Rapport spécial n° 2/88 sur l'approche intégrée dans le financement communautaire des actions à finalité structurelle, accompagné des réponses de la Commission Journal officiel n° C 188 du 18/07/1988 p. 0001 - 0015 RAPPORT SPÉCIAL No 2/88 sur l'approche intégrée dans le financement communautaire des actions à finalité structurelle, accompagné des réponses de la Commission (88/C 188/01) (Observations au titre de l'article 206 bis paragraphe 4 du traité CEE) TABLE DES MATIÈRES >PIC FILE= "T0050208"> >PIC FILE= "T0050209"> 1. INTRODUCTION 1.1. Depuis 1978, les textes communautaires en matière de financements à finalité structurelle font une place croissante au concept d'approche intégrée.
Cette approche repose sur l'idée que l'impact des diverses mesures sera plus important si leur effet est combiné que si elles sont mises en oeuvre séparément, une meilleure interaction pouvant résulter de l'agencement mieux ordonné de plusieurs financements, ainsi que d'une gestion mieux coordonnée des divers projets d'investissements. 1.2. L'approche intégrée sous-entend plusieurs implications quant aux objectifs, conditions, critères, et procédures d'interventions des différents instruments. Ces implications ont été exposées dans un document d'information que la Commission a présenté au Conseil et au Parlement (1) et qui vise à préciser les méthodes qui doivent favoriser l'intégration.
1.3. Concrètement, l'objectif de réaliser une approche intégrée apparaît pour la première fois avec l'opération en faveur de Naples, mise en oeuvre essentiellement sous l'égide du Feder, à partir de 1979, et dans le cadre des instruments financiers préexistants. 1.4. Le concept d'approche intégrée se retrouve dans l'opération en faveur de Belfast. Dans ce cas cependant, contrairement à l'opération précédente, un règlement du Conseil, initialement proposé par la Commission en 1981 et arrêté en 1983, a prévu une action particulière ainsi qu'une enveloppe financière qui se sont ajoutées aux moyens mis en oeuvre par les Fonds communautaires traditionnels.
1.5. Entretemps, trois actions à prédominance agricole, étaient apparues, concernant les Îles occidentales d'Écosse, la Lozère, et le Sud-est de la Belgique. Ces nouvelles actions se différencient des deux précédentes par l'existence de règlements, arrêtés par le Conseil en 1981 et qui prévoient, pour les trois régions considérées, des programmes de développement intégré, ainsi que des dotations supplémentaires spécifiques, réservées aux mesures agricoles. 1.6. En 1983, la Commission a soumis au Conseil une proposition de règlement instituant des programmes intégrés méditerranéens (PIM), règlement qui a été arrêté en 1985 (2).
Entretemps, un certain nombre d'actions pilotes préparatoires de caractère expérimental, ont été lancées, en vue de tester les méthodes d'élaboration et de gestion prévues pour les programmes intégrés méditerranéens. 1.7. Sur le plan réglementaire, la notion elle-même d'intégration n'a fait l'objet d'aucune disposition particulière jusqu'en 1984 et les initiatives adoptées avant cette date l'ont été en l'absence de toute définition normative en la matière. Depuis 1984, la notion d'intégration apparaît, en ce qui concerne le Feder, dans le nouveau règlement arrêté en juin 1984 et, en ce qui concerne les programmes intégrés méditerranéens, dans le règlement arrêté en juillet 1985.
Des dispositions correspondantes n'ont pas été adoptées pour les autres instruments financiers, mais les «orientations» de la Commission pour la gestion du Fonds social européen (FSE) (3) prévoient une priorité pour les opérations, actions ou programmes intégrés comportant le concours de plusieurs instruments financiers communautaires. 1.8. Traitant des opérations intégrées de développement, le nouveau règlement du Feder précise qu'elles sont constituées par un ensemble cohérent d'actions et d'investissements publics et privés, à la réalisation desquels la Communauté ainsi que les autorités nationales et locales des États membres contribuent d'une manière étroitement coordonnée par l'utilisation concertée des différents instruments financiers à finalité structurelle.
Les mêmes éléments se retrouvent, sous une forme un peu plus élaborée, aux articles 2, 4, 5 et 9 du règlement (CEE) no 2088/85 relatif aux PIM. 1.9. Le présent rapport vise à faire le point sur l'ensemble des initiatives, mises en oeuvre en matière d'approche intégrée, avec ou sans base réglementaire, antérieurement à la réalisation des PIM proprement dits. Il s'agit de quatre types d'interventions, analysées successivement ci-après (opération Naples, opération Belfast, actions agricoles, actions pilotes préparatoires), de nature quelque peu distincte les unes des autres, mais qui se caractérisent toutes par l'objectif d'aboutir à une intégration des divers moyens financiers alloués aux zones et aux activités considérées.
(1) Les notes de renvoi sont regroupées à la fin du rapport. 2. L'OPÉRATION INTÉGRÉE DE DÉVELOPPEMENT POUR NAPLES 2.1. La gravité des problèmes liés à l'absence ou à l'insuffisance des infrastructures de base (santé publique, transports, eau et canalisations, habitations, services), ainsi qu'à la nécessité de créer de nouveaux emplois productifs, dans une zone à forte concentration de population comme celle de Naples, a amené la Communauté et les autorités italiennes intéressées à convenir d'un effort extraordinaire qui s'est traduit par le lancement, en octobre 1979, d'une opération intégrée pour Naples (OPIN).
La structure de coordination de l'opération 2.2. L'opération n'est pas dotée d'un cadre réglementaire spécifique ni même d'une enveloppe financière. Sa mise en oeuvre s'effectue par les instruments législatifs et administratifs traditionnels, mais avec en plus l'intervention d'un groupe chargé de la supervision et de la coordination et qui doit, autant que possible, lever les obstacles de natures diverses qui s'opposent à la bonne réalisation des projets. Le financement des ouvrages relève donc des canaux traditionnels et il en est ainsi également pour la Communauté, qui participe au financement de l'opération par ses instruments à finalité structurelle, aucun crédit n'ayant été spécifiquement prévu pour l'opération dans les budgets communautaires.
2.3. Le groupe est composé de représentants des autorités communautaires, nationales, régionales et locales. Lors de sa création, en 1980, il comprenait un niveau de responsables politiques et un niveau appelé groupe technique. Ce dernier a été remplacé en 1985 par un comité de coordination qui, tout en conservant les mêmes tâches et composition que le précédent groupe technique, dispose d'un secrétariat permanent renforcé (six ou sept agents). Le comité de coordination est chargé de formuler des propositions après avoir identifié les priorités et les obstacles quant à la bonne réalisation des projets.
