efecto sobre el proceso de desarrollo. En la práctica, el grupo de >PIC FILE= "T0050201"> coordinación ha mantenido sin modificaciones las prioridades y plazos establecidos por los distintos departamentos que presentaron los proyectos. 3.8. Se puede hacer la misma observación sobre las solicitudes de ayuda correspondientes al Reglamento (CEE) no 1739/83 cuyo artículo 3 prevé que anualmente el Reino Unido presente a la Comisión una lista de los proyectos para los que solicita financiación.
Las comprobaciones «in situ» realizadas por el Tribunal muestran que la lista de 1983 se confeccionó, para su envío a la Comisón, basándose en contactos verbales entre los servicios del departamento responsable de las relaciones con la CEE y los otros departamentos de Irlanda del Norte. Las listas de 1984 y 1985 se prepararon siguiendo un procedimiento análogo, aunque las solicitudes a los departamentos se hicieran por escrito. 3.9. La estructura encargada de la coordinación de la operación integrada tiene esencialmente una función de asesoramiento y dictamen, ya que la responsabilidad de la decisión de realizar una inversión y su ejecución corresponde exclusivamente a las autoridades competentes en los distintos sectores del proyecto.
Las instancias que componen esta estructura existían ya antes de la operación integrada. Aunque la organización haya sido adaptada para prever la posible participación de la Comisión en las reuniones, no ha sido modificada para tener en cuenta las tareas específicas de la operación. Estas tareas, en la práctica, se reducen a dictaminar sobre los documentos que deben presentarse a la Comisión y a ofrecer información sobre el estado de ejecución de los trabajos, sin llegar realmente a cuestiones de plazos de realización, prioridades y relaciones entre los proyectos. 3.10. Tampoco el sistema de financiación se ha modificado en función de las necesidades de la operación integrada.
Solamente las inversiones del Grupo I tienen una cobertura financiera y las distintas instancias competentes administran los créditos correspondientes de forma autónoma. Sólo pueden efectuarse transferencias de recursos económicos entre proyectos gestionados por la misma administración. Estado de realización de la operación 3.11. Ni el Estado miembro ni la Comisión han creado una cuenta específica para la operación integrada que muestre el grado de realización de las diferentes partes del programa. La ausencia de todo documento contable sobre este tema lleva también a considerar que no existe una verdadera gestión de la operación integrada ni, con mayor motivo, una evaluación de los resultados.
3.12. Las autoridades de Irlanda del Norte declaran que al final del ejercicio presupuestario 1985-86, es decir, el 31 de marzo de 1986, se habían realizado inversiones del orden de 320 Mio UKL, es decir alrededor del 65 % del total de 486 Mio UKL previsto por el documento de 1981. El grado de realización varía probablemente de un sector a otro del programa, pero las indicaciones disponibles sobre este extremo no son suficientemente precisas. 3.13. Se prepara una situación contable de la acción específica prevista en el Reglamento (CEE) no 1739/83 : los >PIC FILE= "T0050202"> datos principales de la situación en marzo de 1987 quedan como se expone en el cuadro 3.
3.14. Sin embargo, ni la Comisión ni el Estado miembro preparan una situación contable del conjunto de las ayudas comunitarias concedidas por categorías de inversión y comprendidas en la operación integrada. Esta deficiencia es especialmente lamentable en la Comisión, que debería por lo menos disponer de una contabilidad que recogiera los compromisos y pagos comunitarios correspondientes a la operación. Por ello, los servicios de la Comisión se basan en investigaciones y en otros documentos para valorar en alrededor de 36 Mio UKL la ayuda total del FEDER concedida de 1981 a 1985 a la zona geográfica cubierta por la operación integrada.
La ayuda total en el mismo período y a la misma zona del Fondo Social, el FEOGA-Orientación y los créditos «Energía» sería del orden de 5 Mio UKL. 3.15. En la práctica, tanto a nivel nacional como comunitario, el seguimiento de la operación integrada se limita al control de la aplicación del Reglamento (CEE) no 1739/83 por el que se establece una acción excepcional en favor de la renovación urbana de Belfast. Este reglamento a su vez se ha gestionado más como una medida complementaria del FEDER que como componente de una operación integrada. Adicionalidad de la ayuda prevista por el Reglamento (CEE) no 1739/83 3.16.
