Informe especial nº 2/90 sobre la gestión y el control de las restituciones a la exportación acompañado de las respuestas de la Comisión

Informe especial nº 2/90 sobre la gestión y el control de las restituciones a la exportación acompañado de las respuestas de la Comisión Diario Oficial n° C 133 de 31/05/1990 p. 0001 - 0045 INFORME ESPECIAL N° 2/90 sobre la gestión y el control de las restituciones a la exportación acompañado de las respuestas de la Comisión (90/C 133/01) (observaciones presentadas conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 206 bis del Tratado CEE) >SITIO PARA UN CUADRO> 0. Prólogo 1. Como parte de la investigación del Tribunal sobre las restituciones a la exportación, una mañana de mayo de 1989 dos auditores se encontraban en el puerto alemán de Hamburgo para examinar los controles materiales de los cargamentos de cereales.

Se les informó de que el navío soviético Kapitan Danilkin, amarrado junto a los silos del puerto en ese momento, estaba siendo cargado con cereales acogidos a una medida comunitaria especial para aliviar al mercado alemán de excedentes de trigo alemán. Observando la operación los auditores se dieron cuenta de que efectivamente, por la proa al buque se le estaban cargando cereales, pero a la vez que en la popa se estaba desarrollando una operacion similar, sólo que examinada de más cerca, en ésta parecía que el montón de cereales en vez de aumentar de tamaño disminuía rápidamente. De hecho, se estaba transfiriendo grano de las bodegas de popa a las de proa a través de un silo de puerto, una operación de varios días de duración.

2. Más tarde los auditores supieron que el buque había sido cargado con trigo francés en Dunquerque y que en ruta hacia la URSS, había hecho escala en Hamburgo para que su carga de trigo fuera simultáneamente cargada y descargada a través del silo de puerto. Averiguaciones suplementarias pusieron de manifiesto que ésta era una de las muchas operaciones similares que habían tenido lugar o iban a tenerlo en Hamburgo y en otros puertos alemanes. Pero estaba claro que una actividad de este tipo, aparentemente superflua, cara en derechos portuarios y de utilización del silo y que hacía perder tiempo tanto al buque como a su tripulación, no podía responder a una práctica comercial normal.

Efectivamente, la explicación es otra. 3. El trigo, que tiene una definición común en todos los Estados miembros, se puede vender a intervención en cualquier lugar de la Comunidad, buscando las mejores condiciones posibles. Esta ha sido la principal razón de que en los últimos años los almacenes de intervención alemanes hayan recibido hasta 2 millones de tm. por año. En octubre de 1988, el Ministerio alemán de Agricultura, consciente de esta tendencia, puso en conocimiento de la Comisión que preveía que en 1989 la situación empeoraría a causa de un excedente de la producción nacional y del riesgo de que el mecanismo de intervención comprara «cantidades enormes de trigo» ().

La Comisión aceptó el razonamiento y fundamentándose en que no sería probable que el mercado comunitario absorbiera el excedente (), aprobó el 27 de enero de 1989 una medida especial de alivio del mercado alemán consistente en la concesión de un subsidio a la exportación de trigo blando alemán a países terceros (). 4. La respuesta comercial a la medida fue buena. El tope inicial de 300 000 tm. se aumentó a 500 000 y posteriormente a 700 000 tm. tras la supresión de los procedimientos generales de libre mercado para la exportación de trigo como un incentivo más para que los comerciantes utilizaran la medida especial.

Ya el 16 de marzo de 1989 no quedaba ninguna duda sobre el éxito al haberse contratado la exportación de las 700 000 tm. a un coste aproximado de 47,67 Mio ECU equivalente a 68 ECU/tm. 5. Sin embargo, el 28 de marzo la Comisión recibió una telecopia de las autoridades alemanas en la que indicaban que el trigo exportado hasta ese momento al amparo de la medida especial (del orden de 470 000 tm., de las que los primeros envíos habían escapado a toda forma de control material), no había sido producido en la RF de Alemania y que, además, no se había retirado del mercado alemán. Parecía que buques con trigo francés cargado en puertos franceses y con destino a la URSS y Polonia estaban haciendo escala en puertos alemanes donde se les descargaba y recargaba simultáneamente, con objeto de que el trigo pudiera ser considerado como «exportado desde la RF de Alemania» y tener derecho a las restituciones a la exportación instauradas por la medida especial.

6. La Comisión, considerándose incapacitada legalmente para limitar la aplicación de una medida de intervención en función del origen del producto agrícola (a pesar de los precedentes de la cebada española y el trigo duro griego), había intentado restringir la aplicación de la medida especial exigiendo que el trigo fuera «exportado desde la RF de Alemania». Aparentemente, este mecanismo ofrecía la doble ventaja de satisfacer a los expertos legales y de permitir a la Comisión actuar sobre el mercado alemán. Pero resultó que el coste adicional de exportar trigo de otros países a través de los puertos alemanes no disuadió a algunos comerciantes, algunos de los cuales necesitaban licencias de exportación para operaciones con la URSS, mientras a otros les atrajo el nivel de restitución superior al normal.

7. La reacción de la Comisión, el 6 de abril, consistió en aumentar la cantidad que podía acogerse a la medida especial en otras 200 000 tm., con lo que pasó a 900 000, y exigir un contenido mínimo en proteínas del 12,5 %. Ambas modificaciones estaban ligadas ya que en ese momento se estaba haciendo evidente que la calidad de la cosecha de trigo alemana era quizás la mejor de toda la Comunidad y que sólo el trigo cultivado en este país podía cumplir la exigencia en cuanto a proteínas. Con estas nuevas condiciones sólo se acogieron a la medida otras 145 000 tm. Se pudo comprobar que la previsión anterior de un excedente de «cantidades enormes de trigo» distaba mucho de la realidad ya que el mercado comunitario absorbió directamente este trigo de alta calidad.

8. Las últimas operaciones con cargo a este programa se autorizaron el 25 de mayo, fecha en que la Comisión aceptó ofertas por 55 000 tm. a unos tipos de restitución que oscilaban entre 51 y 54 ECU/tm. Ese mismo día la Comisión rechazó una oferta de exportación de trigo del mercado libre a un tipo de restitución ligeramente inferior, 40 ECU/tm., al haber decidido suspender todas las ventas al mercado que no estuviesen acogidas a la medida especial alemana. 9. La Comisión desconoce el origen del trigo que se ha exportado acogiéndose a esta medida especial de alivio del excedente de trigo blando alemán pero cree que los operadores, a la hora de presentar sus ofertas para acogerse a las restituciones de la medida especial, desconocían que para que su trigo fuera considerado como «exportado desde la RF de Alemania» tendrían que descargarlo y recargarlo a través del silo de un puerto alemán (a un coste que la Comisión ha estimado que podía llegar a los 10 USD/tm., por lo que no tomaron este coste suplementario en consideración.

Las predicciones del Ministerio de Agricultura alemán y de la Comisión de «cantidades enormes» de trigo a las puertas de los almacenes de intervención alemanes resultaron muy inexactas (en los años anteriores se compraron 2 millones de tm. anuales y en 1989 sólo 800 000 tm.). 10. Basándose en el análisis del 60 % del trigo exportado, el Tribunal estima que de las 845 000 tm. cuya exportación se subvencionó, sólo de 130 000 a 160 000 tm. se cosecharon en la RF de Alemania. El resto, unas 700 000 tm. procedentes principalmente de Francia pero también del Reino Unido y de Dinamarca y con destino a la URSS y a Polonia, se transbordó en puertos alemanes.

Por su parte, la Comisión, citando fuentes comerciales, estima que del total exportado, entre 350 000 y 400 000 tm. se produjeron en la RF de Alemania. El Tribunal no encuentra clara la justificación de esta afirmación. Para el Presupuesto comunitario el coste total de esta medida especial fue del orden de 57,5 Mio ECU. 1. Introducción 1.1. En los últimos dos años, la exportación subvencionada de productos agrícolas a países ajenos a la Comunidad ha reemplazado al almacenamiento de intervención en la función de principal instrumento comunitario para mantener el equilibrio del mercado interno, regulando así el nivel de los precios agrícolas internos.

Los productos que se exportan se pueden tomar del mercado abierto o «libre» o del almacenamiento de intervención. La subvención puede revestir la forma de restituciones a la exportación, de un precio bajo de venta de la intervención o de una combinación de ambos. La subvención permite a los exportadores competir en unos mercados mundiales donde los precios (en parte por las subvenciones a otros productores) suelen ser inferiores a los comunitarios. Los tipos de restitución concedidos a los productos exportados dependen de la categoría en que estén clasificados, pero también pueden variar en función del país de destino final.

1.2. En 1988 el Presupuesto comunitario subvencionó la exportación de 24,8 Mio tm. de cereales, 0,8 Mio tm. de carne de vacuno y 16,8 Mio tm. de leche y productos lácteos procedentes del mercado y del almacenamiento de intervención. Las restituciones a la exportación han supuesto 7 000 Mio ECU. Además de ello, el Presupuesto comunitario ha absorbido pérdidas causadas por la exportación a bajo precio de existencias de intervención (). 1.3. Gran parte de la gestión de la política se ha delegado a los organismos pagadores de los Estados miembros. También las administraciones de aduanas desempeñan un papel de vital importancia en el control de las operaciones de exportación.

Todas las decisiones importantes sobre políticas están a cargo de la Comisión que es también, generalmente tras consulta con los Comités de Gestión (ver apartado 2.3) de los diferentes mercados, la que determina el nivel de subvención en cada uno de los casos, utilizando principalmente para ello la fijación de los tipos de restitución y la determinación de los precios mínimos para las ventas a bajo precio del sistema de intervención. La Comisión tiene también una influencia decisiva sobre parámetros claves tales como el momento, la cantidad y el destino de las exportaciones subvencionadas.

1.4. Los tipos de las restituciones a la exportación se pueden fijar como consecuencia de licitaciones, calcularse utilizando como referencia la diferencia entendida entre el precio comunitario y el del mercado mundial o de forma específica en cada caso. Generalmente, para que el exportador tenga derecho a la restitución debe comprometerse a exportar una determinada cantidad de producto de una cierta calidad dentro de un período de tiempo fijado a determinados países terceros. La expresión legal del contrato entre la Comisión y el exportador es la licencia que conceden a éste los organismos pagadores de los Estados miembros en nombre de la Comisión.

El presente informe no examina el procedimiento de concesión de las licencias, pero como muchas de sus observaciones presuponen cierto conocimiento de él, se explica de forma esquemática en el Anexo 1. 1.5. Desde la óptica del Presupuesto comunitario, puede considerarse que el sistema de fijación de tipos y de concesión de licencias proporciona la base para el control central del gasto a la vez que facilita a la Comisión un mecanismo flexible para gestionar el mercado de exportación. Por ejemplo, la Comisión puede aplicar «correctores» a los tipos de restitución aprobados y publicados para desincentivar o incentivar a los comerciantes a exportar en situaciones particulares o a un destino específico.

1.6. En el cuadro 1 se muestra la evolución del gasto presupuestario en restituciones a la exportación a lo largo de los últimos 10 años y en el cuadro 2 cómo las restituciones han reemplazado al almacenamiento público de intervención como el principal instrumento del sistema de garantía de precios de la Política Agrícola Común (PAC). Una de las peculiaridades características de las restituciones a la exportación que los cuadros no revelan es que en algunos productos la restitución a la exportación correspondiente a una partida en muchas ocasiones es superior al precio que deberá pagar el cliente en el país tercero.