Il agit sous l'autorité du groupe de responsables politiques, auquel il fait rapport. 2.4. En réalité, l'approche intégrée n'a pas modifié les compétences et l'organisation administrative et financière des divers organismes qui participent à l'opération ou dont l'intervention est nécessaire pour la réalisation des investissements. La structure de coordination assume des tâches d'information, d'avis, de proposition, de stimulation, voire d'assistance technique. Toutefois, dans la pratique, non seulement les décisions concernant chaque investissement ont continué à être prises de manière pleinement autonome par chacun des organismes concernés et en exécution de leurs propres procédures, mais en outre, dans la préparation et la réalisation des projets, la coordination est restée très faible.
La principale difficulté à laquelle s'est trouvée confrontée la réalisation de l'opération se trouve certainement dans l'absence d'une coordination suffisante sur place entre les diverses instances administratives concernées. 2.5. Les efforts du comité de coordination pour rassembler les informations relatives aux investissements, à leurs modifications, aux délais d'exécution et sources de financements, aux obstacles de réalisation et remèdes éventuels ont eu jusqu'à présent un rôle insuffisamment significatif dans le processus de décision des autorités locales. Les diverses interventions qui composent l'opération sont regroupées, mais il est malaisé de les considérer comme coordonnées ni a fortiori comme intégrées : il s'agit d'un assemblage des programmes des divers organismes, élaborés en l'absence d'un cadre commun de référence établi au préalable et mis en oeuvre sans critères communs de priorité.
La programmation de l'opération 2.6. L'opération intégrée, surtout dans sa première phase, a manqué d'une programmation valable. En pratique, l'opération est constituée de listes d'ouvrages communiqués par les diverses administrations participantes et dont la réalisation est en partie décidée et en partie escomptée. Il en résulte des prévisions peu réalistes, soit parce que les projets ne sont pas toujours techniquement au point, soit parce que les financements nécessaires ne sont pas toujours assurés. Par ailleurs, le regroupement des investissements dans l'opération s'effectue essentiellement sur une base géographique et sans véritable critère d'intégration de tous les instruments financiers concernés.
2.7. Les investissements financés, tant d'infrastructure qu'industriels, concernent de multiples secteurs d'activité. Une meilleure sélection et une meilleure concentration sur des interventions prioritaires, par les autorités locales responsables pour l'opération intégrée, auraient été d'autant plus nécessaires que les disponibilités financières étaient insuffisantes pour couvrir la totalité des actions envisagées. La liaison avec le programme de développement régional pour le Mezzogiorno est également faible et se limite à quelques références ou description succincte, sans incidence réelle au niveau des décisions opérationnelles.
2.8. D'autre part, les informations disponibles sur place, même partielles et peu précises, concernent exclusivement la réalisation financière et physique des investissements. Aucune indication n'est fournie quant aux objectifs visés, dans un délai déterminé, par la réalisation des projets, alors qu'une programmation valable et efficace implique la définition de tels objectifs, préalablement à toute décision quant au choix des projets à financer et que, par ailleurs, l'approche intégrée aurait dû constituer l'occasion privilégiée d'une meilleure coordination des interventions.
2.9. Une illustration de cette situation est fournie par les travaux pour la dépollution du golfe de Naples, qui ont constitué un des secteurs principaux et les plus anciens d'intervention. Le système de dépollution choisi se fonde sur le traitement des eaux usées urbaines et industrielles et la construction, dès lors, d'un ensemble d'installations de dépuration et de réseaux de canalisations. 2.10. À la fin de 1986, le coût des ouvrages regroupés sous ce titre de l'opération s'élevaient à 1 757 000 Mio LIT, dont environ la moitié était payée. 2.11. Au cours de ses vérifications sur place, la Cour s'est préoccupée de connaître l'apport des installations en exercice à l'assainissement du golfe.
Dans ce but, elle a demandé aux autorités italiennes les résultats des analyses de laboratoires effectuées sur les eaux traitées par quatre installations ou parties d'installations de dépuration déjà en exercice et dont le coût d'investissement s'était élevé au total à 344 000 Mio LIT (4). 2.12. Pour le premier projet, les données n'ont pu être obtenues, le laboratoire ayant estimé ne pas pouvoir procéder aux analyses demandées, du fait que l'échantillon avait été prélevé par les demandeurs eux-mêmes, ce qui n'en garantissait pas l'origine. Des informations valables n'ont pas non plus été obtenues pour le deuxième projet, car le document du laboratoire se borne à indiquer les données des analyses, sans mentionner les valeurs de référence en vigueur, ce qui rend leur interprétation difficile.
Pour le troisième projet, les résultats dépassaient le seuil maximum de pollution admis et c'est seulement pour le quatrième que des données de laboratoires respectant les normes admises ont pu être documentées. 2.13. De telles constatations montrent qu'une meilleure coordination est nécessaire entre les services concernés par la dépollution du golfe et que des dispositions devraient être prises pour s'assurer de manière systématique que les traitements fournis par les installations correspondent bien, en termes quantitatifs et qualitatifs, aux résultats escomptés. La documentation de base disponible 2.14.
La documentation disponible est essentiellement constituée d'un «dossier opérationnel de base», établi par la structure de coordination, au vu des informations obtenues des diverses administrations concernées. Le dossier regroupe les projets d'investissement retenus et fournit des indications concernant surtout les prévisions de coûts et de délais de leur réalisation, les sources de financement possibles, l'état d'avancement ainsi que la situation administrative, technique et financière des divers projets. 2.15. Un tel dossier est constamment adapté et complété en fonction de l'évolution des réalisations et des priorités des organismes.
Initialement, et pour la période 1980-1984, le dossier prévoyait des investissements pour environ 5 000 000 Mio LIT (soit environ 4 120 Mio ECU au taux comptable de décembre 1980) dans 17 secteurs, principalement en matière d'épuration des eaux et autres travaux d'assainissement, adduction d'eau, infrastructures de transport, ainsi que pour diverses initiatives industrielles, commerciales, artisanales, de recherche ou de formation. À la fin de 1984, le total des investissements prévus était passé à environ 12 000 000 Mio LIT, (soit environ 8 700 Mio ECU au taux comptable de décembre 1984), la différence résultant des effets de la dépréciation monétaire, de l'inclusion dans les listes de nouveaux projets ou parties modifiées de projets, ainsi que du caractère tout à fait provisoire de certaines prévisions.
2.16. Après une première période, qui a couvert les cinq années 1980-1984, un deuxième dossier opérationnel a été établi pour la période triennale 1985-1987. Les investissements afférents à ce second dossier comprennent aussi bien des projets nouveaux que des projets déjà inclus dans le premier dossier mais dont la réalisation n'avait pu être mise en oeuvre, notamment pour des raisons techniques ou financières. Dans la version de ce second dossier, actualisée au 31 décembre 1986, les investissements prévus s'élevaient à 6 867 000 Mio LIT (soit environ 4 800 Mio ECU au taux comptable de décembre 1986), dont le financement n'était assuré qu'à concurrence d'environ 62 %, la couverture financière du solde de 38 % restant encore à déterminer.