Según el artículo 5 del Reglamento (CEE) no 1739/83, el Reino Unido facilitará a la Comisión todos los datos que le permitan asegurarse del carácter adicional de la ayuda comunitaria en relación con el volumen del conjunto de los gastos nacionales dedicados a las inversiones necesarias para renovación urbana. La concesión de la ayuda estará subordinada a la estimación de dicho carácter adicional. 3.17. Los datos que el Tribunal ha obtenido de las autoridades del Estado miembro permiten constatar que los gastos de inversiones relacionadas con la renovación urbana en la zona de Belfast han evolucionado, de 1981 a 1983 como se recoge en el cuadro 4.
3.18. En el período en cuestión el aumento es de 45,7 Mio UKL en las inversiones en vivienda y de 0,5 Mio UKL en las otras inversiones. Para 1984/85, no se disponía de información análoga sobre la zona de Belfast sino únicamente a nivel de Irlanda del Norte. Para el período 1981/85 quedan establecidas como recoge el cuadro 5, es decir, las inversiones en vivienda presentan un aumento de 84,4 Mio UKL, mientras que en los otros sectores experimentaban una reducción de 26,7 Mio UKL. 3.19. Resulta por lo tanto claro que el esfuerzo suplementario de inversión se ha dedicado esencialmente al sector vivienda, una categoría de gastos no subvencionables al amparo del Reglamento (CEE) no 1739/83.
En la práctica, los créditos han servido para incrementar la financiación de inversiones relacionadas con la vivienda, sin que la Comisión haya tenido la posibilidad de conocer completamente la situación de este sector ni de garantizar que las intervenciones se realizaran con la mayor eficacia, al tratarse de un campo no cubierto por el Reglamento. Cuadro 4 - Inversiones en renovación urbana en la zona de Belfast >PIC FILE= "T0050203"> Cuadro 5 - Inversiones en renovación urbana en Irlanda del Norte >PIC FILE= "T0050204"> 4. PROGRAMAS DE DESARROLLO INTEGRADO EN FAVOR DE LAS ISLAS OCCIDENTALES DE ESCOCIA, LOZÈRE Y SURESTE DE BÉLGICA 4.1.
En el marco de la financiación comunitaria de las estructuras agrícolas se adoptaron disposiciones de planteamiento integrado en tres reglamentos (CEE), del Consejo, aprobados el 30 de junio de 1981 (6), los nos 1939/81, 1940/81 y 1941/81. Estos textos establecen tres acciones, cada una de las cuales contribuye a la realización de un programa de desarrollo integrado, respectivamente en las Islas occidentales de Escocia, Lozère y en el sureste de Bélgica. Mientras que las operaciones de Nápoles y de Belfast están constituidas esencialmente por uno de los campos de actuación del FEDER o cercanos a ellos, los tres programas integrados examinados a continuación tienen una inspiración esencialmente agrícola y sólo se ha precisado y documentado su componente agrícola.
Contenido de los reglamentos 4.2. Los tres reglamentos enuncian los objetivos generales de los programas integrados e indican que éstos deben incluir medidas a favor no sólo de la agricultura y de los productos agrícolas, sino también de la infraestructura, el turismo, la artesanía y la industria y otras actividades complementarias indispensables para la mejora de la situación socio económica general de las regiones en cuestión. 4.3. En realidad las medidas agrícolas, que son las únicas a las que se asignó una financiación específica, son también las únicas que han sido detalladas.