A título de ejemplo, en el curso de su fiscalización el Tribunal ha encontrado los casos siguientes (utilizando los tipos aplicables en 1986/1987): (a)un único contenedor de carne de vacuno exportado a Libia Restitución a la exportación: 34 700 ecus Valor facturado: 18 600 ecus (b)partida de 161 tm. de butteroil a Abu Dhabi Restitución a la exportación: 347 850 ecus Valor facturado: 218 000 ecus (c)un contrato para la exportación de 450 tm. de mantequilla a la URSS Restitución a la exportación: 867 850 ecus Valor facturado: 150 620 ecus (d)un contrato para la exportación de 2 000 tm. de leche en polvo a Argelia Restitución a la exportación:

2 515 000 ecus Valor facturado: 1 536 430 ecus (e)una partida de queso feta a Irán Restitución a la exportación: 2 720 000 ecus Valor facturado: 2 511 000 ecus La importancia para la Comunidad y para los auditores comunitarios de estos casos es que los riesgos en cuanto al control de la operación son potencialmente mayores para la Comunidad que para el comprador. >SITIO PARA UN CUADRO> 1.7. Las restituciones a la exportación suponen más del 35 % del gasto del FEOGA-Garantía y, de ellas, más de un 70 % se realiza en los mercados de tres productos: carne de vacuno, cereales y productos lácteos.

El presente informe se dedica precisamente a las restituciones en estos tres sectores. Los aspectos que se examinan son, en primer lugar el papel central de la Comisión en la fijación de los tipos de restitución y en la determinación de los precios mínimos para las ventas a bajo precio (Capítulo 2) y, en segundo (Capítulo 3) los controles nacionales sobre las partidas de exportación en los Estados miembros más activos en la materia: Dinamarca, RF de Alemania, Francia, Irlanda, Italia, Países Bajos y Reino Unido. Esta segunda parte del informe resulta de la ampliación al sector de los cereales y al de los productos lácteos de una anterior fiscalización realizada por el Tribunal en determinados países, cuyas conclusiones primeras aparecieron en el Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1987.

1.8. En este Informe también se actualizan unas observaciones anteriores sobre los procedimientos nacionales de cumplimiento de la Directiva 77/435/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1977 () [sustituida después por el Reglamento 4045/89 de la Comisión ()] en la que se exige que los Estados miembros verifiquen sistemáticamente la documentación comercial de las empresas que hayan recibido o efectuado pagos relacionados con la PAC. Estas verificaciones complementan los controles regulares que llevan a cabo las administraciones de aduanas y los organismos pagadores. 1.9. Las principales cuestiones analizadas en la fiscalización han sido si:

(a)los procedimientos que utiliza la Comisión para fijar los tipos de restitución, concluir acuerdos especiales y organizar comercializaciones a bajo precio respetan los principios de la buena gestión financiera y son eficaces; (b)tanto a nivel comunitario como nacional se han dispuesto y se aplican los controles adecuados para garantizar la legalidad y regularidad del gasto comunitario en restituciones a la exportación; (c)en las operaciones de restituciones a la exportación se han dispuesto los controles independientes adecuados y si se llevan a cabo de una forma eficaz. 1.10. El Tribunal lamenta el tono utilizado por la Comisión en sus respuestas a las observaciones del Tribunal.

Cuadro 2 - Evolución del gasto en restituciones a la exportación, almacenamiento de intervención y ayudas al consumo de tres productos básicos (cereales, leche y productos lácteos y carne de vacuno) >PRINCIPIO DE GRÁFICO> <? D><?þ><?þ><?þ><?þ><? 3><?×42><?þ><? 8> <? 3><?þ><?Ð7><?²>Mio ECU <? 8><?þ><?ue><?û> <?Ð7><?±><?þ><?×04><? ©><? ¨>PRESUPUESTO <?¾> <?Ð7><?±><?þ><?×11><?©><?º> Restituciones a la exportación <?½> <?í><?ue><?ue><?»>Almacenamiento de intervención (público y privado excluyendo depreciaciones) <?½> <?í><?ue><?ue><?»>Ayudas al consumo <?Ð7><?±><? 8><?×09><?ú> <?×18><?©>Ayudas al consumo <?Ð7><?±><? 8><?×19><?ú><?×25><?©>Almacenamiento de intervención <?Ð7> <?±><? 8><?×31><?ú><?×25><?©>Restituciones a la exportación <?Â"FIN DE GRÁFICO> >REFERENCIA A UN FILM> Cuadro 5 - Ventas de leche desnatada en polvo (1 000 tm.) procedentes del almacenamiento de intervención acogidas a reglamentos especiales (1) en 1987/88 >PRINCIPIO DE GRÁFICO> <?ue><?Ð7> <?²>(1 <? >000 tm.) <? D><?þ><?þ><?þ><? 3><?×30><?þ><? 8> <?Dl70506><? 8><?þ><?ue><?©><?©><?¦><?Ð7> <?±>Abril 1987 <?½> Mayo <?¿> Junio <?¿> Julio <?¿> Agosto <?¿> Sept. <?¿> Oct. <?¿> Nov. <?¿> Dic. <?¿> Enero 1988 <?¿> Febr. <?¿> Marzo <?¿> Abril <?¿> <?Ð7><?±><?þ><?ue><?©><?©><?¨>(<?ó>1<?ò> ) <? ><?º>(a) <? >Reglamento (CEE) n<?ó>o<?ò> 727/87 de 13 de marzo de 1987 (leche desnatada en polvo para exportación) <? ><?oe><?AE4><?¤><?¤><?¤><?¤><?¤><?ae> <?¼><?Ð7><?±><?ue><?»>(b) <? > Reglamento (CEE) n<?ó>o<?ò> 2213/76 de 10 de septiembre de 1976 (leche desn. en polvo ventas internas) <? ><?÷><?oe><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? > <?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N><?ue><?ue> <?Â"FIN DE GRÁFICO> >REFERENCIA A UN FILM> 2.

Gestión de las exportaciones por la Comisión El marco reglamentario 2.1. Los reglamentos básicos que creaban la organización común de los mercados de la leche y la carne de vacuno fueron publicados en junio de 1968 (). La reglamentación comunitaria del mercado de los cereales se instauró en 1962 y en su estado actual se debe al Reglamento (CEE) n° 2727/75 del Consejo (). En estos tres reglamentos figura una disposición común sobre el uso de las restituciones a la exportación para facilitar la exportación de productos cuyos precios en los mercados mundiales son inferiores a los de la Comunidad.

Las restituciones de muchos de los contratos de exportación más importantes se fijan por el procedimiento de licitación. En otros casos, la Comisión hace públicos los tipos que se deben aplicar. En este último procedimiento es obligatorio fijar los tipos a intervalos regulares, pero la Comisión puede modificarlos en cualquier momento, ya sea a iniciativa propia o a petición de un Estado miembro. 2.2. Los tipos de las restituciones a la exportación son válidos en toda la Comunidad, varían por producto y pueden estar diferenciados según el destino. Esta diferenciación es significativa en los cereales y la carne de vacuno, pero en el sector lácteo se aplica únicamente al queso.

Son necesarias licencias para todas las exportaciones de cereales, carne de vacuno, mantequilla y leche desnatada en polvo, así como para las de todos los demás productos lácteos si el exportador ejercita la opción de fijar previamente el tipo de restitución (procedimiento conocido como fijación anticipada) (). 2.3. Los reglamentos disponen también que cada mercado contará con un Comité de Gestión formado por representantes de los Estados miembros y presidido por uno de la Comisión. Aunque esta última puede modificar el nivel de las restituciones a la exportación en cualquier momento, está obligada a consultar periódicamente con el Comité de Gestión sobre los tipos de restitución, para confirmarlos o cambiarlos.

El Comité está obligado a dictaminar. Si el Comité vota en contra de la propuesta, la Comisión tiene que referirla al Consejo el cual dispone de un mes para modificarla por mayoría cualificada. 2.4. La normativa general de concesión de restituciones a la exportación de leche, carne de vacuno y cereales se fija en los Reglamentos (CEE) nos 876/68, 885/68 y 2746/75, del Consejo, respectivamente (). Los criterios que se tienen que tener en cuenta para fijar las restituciones son esencialmente los mismos en los tres mercados. Se resumen en el Anexo 2. 2.5. El marco legislativo del sistema de restituciones a la exportación ha aumentado de volumen desde el momento en que se crearon las organizaciones de mercado.

Existen numerosos reglamentos sobre licencias de exportación, fijación anticipada, anticipos, ventas de intervención por licitación o a precio fijo y otros muchos que son específicos de cada mercado, como por ejemplo el deshuesado de la carne, la transformación de mantequilla en aceite y las proporciones de cereales en la harina. Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) 2.6. Dentro del marco del GATT, desde septiembre de 1986 se están llevando a cabo una serie de negociaciones (conocidas como Ronda de Uruguay), uno de cuyos objetivos es reducir los niveles de apoyo y protección a la agricultura.

Este es un aspecto que atañe de forma especial a los EE.UU. y la CEE en el comercio mundial de cereales donde ambos continúan compitiendo ofreciendo exportaciones subvencionadas. El American Export Enhancement Programme (EEP) (Programa de Fomento de las Exportaciones de EE.UU.), iniciado en 1985, ha dado lugar hasta la fecha a 102 acciones sobre doce productos dirigidos a 65 países. 2.7. La política de la Comisión consiste en conceder subvenciones que igualen las de las exportaciones agrícolas estadounidenses con el objeto de proteger mercados establecidos y especialmente en el sector lácteo de fomentar las exportaciones de productos con alto valor añadido.

En ocasiones, la política de igualar las subvenciones ha resultado en la concesión de restituciones anormalmente altas, como por ejemplo a una partida de trigo enviada a Egipto (apartado 2.65) y el incremento del 20 % de los tipos concedidos al ganado vacuno de pura raza (apartado 2.40). Fijación del nivel de la subvención 2.8. El argumento subyacente a la política comunitaria de subvenciones a las exportaciones agrícolas es que sin la ayuda financiera a los exportadores para colmar la diferencia que generalmente existe entre el nivel de los precios que se pueden conseguir en los mercados mundiales y el (superior) comunitario, no sería posible exportar las cantidades de cereales, productos lácteos y carne de vacuno necesarias para estabilizar los precios del mercado interno al nivel deseado.

Ahora bien, si el nivel de la ayuda financiera supera el mínimo necesario para este propósito, a los exportadores se les sobrecompensa a expensas del presupuesto comunitario (y, a causa de la consecuencia sobre los precios internos, del consumidor comunitario). Para la Comisión el dilema es cómo conseguir el delicado equilibrio entre eficacia (la exportación de los productos comunitarios excedentarios) y racionalidad económica. 2.9. Para subvencionar la exportación de productos agrícolas la Comisión utiliza dos instrumentos principales: ventas de intervención a bajo precio y la oferta de restituciones a la exportación de productos conseguidos tanto en el mercado libre como de la intervención.

La importancia relativa de cada uno de estos dos instrumentos varía de un caso a otro, al igual que la intensidad de la participación de la Comisión. Para los tres sectores cubiertos por el presente análisis se publican tipos de restitución, a los que los exportadores se pueden acoger en cualquier momento. A veces se les denomina «restituciones vigentes» y pueden aumentarse o reducirse de diversas formas, por ejemplo con «correctores» válidos para destinos y períodos concretos. 2.10. Como directrices para sus decisiones sobre los tipos de restitución, la Comisión puede utilizar dos fuentes principales de información externa.

Una de ellas está constituida por los datos disponibles o publicados en los Estados miembros sobre los niveles de precios comunitarios y mundiales. La segunda es la constatación de los precios del mercado que proporcionan las licitaciones. Ninguna de estas fuentes puede ser considerada como completamente fiable u objetiva. 2.11. A la postre, para determinar el tipo de restitución y el precio al que se realizarán las ventas a bajo precio, lo fundamental es la apreciación de la Comisión. Pero independientemente de los mecanismos objetivos de los que teóricamente dispone, no sería realista considerarlos lo suficientemente precisos y sensibles para sustituir lo que esencialmente es un juicio comercial.

El problema de gestión que tiene la Comisión consiste en cómo aplicar tales juicios a la vez que se satisfacen los requisitos de responsabilidad pública. En opinión del Tribunal, los más pertinentes de éstos son que la información se mantenga de una forma adecuada a las necesidades de gestión y a las del control independiente por terceras partes, que se aplique la racionalidad económica a la determinación de los tipos y en las ventas a bajo precio, cuyo coste presupuestario debe estar determinado y supervisado, que se evalúe la eficiencia de las medidas para comparar la realidad con lo planificado y se tomen medidas correctoras de ser necesario y que se sigan procedimientos correctos para informar y consultar a los exportadores.