2.17. Les mises à jour successives des données qui figurent dans le dossier opérationnel de base s'effectuent selon des modalités qui ne permettent que des comparaisons partielles et approximatives entre les prévisions envisagées pour une période et les réalisations effectives. Pratiquement, les listes visent surtout à montrer, à la date de leur établissement, la situation des projets au regard de leur couverture financière ainsi que les engagements et paiements qui s'y rapportent. Par contre, elles ne sont pas destinées à permettre un suivi de l'état d'avancement des projets : elles ne sont pas établies sur la base d'un modèle répétitif et comparable et, d'une liste à l'autre, des investissements s'ajoutent, disparaissent, ou se transforment et leur contrôle est malaisé.
2.18. La situation s'est certainement améliorée au cours de la deuxième période, beaucoup de projets ayant été éliminés pour aboutir à des prévisions plus réalistes et à des listes mieux préparées. Il reste cependant que la fin de la période 1980-1984 aurait dû fournir l'occasion, à l'État membre comme à la Commission, d'établir une documentation beaucoup plus appropriée, complète et tenue à jour, permettant de comparer les prévisions et les réalisations, et de passer, en meilleure connaissance de cause, à la gestion des projets de la seconde période. Les investissements réalisés et les concours communautaires 2.19.
L'annexe I du présent rapport fournit une situation d'ensemble des investissements pour la première et la deuxième période, à la fin de 1986. Elle a été établie par le secrétariat de l'OPIN sur la base des données comprises dans le «dossier opérationnel de base», ce dernier constituant la seule information disponible puisque l'opération n'a ni budget, ni comptabilité proprement dits. 2.20. Parmi les 12 000 000 Mio LIT environ d'investissements figurant dans les listes du premier dossier opérationnel, les réalisations enregistrées à la fin de 1986 par le groupe chargé de la supervision et de la coordination s'élèvent à 1 886 000 Mio LIT.
Encore faut-il tenir compte de ce que ce montant comprend des investissements ou parties d'investissements restant à réaliser au 31 décembre 1986, mais dont la couverture financière est considérée comme assurée. Au total, 26 ouvrages faisant partie de l'opération étaient terminés à la fin de 1986 pour un total de dépenses de 598 000 Mio LIT. 2.21. Les documents établis par le secrétariat de l'opération en mars 1983 faisaient état d'investissements commencés pour un ensemble de 6 722 000 Mio LIT. Il était également précisé que ces investissements bénéficiaient d'une couverture financière, au même titre d'ailleurs que d'autres projets non encore commencés pour un total de 1 615 000 Mio LIT.
Comparées à celles qui résultent de l'annexe I au présent rapport, ces indications font apparaître que les données concernant les réalisations et les financements ont fait l'objet de versions successives discordantes, que les responsables de l'opération expliquent par le caractère expérimental de la période. 2.22. Faute de documents appropriés, il n'est pas possible de déterminer avec précision la contribution communautaire totale en faveur des investissements compris dans l'opération intégrée. Pour la période 1980-1985, les services de la Commission ont élaboré pour la région de Naples une estimation qui fait apparaître les données reprises au tableau 1 pour ce qui concerne les engagements de concours et décisions de prêts.
2.23. Au niveau de l'administration de la Commission, ce sont essentiellement les services du Feder qui suivent l'opération intégrée. Pratiquement, parmi l'ensemble des aides indiquées sous le point précédent, seuls les concours du Feder font l'objet d'un relevé distinct permettant un suivi spécifique, mais, même pour ces concours, le lien avec l'opération intégrée est essentiellement géographique. Il est difficile d'admettre que l'analyse des comptes ne permette pas d'obtenir, rubrique par rubrique, une ventilation des engagements et paiements communautaires dont a bénéficié l'opération.
L'augmentation des ressources et l'accélération de leur utilisation 2.24. Un des objectifs affirmés de l'opération était d'augmenter les aides financières en faveur de la zone de Naples et d'accélérer leur utilisation. Sur le plan de l'augmentation des aides, ni l'État membre ni la Commission n'ont fourni d'élément permettant de connaître s'il y a eu un tel accroissement. En ce qui concerne plus particulièrement les aides communautaires, l'absence de données régionalisées pour l'ensemble des instruments financiers à finalité structurelle rend difficile l'établissement de situations comparatives globales.
2.25. Pour le Feder, les concours alloués à la zone géographique couverte par l'opération ont augmenté de manière sensible : le quota italien, puis les fourchettes, ont été davantage utilisés pour la zone de Naples qui, au cours de la période 1980-1984 a bénéficié de 22 % du total des concours octroyés par le Feder à l'Italie (avec un maximum de 39 % en 1982), soit un taux environ cinq fois plus élevé qu'au cours des cinq années précédentes. Dès lors, pour le Feder l'existence de l'opération s'est traduite par l'octroi de plus de concours à la zone considérée. Toutefois, les investigations menées à différentes reprises par la Cour n'ont pas permis d'établir que les financements nationaux, régionaux ou locaux ont connu une évolution analogue.
2.26. Sur le plan de l'accélération de l'utilisation des moyens financiers, la réalisation des travaux comporte toujours des retards importants, liés à la longueur des procédures d'expropriation, à des litiges, souvent inévitables, et à l'approbation de variantes. Une part importante des retards est également imputable à des désaccords entre administrations et à la longueur des discussions qui s'y >PIC FILE= "T0050210"> rapportent. À cet égard, la Commission a rappelé aux autorités intéressées la nécessité d'accélérer l'exécution des décisions en éliminant les obstacles de nature administrative qui s'y opposent.
2.27. L'examen des délais et du processus d'exécution des projets de l'opération ne permet de déceler aucun élément positif particulier, comparé à la moyenne des autres projets financés par la Commission en Italie. En ce qui concerne plus particulièrement le Feder, qui, comme il a déjà été rappelé, est le seul instrument financier communautaire pour lequel des informations plus précises au sujet de l'opération sont disponibles, des décisions de concours relatives aux années 1978 et 1979 restaient encore à clôturer à la fin de 1986. Plusieurs investissements n'ont fait l'objet d'aucun paiement de concours Feder pendant des années, à cause de retards dans le démarrage des travaux ou par suite de la suspension de ces derniers.
3. LE PROGRAMME D'OPÉRATION INTÉGRÉE DE BELFAST 3.1. Le premier document constituant une proposition d'opération intégrée pour Belfast a été présenté par le Royaume-Uni à la Commission en 1981. Il visait à stimuler le renouveau des activités économiques et sociales, par une intégration et une concentration des ressources nationales et communautaires au profit de cette ville. Le contenu envisagé de l'opération 3.2. Le document envisageait des investissements pour un total de 486 Mio UKL, (environ 860 Mio ECU au taux comptable de décembre 1981) réparti comme suit: - infrastructures industrielles 63,3 Mio UKL - logements et infrastructures sociales 286,5 Mio UKL - transports urbains 136,2 Mio UKL.