En cuanto a las intervenciones del FEDER y del Fondo Social, los reglamentos se limitan a mencionarlas, indicando que los instrumentos disponibles se deben combinar y aplicar de un modo integrado, pero sin precisar en qué debe consistir esta integración, ni cómo debe realizarse. De este modo, los reglamentos no contienen apenas elementos para preparar de modo adecuado los programas integrados. 4.4. La duración de las acciones es de cinco años a partir del dictamen de la Comisión sobre los programas que le presentan cada uno de los tres Estados miembros implicados. La ayuda de la Sección «Orientación» del FEOGA en favor de las medidas agrícolas se calcula, respectivamente, en 13 Mio ECU, 12 Mio ECU y 5 Mio ECU para cada uno de los tres reglamentos y está cubierta mediante créditos específicos que deben estar incluidos a este fin en el Presupuesto.
La contribución de los otros Fondos comunitarios no se cifra, lo que supone que se debe financiar con los créditos usuales abiertos para la concesión de sus ayudas. Para Lozère, el Consejo, con fecha 19 de octubre de 1987 (7), fijó la duración de la acción en 7 años y su coste previsto en 8 Mio ECU. 4.5. En los dos primeros reglamentos, la ayuda del «FEOGA-Orientación» asciende al 40 % de los gastos subvencionables ; en el sudeste de Bélgica, que a diferencia de los reglamentos precedentes es una medida directa, el reembolso de la Sección «Orientación es del 35 % del gasto subvencionable.
Los dos primeros programas fueron objeto de dictámenes de la Comisión el 5 de abril de 1982 (Lozère) y el 23 de junio de 1982 (Islas occidentales de Escocia). El dictamen sobre una parte del tercer programa fue emitido en diciembre de 1985, y en julio de 1986 se dictaminaba sobre el resto (véase el apartado 4.14). El Estado miembro presentó el 6 de noviembre de 1985 una revisión del programa de las Islas occidentales de Escocia, sobre el que la Comisión emitió dictamen el 13 de febrero de 1986. Contenido de los programas 4.6. El contenido de los programas elaborados para cada uno de los tres reglamentos apenas difiere, en cuanto al fondo, del de los programas que habitualmente se establecen para las acciones agrícolas regionales.
A las medidas agrícolas se añadieron otras posibilidades de acción (infraestructura, artesanía, turismo, formación) sin indicar los vínculos que podrían existir entre los componentes y, menos aún, examinar las posibilidades de interacción, no evaluándose tampoco qué combinaciones de operaciones podrían tener mayor efecto sobre el potencial de desarrollo de las regiones en cuestión. 4.7. Los controles «in situ» llevados a cabo por el Tribunal han puesto de relieve, por otra parte, que se conciben y llevan a cabo las distintas partes de los programas de manera prácticamente autónoma por las respectivas administraciones.
Al igual que en las operaciones integradas antes examinadas, existen comités de coordinación, aunque tienen únicamente competencias en cuanto a la emisión de dictámenes y sus intervenciones son sólo formales, especialmente debido a que los distintos subprogramas no han sido concebidos de modo integrado y se realizan de forma independiente, sin ninguna interacción aparente. 4.8. En las Islas occidentales de Escocia las intervenciones financiables con los 13 Mio ECU inscritos en el Reglamento (CEE) no 1939/81 corresponden a la agricultura y a la pesca. Las inversiones derivadas, que se elevaban a 19,600 Mio UKL en el programa inicial, fueron aumentadas a 24,851 Mio UKL en el documento revisado y a 31 de diciembre de 1986 la parte realizada era de 18,555 Mio UKL.
4.9. En cuanto a infraestructuras (carreteras, puertos, alcantarillado, etc.) y a actividades no agrícolas (turismo, actividades textiles, artesanía, etc.), el programa preveía un importe total de gastos subvencionables de 33,512 Mio UKL y una intervención comunitaria de 13,611 Mio UKL, de los que 13,211 Mio UKL irían a cargo del FEDER y 0,400 Mio UKL a cargo del Fondo Social. A principios de 1987 no se disponía de datos precisos sobre el estado de realización de estas infraestructuras y de las medidas no agrícolas. 4.10. Las medidas agrícolas previstas en el programa de Lozère, así como los gastos comunitarios derivados, pueden agruparse como recoge el cuadro 6.