2.12. El Tribunal ha examinado las decisiones de la Comisión sobre restituciones a la exportación y las ventas a bajo precio en los tres mercados mencionados, centrándose especialmente en las decisiones tomadas en 1987 y 1988. El problema del control, tanto desde el punto de vista del Tribunal de Cuentas como del control financiero, es cómo determinar con una seguridad razonable si se han tomado decisiones correctas. En principio, sólo se podrá hacer recabando información de los funcionarios correspondientes, evaluando los procedimientos utilizados y examinando la documentación que registra su apreciación de cada uno de los casos.

El hacerlo así haría posible establecer un vínculo claro entre las características de un caso específico tal como las percibe la Comisión y la elección del tipo de restitución considerado adecuado o el nivel de precios de las ventas a bajo precio. Si no se dispone de un registro documental satisfactorio de estas importantes decisiones, los requisitos de responsabilidad pública no se podrán satisfacer ni en la forma ni en el fondo. 2.13. Las operaciones de exportación objeto del presente capítulo son, en líneas generales, de tres tipos. En primer lugar están las operaciones normales en las que las exportaciones se realizan a partir del mercado libre, ya sea con ayuda de restituciones a la exportación a tipos que han sido publicados o de licitaciones abiertas.

En segundo lugar, existen las ventas a bajo precio procedentes de existencias de intervención, cuyo nivel de subvención (a menudo una combinación de un precio bajo y una restitución a la exportación) o se determina por licitación o lo fija la Comisión de antemano. En último lugar, están las «medidas especiales» que se inician ya sea para aprovechar una oportunidad de exportación específica o para igualar las condiciones de las ofertas competidoras de los EE.UU. o de otros productores. Este orden aparece reflejado en las tres secciones siguientes (apartados 2.14 a 2.78) en las que se presentan las averiguaciones del Tribunal respecto a la gestión realizada por la Comisión de las subvenciones a la exportación correspondientes a cada uno de los tres mercados analizados.

Leche Introducción 2.14. El mercado de exportación de los productos lácteos está formado por los productos a granel (principalmente mantequilla y leche desnatada en polvo) y los denominados productos derivados tales como queso, leche entera en polvo enriquecida y leche condensada. En su conjunto, este mercado carece de un «barómetro» de los precios mundiales, aunque los niveles de precios mínimos fijados por el GATT determinan de una forma efectiva los límites inferiores de los principales productos en el mercado mundial. La reducción de las existencias de la CEE de los dos productos a granel (mantequilla y leche descremada en polvo) ha sido notable.

Principalmente, es el resultado de los programas especiales de comercialización (principalmente de mantequilla) y de unas condiciones del mercado más favorables que han facilitado las exportaciones (especialmente de leche desnatada en polvo). Los 1,3 Mio tm. de existencias de mantequilla a final de 1986 habían pasado a 64 000 tm. en marzo de 1989, fecha en la que se había dado salida a todas las de leche desnatada en polvo. 2.15. Esencialmente, el mercado mundial se reparte entre la Comunidad, Nueva Zelanda y, en menor grado, los EE.UU. La competencia es intensa a causa de la participación comercial directa del New Zealand Dairy Board en las operaciones de exportación con lo que obtiene la información necesaria para fijar las restituciones a la exportación más competitivas evitando el riesgo de transgredir los precios mínimos del GATT.

2.16. Uno de los problemas que tiene la Comisión es el de cómo elaborar y mantener un indicador fiable de los precios mundiales corrientes. Otro es el de cómo intervenir de una forma eficaz en el mercado sin infringir los precios mínimos del GATT. Una dificultad suplementaria para la Comisión en este mercado especialmente competitivo es la de cómo cumplir los requisitos de responsabilidad pública, tales como la publicación de los tipos de restitución, sin comunicar a la competencia extranjera sus intenciones comerciales (con un riesgo evidente para el éxito de sus iniciativas). Fijación del nivel de la subvención Tipos publicados 2.17.

Los tipos clave son los de la mantequilla, leche desnatada en polvo, leche entera en polvo enriquecida y algunos quesos, ya que de ellos derivan los de todos los demás productos lácteos. Estos tipos representan la diferencia entre los precios comunitarios y los mundiales estimados por la Comisión. El precio comunitario se calcula semanalmente utilizando la información de precios proporcionada por los organismos pagadores de los Estados miembros y sobre precios mundiales de numerosas fuentes tanto comerciales como publicadas. El Tribunal ha averiguado que algunos organismos pagadores no siempre facilitan con diligencia la información necesaria por lo que ha habido casos en los que, por esta razón, se han utilizado los mismos precios durante varios meses seguidos.

También ha observado que la Comisión no efectúa un cotejo, análisis y registro sistemático de las fuentes de los precios mundiales, a pesar de que se prepare un informe semanal para uso interno en el que se recogen hechos significativos y se dan algunos precios. 2.18. La Comisión afirma que para el cálculo de los tipos de restitución aplica una metodología normalizada basada en la diferencia entre los precios mundiales y comunitarios. Los auditores del Tribunal han intentado recalcular los tipos de la mantequilla, leche desnatada en polvo y cheddar publicados en el Reglamento (CEE) n° 701/89 de la Comisión, de 17 de marzo de 1989 ().

Los resultados de este cálculo aparecen en el cuadro 3. En realidad, no existía constancia alguna de cálculos realizados por la propia Comisión para dichos tipos. En el caso de la leche desnatada en polvo y de la mantequilla los tipos publicados se basaban en instrucciones verbales del Comisario. Uno de los elementos sobre precios del mercado mundial utilizados por los auditores para sus cálculos, fue el «Dairy Market News» (volumen 56, n° 13, de 31 de marzo de 1989) ya que era la única fuente independiente de datos en la materia sobre el período en cuestión que se encontraba disponible en la Comisión.

Se tomó como precio comunitario el menor de los precios franco fábrica de los cuatro países exportadores de la Comunidad. >SITIO PARA UN CUADRO> 2.19. Vistas las dificultades encontradas para determinar la base utilizada en la fijación de los tipos anteriores, los auditores examinaron asimismo los tipos más recientes publicados en el momento del control [Reglamento (CEE) n° 1476/89 de la Comisión, de 25 de mayo de 1989] (). No se encontraron entonces datos documentales que respaldasen dichos tipos. No obstante, tras una reunión con el director general se facilitaron a los auditores los documentos solicitados, que mostraban discrepancias notables entre las disminuciones propuestas por la División de Mercados para la leche desnatada en polvo, leche entera en polvo y mantequilla y las que se aprobaron.

Tipos no publicados 2.20. A finales de 1986, los tipos publicados por la Comisión aplicables a algunos mercados de exportación eran frecuentemente mejorados por los del New Zealand Dairy Board por lo que las existencias de mantequilla y leche desnatada en polvo se mantenían en niveles elevados (véase cuadro 4). Ante esta desafortunada combinación de circunstancias, la Comisión optó por una solución alternativa para fijar las restituciones. Los objetivos de este nuevo planteamiento consistían en explotar los menores costes de transporte (que no siempre se reflejan completamente en los datos disponibles sobre precios) de los exportadores comunitarios, consecuencia de su relativa proximidad a los principales mercados de exportación, y fijar los tipos más competitivos posibles sin infringir los precios mínimos del GATT.

Con objeto de no revelar públicamente las intenciones comerciales de la Comisión, se decidió no publicar los tipos de restitución en el Diario Oficial ni convocar licitaciones. La intención de la Comisión era compensar la ventaja operativa con que contaba el New Zealand Dairy Board al ser el único exportador. 2.21. Está claro que la Comisión necesitaba entrar en contacto con los comerciantes para obtener la información necesaria para alcanzar los objetivos arriba mencionados, pero, sin embargo, no quería tratar con ellos directamente. El procedimiento que siguió tiene un parecido superficial con el de licitación ya que se solicitó a los organismos de intervención que pidieran ofertas de exportadores habituales sobre el tipo de restitución que necesitarían para exportar leche desnatada en polvo, mantequilla y butteroil a destinos concretos.

Las ofertas recibidas se sometían a un cotejo semanal y se enviaban a la Comisión, cuya División de Mercados las examinaba y calculaba un tipo cercano al mínimo del GATT basado en la última cotización del dólar estadounidense. A continuación el/los tipo/s de restitución/es se reflejaba/n en una decisión que debía firmar el Comisario. Estas decisiones firmadas se entregaban a los representantes de los Estados miembros para que las hicieran llegar a los exportadores a través de los organismos de intervención, con lo que los que deseaban efectuar las operaciones solicitaban las licencias de forma normal pero realizando la fijación anticipada a los tipos de restitución no publicados.

Además de ello, los exportadores no quedaban comprometidos por las ofertas anteriormente presentadas a los organismos pagadores y aquéllos que habían ofertado a un tipo de restitución más alto tenían tanto derecho a acogerse al tipo no publicado como los que no habían ofertado. Inversamente, los que habían solicitado un tipo de restitución menor recibían el tipo (más alto) no publicado. 2.22. Los primeros tipos no publicados (para leche desnatada en polvo, mantequilla y butteroil) se fijaron en la Decisión 86/2508/CEE para el período 18 de diciembre de 1986 a 5 de enero de 1987. En 1987 hubo 32 decisiones más y otras 17 en 1988, a continuación se dejó de aplicar este procedimiento.

El número de tipos especiales determinados de esta forma ha sido de 108. El período medio de validez de estos tipos fue de 8 días y la diferencia media sobre los tipos publicados como sigue: >SITIO PARA UN CUADRO> Algunas de las decisiones de este tipo se refieren a un solo destino (Argelia, Méjico, India). En estos casos, las notas de los expedientes explican la metodología seguida en los cálculos, pero no revelan ni los datos sobre precios que los respaldan ni la naturaleza de las ofertas recibidas. >SITIO PARA UN CUADRO> 2.23. Aunque en este procedimiento la Comisión ha sido propensa a aceptar o fijar restituciones situadas en el margen inferior de la gama de ofertas recibidas, la ausencia de documentación impide llegar a conocer la economía de la operación en su conjunto.

El Tribunal calcula que del orden de 300 000 tm. de leche desnatada en polvo y de 450 000 tm. de mantequilla/butteroil se exportaron acogiéndose a estos tipos no publicados. Ventas especiales 2.24. Bajo este epígrafe se recogen ventas no relacionadas entre sí de productos a granel iniciadas ya sea para aprovechar una oportunidad de exportación concreta o para igualar las condiciones de ofertas de la competencia. En el sector lácteo las ventas especiales son excepcionales y se producen únicamente en la comercialización de existencias de intervención de leche desnatada en polvo y mantequilla.

En el período analizado se han producido tres operaciones especiales de exportación, de las que las dos siguientes son significativas: (a)Reglamento (CEE) n° 765/86 de la Comisión (): una venta de mantequilla de intervención para exportación a India, Pakistán, Mongolia y URSS; (b)Reglamento (CEE) n° 727/87 de la Comisión (): una venta de leche desnatada en polvo de almacenamiento público para exportación. 2.25. La primera de estas dos operaciones ilustra las dificultades de la Comisión al utilizar el procedimiento de licitación para fijar un nivel adecuado de restitución cuando a un mercado de exportación concreto sólo se puede llegar a través de una sola empresa, como es el caso de muchas de las operaciones con países de la Europa del Este.

La segunda operación, que se realizó en un mercado con numerosos exportadores, muestra las posibles consecuencias de no permitir que los precios sean determinados por las fuerzas del mercado, como hacen posible las licitaciones abiertas. Reglamento (CEE) n° 765/86 de la Comisión: Mantequilla para la URSS 2.26. Las importantes existencias de mantequilla y de leche desnatada en polvo en almacenamiento de intervención en la Comunidad suscitaron expectativas de que la Comisión realizaría ventas a bajos precios en un futuro próximo, expectativas que produjeron el hundimiento de los precios mundiales.