En complément à l'aide des instruments financiers communautaires traditionnels, une mesure spéciale a été décidée par le Conseil et a fait l'objet du règlement (CEE) no 1739/83 du Conseil du 21 juin 1983 (5). Ce règlement, dont les considérants font une brève référence au dossier «d'investissements interdépendants» présenté par l'État membre, prévoit des concours pour la rénovation urbaine de Belfast, pour un total de 100 Mio ECU sur trois ans (1983-1985), à financer par un crédit inscrit spécialement à cet effet au budget. Il fixe en outre le taux maximum de l'aide communautaire à 70 % du coût de l'investissement, ce taux constituant aussi un plafond à respecter en cas de cumul de plusieurs concours communautaires.
La proposition initiale de règlement présentée en novembre 1981 par la Commission envisageait une action en faveur de l'habitat, objectif qui n'a pas été retenu par le Conseil, ce dernier n'ayant pas considéré les dépenses en faveur du logement comme éligibles au concours du règlement (CEE) no 1739/83. 3.3. Un deuxième document, élaboré en 1984 par les mêmes autorités nationales, continue, pour la période postérieure à mars 1985, le processus commencé en 1981, sans comporter toutefois, de financement spécial additionnel. Le deuxième document comprend un large éventail de projets d'infrastructure qui visent à encourager la croissance du secteur privé et à stimuler le renouveau économique général.
Ces projets, d'un total de 758,6 Mio UKL (soit 1 287,2 Mio ECU au taux comptable de décembre 1985), sont répartis en trois groupes, de façon plus détaillée que dans le premier document, et ils peuvent être présentés comme au tableau 2. 3.4. Les dépenses en faveur du logement représentent 24 % de l'ensemble de l'opération et 50 % des dépenses du Groupe I qui sont les seules à bénéficier d'une véritable couverture financière. 3.5. Une structure de coordination a été chargée de l'opération intégrée. Il s'agit d'instances, avec compétence de conseil et d'avis, qui existaient avant la mise en oeuvre de l'opération, et qui ont été restructurées en 1984 pour permettre la participation de représentants de la Commission et du secteur privé.
La structure comprend un comité composé d'autorités et de représentants d'organismes compétents en matière d'environnement, de logement, d'éducation et de services sanitaires. Deux groupes de travail assistent le comité, pour les questions relatives respectivement au centre ville (environnement, transports, aménagement de quartiers) et au programme urbain (fonctionnement et développement de l'économie urbaine, nouvelles initiatives, etc.). L'aspect intégré de l'opération 3.6. Tant sous l'angle de la planification que sous celui du choix des projets, de leur administration et de leur financement, l'examen de l'opération ne permet pas de dégager une approche réellement intégrée, ni des procédures qui soient différentes de celles appliquées aux investissements ne faisant pas partie de l'opération.
3.7. Les propositions d'investissement des divers départements intéressés sont regroupées dans les documents de l'opération sans qu'une attention explicite soit accordée aux aspects d'intégration. En particulier, ces documents n'indiquent pas les relations entre projets ou groupes de projets ni quels éléments sont supposés produire le plus d'effet sur le processus de développement. En pratique, le >PIC FILE= "T0050211"> groupe de coordination a maintenu sans modification les priorités et délais prévus par les divers départements ayant soumis les projets. 3.8. La même observation s'applique aux demandes de concours établies dans le cadre du règlement (CEE) no 1739/83, dont l'article trois prévoit qu'une liste annuelle, des projets dont le financement est demandé, sera présentée par le Royaume-Uni à la Commission.
Les vérifications sur place effectuées par la Cour ont montré que la liste pour 1983 a été établie, en vue de sa transmission à la Commission, sur la base de contacts oraux entre les services du département compétent pour les relations avec la CEE et les autres départements d'Irlande du Nord. Pour 1984 et 1985, les listes ont été établies selon une procédure analogue, même si les demandes aux départements avaient été faites par écrit. 3.9. La structure chargée de la coordination de l'opération intégrée a essentiellement une fonction de conseil et d'avis, la responsabilité quant à la décision de réaliser un investissement et quant à son exécution incombant exclusivement aux autorités compétentes pour les divers secteurs de projets.
Les instances qui composent cette structure existaient déjà avant l'opération intégrée. Même si l'organisation a été adaptée pour prévoir la participation éventuelle de la Commission aux réunions, elle n'a pas été modifiée pour tenir compte des tâches spécifiques de l'opération. Ces tâches se sont en fait limitées à des avis sur les documents à présenter à la Commission et à une information sur l'avancement des travaux, sans réellement atteindre les questions de délais de réalisation, de priorités et de relations entre projets. 3.10. Le système de financement n'a pas non plus été modifié en fonction des besoins de l'opération intégrée.
Seuls les investissements du groupe I bénéficient d'une couverture financière et les crédits pour les réaliser sont gérés de manière autonome par les diverses autorités spécialisées. Des transferts de dotations financières ne peuvent exister qu'entre projets gérés par la même autorité. L'état de réalisation de l'opération 3.11. Ni l'État membre ni la Commission n'ont établi de compte spécifique de l'opération intégrée, montrant l'état de réalisation des diverses parties du programme. L'absence de tout document financier approprié à ce sujet porte également à considérer qu'il n'existe pas de véritable gestion de l'opération intégrée ni, a fortiori, d'évaluation de ses résultats.
3.12. Les autorités d'Irlande du Nord, déclarent qu'environ 320 Mio UKL d'investissements, soit environ 65 % du montant de 486 Mio UKL prévu par le document de 1981, avaient été réalisés à la fin de l'exercice budgétaire 1985- 1986, soit le 31 mars 1986. Le degré de réalisation varie probablement d'un secteur à l'autre du programme, mais les indications disponibles en la matière ne sont pas suffisamment précises. 3.13. Pour l'action spécifique prévue par le règlement (CEE) no 1739/83, des situations comptables sont établies >PIC FILE= "T0050212"> et les données principales se résument, sur la base de la situation en mars 1987, à celles mentionnées dans le tableau 3.
3.14. Une situation comptable analogue n'est toutefois établie ni au niveau de la Commission ni à celui de l'État membre pour l'ensemble des concours communautaires octroyés aux diverses catégories d'investissements compris dans l'opération intégrée. Une telle lacune est particulièrement regrettable en ce qui concerne la Commission qui devrait au moins disposer d'une comptabilité récapitulative des engagements et paiements communautaires afférents à l'opération. Dès lors, c'est sur la base de recherches et de données fournies par des documents divers que les services de la Commission évaluent à environ 36 Mio UKL le total des concours Feder alloués de 1981 à 1985 à la zone géographique couverte par l'opération intégrée.