4.11. En cuanto al FEDER, el mismo programa da cuenta de una inversión total de 224 174 000 FF y una ayuda comunitaria de 48 890 750 FF a aportar únicamente en el marco del Reglamento (CEE) no 2615/80 del Consejo de 7 de octubre de 1980 (8) por el que se establece una acción FEDER fuera de cuota en el contexto de la ampliación de la Comunidad. Sin embargo, la documentación de que se dispone a nivel comunitario sobre la acción fuera de cuota no permite comprobar la ejecución de estas ayudas. La previsión de los gastos a cargo del Fondo Social no está pormenorizada y el programa se limita a dar cuenta de la intervención del Fondo en distintos tipos de formación profesional.
No existiendo una contabilidad específica del programa de desarrollo integrado los servicios de la Comisión se basan en investigaciones realizadas a partir de diversos documentos para estimar los pagos comunitarios realizados a final de 1985 en 7,7 Mio FF el FEDER y 4,3 Mio FF el Fondo Social. Los documentos disponibles no permiten comparar las operaciones financiadas con las previstas por los programas. 4.12. El programa del sureste de Bélgica establece en primer lugar, medidas agrícolas que se elevan a 614,4 Mio BFR, de los que 215 Mio BFR están a cargo de la CEE y 399,4 Mio BFR repartidos en partes iguales entre el Presupuesto nacional y el presupuesto regional.
Estas medidas se refieren principalmente al análisis de problemas agrícolas de las explotaciones, a nuevas producciones y tecnologías agrícolas, así como a la mejora de la infraestructura agrícola. A final de 1986, los compromisos y pagos de la Comunidad por este concepto ascendían respectivamente a 14,32 Mio BFR y 3,05 Mio BFR. >PIC FILE= "T0050205"> 4.13. Las acciones no agrícolas del mismo programa ascienden a 20,782 Mio BFR, de los cuales 18,057 Mio BFR están a cargo de la Región Valona, 1,795 Mio BFR a cargo de la Comunidad francesa y 0,930 Mio BFR a cargo de la Germanófona. El programa precisa que se trata de límites de las políticas que serán aplicadas sin tener en cuenta las secciones y disposiciones de los presupuestos y no ofrece indicación alguna sobre el importe de la posible participación comunitaria.
4.14. Por otra parte, en el programa correspondiente al sureste de Bélgica, cuyo proyecto no fue presentado a la Comisión hasta enero de 1984, el procedimiento de examen en dos etapas, una para las medidas agrícolas y otra para las no agrícolas. La Comisión emitió un dictamen en diciembre de 1984 únicamente sobre las primeras, mientras que para las otras solicitó en abril de 1986 al Estado miembro la presentación de una versión modificada del documento, versión que una vez recibida fue objeto de un dictamen en julio de 1986. Tal procedimiento, que acepta el componente agrícola antes de aprobar los otros componentes, difícilmente se adapta a las exigencias de elaboración de un programa integrado.
Realizaciones 4.15. No existe ningún documento que permita conocer el estado de realización de cada programa. Sólo se elaboran informes de situación periódicos para las medidas agrícolas financiadas a cargo de importes específicos previstos en los tres reglamentos. Desafortunadamente la información relativa a la ayuda comunitaria concedida a las inversiones correspondientes a las otras medidas situadas en las tres zonas sólo puede deducirse mediante la comparación de los documentos de administración de los distintos Fondos, en la medida en que estos documentos correspondan a las divisiones geográficas establecidas en los tres reglamentos.
Tal situación es aún más inadmisible ya que, incluso admitiendo esta hipótesis, sólo se trata de aproximaciones sobre una base geográfica, sin que pueda establecerse un vínculo integrador entre las distintas iniciativas financiadas dentro del marco de los programas. 4.16. Al final de 1985 el grado de realización de las medidas agrícolas era satisfactorio en lo que se refiere a las islas occidentales de Escocia, aunque con la reserva de las observaciones formuladas en los apartados 4.17 y 4.18. El nivel era bajo en Lozère (alrededor del 30 %), cuando el reglamento data de junio de 1981 y el programa de abril de 1982.