El GATT reconoció este fenómeno y, para aliviar al mercado mundial de la mantequilla de esta carga, concedió a la Comunidad una dispensa para realizar contratos especiales de comercialización con determinados terceros países a precios considerablemente inferiores a los mínimos del GATT. El resultado fue la aprobación del Reglamento (CEE) n° 765/86 en marzo de 1986 en el que se disponían unas ventas fuertemente subvencionadas de mantequilla a la India, Pakistán, Mongolia y la URSS. 2.27. Al final de febrero de 1986, las existencias de intervención comunitarias eran de 1,15 Mio tm. Hasta el 31 de diciembre de 1986 las ventas al amparo del Reglamento (CEE) n° 765/86 se efectuaban por licitación a un precio ligeramente inferior al 70 % del de intervención y podían acogerse a los tipos de restituciones a la exportación publicados.

El efecto conjunto del bajo precio y de la restitución era que la mantequilla se vendía por debajo del precio mínimo del GATT de 1 000 USD/tm. Esta concesión especial debería haber finalizado el 31 de diciembre de 1986 [como figura en el Reglamento (CEE) n° 3535/86 de la Comisión] () pero como la URSS pospuso sus compras previendo que podría obtener precios aún inferiores, durante ese año sólo se vendieron 105 000 tm. Dada la relativa falta de éxito de la medida, el GATT dio su aprobación a que la dispensa siguiera siendo válida para los contratos firmados con la URSS antes de esa fecha.

Únicamente una empresa tenía un contrato que cumpliera esta condición. 2.28. El Reglamento (CEE) n° 155/87, de la Comisión (), dejó sin efecto a partir del 1 de enero de 1987 esta combinación de restituciones a la exportación y precios bajos y la sustituyó por las ventas a bajo precio en las cuales los precios se reducían en una cantidad más o menos igual a la restitución que antes se abonaba. A pesar de que la Comisión trataba únicamente con un exportador los precios siguieron fijándose por medio de adjudicaciones mensuales. 2.29. El Tribunal ha examinado las ofertas recibidas por el organismo de intervención alemán.

El 27 de enero de 1987, primer día en que no estaban en vigor las restituciones a la exportación, la Comisión rechazó todas las ofertas que se le presentaron. En la siguiente adjudicación (10 de febrero de 1987), una oferta alemana era superior en 20 ECU/tm. a otras cinco del mismo país y correspondía exactamente a los tipos ofertados por cuatro empresas francesas y otra neerlandesa. En adjudicaciones posteriores las ofertas alemanas eran uniformes. Un examen de los registros de la Comisión ha revelado que esta situación se producía también en las ofertas presentadas por otros Estados miembros.

El titular del contrato orquestaba las ofertas. Se concedieron licencias para 610 000 tm. a un precio medio de 215 ECU/tm., lo que representa unas subvenciones superiores al 90 % del precio de intervención. Las ventas totales acogidas al Reglamento (CEE) n° 765/86 ascendieron a 715 300 tm. Reglamento (CEE) n° 727/87, de la Comisión, de 13 de marzo de 1987: Leche desnatada en polvo para exportación 2.30. Acogidas a este Reglamento se vendieron 261 381 tm. de leche desnatada en polvo al precio de compra aplicado por el organismo de intervención el día de la venta reducido en 30 ECU/tm. También se les concedieron los tipos de restituciones a la exportación vigentes en esa fecha.

El 92 % de estas ventas procedían de la intervención alemana. 2.31. Hasta diciembre de 1987, en que alcanzaron 83 000 tm. (más del triple que el mes precedente), las ventas fueron bajas. A pesar de conocer la situación, la Comisión no reaccionó ante este aumento. Las ventas de enero de 1988 ascendieron a 91 000 tm., observándose una escalada similar en las de leche desnatada en polvo en el mercado interno al precio de intervención [Reglamento (CEE) n° 2213/76 de la Comisión] () (ver cuadro 5). 2.32. En la reunión del Comité de Gestión celebrada el 22 de enero de 1988 se decidió suspender las ventas al precio de intervención reducido en 30 ECU/tm. por miedo a la especulación de los exportadores.

A raíz de ello, el precio se subió hasta el nivel del aplicado a las ventas internas acogidas al Reglamento (CEE) n° 2213/76. No se produjeron más ventas de exportación al precio superior, pero las del mercado comunitario continuaron a buen ritmo: sólo en el mes de abril salieron de intervención 138 500 tm. En los cuatro primeros meses de 1988 las existencias pasaron de 473 000 a 100 000 toneladas. 2.33. El Reglamento (CEE) n° 727/87 ha supuesto un «coste» de 265,8 Mio ECU en restituciones más 7,8 Mio ECU en reducciones de precio de las ventas de intervención. El objetivo de la Comisión era reducir las existencias de leche desnatada en polvo, tan rápidamente como fuera posible, fomentando las exportaciones a países terceros.

De acuerdo con ello, el precio aplicado a las ventas de intervención se fijaba teniendo en cuenta la información sobre precios disponible y de forma discrecional. La pronunciada y continuada mejora de las condiciones del mercado mundial y comunitario tuvo como efecto el que rápidamente este precio se quedara demasiado bajo. Sin embargo, la Comisión no aprovechó el cambio de las condiciones del mercado y vendió leche desnatada en polvo para exportación a precios más bajos de lo que hubiera sido necesario. De hecho, a la vista de la fuerte demanda del producto en el mercado interno () es probable que su comercialización con destino a países terceros no estuviera en absoluto justificada.

Carne de vacuno Introducción 2.34. La Comunidad, con el 20 % de la exportación mundial de carne de vacuno en 1988, fue uno de los líderes del mercado. A partir de 1984, la oferta interna normal de carne de vacuno aumentó por el sacrificio de vacas lecheras como consecuencia de la instauración de cuotas sobre la producción de leche. La disminución del número de cabezas, y en consecuencia de la cabaña reproductora, desde 1987, ha provocado una disminución del 4,5 % en 1988. Para 1989 se prevé una baja adicional del 3 %. La producción total de carne de vacuno fue de 8,1 Mio tm. en 1987 y de 7,7 Mio tm. en 1988.

En números redondos, el consumo interno comunitario es de aproximadamente 7,5 Mio tm. Con unas importaciones del orden de 0,5 Mio tm., la Comunidad tiene un excedente anual del orden de 1 Mio tm. Las subvenciones a las exportaciones comunitarias pueden tener un efecto significativo en los precios del mercado mundial de este sector. En 1987 se exportaron 909 000 tm., principalmente a Oriente Medio (28 %) y a Egipto (20 %). En 1988 las exportaciones descendieron a 789 000 tm. Las ventas de carne procedentes de intervención ascendieron a 535 000 tm., las exportaciones de carne procedente del mercado libre a 186 000 tm. y el resto (8 %) se hizo en forma de productos cárnicos o ganado vivo.

En 1988, 10 países han adquirido el 74 % de las exportaciones. Los tres compradores más importantes son Egipto, Irán y Polonia, cada uno de ellos de más de 100 000 tm. 2.35. El mercado de exportación comunitario se caracteriza por un pequeño número de grandes compañías comerciales. Cuando las operaciones se realizan con países de la Europa del Este participan incluso menos operadores. A causa de los altos riesgos financieros y de la necesidad de depositar fianzas en operaciones que generalmente son importantes, los pequeños exportadores sólo pueden participar en las ventas por licitación indirectamente, obteniendo los derechos de exportación (en forma de sublicencias) de las compañías más grandes.

En las ventas a mercados libres hay mayor espacio para el pequeño comerciante y mayor competencia. Fijación del nivel de subvención 2.36. En principio, para las ventas de exportación procedentes del mercado abierto o «libre», la Comisión fija los tipos de restitución utilizando la información sobre precios disponible y a continuación estos tipos se publican en el Diario Oficial. En el caso de ventas de intervención, el nivel de subvención se determina por medio de «minilicitaciones» que se basan en un precio aceptable mínimo publicado, aunque en algunas circunstancias se pueden abonar a la vez restituciones.

2.37. A falta de un índice de los precios comunitarios y mundiales, la Comisión prepara sus propios indicadores a partir de la información sobre precios disponible. En la práctica, los organismos de intervención de los Estados miembros comunican semanalmente por télex a la Comisión los datos sobre los precios nacionales a la producción. La información sobre los precios mundiales se obtiene principalmente de comerciantes activos en países terceros pero también de publicaciones de asociaciones de productores. Tipos publicados 2.38. Los tipos de las numerosas calidades y cortes diferentes de carne, incluyendo los aplicados a productos cárnicos y animales vivos, tienen una base común en el sentido de que todos ellos se derivan de la restitución correspondiente a una canal completa, lo que es el reflejo de la estimación de la Comisión de la diferencia entre los precios comunitarios y los mundiales.

La restitución de un cuarto delantero es igual al 70-80 % del tipo de la canal en cuanto a ecus por tm. y la de un cuarto trasero al 120-130 %. La restitución del ganado vivo es del orden del 59 %. 2.39. Algunos de los tipos datan de varios años y posteriormente han sufrido aumentos y modificaciones específicas. Por ejemplo, en noviembre de 1986, para limitar el gasto presupuestario en restituciones, todos los tipos aplicables a la carne de vacuno se redujeron en una media del 10 %, baja que no tuvo un efecto apreciable en el comercio de exportación. 2.40. A la hora de fijar tipos para algunos mercados de exportación, puede ser que la Comisión necesite tener en cuenta no sólo la diferencia entre los precios comunitarios y los mundiales sino también la magnitud de las subvenciones a la exportación ofrecidas por la competencia extranjera (que pueden no reflejarse en los precios registrados).

Ante las agresivas acciones de los competidores en el mercado mundial, parecería que la Comisión no tiene más remedio que aumentar los tipos en consecuencia si quiere mantener el volumen de las exportaciones. Esto ocurrió en marzo de 1988 cuando en respuesta al Export Enhancement Programme (EEP) estadounidense y a la subvención especial concedida por Austria para las ventas a España, se aumentó en un 20 % la restitución al ganado de pura raza. 2.41. Cuando aparecen oportunidades de exportación a terceros países, a veces la Comisión utiliza los tipos publicados como base y los aumenta hasta conseguir estimular las exportaciones.

En octubre de 1988 se dieron dos casos de este tipo: (a)carne deshuesada congelada destinada a los EE.UU. La restitución se aumentó de 90 a 100 ECU/100 kg. en marzo de 1988 y a 112 ECU/100kg. en octubre del mismo año con objeto de estimular las exportaciones y alcanzar la cuota anual de 5 000 tm. acordada con los EE.UU. El primero de estos aumentos no fue suficiente; desde octubre a diciembre se exportaron 3 590 tm.; (b)respondiendo a una oportunidad de vender del orden de 120 000 tm. a Irán, Argelia y Túnez tras el cese de las hostilidades entre Irán e Iraq, la restitución a la carne fresca de toro (media canal) destinada a Africa del Norte y el Próximo y Medio Oriente se aumentó un 10 %, de 152,5 a 168 ECU/100 kg.

Al final de mayo de 1989 se habían vendido 123 000 tm. y el 26 de junio de 1989 la restitución volvió al nivel anterior a octubre de 1988. 2.42. Ambas iniciativas han sido eficaces. Sin embargo, no está tan claro que las cantidades comercializadas en estas ventas no se hubieran podido exportar a otros destinos (o vender en el mercado comunitario) con un coste presupuestario menor, vista la disminución de casi 700 000 tm. de las existencias de intervención de carne de vacuno en los 18 meses anteriores a junio de 1989 (como se refleja en el cuadro 4). Ventas de intervención 2.43. Actualmente la política de la Comisión favorece la utilización del sistema de licitaciones en este mercado, en contraste con el anterior de ventas a precio fijo.

La forma de licitación que utiliza consiste en un sistema de dos etapas [la denominada minilicitación instaurada por los Reglamentos (CEE) nos 2173/79 () y 2539/84 () de la Comisión] en el cual se solicitan ofertas superiores a un precio mínimo que se publica en el Reglamento que anuncia la venta. El Tribunal ha averiguado que en 1989 entre el 20 y el 35 % de las cantidades ofertadas se han vendido por licitación a precios iguales al mínimo o ligeramente superiores a él. El Tribunal reconoce el atractivo que presenta para el comerciante un procedimiento que minimiza los riesgos de la licitación, pero opina que uno más competitivo beneficiaría tanto al presupuesto como a la política de exportación.