Pour le Fonds social, le FEOGA-orientation et les crédits «énergie» le total des concours pour la même période et la même zone serait de l'ordre de 5 Mio UKL. 3.15. Pratiquement, au niveau national comme au niveau communautaire, le suivi de l'opération intégrée s'est limité au suivi de la mise en application du règlement (CEE) no 1739/83 prévoyant une mesure exceptionnelle pour la rénovation urbaine de Belfast. Ce règlement lui-même a davantage été géré comme une mesure supplémentaire annexe au Feder, plutôt que comme une composante d'une opération intégrée. L'additionnalité de l'aide prévue par le règlement (CEE) no 1739/83 3.16.
Aux termes de l'article cinq du règlement (CEE) no 1739/83, le Royaume-Uni fournit à la Commission tous les renseignements lui permettant de s'assurer du caractère additionnel de l'aide communautaire par rapport au volume de l'ensemble des dépenses nationales consacrées aux investissements nécessaires à la rénovation urbaine. L'octroi de l'aide est subordonné à l'appréciation de ce caractère additionnel. 3.17. Les données que la Cour a obtenues des autorités de l'État membre permettent de constater que les dépenses d'investissements en matière de rénovation urbaine dans la zone de Belfast ont évolué de 1981 à 1984 comme présenté au tableau 4.
3.18. Sur la période considérée l'accroissement est de 45,7 Mio UKL pour les dépenses de logement et de 0,5 Mio UKL pour les autres investissements. Pour 1984/1985, des informations analogues n'étaient pas disponibles pour la zone de Belfast mais seulement pour la totalité de l'Irlande du Nord. Pour l'ensemble de la période 1981/1985, elles s'établissaient comme présenté au tableau 5, soit avec un accroissement de 84,4 Mio UKL pour les dépenses de logement, tandis que les autres enregistraient une réduction de 26,7 Mio UKL. 3.19. Il est donc clair que l'effort supplémentaire d'investissement a essentiellement porté sur les dépenses de logement, soit une catégorie de dépenses qui n'étaient pas éligibles pour l'octroi du concours prévu par le règlement (CEE) no 1739/83.
Pratiquement, les crédits ont donc servi à accroître le financement d'investissements en faveur d'habitations, sans que la Commission ait eu la possibilité de connaître pleinement la situation en matière de logement ni de s'assurer des conditions les meilleures pour l'efficacité des interventions, puisqu'il s'agissait d'un domaine non couvert par le règlement. >PIC FILE= "T0050213"> >PIC FILE= "T0050214"> 4. LES PROGRAMMES DE DÉVELOPPEMENT INTÉGRÉ POUR LES ÎLES OCCIDENTALES DE L'ÉCOSSE, LA LOZÈRE ET LE SUD-EST DE LA BELGIQUE 4.1. Dans le contexte du financement communautaire des structures agricoles, des dispositions pour une approche intégrée ont été adoptées par les trois règlements (CEE) nos 1939/81, 1940/81 et 1941/81 du Conseil, arrêtés le 30 juin 1981 (6).
Ces textes prévoient trois actions, contribuant chacune à la réalisation d'un programme de développement intégré, respectivement dans les îles occidentales de l'Écosse, en Lozère et dans le sud-est de la Belgique. Alors que les opérations de Naples et de Belfast sont essentiellement constituées d'un aspect Feder ou proche du Feder, les trois programmes intégrés examinés ci-après sont d'inspiration essentiellement agricole et seul leur volet agricole a été précisé et documenté. Le contenu des règlements 4.2. Les trois règlements énoncent les objectifs généraux des programmes intégrés et indiquent que ces derniers doivent comprendre des mesures en faveur non seulement de l'agriculture et des produits agricoles, mais également de l'infrastructure, du tourisme, de l'artisanat et de l'industrie et d'autres activités complémentaires indispensables à l'amélioration de la situation socio-économique générale des régions considérées.
4.3. En réalité, les mesures agricoles, qui sont les seules pour lesquelles un financement spécifique a été alloué, sont également les seules à avoir été détaillées. Pour les interventions du Feder et du Fonds social, les règlements se limitent à une référence, en indiquant que les instruments disponibles doivent être combinés et mis en oeuvre d'une manière intégrée, mais sans préciser en quoi doit consister l'intégration, ni comment elle doit être réalisée. Les règlements ne contiennent dès lors guère d'éléments pour une préparation appropriée des programmes intégrés.
4.4. La durée des actions est de cinq années à compter de l'avis de la Commission sur les programmes qui lui sont soumis par chacun des trois États membres concernés. Quant à l'aide de la section «orientation» du FEOGA en faveur des mesures agricoles, elle est estimée respectivement à 13 Mio ECU, 12 Mio ECU et 5 Mio ECU pour chacun des trois règlements et elle est couverte par des crédits spécifiques à prévoir à cet effet au budget. La charge des autres Fonds communautaires n'est pas chiffrée, ce qui implique qu'elle doit être financée par les crédits usuels ouverts pour l'octroi de leur concours.
Pour la Lozère, la durée de l'action a été portée à 7 ans et le coût prévisionnel ramené à 8 Mio ECU par le Conseil en date du 19 octobre 1987 (7). 4.5. Pour les deux premiers règlements, le concours du FEOGA-orientation s'élève à 40 % des dépenses éligibles ; pour le sud-est de la Belgique, qui à la différence des règlements précédents constitue une mesure directe, le remboursement de la section «orientation» est de 35 % des dépenses éligibles. Les deux premiers programmes ont fait l'objet d'avis de la Commission, le 5 avril 1982 (Lozère) et le 23 juin 1982 (îles occidentales d'Écosse).
Pour le troisième programme, l'avis a été émis pour une partie en décembre 1984 et pour l'autre partie en juillet 1986 (voir point 4.14 ci-après). Une révision du programme pour les îles occidentales de l'Écosse a été présentée par l'État membre le 6 novembre 1985 et a fait l'objet d'un avis de la Commission le 13 février 1986. Le contenu des programmes 4.6. Le contenu des programmes qui ont été élaborés pour chacun des trois règlements ne diffère guère, quant au fond, de celui des programmes qui sont habituellement établis pour les actions agricoles à finalité régionale.
Aux mesures agricoles, ont été ajoutées d'autres possibilités d'action (infrastructures, artisanat, tourisme, formation), sans indication des liens pouvant exister entre les composantes et, a fortiori, sans examen des possibilités d'interactions et sans une évaluation des combinaisons d'opérations susceptibles d'avoir le plus d'effet sur le potentiel de développement des régions en cause. 4.7. Les contrôles sur place par des services de la Cour ont par ailleurs montré que les diverses parties des programmes sont conçues et exécutées par les autorités respectives de manière pratiquement autonome.
Comme pour les opérations intégrées examinées ci-avant, des comités de coordination existent, mais uniquement avec une compétence d'avis et leurs interventions restent sur un plan formel, notamment parce que les différents sous-programmes n'ayant pas été conçus de manière intégrée, la réalisation en est indépendante les uns des autres, sans aucune interaction apparente. 4.8. Pour les îles occidentales de l'Écosse, les interventions à financer par le montant de 13 Mio ECU inscrit dans le règlement (CEE) no 1939/81 concernent l'agriculture et la pêche. Les dépenses d'investissements qui s'y rapportent et qui s'élevaient à 19,600 Mio UKL dans le programme initial ont été portées à 24,851 Mio UKL dans le document révisé, la partie réalisée au 31 décembre 1986 atteignant 18,555 Mio UKL.