En cuanto al sureste de Bélgica, la realización comenzaba en 1985 ; como ya se ha dicho el programa se preparó muy tarde. 4.17. Por tanto, la única de las tres acciones agrícolas en la que, hasta el momento actual, se ha efectuado un porcentaje significativo de los pagos, es la correspondiente a las Islas occidentales de Escocia. La previsión inicial de inversiones agrícolas por 19,600 Mio UKL en estas islas incluía 3 Mio UKL para la mejora de explotaciones. A final de 1985, de unos gastos totales efectuados de 14,954 Mio UKL, la parte dedicada a la mejora de explotaciones es de 7,883 Mio UKL que en el programa revisado pasa a 11,631 Mio UKL sobre un total de 24,851 Mio UKL.
4.18. Las verificaciones «in situ» realizadas por los servicios del Tribunal han mostrado que esta mejora de explotaciones ha consistido esencialmente en la erección de cercas de separación de campos y explotaciones. Estas obras, si no van acompañadas de otras medidas, contribuyen a incrementar el valor de las propiedades, pero tienen escasa repercusión sobre la actividad agrícola. Sin embargo, en el programa revisado las previsiones de gastos en favor de la ganadería, la formación profesional y los planes de desarrollo han sufrido reducciones de entre el 23 y el 60 %, lo que atenúa aún más la integración de las medidas, incluso dentro de las agrícolas.
Por otra parte, el elevado nivel de subvención, que para las obras de cercado puede alcanzar el 85 % muestra que se trata de intervenciones que ofrecen pocas perspectivas de desarrollo y de rentabilidad. 5. ACCIONES PILOTO PREPARATORIAS DE LOS PROGRAMAS INTEGRADOS MEDITERRÁNEOS 5.1. En 1983 la Comisión presentó al Consejo la primera propuesta de Reglamento en la que se establecían los Programas Integrados Mediterráneos (PIM) en tres países de la Comunidad : Grecia, Francia e Italia. En el Presupuesto del mismo ejercicio se creó un artículo (artículo 550) y se le dotó de créditos (8 Mio ECU de créditos no disociados) destinados a la financiación de acciones piloto preparatorias.
Estas acciones carecen de base normativa. Tienen, en efecto un carácter puramente experimental, lo que también explica que su final estuviera inicialmente previsto para 1985. Su objetivo es la investigación y ensayo sobre el terreno, a los distintos niveles comunitario, nacional y local, de los métodos de gestión financiera y administrativa más adecuados para lograr un planteamiento integrado para preparar los PIM. Contenido de las acciones 5.2. En principio cada acción piloto preparatoria se refiere a una zona determinada y está formada por varias intervenciones homogéneas y coherentes financiadas por los fondos existentes.
Los ámbitos de competencia de estos fondos no se modificaron, ya que los créditos del artículo 550 permiten financiaciones que les complementen mediante el aumento del nivel de reembolso o del número de inversiones que cubren los gastos. Sin embargo, la ayuda comunitaria a las seis acciones piloto afecta únicamente al artículo 550, lo que lleva a dudar de su carácter integrado. 5.3. Además de los créditos de 1983 ya indicados (8 Mio ECU), los presupuestos asignaron otros en los ejercicios siguientes : 10 Mio ECU de créditos no disociados en 1984, 20 Mio ECU de créditos de compromiso y 10 Mio ECU de créditos de pago en 1985, 20 Mio ECU de créditos de compromiso y 15 Mio ECU de créditos de pago en 1986 y créditos de pago por 7,894 Mio ECU en 1987.