El Tribunal opina que la publicación de los precios mínimos es de dudoso valor. 2.44. En el Reglamento (CEE) n° 2173/79 (Artículo 6) se fija un período mínimo de catorce días entre la fecha de publicación en el Diario Oficial y el final del plazo para la presentación de ofertas a los organismos de intervención. Este artículo no se aplica a las minilicitaciones, para las que el anexo al Reglamento que anuncia las ventas sirve de notificación. En cuatro casos de 1987 pasaron sólo dos días entre la publicación y la notificación. Durante 1988 la media ha sido de cinco días, pero en un caso el Reglamento se publicó el mismo día del final del plazo y en otro un día antes.

De acuerdo con la Comisión, inmediatamente después de sus reuniones los miembros del Comité de Gestión transmiten a los organismos de intervención datos sobre las licitaciones que se van a producir, con lo que la publicación se limita a cumplir un requisito legal, o más exactamente, a no cumplirlo. El resultado es que la responsabilidad de notificar a las partes interesadas queda en manos de los organismos de intervención, lo que puede significar que la competencia queda innecesariamente restringida. Ventas especiales 2.45. Desde 1986 se han efectuado cuatro ventas de exportación especiales, de las cuales sólo dos son significativas en cuanto a las cantidades:

(a)Reglamento (CEE) n° 1812/86 () de la Comisión: 200 000 tm. de carne de vacuno a Brasil; (b) Reglamento (CEE) n° 2415/88 () de la Comisión: 206 000 tm. de carne de vacuno a países de la Europa del Este. Estas son las observaciones del Tribunal sobre las dos ventas: Brasil 2.46. Surgió una oportunidad para la exportación de 200 000 tm. de carne de vacuno de intervención comunitaria a Brasil. Aparte de fijar un tope para las exportaciones de 200 000 tm., la participación de la Comisión no está clara. Aparentemente, no intentó llegar a ningún tipo de acuerdo previo sobre precios con el importador brasileño único, sino que se dejó que este aspecto fuera solucionado por medio de una licitación entre el importador y los diferentes exportadores.

En el primero de los dos supuestos, la posición negociadora de la Comisión hubiera sido mucho mejor, con importantes consecuencias para el Presupuesto. 2.47. En el Diario Oficial de 12 de junio de 1986 se publicó una petición de ofertas. En el Reglamento al efecto se exigía que en la operación se utilizaran existencias de al menos tres Estados miembros y que como mínimo el 40 % del total debía proceder de la intervención italiana. Con ello la Comisión intentaba disminuir de una forma más o menos equilibrada las existencias de los Estados miembros y a la vez corregir la desproporción del volumen de las italianas.

2.48. La oferta mínima se fijó en 10 000 tm. y no se marcó un tope máximo. La totalidad de la subvención a la exportación se hizo por medio de una venta a bajo precio. Una condición aneja a la venta de las primeras 100 000 tm. fue el compromiso de la Comisión de importar 5 000 tm. de carne de vacuno de alta calidad de Brasil, 2 000 tm. de carne de vacuno de Argentina y otras 1 000 tm. del mismo producto de Uruguay en concepto de compensación por pérdida de comercio. El valor en el mercado europeo de esta carne de vacuno importada se estima en 30 Mio ECU. 2.49. Se desestimaron todas las ofertas de la primera ronda (26 de junio de 1986), se aceptaron todas las de la segunda ronda (9 de julio de 1986) por un total de 100 000 tm. y de las 170 000 tm. de la tercera ronda (13 de agosto de 1986) sólo se admitieron 100 000 tm.

La Comisión fijó precios diferentes por Estado miembro para las rondas segunda y tercera, tomando como directriz el precio que los Estados Unidos aparentemente habían conseguido en una reciente venta a Brasil de una cantidad comparable de carne de vacuno. En ambas rondas el precio italiano fue el más bajo, lo que coincide con el deseo de la Comisión de fomentar las ventas de la intervención italiana a pesar de que el Reglamento (CEE) n° 2388/86 (), de la Comisión, de 29 de julio de 1986, redujo la obligación del 40 al 30 %. 2.50. Habiendo analizado las ofertas recibidas está claro que los comerciantes se habían puesto de acuerdo.

Los precios por Estado miembro coincidían. Merece también la pena mencionar que antes de la comunicación formal de la venta, una empresa dirigió a la Comisión una propuesta para exportar 100 000 tm. de carne de vacuno de intervención a Brasil. Se le concedieron 45 000 tm. por el procedimiento de licitación, la misma cantidad que a otra que había presentado ofertas idénticas en cada una de las rondas. Países del Este de Europa 2.51. El Tribunal no ha podido determinar las condiciones de un acuerdo con la URSS en el que aparentemente se condicionaba la venta de 110 000 tm. de mantequilla a la de 200 000 tm. de carne de vacuno (un objetivo fijado en julio de 1988).

La mantequilla se entregó en el mes de agosto sin que se hubieran producido ventas de carne de vacuno. Dado el alto nivel de las existencias de intervención en ese momento (770 000 tm. en junio de 1988), la Comisión decidió vender por el procedimiento de licitación. La petición de ofertas se publicó el 2 de agosto de 1988 y sus características fueron las siguientes: (a)tenía que exportarse a países del Este de Europa (Bulgaria, Checoslovaquia, Hungría, Polonia, Rumanía, URSS y Yugoslavia); (b)se fijaba una oferta mínima elevada (25 000 tm.); (c)la parte procedente de un solo país no podía superar el 50 %.

2.52. No está claro por qué la venta se limitó a los países del Este de Europa. La primera prueba en los archivos de la Comisión de un interés de la Europa del Este en una venta procede de Polonia y tiene fecha de dos semanas después de la publicación de la petición de ofertas. El Reglamento especifica que el elevado mínimo fijado para concursar se debe a «efectos de control». Su consecuencia es eliminar a los pequeños y medianos comerciantes del procedimiento de licitación. De hecho, esta cantidad mínima se duplicó tras la primera adjudicación al exigirse ofertas de 25 000 tm. como mínimo en dos Estados miembros [Reglamento (CEE) n° 2602/88, de la Comisión, de 19 de agosto de 1988] ().

A pesar de las repetidas peticiones de las empresas comerciales para que se redujera este mínimo, la Comisión ha decidido mantenerlo. El objeto del límite del 50 % era ayudar a comercializar carne con hormonas. 2.53. Sólo una empresa presentó ofertas para la primera adjudicación (una a través del organismo de intervención francés y otra del alemán) y ambas se rechazaron por demasiado bajas: precio medio 1 385 ECU/tm. Para la segunda adjudicación la misma empresa incrementó sus ofertas hasta una media de 1 397,5 ECU/tm. y consiguió su objetivo. Para la tercera adjudicación no hubo ofertas y en la siguiente (10 de octubre de 1988), una segunda empresa igualó las ofertas de la primera, de nuevo a un precio medio de 1 397,5 ECU/tm.

No hubo ofertas para la sesión de adjudicación celebrada el 8 de noviembre de 1988. Las dos empresas mostraron el mismo grado de cooperación en la sexta ronda (13 de diciembre de 1988) al presentar ofertas idénticas. En este caso sólo se aceptaron las ofertas francesas a 1 351 ECU/tm. En enero de 1989 tuvo lugar la adjudicación final en la que, de nuevo, las dos compañías presentaron ofertas idénticas por un total de 100 000 tm. Las presentadas en la RF de Alemania (50 000 tm.) a 1 410 ECU/tm., del orden de 4 ECU/tm. más que las ofertas aceptadas en las rondas 2 y 4. A pesar de ello la Comisión las rechazó todas alegando que se había conseguido exportar las 200 000 tm. deseadas y que había prometido al Comité de Gestión no aceptar más ofertas sin haber discutido la posibilidad de reducir la oferta mínima.

2.54. En total se han vendido 206 000 tm. de carne de vacuno. La Comisión no sabe exactamente cuántas fueron a cada país pero se cree que por lo menos la mitad correspondieron a Polonia y ±40 000 tm. a la URSS. Igual que en la exportación de carne de vacuno a Brasil, esta venta especial ha sido eficaz al haberse alcanzado la cantidad objetivo fijada. Sin embargo, teniendo en cuenta la restitución a la exportación abonada (895 ECU/tm.), el precio neto de venta de la carne es de 500 ECU/tm., en un momento en que los cuartos traseros se estaban vendiendo a la industria transformadora comunitaria a cuatro veces el precio de venta a la Europa del Este.

Cereales Introducción 2.55. Mientras la tendencia reciente de la producción mundial es a mantenerse por debajo del consumo, la productividad de la CEE está aumentando y es probable que lo siga haciendo a un ritmo anual del 2-3 %, a pesar de las reducciones en los precios de garantía y al plan de puesta en barbecho de tierras cultivadas. Los principales productores de cereal de la Comunidad son Francia, RF de Alemania, España, Italia y el Reino Unido. La producción comunitaria en 1988 fue del orden de 162,5 Mio tm.; las estimaciones de la de 1989 oscilan alrededor de 160,5 Mio tm. Se prevé que de 1989 a 1995 el consumo interno disminuirá entre 4 y 7 Mio tm.

2.56. Las estimaciones cifran el comercio mundial de trigo y otros cereales en 1988/89 en 200 Mio tm., equivalentes al 16 % de la producción mundial. Aunque en ese período la parte de la CEE en las exportaciones de cereales ha aumentado al 15 %, los Estados Unidos dominan este mercado con más del 50 % de todas las operaciones. El Chicago Corn Exchange conforma el mercado, por lo que los precios están muy vinculados al valor del dólar. En el mismo período citado el excedente de cereales comunitario ha sido del orden de 30 Mio tm. La Comunidad es autosuficiente en todos ellos excepto en sorgo y maíz.

Sus principales clientes son la URSS, China y Argelia y, más recientemente, Polonia y Egipto. 2.57. El mercado de exportación de cereales está dominado por aún menos operadores (y, además, mayores) que el de carne de vacuno. Entre estas empresas se encuentran multinacionales que cuentan con una compleja estructura extendida a todos los Estados miembros que cultivan cereales para exportación. A menudo cuentan con sucursales y filiales en países no comunitarios. De hecho, estas compañías pueden comerciar entre sus diferentes componentes y lo hacen. De esta forma, puede concederse una restitución a la exportación a una filial comunitaria que exporta a otra empresa del mismo grupo radicada fuera de la CEE.

Reglamentariamente esto está permitido: siempre que los cereales abandonen la Comunidad para ser consumidos en un país tercero tienen derecho a restituciones. No se exige el cambio de propiedad. Fijación del nivel de la subvención 2.58. Alrededor del 90 % de todas las exportaciones comunitarias de cereales se hacen por el procedimiento de licitación, que reviste una de estas dos formas: (a)ofertando un precio para comprar a la intervención; (b)solicitando una restitución a la exportación. El resto se efectúa ya sea utilizando los tipos de restitución publicados, a menudo aumentados con «correctores» (también publicados) o usando tipos especiales.

Las diversas opciones se describen con más detalle a continuación. Tipos publicados 2.59. Los tipos de base publicados se aplican tanto a las ventas de intervención como a las del mercado libre. En los últimos dos años los de los principales cereales han oscilado entre 20 y 60 ECU/tm. Estos tipos son discrecionales (es decir, no se calculan con una fórmula) y en la práctica raramente se utilizan. Los tipos efectivos de las exportaciones del mercado libre y de la intervención se determinan mediante licitación, con la aplicación de correctores en algunos casos. Correctores 2.60. Los correctores son modificaciones al alza o a la baja de los tipos publicados que se aplican a destinos específicos y constituyen una característica diferencial de la gestión de los mercados de cereales.

Se pueden también aplicar a los tipos de restitución de las licitaciones y es precisamente en este ámbito donde generalmente se utilizan. La Comisión opina que la ventaja de los correctores sobre los tipos especiales es que son un instrumento flexible que permite reaccionar a los hechos que se producen en los diferentes mercados. 2.61. Generalmente los correctores se publican semanalmente pero se pueden cambiar con más frecuencia. Atienden un doble objetivo: (a)fomentar las exportaciones a un destino específico (correctores positivos); (b)garantizar que las exportaciones se realizan más pronto en lugar de más tarde (correctores negativos).