4.9. Pour les infrastructures (routes, ports, égoûts, etc.) et les activités non agricoles (tourisme, activités textiles, artisanat, etc.) ce programme prévoit un montant total de dépenses éligibles de 33,512 Mio UKL et une intervention communautaire de 13,611 Mio UKL, dont 13,211 Mio UKL à charge du Feder et 0,400 Mio UKL à charge du Fonds social. Des informations précises, quant à l'état de réalisation de ces infrastructures et des mesures non agricoles n'étaient pas disponibles au début de 1987. 4.10. Les mesures agricoles prévues par le programme pour la Lozère, ainsi que les dépenses communautaires qui s'y rapportent, peuvent être regroupées comme présenté au tableau 6.
4.11. Pour le Feder, le même programme fait état d'un total d'investissements de 224 174 000 FF et d'un concours communautaire de 48 890 750 FF, à verser essentiellement dans le cadre du règlement (CEE) no 2615/80 du Conseil du 7 octobre 1980 (8) instituant une action Feder hors quota dans le contexte de l'élargissement de la Communauté. Toutefois, la documentation disponible au niveau communautaire concernant l'action hors quota ne permet pas de s'assurer de l'exécution de ces concours. Quant à la prévision de dépenses à charge du Fonds social, elle n'est pas précisée, le programme se limitant à faire état de l'intervention de ce Fonds dans divers types de formation professionnelle.
En l'absence de comptabilité spécifique au programme de développement intégré, c'est sur la base de recherches effectuées à partir de documents divers que les services de la Commission estiment les paiements communautaires, à la fin de 1985, à 7,7 Mio FF pour le Feder et 4,3 Mio FF pour le Fonds social. Les documents diponibles ne permettent pas de comparer les opérations financées et celles envisagées par le programme. 4.12. Le programme du sud-est de la Belgique prévoit tout d'abord des mesures agricoles s'élevant à 614,4 Mio BFR, dont 215 Mio BFR à charge de la CEE et 399,4 Mio BFR répartis par moitié à charge du budget national et du budget régional.
Ces mesures concernent principalement l'analyse des problèmes agricoles au niveau des exploitations, les nouvelles productions et technologies en agriculture, ainsi que l'amélioration de l'infrastructure agricole. À la fin de 1986, les engagements et paiements de la Communauté à ce titre s'élevaient respectivement à 14,32 Mio BFR et 3,05 Mio BFR. >PIC FILE= "T0050215"> 4.13. Quant aux actions non agricoles du même programme, leur total est évalué à 20,782 Mio BFR, dont 18,057 Mio BFR à charge de la Région wallonne, 1,795 Mio BFR à charge de la Communauté française et 0,930 Mio BFR à charge de la Communauté germanophone.
Le programme précise qu'il s'agit des «contours des politiques qui seront menées sans tenir compte des sections et agencements prévus dans les budgets» et aucune indication n'est fournie quant au montant de la participation communautaire éventuelle. 4.14. Pour le sud-est de la Belgique, dont le projet de programme n'a été présenté qu'en janvier 1984 à la Commission, la procédure d'examen a dû être effectuée en deux étapes, respectivement pour les mesures agricoles et les mesures non agricoles. La Commission a émis un avis, en décembre 1984, sur les premières uniquement, tandis que pour les autres elle a demandé en avril 1986 à l'État membre de présenter une version amendée du document, qui a été soumise et a fait l'objet d'un avis en juillet 1986.
Une telle procédure, qui consiste à accepter le volet agricole avant que ne soient adoptées les autres composantes, n'est guère conforme aux exigences de l'élaboration d'un programme intégré. Les réalisations 4.15. Aucun document ne permet de connaître l'état de réalisation d'ensemble de chaque programme. Des situations périodiques sont établies uniquement pour les mesures agricoles financées à charge des montants spécifiques prévus par les trois règlements. Pour les autres mesures, des informations quant aux concours communautaires alloués à des investissements situés dans les trois zones ne peuvent malheureusement être déduites que par recoupements des documents établis pour la gestion des différents Fonds, dans la mesure où ces documents retracent des divisions géographiques correspondant à celles visées par les trois règlements.
Une telle situation est d'autant plus inadmissible que, même dans cette hypothèse, il ne s'agit que de rapprochements sur une base géographique, sans que puisse être établi un lien d'intégration entre les diverses initiatives financées dans le cadre des programmes. 4.16. Pour les mesures agricoles, le taux de réalisation à la fin de 1985 était satisfaisant en ce qui concerne les îles occidentales de l'Écosse, sous réserve toutefois des observations formulées sous les points 4.17 et 4.18 ci-après. Le taux restait faible pour la Lozère (environ 30 %) alors que le règlement est de juin 1981 et le programme d'avril 1982.
Quant au sud-est de la Belgique, la réalisation avait à peine démarré en 1985, le programme, comme il a déjà été observé, ayant été élaboré avec retard. 4.17. La seule des trois actions agricoles pour laquelle, jusqu'à présent, un pourcentage significatif de paiements a été effectué est donc celle relative aux îles occidentales de l'Écosse. Pour ces îles, la prévision initiale totale de dépenses agricoles de 19,600 Mio UKL comprenait 3 Mio UKL pour l'amélioration foncière. À la fin de 1985, sur un total de dépenses effectuées de 14,954 Mio UKL, la part consacrée à l'amélioration foncière est de 7,883 Mio UKL et elle passe à 11,631 Mio UKL dans le programme révisé sur un total de 24,851 Mio UKL.
4.18. Les vérifications sur place effectuées par les services de la Cour ont montré que cette amélioration foncière consistait essentiellement en l'établissement de clôtures de séparation entre champs et entre exploitations. De tels travaux, s'ils ne sont pas accompagnés d'autres mesures, contribuent à accroître la valeur des propriétés mais n'ont qu'une faible répercussion sur l'activité agricole. Or, dans le programme révisé, les prévisions de dépenses en faveur de l'élevage, de la formation professionnelle et des plans de développement ont subi des réductions allant de 23 % à 60 %, ce qui atténue encore l'intégration des mesures, même à l'intérieur du volet agricole.
Par ailleurs, le taux élevé de subsidiation, qui peut atteindre 85 % pour de tels travaux de clôture montre qu'il s'agit d'interventions offrant peu de perspectives de développement et de rentabilité. 5. LES ACTIONS PILOTES PRÉPARATOIRES AUX PROGRAMMES INTÉGRÉS MÉDITERRANÉENS 5.1. En 1983, la Commission a présenté au Conseil sa première proposition de règlement instituant des programmes intégrés méditerranéens (PIM) dans trois pays de la Communauté : Grèce, France et Italie. Dans le budget du même exercice, un article a été créé (article 550) et doté de crédits (8 Mio ECU de crédits non dissociés) destinés au financement d'actions pilotes préparatoires.