La financiación concedida se refería esencialmente a 25 acciones piloto preparatorias : 13 decididas en diciembre de 1983 y modificadas posteriormente en diciembre de 1984, dos decididas en diciembre de 1985 y cuatro en agosto de 1986, así como las seis acciones ya citadas en el apartado precedente, decididas en 1985 y 1986. 5.4. Las iniciativas debían seleccionarse en función de su interés para la preparación de los PIM, así como de sus posibilidades de realización, en particular en lo referente a la utilización de los instrumentos financieros existentes. Su contenido debía precisarse en cooperación con los organismos correspondientes de los Estados miembros, especialmente en cuanto a la descripción de las operaciones, de las fuentes de financiación y de los procedimientos administrativos que deberían aplicarse.
5.5. En la práctica, las decisiones relativas a las acciones piloto no concretan las medidas que deben garantizar el carácter integrado de las intervenciones, o hacen referencia a procedimientos que deberían prepararse más adelante y que han quedado imprecisos. Estas deficiencias, que se explican en parte por el carácter experimental de las acciones, han contribuido a dificultar aún más su ejecución. El aspecto integrado de las acciones 5.6. El sistema de gestión utilizado en la Comisión para las acciones piloto preparatorias se basa en un «Grupo Interservicios», compuesto por representantes de las direcciones generales y otras unidades operativas afectadas y que está bajo la autoridad de un grupo abierto de Miembros de la Comisión.
Por otra parte, para cada acción se ha creado un grupo técnico compuesto por representantes de las direcciones generales más interesadas, con un coordinador encargado de velar por el avance coordinado de las operaciones. La gestión de los créditos del artículo 550 se confía a la Dirección General de Coordinación de los Instrumentos Estructurales, estando gestionados los créditos de los otros Fondos estructurales por las distintas direcciones generales responsables, de acuerdo con las disposiciones reglamentarias y administrativas usuales. 5.7. Para que el carácter experimental de las acciones piloto preparatorias diera todos sus frutos, su elaboración debería haberse acompañado de un análisis preciso y sistemático de los conceptos aplicados, de los resultados concretos buscados y obtenidos, así como de los obstáculos encontrados.
En realidad se dispone de muy poca información a este respecto. La decisión que establece la acción piloto preparatoria incluye un plan de financiación que utiliza los diferentes instrumentos nacionales y comunitarios, pero que no permite conocer la esencia de la acción y las características dominantes que deben diferenciar el planteamiento integrado de una simple yuxtaposición de financiaciones. 5.8. En la fase de realización las deficiencias son aún más importantes, ya que no existe prácticamente un seguimiento conjunto de cada acción, ni desde el punto de vista del avance de las operaciones ni desde el de la experimentación de métodos de gestión.
Como mínimo se deberían haber definido de manera más precisa las funciones que corresponden a los coordinadores en términos de objetivos concretos y de procedimientos a aplicar. 5.9. Los objetivos del planteamiento integrado, eventualmente esbozados en la fase de decisión, han quedado en la práctica sin continuación y ante la falta de adaptación de las modalidades de intervención de los distintos Fondos existentes, la gestión de los créditos abiertos en el artículo 550 corre el riesgo de transformarse en un instrumento financiero autónomo y suplementario. Tal evolución no mejoraría la integración de los distintos componentes y conduciría incluso a una especie de competencia incrementada entre los instrumentos financieros.
5.10. La preocupación de ensayar el planteamiento integrado, razón de ser de las acciones piloto preparatorias, se ha visto reducida también por el incremento de su número, que de 13 en 1983 ha pasado a 25 en 1986. Así, una parte importante del trabajo administrativo se ha consagrado a cuestiones relacionadas con la concesión de las nuevas financiaciones, en detrimento de las enseñanzas que pueden proporcionar las acciones iniciales. Esta dispersión debe subrayarse aún más al tener en cuenta que entre las nuevas acciones piloto preparatorias, seis se financian únicamente con créditos del artículo 550 y por lo tanto están organizadas en un contexto que no es el de un planteamiento integrado de los instrumentos financieros comunitarios.