2.62. En general los correctores positivos son bajos en comparación con la restitución a la exportación, normalmente de 3 a 4,5 ECU/tm. Sin embargo, el equipo de auditoría ha observado que las excepciones tienen consecuencias presupuestarias significativas. Por ejemplo, en septiembre de 1987 se concedió un corrector de 20 ECU/tm. para la exportación de 850 000 tm. de cebada y 650 000 tm. de trigo-pienso a la URSS. De igual forma, se concedió un corrector de 30 ECU/tm. a las 900 000 tm. de trigo exportadas a la URSS al amparo del Reglamento (CEE) n° 395/89 de la Comisión (ver apartado 2.76).

Únicamente el coste de estos dos correctores ascendió a 57 Mio ECU. En general no se sabe cuánto se gasta en correctores ya que la Comisión no dispone de esta información. 2.63. Los correctores negativos son mucho mayores: P30, P40, P50 ECU/tm. Normalmente entran en vigor dos o tres meses después de su publicación y su objetivo es incentivar al comerciante a exportar el cereal antes de lo que la fecha normal de expiración de la licencia de exportación haría necesario. Otro de sus objetivos es reducir la posibilidad de que los exportadores especulen con las licencias. 2.64. Los mayores clientes consiguen a menudo restituciones mejores.

Por ejemplo, en las exportaciones a la URSS es norma contar con un corrector de 4,5 ECU/tm., que también se concedió a China durante un día, el 23 de diciembre de 1988, fecha en que solicitaron licencias para 1,3 Mio tm. Tipos especiales 2.65. Los mercados de algunos derivados de los cereales están sujetos a restricciones especiales y a una intensa competencia entre los EE.UU. y la Comunidad. Por ejemplo, en el caso de la harina, los EE.UU. han pagado primas del orden de 100 USD/tm. en agosto de 1988. Los tipos de las restituciones comunitarias para este producto se basan en los coeficientes aplicados a los tipos del trigo, que varían en función del contenido de ceniza.

Los coeficientes básicos aplicados a la harina son los que fija el Reglamento (CEE) n° 162/67 de la Comisión (). Para el comercio internacional se aplican dos coeficientes: 1,51 cuando el contenido de ceniza es inferior a 521 mg./100 gr. y 1,43 cuando iguala o supera esta cifra. Sin embargo, a partir de 1985 la Comisión ha aplicado lo que denomina un coeficiente medio internacionalmente convenido de 1,40 que aplicado a los tipos de restitución del trigo fijados por el proceso de licitación en agosto de 1988 proporciona una restitución aproximada de 85 ECU/tm. Sin embargo, para igualar la subvención estadounidense, para destinos específicos el tipo se ha aumentado, por ejemplo, a Egipto se aplica el de 116,8 ECU/tm.

2.66. La restitución aplicable a la sémola se calcula con un coeficiente basado en el volumen de cereales utilizado. El coeficiente oficial es de 1,58 (Reglamento (CEE) n° 162/67) pero desde 1985 la Comisión aplica el 1,67. La sémola para exportación a Argelia (donde se utiliza para fabricar alcuzcuz) tiene un tipo de restitución muy favorable. El principal proveedor es Italia. El Reglamento (CEE) n° 330/89, de la Comisión, de 9 de febrero de 1989 (), fija una restitución para la sémola exportada a Argelia de 230 ECU/tm., que es 51 ECU/tm. superior a la obtenida aplicando el coeficiente oficial de 1,58.

Según este Reglamento, la Comisión permite la concesión de licencias de exportación de 300 000 tm. [Reglamento (CEE) n° 355/89, de la Comisión, de 13 de febrero de 1989 ()]. Si todas las exportaciones acogidas a este Reglamento tuviesen como destino Argelia [como es probable, aunque no seguro ()], su coste suplementario sería de 15 Mio ECU. Para la exportación de las 300 000 tm. mencionadas, la Comisión ha recibido peticiones de licencias de exportación por un total de 5,01 Mio tm. Estas solicitudes proceden de dos empresas que controlan el mercado de exportación de sémola italiana a Argelia.

Las peticiones se han efectuado sabiendo que la Comisión debería reducir las cantidades aceptadas. En años anteriores el Consejo no había permitido que se convocaran licitaciones de productos procesados que podrían haber dado lugar a competencia. Licitación Mercado libre 2.67. La Comisión convoca las licitaciones para eliminar los excedentes resultantes de las cosechas de un año y con ello reducir o evitar la necesidad de compras de intervención posteriormente en la campaña. Normalmente sólo hay una operación de licitación cada año para cada tipo de cereal, a menos de que en la primera no se consiga el nivel de ventas deseado.

Las cantidades de cereal puestas a la venta por licitación pueden variar desde 100 000 a varios millones de toneladas. Generalmente la Comisión concede más importancia a esta actividad al inicio de la campaña y le concede prioridad sobre las ventas de intervención para exportación. Se celebran rondas semanales de adjudicación en las que las ofertas pueden presentarse a los organismos competentes de los Estados miembros, que las envían, respetanto el carácter anónimo, a la Comisión. El Comité de Gestión de Cereales se reúne los jueves por la tarde para estudiar las ofertas y a continuación la Comisión decide si fija un máximo al tipo de restitución que está dispuesta a pagar y, en caso afirmativo, a qué nivel.

2.68. Todas las ofertas iguales o inferiores a este tipo se aceptan dentro de los límites impuestos por las cantidades disponibles. Si la oferta del exportador es inferior al tipo máximo fijado sólo se le concede el que ha ofertado. En 1987/88 la Comisión intentó vender 11,3 Mio tm. de cereales del mercado libre por licitación y lo consiguió en un 75 % al vender 8,5 Mio tm. 2.69. Como comprobación de los resultados de las licitaciones de mercado abierto, la Comisión calcula una restitución directriz basada en las restituciones teóricas necesarias para exportar trigo y cebada desde puertos franceses y británicos.

Este cálculo se basa en el último precio FOB ajustado para llegar a conseguir un precio en puerto final que a su vez se compara con el precio mundial vigente. La diferencia, una vez ajustada por el coeficiente monetario, es la restitución directriz. Pero la Comisión puede, y frecuentement lo ha hecho, fijar tipos de restitución máxima superiores, generalmente para igualar las subvenciones ofrecidas por los EE.UU. en el marco del EEP. Ventas de intervención 2.70. El procedimiento de licitación se puede abrir a iniciativa de la Comisión o a petición de un Estado miembro. Las peticiones de ofertas se publican en el Diario Oficial en forma de Reglamentos donde se indican los almacenes depositarios.

Los exportadores tienen que ofertar por esos lotes en condiciones de precio de entrega sin descargar en el puerto elegido (ECU/tm.). Salvando las diferencias los procedimientos de adjudicación son los mismos que los de las licitaciones de mercado libre. El tipo de restitución publicado se paga a todos los comerciantes cuya oferta se acepta, es decir, a los que han presentado ofertas iguales o superiores al precio mínimo fijado por la Comisión. En 1987/88 se abrieron licitaciones por un total de 7,2 Mio tm. con las que la Comisión consiguió «ventas» de 6,1 Mio tm. Ofertas 2.71. El Tribunal ha analizado una muestra de las ofertas de licitaciones de productos del mercado libre y de intervención en la Comisión y ha llevado a cabo un análisis detallado de ofertas de éste y otros tipos en tres organismos de intervención:

BALM (RF de Alemania), ONIC (Francia) e IBAP (Reino Unido). El Tribunal formula las siguientes observaciones: (a)plazos: los tres reglamentos fijan plazos para la presentación de ofertas a los organismos pagadores: las 10.00 horas (hora de Bruselas) del jueves para las ventas al mercado libre y las 13.00 horas de los miércoles para las ventas de intervención. En varios casos, a los auditores del Tribunal les ha sido imposible verificar la hora en que se recibieron las ofertas porque en los télex no figuraban la hora y/o la fecha o eran incorrectas. Además de ello, la interpretación del plazo varía de un organismo a otro.

Con ello una de las características principales de la licitación (igual tratamiento de los licitadores) no se cumple y el Tribunal no ha podido determinar si las ofertas se recibieron a tiempo y con ello podían ser consideradas por la Comisión; (b)rechazo de las ofertas: acogiéndose al Reglamento (CEE) n° 2735/87 () (venta de intervención de trigo panificable), tres comerciantes presentaron ofertas al BALM para la adjudicación de 9 de diciembre de 1987. La más baja de las tres (53,25 ECU/tm.) se aceptó y se rechazaron las otras dos (55,13 y 56,33). El destino de la oferta inferior era la URSS; las de las otras dos, otros países terceros.

La Comisión no está legalmente obligada a aceptar la mejor oferta y en este caso eligió no hacerlo. Aparentemente decidió pagar una prima a las exportaciones a la URSS porque es un cliente importante que entra en el ámbito del EEP estadounidense; (c)transferencia de licencias: a pesar de que en el sector de la carne de vacuno se producen algunas transferencias, en general la incidencia en este sector es baja en comparación con el de cereales, donde las licencias de exportación se han convertido en un «producto» por derecho propio. Con frecuencia los grandes operadores realizan el papel de «corredores».

Ellos mismos no exportan el cereal (puede que no sea suyo) del que han obtenido el derecho a la restitución. Una vez que pueden solicitar licencias de exportación tras haber ganado una licitación, pueden transferir el derecho a otros comerciantes en forma de «extractos» o sublicencias. De este modo, los comerciantes pueden presentar ofertas con tipos de restitución a la exportación altos que saben que tienen muy pocas posibilidades de ser aceptados, presumiendo que podrán obtener las licencias llegando a un acuerdo sobre el precio con el licitador adjudicatario. El Tribunal ha averiguado que a menudo los que reciben estas sublicencias son comerciantes cuyas ofertas no fueron aceptadas en la adjudicación.

2.72. Otro de los riesgos de la falta de una verdadera competencia en este mercado es que el comerciante carece de incentivo para obtener el mejor precio de su cliente ya que sabe que la Comisión tiene necesariamente que pagar una restitución suficiente para que a él la exportación le merezca la pena si quiere que el grano se exporte. En esta situación, el comprador del país tercero paga menos de lo que lo haría en otras circunstancias y el margen del comerciante queda cubierto por la concesión de una restitución superior a la que sería necesaria si existiese una competencia libre. Ventas especiales 2.73.

En 1987 hubo dos medidas especiales de exportación destinadas a evitar el funcionamiento del sistema de intervención: una para 200 000 tm. de maíz y otra para 1,2 Mio tm. de cebada, ambos de España. En 1988 se aprobaron cuatro: (a)100 000 tm. de trigo panificable exportadas desde la RF de Alemania [Reglamento (CEE) n° 633/88 de la Comisión] (). Inicialmente su único destino era Polonia, pero posteriormente se modificó el Reglamento para que la medida se pudiera aplicar a todos los países. Las ventas se efectuaron con restituciones de 112,50 y 109,89 ECU/tm. en un momento en el que las ventas del mercado libre recibían 104 ECU/tm.

Se vendió la cantidad total ofertada; (b)200 000 tm. de trigo para exportar a Argelia y/o Túnez [Reglamento (CEE) n° 2191/88 de la Comisión] (). Esta medida no atrajo ofertas y se abandonó; (c)1 millón de tm. de cebada española [Reglamento (CEE) n° 2444/88 de la Comisión] (). Esta medida especificaba que para tener derecho a restitución la cebada tenía que haber sido cosechada en España. Se vendieron 407 300 tm.; (d)600 000 tm. de trigo duro de Grecia [Reglamento (CEE) n° 2751/88 de la Comisión] (). Se vendieron 300 000 tm., de las que 250 000 consiguieron la restitución máxima de 130 ECU/tm. cuando las ventas del mercado libre estaban obteniendo 122-123 ECU/tm.