Celles-ci sont dépourvues de base réglementaire. Elles sont en effet d'un caractère purement expérimental, ce qui explique également que la fin de leur exécution était initialement prévue pour 1985. Elles visent à rechercher et à tester concrètement sur le terrain et aux divers niveaux communautaire, national et local, les méthodes de gestions financière et administrative les plus appropriées en matière d'approche intégrée, en vue de la préparation des PIM. Le contenu des actions 5.2. En principe, chaque action pilote préparatoire concerne une zone déterminée et est composée de plusieurs interventions homogènes et cohérentes, financées par les Fonds existant.
Les domaines de compétence de ces Fonds n'ont donc pas été modifiés, les crédits de l'article 550 permettant un financement complémentaire à leur concours, par la prise en charge d'un taux de remboursement plus élevé ou de dépenses concernant un plus grand nombre d'investissements. Toutefois, pour six actions pilotes, le concours communautaire concerne uniquement l'article 550, ce qui conduit à s'interroger sur leur caractère intégré. 5.3. En plus des crédits de 1983 déjà indiqués (8 Mio ECU), d'autres crédits ont été alloués par les budgets des exercices suivants : 10 Mio ECU de crédits non dissociés en 1984, 20 Mio ECU de crédits d'engagement et 10 Mio ECU de crédits de paiement en 1985, 20 Mio ECU de crédits d'engagement et 15 Mio ECU de crédits de paiement en 1986, des crédits de paiement de 7,894 Mio ECU en 1987.
Les financements octroyés ont concerné essentiellement 25 actions pilotes préparatoires : 13 décidées en décembre 1983 et modifiées ultérieurement en décembre 1984, deux décidées en décembre 1985, quatre en août 1986, ainsi que les six actions déjà citées au point précédent, décidées en 1985 et 1986. 5.4. Les initiatives à envisager devaient être sélectionnées sur la base de leur intérêt pour la préparation des PIM, ainsi que des possibilités de réalisation, en particulier quant à l'utilisation des instruments financiers existants. Leur contenu devait être précisé en coopération avec les autorités concernées des États membres, notamment en ce qui concerne la description des opérations, les sources de financement et les procédures administratives à mettre en oeuvre.
5.5. Pratiquement, les décisions relatives aux actions pilotes ne fournissent pas d'indication concrète quant aux mesures qui doivent assurer le caractère intégré des interventions, ou elles renvoient à des modalités à élaborer ultérieurement et qui sont restées imprécises. De telles lacunes, qui s'expliquent en partie par la nature expérimentale des actions, ont contribué à rendre encore plus difficile l'exécution de ces dernières. L'aspect intégré des actions 5.6. Le système de gestion mis en place à la Commission pour les actions pilotes préparatoires est axé sur un «groupe interservice», composé de représentants des différentes directions générales concernées ou autres unités opérationnelles et placé sous l'autorité d'un groupe ouvert de Membres de la Commission.
Pour chaque action, un groupe technique a en outre été créé, composé de représentants des directions générales les plus intéressées, et un coordonnateur est chargé de veiller à l'avancement coordonné des opérations. La gestion des crédits de l'article 550 est confiée à la direction générale pour la coordination des instruments financiers, les crédits des autres Fonds structurels étant gérés par les diverses directions générales responsables, selon les dispositions réglementaires et administratives usuelles. 5.7. Pour que le caractère expérimental des actions pilotes préparatoires porte tous ses fruits, leur élaboration aurait dû s'accompagner d'une analyse précise et systématique des conceptions mises en oeuvre, des résultats concrets recherchés et obtenus, ainsi que des obstacles rencontrés.
En réalité, très peu d'informations sont disponibles à ce sujet. La décision créant l'action pilote préparatoire comporte un schéma de financement qui fait appel à divers instruments nationaux et communautaires, mais elle ne permet pas de connaître la substance de l'action, les caractéristiques dominantes destinées à distinguer l'approche intégrée d'une simple juxtaposition de financements. 5.8. Pour la phase de réalisation, les lacunes s'avèrent encore plus considérables puisqu'il n'existe pratiquement pas de suivi d'ensemble de chaque action, ni sous l'angle de la progression des opérations ni sous celui de l'expérimentation des méthodes de gestion.
À tout le moins, les fonctions incombant aux coordonnateurs auraient dû être définies de manière plus précise, en termes d'objectifs concrets et de procédures à appliquer. 5.9. Les objectifs d'approche intégrée, éventuellement esquissés au stade de la décision, sont pratiquement restés sans suite et à défaut d'adaptation des modalités d'intervention des différents Fonds existant, la gestion des crédits ouverts à l'article 550 risque de se transformer en un instrument financier autonome supplémentaire. Une telle évolution n'améliorerait pas l'intégration des diverses composantes et conduirait même à une sorte de concurrence accrue entre les instruments financiers.
5.10. La préoccupation d'expérimenter l'approche intégrée, raison d'être des actions pilotes préparatoires, a également été atténuée par l'accroissement du nombre de ces actions qui, de 13 en 1983 est passé à 25 en 1986. Une part importante des travaux administratifs a été ainsi consacrée aux questions liées à l'octroi des nouveaux financements, au détriment de l'examen des enseignements à tirer des actions initiales. Une telle dispersion est d'autant plus à souligner que, parmi les nouvelles actions pilotes préparatoires, six sont financées uniquement par les crédits de l'article 550, et sont donc organisées dans un contexte qui n'est pas celui d'une approche intégrée des instruments financiers communautaires.
L'exécution des décisions 5.11. La liste des actions pilotes préparatoires figure à l'annexe II du présent rapport, qui indique également les délais d'exécution prévus, les concours alloués, ainsi que les données disponibles en matière d'avancement des réalisations. 5.12. Des 25 actions pilotes préparatoires financées, trois étaient considérées comme terminées au début de 1987. Les délais d'exécution ont donc connu des décalages sensibles, puisque, initialement, il était envisagé de terminer 13 actions pour la fin de 1985. C'est donc également avec retard que les enseignements à tirer de l'expérience de ces actions deviennent disponibles.
5.13. Pour les mesures terminées comme pour celles encore en cours, il n'est pas établi de document permettant de connaître l'état d'exécution d'ensemble de chaque action, en termes physiques ni en termes financiers, et permettant dès lors de comparer les prévisions et les réalisations. Les informations que la Cour a obtenues à ce sujet concernent seulement l'exécution des crédits de l'article 550 et non celles des concours octroyés par les Fonds traditionnels. Une telle constatation porte à considérer que, en l'absence de toute centralisation des données financières, le suivi des actions pilotes préparatoires s'est pratiquement limité à celui des opérations financées par les crédits de l'article 550.