Ejecución de las decisiones 5.11. La lista de acciones piloto preparatorias figura en el Anexo II del presente informe, en el que también se indican los plazos de ejecución previstos y las ayudas concedidas, así como los datos disponibles sobre el estado de realización. 5.12. De las 25 acciones piloto preparatorias financiadas, tres se consideraban finalizadas al inicio de 1987. Se han producido, pues, variaciones importantes en los plazos de ejecución ya que inicialmente se había previsto terminar 13 acciones antes del final de 1985. Con ello, también las conclusiones de las experiencias prácticas llegan con retraso.
5.13. Ni para las medidas finalizadas ni para las que están en curso de realización se ha preparado un documento que permita conocer el estado de realización global de cada acción, tanto en términos físicos como financieros, y comparar las previsiones con las realizaciones. Las informaciones que el Tribunal ha obtenido sobre este tema se refieren solamente a la ejecución de los créditos del artículo 550 y no a los de las ayudas concedida por los fondos tradicionales. Esta observación lleva a pensar que, no existiendo centralización alguna de los datos financieros, el seguimiento de las acciones piloto preparatorias se ha limitado prácticamente al de las operaciones financiadas por los créditos del artículo 550.
5.14. Para seguir la ejecución de las acciones es indispensable una documentación bien detallada y correctamente preparada. Ahora bien, los mecanismos financieros comunitarios en vigor raramente facilitan información sobre los gastos afrontados por los Fondos en una zona determinada. En numerosos casos (por ejemplo : indemnización compensatoria a la agricultura de montaña, ayudas a la formación, medidas forestales, subvenciones diversas para infraestructuras, etc.) las decisiones de concesión y abono de las ayudas se toman sobre documentos de carácter global referidos a un país o a una región, sin que sea posible precisar la parte correspondiente a un territorio más concreto.
5.15. Cada una de las decisiones que establecen las acciones piloto prevé, por otra parte, que los Estados miembros presenten a la Comisión un informe en los tres meses siguientes a la finalización de las operaciones. El objetivo de estos informes es sacar conclusiones útiles para la aplicación de los PIM. Sin embargo, a principio de 1987 aún no se había presentado a la Comisión ninguno de ellos, ni siquiera de las tres acciones que se consideran terminadas y, por lo tanto, los primeros PIM han sido aprobados por la Comisión sin contar con tales documentos. 6. CONCLUSIONES 6.1. Aún teniendo en cuenta su carácter experimental, las iniciativas de planteamiento integrado examinadas en el presente informe llevan a constataciones decepcionantes.
El aspecto integrado de las intervenciones se limita a algunas referencias y a procedimientos formales de presentación, que figuran en las decisiones de financiación y que habitualmente a la hora de aplicarlos han desaparecido del panorama. En la práctica administrativa, la gestión de las medidas integradas se reduce a gestionar los créditos suplementarios que conceden por este concepto los reglamentos especiales o las decisiones particulares. 6.2. A nivel comunitario, no se han adaptado las modalidades de gestión de los distintos instrumentos financieros para tener en cuenta las necesidades y los objetivos del planteamiento integrado.
Las acciones financiadas se limitan en la práctica al componente (regional, agrícola, créditos suplementarios del artículo 550) en cuyo contexto aparecieron ; en el mejor de los casos, a falta de la organización y documentación apropiadas, su efecto consiste simplemente en la agrupación geográfica de las ayudas concedidas por los distintos Fondos. 6.3. A nivel local, los grupos que deberían estar directamente encargados de la integración tienen una función marginal, sin influencia real sobre la utilización de los créditos, situación que evidentemente condiciona las posibilidades de acción de la Comisión.
6.4. La ausencia de un marco contable adecuado impide conocer el contenido real y el desarrollo exacto de las iniciativas financiadas. Para la operación de Nápoles, teniendo en cuenta la importancia de la ayuda comunitaria, una estructura permanente permite disponer de resúmenes periódicos. Se trata, sin embargo, de estados de situación elaborados de manera imprecisa y cuya interpretación es incierta ; en el mejor de los casos no constituyen más que la yuxtaposición geográfica de los datos correspondientes a determinadas financiaciones, carente de elementos destinados a determinar la coherencia de las acciones y la utilización concertada de los medios.