Existen dudas sobre la justificación del coste suplementario. 2.74. En 1989 se han aprobado tres medidas. La primera ha dado origen, de nuevo, a una licitación de cebada española (300 000 tm.). Las otras dos se dirigen cada una a la exportación de 900 000 de trigo común. Una de ellas es el tema del prólogo del presente Informe y la otra se analiza en detalle a continuación. Licitación aplicable a la exportación de trigo a la Unión Soviética 2.75. En noviembre de 1988 unas empresas firmaron un contrato para exportar 1,5 Mio tm. de trigo a la Unión Soviética con entrega en enero-marzo de 1989.

Parece que en esta fase la Comisión no participa en las negociaciones. En ese momento los precios mundiales están relativamente bajos, lo que se refleja en el contrato efectuado con la URSS que parece que se firma de 5 USD a 10 USD/tm. por debajo de los precios del mercado. Los exportadores pensaban que los precios mundiales seguirían bajando; a pesar de ello, compraron cereal en el mercado interno previendo la obtención de licencias de exportación a tipos de restitución superiores. Contrariamente a lo que esperaban, el mercado de cereales se recuperó, los precios en el mercado mundial comenzaron a aumentar y las ofertas de restituciones a la exportación que presentaron a la licitación de trigo del mercado libre [Reglamento (CEE) n° 2470/88 de la Comisión] () no son competitivas y no se les aceptan.

En diciembre se conceden licencias válidas para China y la URSS para 2,2 Mio tm. con un corrector de 4,5 ECU/tm. Pero estas licencias se conceden a los exportadores que las obtienen en la mencionada licitación y que -hecho este que la Comisión sólo conoce posteriormente- no son los mismos que los que han firmado el contrato con los soviéticos, quienes no consiguen comprar licencias en el mercado. Se encuentran con ello en la imposibilidad de cumplir las condiciones de entrega del contrato y el cereal permanece en los silos de determinados puertos importantes provocando congestiones ya que no puede ser cargado en los barcos soviéticos que lo esperan (algunos de de los cuales parten vacíos).

2.76. En enero de 1989, la Comisión está preparada para cubrir el «déficit de licencias» con un Reglamento al efecto. El 16 de febrero se publica el Reglamento (CEE) n° 395/89 de la Comisión () con el que se ofrecen 900 000 tm. para exportarlas a la URSS y a la vez se elimina a este país de los destinos posibles de la licitación de mercado libre [Reglamento (CEE) n° 2470/88 de la Comisión]. 2.77. Las 900 000 tm. ofertadas se conceden al único licitador que se presenta a la ronda del 23 de febrero de 1989 en la que se concede un corrector de 30 ecus, con el que se llega a un tipo neto de 71 ECU/tm.

Este corrector especial se publica el mismo día que se celebra la sesión de adjudicación. Y, a la vez, se rechaza una oferta de 61,9 ECU/tm. presentada a la licitación del mercado libre [Reglamento (CEE) n° 2470/88 de la Comisión] por ser demasiado alta. 2.78. El Tribunal no ha podido conseguir una explicación satisfactoria del corrector de 30 ecus concedido por la Comisión ni tampoco saber cómo se acordó la exportación. La Comisión cree que a pesar del tipo preferente de restitución, en este contrato el comerciante tuvo pérdidas. Planificación y supervisión de las ventas de exportación 2.79.

Al principio de cada año la Comisión prepara un balance de la oferta. El de la campaña cerealista 1988/89 figura en el cuadro 6, en el que se reflejan las cantidades totales que se utilizan para preparar la estimación del coste financiero necesario para conseguir las exportaciones deseadas. Utilizando la tendencia media de las exportaciones y los tipos de restitución más utilizados, la Comisión estima el coste probable en términos de restituciones a la exportación. 2.80. La Comisión elabora los informes semanales internos mencionados en el apartado 2.17, en los que se registran todas las decisiones tomadas tanto en las reuniones del Comité de Gestión como fuera de ellas.

También figuran en ellos hechos sobresalientes de los mercados importantes. Los Estados miembros proporcionan periódicamente información sobre los tonelajes de las licencias solicitadas y concedidas. >SITIO PARA UN CUADRO> 2.81. La Comisión depende de los Estados miembros para la información sobre la evolución de las ventas. Años atrás no siempre la enviaban y se veía obligada a solicitarla repetidamente. En ocasiones, los datos sólo se comunicaban verbalmente. Tras la entrada en vigor del Reglamento (CEE) n° 859/89, de la Comisión, de 29 de marzo de 1989 (), con competencia en el sector de la carne de vacuno, la situación en este mercado ha mejorado.

A raíz de él, a los Estados miembros se les exige que envíen a la Comisión datos de las cantidades vendidas a intervención desglosadas por reglamento de venta. Sin embargo, no se le facilitan datos sobre la proporción de ventas por licitación y a precio fijo de las minilicitaciones y no se le comunican los precios. Según el Reglamento (CEE) n° 2377/80 de la Comisión, de 4 de septiembre de 1980 () [modificado por el Reglamento (CEE) n° 3988/87, de la Comisión, de 22 de diciembre de 1987 ()], los Estados miembros deben notificar semanalmente las cantidades por las que han concedido licencias.

Esta información se facilita agrupada en 14 grupos de códigos de nomenclatura combinada, lo que no permite a la Comisión supervisar las exportaciones de cortes diferentes de carne dentro de cada uno de estos grupos. El proceso de toma de decisiones 2.82. Hasta la fecha, las propuestas presentadas por la Comisión a los Comités de Gestión no estaban respaldadas con una información completa sobre sus implicaciones financieras, por ejemplo, el efecto presupuestario de un aumento (o un descenso) de los tipos de restitución y las pérdidas en las ventas a precio mínimo. Sin embargo, conoce este problema y ha hecho progresos en su resolución.

Actualmente, las propuestas presentadas al Comité de Gestión deben ir acompañadas de una declaración proforma de sus consecuencias financieras en la que se incluye una parte sobre financiación y consecuencias sobre el ejercicio económico siguiente. La División Mercados tiene que completar esta declaración tres días antes de la reunión en la que el Comité de Gestión deba examinar la medida. Este documento es de nueva creación y no existía en las operaciones de 1987 y 1988 examinadas por el Tribunal. 2.83. Dentro de la Comisión, el comienzo y la aplicación de una política de subvención de las exportaciones queda fundamentalmente (aunque no de forma exclusiva) en manos de las divisiones de mercado correspondientes de la DG VI.

El interventor sigue estas actuaciones y está representado en las reuniones del Comité de Gestión. En ocasiones ha formulado cuestiones sobre decisiones particulares una vez producidas. A nivel externo, los Comités de Gestión ofrecen, en principio, un marco para un análisis de las propuestas de la Comisión por representantes técnicos de los Estados miembros, aunque su eficacia a este respecto sea difícil de calibrar. No se levanta un acta detallada de la discusión, quedando como único registro una lista-resumen de las decisiones tomadas. 2.84. La Comisión tiene la intención de utilizar un programa informático para realizar el seguimiento de alguna de sus decisiones (tomadas tras consulta con el Comité de Gestión) sobre el mercado de cereales.

Este programa está basado en un modelo preparado para el mercado del azúcar y permitirá evaluar los resultados de las licitaciones semanales, a la vez que proporcionará un seguimiento en continuo de las obligaciones financieras resultantes de las decisiones. Sin embargo, en el momento en el que se efectúa la fiscalización no estaba en funcionamiento por problemas de programación. Conclusiones El coste de la política 2.85. El pago de subvenciones a las exportaciones es uno de los instrumentos más importantes de que dispone la Comisión para la gestión de los mercados agrícolas. También es complejo y costoso, del orden de una tercera parte del presupuesto comunitario se gasta en subvenciones a la exportación (esto es, restituciones más ventas a bajo precio).

La complejidad del sistema de subvenciones a las exportaciones en su estado actual, resultante de su evolución a lo largo de los años, presenta un marcado contraste con la legislación básica. En lo que respecta a los objetivos de las restituciones a la exportación, los reglamentos contienen una amplia declaración de principios. La reglamentación comunitaria de base no menciona la utilización de las ventas a bajo precio como instrumento de promoción de las exportaciones. 2.86. En la práctica, el sistema de restituciones a la exportación se ha convertido en el principal instrumento de la gestión del mercado interno.

Además de ello, también se ha transformado en un instrumento flexible de la política comercial y de relaciones exteriores. Ambas circunstancias pueden plantear problemas para el presupuesto comunitario. En el primero de los casos, el riesgo (del que es un ejemplo la medida especial para el trigo alemán y la iniciativa de exportación de leche desnatada en polvo) consiste en que se utilice el presupuesto comunitario para financiar la exportación de productos que el mercado interno podría haber absorbido. De esta forma, el sistema de restitución a las exportaciones tiene tendencia a aumentar el nivel de los precios comunitarios de algunos mercados y es un factor, junto con el bajo valor del dólar, que ayuda a deprimir los precios mundiales de otros, por ejemplo, el de la carne de vacuno.

El resultado es que el hueco que debe ser colmado por el sistema se amplía, aumentando el coste de las comercializaciones. 2.87. En el segundo de los casos, el riesgo está en que poniendo condiciones geográficas (por ejemplo especificando que el destino o el origen tenga que ser un país determinado) a las ventas de exportación, la Comisión reduzca el interés de los exportadores y con ello aumente el coste para el presupuesto comunitario. El prólogo y algunos de los casos descritos en este Capítulo apuntan a que este riesgo es real. Por ejemplo, los apartados 2.42, 2.73(a) y (b) y 2.77.

2.88. En su gestión de la exportación subvencionada de productos agrícolas, la Comisión realiza, de hecho, una operación comercial a escala internacional. Pero en comparación con las empresas comerciales con las que realiza la mayor parte de las operaciones tiene varias desventajas. Una de ellas es que durante la mayor parte del último decenio ha sido un vendedor a la fuerza en mercados donde la regla era que estuviesen dominados por un pequeño número de grandes comerciantes. 2.89. Pero algunas de las desventajas de la Comisión se deben a ella misma: por ejemplo, la no documentación, seguimiento y evaluación de las decisiones en muchos casos.

Podría mejorar su utilización de las licitaciones y su análisis de la información de precios para fijar el nivel de subvención adecuado. Las licitaciones se han llevado a cabo en mercados imperfectos (esto es, con demasiados pocos licitadores para conseguir una competencia real o con un solo licitador) o en condiciones que pueden ser calificadas como «no competitivas» (sirva como ejemplo la necesidad de pujar por grandes cantidades del Reglamento (CEE) n° 2415/88 de la Comisión que fijaba la oferta mínima en 25 000 tm de carne de vacuno). Es dudoso que la información sobre precios de que dispone la Comisión sea fiable o esté completa.

Se han producido incrementos significativos del nivel de subvención sin que la Comisión haya sido capaz de proporcionar al Tribunal la justificación de estas modificaciones. En el presente Capítulo se presentan pruebas de que el coste de la subvención a veces puede ser mayor del que sería necesario para conseguir los objetivos de exportación de la Comisión (por ejemplo apartados 2.21, 2.33, 2.46 y 2.66). Responsablidad 2.90. Independientemente de los medios con los que la Comisión obtiene la información necesaria para determinar el nivel de subvención adecuado, esta decisión queda a su juicio o discreción, por las razones expuestas en el apartado 2.11.

Ello no representaría necesariamente una preocupación si los datos, su proceso de análisis, las decisiones tomadas y el resultado estuviesen claramente documentados. Pero esto no se hace. Las consecuencias son graves para el control independiente por terceras partes o por las instancias de gestión. De los registros de la Comisión, el Tribunal sólo ha podido conseguir la informacion más elemental de algunos de los principales aspectos de las restituciones a la exportación. A la vista de las averiguaciones del Tribunal, no está claro cómo las instancias de gestión pueden funcionar de forma adecuada y los diveros Comités de Gestión actuar como control eficaz de la Comisión.

Licitación 2.91. En teoría, el nivel de la restitución representa la diferencia entre el precio del mercado mundial y el comunitario. En la práctica esta ecuación no es tan simple ya que existen factores tales como las iniciativas de exportación estadounidenses, los costes de transporte y manipulación y la respuesta de la competencia, que es poco probable que se reflejen de forma adecuada en la información sobre precios disponible. En estas circunstancias, parecería que la licitación es el único procedimiento de que dispone la Comisión para permitir que el calibre independiente de las fuerzas del mercado intervenga en la determinación de los tipos de restitución y de los precios, garantizando a la vez que el nivel de subvención concedido no supere el mínimo necesario para conseguir llevar a cabo las exportaciones.