5.14. L'existence d'une documentation suffisamment détaillée et bien établie est essentielle pour suivre l'exécution des actions. Or, les mécanismes financiers en vigueur au niveau communautaire fournissent rarement des indications quant aux dépenses prises en charge par les Fonds dans une zone déterminée. Dans de nombreux cas (par exemple : indemnité compensatoire pour l'agriculture de montagne, aides à la formation, mesures en faveur des forêts, diverses subventions en matière d'infrastructures, etc.), les concours sont décidés et payés au vu de documents globaux qui concernent l'ensemble d'un pays ou d'une région, sans qu'il soit possible de préciser la part afférente à un territoire plus spécifique.
5.15. Chaque décision instituant les actions pilotes prévoit par ailleurs la présentation d'un rapport par les États membres à la Commission, dans les trois mois suivant l'achèvement des opérations. Le rapport vise à tirer les enseignements utiles en vue de la mise en oeuvre des PIM. Toutefois, au début de 1987 aucun document de l'espèce n'avait encore été transmis à la Commission, même pour les trois actions considérées comme terminées et c'est donc sans l'appui de tels documents que, entretemps, les premiers PIM ont été approuvés par la Commission. 6. CONCLUSIONS 6.1. Même en tenant compte de leur caractère expérimental, l'ensemble des initiatives en matière d'approche intégrée, examiné dans le présent rapport, conduit à des constatations décevantes.
L'aspect intégré des interventions se limite à quelques références ou modalités formelles de présentation, figurant dans les décisions de financement et qui sont habituellement perdues de vue au stade des réalisations. Dans la pratique administrative, la gestion des mesures intégrées se réduit en fait à celle des crédits supplémentaires alloués à ce titre par des règlements spéciaux ou décisions particulières. 6.2. Au niveau communautaire, les modalités de gestion des divers instruments financiers n'ont pas été adaptées pour tenir compte des nécessités et des objectifs de l'approche intégrée.
Les actions financées se limitent pratiquement au seul volet (régional, agricole, crédits supplémentaires de l'article 550) dans le contexte duquel elles sont nées ; dans la meilleure des hypothèses, elles visent simplement, en l'absence de toute organisation et documentation appropriées, à regrouper sur une base géographique les aides allouées par les différents Fonds. 6.3. Au niveau local, les groupes qui doivent plus spécialement assurer l'intégration ont une fonction marginale, sans influence réelle sur l'utilisation des crédits, situation qui conditionne évidemment les possibilités d'action de la Commission.
6.4. L'absence d'un cadre comptable approprié empêche de connaître le contenu réel et le déroulement exact des initiatives financées. Pour l'opération de Naples, compte tenu aussi de l'importance des concours communautaires en cause, une structure permanente permet de disposer de documents récapitulatifs périodiques. Il s'agit toutefois de situations élaborées de manière imprécise et dont l'interprétation est incertaine ; dans la meilleure des hypothèses, elles ne constituent que la juxtaposition sur une base géographique de données afférentes à certains financements, sans aucun élément tendant à établir la cohérence des actions ni l'utilisation concertée des moyens.
Pour les diverses autres initiatives intégrées, des documents comptables d'ensemble font défaut et de telles lacunes de documentation se répètent en ce qui concerne les rapports d'exécution et, a fortiori, le suivi des actions et l'évaluation de leurs résultats. Les mêmes lacunes existent au niveau communautaire, ce qui est encore moins admissible, les services de la Commission devant être en mesure de présenter une comptabilité récapitulative de l'ensemble des transactions financières afférentes à chaque action intégrée. 6.5. Les données partielles disponibles ne permettent pas non plus de constater une accélération de la réalisation des travaux ou un meilleur rythme d'utilisation des crédits.
Sur ce point, la situation des investissements examinés est tout à fait comparable à celle des autres projets habituellement financés par les Fonds. Sur le plan qualitatif, les décisions et programmes fournissent peu d'indications concrètes quant à l'amélioration escomptée sur le plan de l'impact des interventions ni quant aux effets induits éventuellement attendus. Les observations formulées sous les points 2.9 à 2.13, 3.19, ainsi que 4.17 et 4.18 ci-avant montrent que les problèmes relatifs à l'impact des interventions devraient faire l'objet d'une plus grande attention. 6.6. Un récent rapport fait au nom de la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen a été consacré au contrôle budgétaire de l'efficacité des Fonds structurels (9).
Il souligne que, en matière d'actions intégrées, on ne peut encore parler d'unité sur les plans juridique et opérationnel, ce qui fait que les procédures décisionnelles sont extrêmement confuses et aboutissent à l'adoption de simples «déclarations d'intention», dont la mise en oeuvre est liée au respect des dispositions régissant chacun des instruments. 6.7. Le label d'actions intégrées et les financements qui l'accompagnent ne peuvent être attribués sans conditions. Au minimum, ils requièrent que l'action visée fasse l'objet d'une programmation véritable d'ensemble et que sa mise en oeuvre s'effectue dans le respect d'une méthodologie précise couvrant le contenu complet de l'opération.
6.8. Pour se réaliser, l'action administrative requiert une organisation qui soit en concordance avec les objectifs poursuivis, organisation qui, en grande partie, a fait défaut pour les actions examinées dans le présent rapport. Pour la préparation des programmes intégrés méditerranéens, la Commission a défini et mis en place un ensemble de procédures susceptibles de résoudre certaines des difficultés rencontrées précédemment. Il faut toutefois veiller à ce que ces procédures soient effectivement appliquées, pour éviter la répétition des inconvénients signalés, notamment en ce qui concerne la gestion coordonnée des interventions et leur suivi.
La réforme en cours des Fonds structurels devrait également permettre d'améliorer les conditions de l'intervention communautaire et d'en accroître l'efficacité. Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 18 mai 1988. Par la Cour des comptes Marcel MART Président (1) Doc. COM(86) 401 final/2. (2) Règlement (CEE) no 2088/85 du Conseil du 23 juillet 1985, JO L 197 du 27.7.1985, p. 1. (3) JO C 5 du 10.1.1984, p. 3, point 2.2.,A. (4) Cuma (1er et 2e tronçon), Nola (1er tronçon), Acerra, Foce Regi Lagni (1er tronçon). (5) JO L 171 du 29.6.1983, p.
1. (6) JO L 197 du 20.7.1981, p. 6, 9 et 13. (7) Règlement (CEE) no 3158/87 du Conseil du 19 octobre 1987, JO L 301 du 24.10.1987, p. 4. (8) JO L 271 du 15.10.1980, p. 1. (9) Document de séance A 2-159/87 du 5.10.1987. ANNEXE I OPÉRATION NAPLES - CADRE DES INVESTISSEMENTS À LA FIN DE 1986 >PIC FILE= "T0050216"> ANNEXE II ACTIONS PILOTES PRÉPARATOIRES >PIC FILE= "T0050217">