Las otras iniciativas integradas carecen de documentos contables de conjunto y esta deficiencia documental se repite en lo que se refiere a los informes de ejecución y, aún más, al seguimiento de las acciones y a la evaluación de sus resultados. Las mismas deficiencias existen a nivel comunitario, lo que es aún menos admisible, ya que los servicios de la Comisión deben estar en condiciones de presentar la contabilidad del conjunto de las transacciones financieras de cada acción integrada. 6.5. Los datos parciales de los que se dispone tampoco permiten detectar la aceleración en la realización de los trabajos o el mejor ritmo en la utilización de los créditos.
En este punto la situación de las inversiones realizadas es en todo similar a la de los otros proyectos habitualmente financiados por los fondos. Cualitativamente las decisiones y programas ofrecen pocas indicaciones concretas en cuanto a la mejora esperada en el efecto de las intervenciones ni sobre los efectos inducidos eventualmente esperados. Las observaciones formuladas en los apartados 2.9 a 2.13 y 3.19, y 4.17 y 4.18 muestran que los problemas relacionados con el efecto de las intervenciones deberían ser objeto de una mayor atención. 6.6. La Comisión de Control Presupuestario del Parlamento Europeo ha preparado recientemente un informe dedicado al control presupuestario de la eficacia de los Fondos Estructurales (9).
En él se subraya que en las acciones integradas no se puede aún hablar de unidad en los planos jurídico y operativo, lo que hace que los procedimientos de decisión sean extremadamente confusos y conduzcan a la adopción de simples declaraciones de intenciones cuya aplicación se vincula al respeto de las disposiciones que rigen cada uno de los instrumentos. 6.7. La etiqueta de acción integrada y las financiaciones que la acompañan no pueden concederse sin condiciones. Como mínimo requieren que la acción en cuestión sea objeto de una verdadera programación de conjunto y que su ejecución se efectúe respetando una metodología precisa que cubra el contenido total de la operación.
6.8. Para que se puedan realizar, las acciones administrativas requieren una organización en concordancia con los objetivos perseguidos, que, en gran medida, ha faltado en el caso de las acciones examinadas en el presente informe. Para la preparación de los Programas Integrados Meditarráneos, la Comisión ha definido y aplicado un conjunto de procedimientos susceptible de resolver algunas dificultades encontradas anteriormente. Conviene, de todas formas, velar para que estos procedimientos se apliquen efectivamente, con el fin de evitar la repetición de los inconvenientes señalados, especialmente en lo que se refiere a la gestión coordinada de las intervenciones y su seguimiento.
La reforma de los Fondos estructurales que se está llevando a cabo debería igualmente permitir una mejora de las condiciones de la intervención comunitaria y aumentar su eficacia. El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 18 de mayo de 1988. Por el Tribunal de Cuentas Marcel MART Presidente (1) Doc. COM(86) 401 final/2. (2) Reglamento (CEE) no 2088/85 del Consejo, de 23 de julio de 1985, DO L 197 de 27.7.1985, p. 1. (3) DO C 5 de 10.1.1984, p. 3, apartado 2.2, A. (4) Cuma (1° y 2° tramos), Nola (1° tramo), Acerra, Foce Regi Lagni (1° tramo).
(5) DO L 171 de 29.6.1983, p. 1. (6) DO L 197 de 20.7.1981, p. 6, 9 y 13. (7) Reglamento (CEE) no 3158/87 del Consejo, de 19 de octubre de 1987, DO L 301 de 24.10.1987, p. 4. (8) DO L 271 de 15.10.1980, p. 1. (9) DO L 271 de 15.10.1980, p. 1. ANEXO I OPERACIÓN NÁPOLES - CUADRO DE LAS INVERSIONES AL FINAL DE 1986 >PIC FILE= "T0050206"> ANEXO II ACCIONES PILOTO PREPARATORIAS >PIC FILE= "T0050207">