En teoría, la licitación tiene la ventaja suplementaria de garantizar la igualdad de tratamiento a todos los licitadores. 2.92. En el caso de las exportaciones de leche desnatada en polvo (apartados 2.30 a 2.33), el haber recurrido al procedimiento de licitación hubiera puesto a la Comisión al corriente del volumen de la demanda del mercado y posiblemente fomentado la reconsideración de la necesidad de subvencionar las ventas de leche desnatada en polvo. De igual forma, tampoco existen muchas dudas de que el nivel de subvención así determinado hubiera reflejado mejor las condiciones del mercado que el que se fijó, con un considerable ahorro presupuestario.

2.93. El Tribunal recomienda que la Comisión tome en consideración ampliar el procedimiento de licitación, especialmente a los productos a granel. Teniendo en cuenta la falta de una verdadera competencia en algunos mercados, en cada caso, antes de publicar la petición de ofertas, la Comisión debería fijar un precio mínimo o de reserva. Todas estas decisiones deberían estar reflejadas de forma documental, pero (a diferencia de la situación actual en el sector de la carne de vacuno) los precios mínimos o de reserva no deberían publicarse. En los casos en que las exportaciones a países terceros se vendan a un comprador único, la Comisión debería negociar directamente sobre el precio, dejando el resto de los elementos para la licitación.

En las ventas de intervención esto supondría que la Comisión sacaría a licitación los costes de transporte y manipulación, quedando el precio de venta de la intervención bajo su completa responsabilidad. 3. Controles nacionales Introducción 3.1. De acuerdo con las disposiciones generales de gestión del gasto del FEOGA-Garantía, los Estados miembros son los primeros responsables de la inspección de las mercancías que se exportan y de verificar las solicitudes de restitución. Sin embargo, la Comunidad ha definido algunas de las exigencias comunes esenciales. El Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987 (), recoge las normas comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación de productos agrícolas, junto con las normas aplicables a los documentos que deben acompañar a las solicitudes: la necesaria prueba de la exportación y llegada al país de destino final para consumo interno, el cálculo de los tipos de restitución y las disposiciones especiales aplicables a su prefinanciación.

La Directiva del Consejo 77/435/CEE, de 27 de junio de 1977 () [sustituida por el Reglamento (CEE) n° 4045/89 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1989 ()] impone a los Estados miembros la obligación de realizar inspecciones a posteriori de los documentos comerciales de las empresas que reciben pagos del FEOGA, incluyendo los de restituciones a la exportación. 3.2. En el presente capítulo se resumen los resultados de la fiscalización que el Tribunal ha realizado de los controles de los Estados miembros sobre el gasto en restituciones a la exportación de tres importantes sectores: cereales, productos lácteos y carne de vacuno.

Durante la fiscalización se han examinado los controles efectuados por los organismos pagadores y las aduanas en el Reino Unido, Irlanda, los Países Bajos, Francia, la RF de Alemania, Italia y Dinamarca. Además se han analizado los controles aduaneros que se aplican a las operaciones de restituciones a la exportación en Bélgica y Grecia. En administraciones de aduanas seleccionadas, en la medida de lo posible, de acuerdo con la importancia de las operaciones de restituciones a la exportación que tramitan, el Tribunal ha evaluado los procedimientos teóricos y efectivos de control material de las partidas con restituciones a la exportación.

En los organismos pagadores ha examinado las pruebas de que se haya producido la exportación y de la llegada al destino final. 3.3. Los principales aspectos considerados han sido: (a)la presentación de justificación documental suficiente acompañando a las solicitudes de restitución; (b)si los pagos de restituciones utilizan los tipos correctos según la fecha, la descripción, la cantidad y el destino; (c)si se han dispuesto y realizado los controles adecuados previos a la certificación de la fecha, descripción, cantidad, calidad y la exportación; (d)si los controles a posteriori de la autenticidad de la operación han sido eficaces tanto en amplitud como en frecuencia.

3.4. La cooperación brindada por los Estados miembros durante esta investigación ha sido buena. Sin embargo, en algunos de ellos el Tribunal no ha podido tener el acceso completo a informes y documentación relacionados con acciones que caen bajo el ámbito de la Directiva 77/435/CEE (2). Este problema surgió con Irlanda y Reino Unido en 1987 y en Francia en 1988. Un Estado miembro (Reino Unido) no concedió acceso directo a los datos contables relacionados con el gasto en restituciones a la exportación, aunque posteriormente ha señalado que está dispuesto a reconsiderar esta prohibición caso por caso.

Las autoridades políticas de Irlanda, ante las que se planteó el asunto, han transmitido indicaciones a la administración central para que en el futuro proporcione al Tribunal acceso a toda información necesaria. Por el contrario, otros Estados miembros (especialmente Dinamarca y los Países Bajos) proporcionaron información de gestión de gran calidad. La amplitud de las observaciones de los apartados siguientes refleja necesariamente las diferencias en la amplitud de la fiscalización realizada en los distintos Estados miembros y en la cooperación e información recibidas. De acuerdo con la práctica habitual del Tribunal, los hechos referidos en las observaciones sobre cada Estado miembro y que aparecen en este capítulo se pusieron formalmente en conocimiento de las autoridades nacionales de cada uno de ellos y sus comentarios se han tomado en consideración.

3.5. Las restituciones a la exportación comportan riesgos elevados, sobre todo por la complejidad de la normativa aplicable y la importancia de las cantidades que pueden estar en juego en las distintas operaciones. La diversidad de tipos aplicables a determinadas variedades de queso en diciembre de 1988 constituyen un ejemplo claro de la complejidad de la legislación: (a)el queso Parmigiano Reggiano, no rallado ni en polvo, con un contenido graso en peso no superior al 40 % y un contenido de agua en peso de la materia no grasa no superior al 47 % tiene derecho a una restitución de 190 ecus por 100 kg. si se exporta a Suecia, pero no tiene derecho a restitución si va a Noruega o a Finlandia, cuando los tres son miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA);

(b)si este mismo queso se exporta sin rallar o sin estar en polvo a los Estados Unidos, recibe una restitución de 170 ecus por 100 kg.; si está rallado la restitución máxima es de 118,75 ecus; (c)en el caso de otros quesos exportados a países terceros, en los que el contenido graso de la materia seca en peso varíe del 18,9 % al 19,1 % supone que la restitución pase de 100,50 ecus a 114,22 ecus por 100 kg. 3.6. Una primera parte de las observaciones del Tribunal sobre los controles nacionales de las restituciones a la exportación de la carne de vacuno se publicó en el Informe Anual de 1987 ().

El Tribunal opina que muchas de estas observaciones se ven reforzadas y adquieren mayor importancia al ampliarse el contexto, por lo que algunas aparecen también en el presente informe. 3.7. El Tribunal observa que durante las últimas semanas se han introducido cambios importantes en los reglamentos que rigen el control de las restituciones a la exportación. En el Anexo III se ofrece una lista de los más importantes. Huelga decir que las observaciones que figuran a continuación han de ser leídas a la luz de estas innovaciones. El Tribunal se congratula al comprobar la medida en la que la Comisión ha tenido en cuenta, al redactar tales cambios, sus sugerencias del presente informe y de otros precedentes, especialmente del Informe Anual de 1987.

Controles Aduaneros Secuencia de los controles 3.8. Las aduanas de todos los Estados miembros son las responsables de la aceptación de la mercancía a control aduanero antes de su exportación y de certificar que ésta se ha producido. En el cumplimiento de estas obligaciones, las aduanas pueden inspeccionar las partidas en cualquier punto comprendido entre las instalaciones del exportador y el lugar en el que se produce la exportación desde la Comunidad, con el fin de comprobar las cantidades y calidades declaradas. 3.9. La aceptación de las mercancías a control aduanero, certificada mediante la aplicación de un sello aduanero y la firma en la casilla correspondiente de la declaración de exportación, da validez a la declaración presentada por el exportador y confirma los elementos básicos esenciales para determinar la justificación de la restitución a la exportación y su cálculo, es decir que en una fecha determinada existe una mercancía de la cantidad y calidad declaradas.

3.10. El primer lugar en el que la mercancía se puede someter a control aduanero y a inspección es aquél donde se carga, normalmente las instalaciones del exportador. Para que este control sea eficaz se debería exigir que el exportador notificase por anticipado a su oficina local de aduanas que tiene la intención de cargar la mercancía de que se trate a una hora determinada. 3.11. En algunos Estados miembros existe un procedimiento alternativo que consiste en presentar el contenedor completamente cargado junto con la declaración de exportación en la oficina local de aduanas competente para que sea confirmada su existencia y se proceda a un control material.

3.12. En ambos casos, el contenedor, una vez aceptado, se transportará precintado a la oficina de aduanas del puerto de salida del territorio nacional donde se completarán los trámites de exportación. 3.13. Una tercera posibilidad consiste en que la mercancía se acepte a control aduanero directamente en la oficina de aduanas del punto de salida del territorio nacional. También aquí se presenta el contenedor completamente cargado junto con la declaración de exportación. La llegada se registra para que la declaración pueda certificarse con la fecha en que la mercancía ha sido aceptada a control aduanero.

3.14. A continuación el contenedor se deposita en una zona de almacenamiento hasta que llegue el momento de ser embarcado. El control material de la mercancía de los contenedores que se presentan directamente en las oficinas aduaneras de salida puede efectuarse en cualquier momento entre la llegada y la carga en el buque. 3.15. El pago de la restitución estará supeditado a que el exportador complete los trámites de exportación en el plazo máximo de 60 días contados a partir de la fecha en la que la mercancía haya sido aceptada a control aduanero. Por lo tanto, la última obligación de las aduanas es certificar que la exportación ha tenido lugar dentro de este plazo.

Riesgos 3.16. Los riesgos inherentes a la exportación de productos agrícolas son: (a)que se declare una cantidad de mercancía superior a la real (en casos extremos, que se declare mercancía inexistente); (b)que la calidad declarada sea incorrecta; (c)que la descripción del producto sea incorrecta; (d)la sustitución cualitativa y/o cuantitativa del producto sometido a control aduanero en alguna de las fases anteriores a la exportación, por ejemplo, durante el almacenamiento o desde que se saca de él hasta que se carga en un buque, tren u otro medio de transporte; (e)la no exportación de la mercancía y que se la vuelva a presentar para ser exportada o se la comercialice en el mercado interior.

3.17. En todos estos casos, el presupuesto comunitario puede financiar restituciones a la exportación injustificadas. En el caso señalado en (e), la operación deja de cumplir el objetivo principal que es retirar productos del mercado para exportarlos a terceros países. 3.18. Durante su investigación, el Tribunal ha observado un cierto número de puntos débiles en los procedimientos de control y en las disposiciones administrativas que agravan los riesgos señalados anteriormente. Estas carencias se detallan a continuación y se ilustran con ejemplos de todos los Estados miembros que se visitaron.

Se exponen individualmente aunque en la práctica el Tribunal ha descubierto que en su mayoría se producen en algún momento en las distintas administraciones de aduanas, tanto locales como nacionales, que se han visitado. Notificación de la intención de colocar mercancías bajo control aduanero 3.19. Cuando la mercancía vaya a ser controlada por una oficina de aduanas no fronteriza, el exportador debe notificar con la suficiente antelación las características y la cantidad así como en qué momento comenzará y finalizará la carga para que de este modo la aduana pueda tener la oportunidad de estar presente.

Por los motivos que se señalan en el apartado 3.28, esto es especialmente importante para que las aduanas puedan aprovechar al máximo sus controles materiales. Por supuesto, el valor disuasorio de las inspecciones aduaneras se pierde si el exportador conoce de antemano el grado de probabilidad de que los inspectores de aduanas estén presentes. 3.20. El Tribunal ha descubierto los siguientes casos en los que no se respeta este importante principio: (a)en Irlanda, en los casos de empresas con instalaciones en lugares distintos, las disposiciones de notificación previa de que la carne de vacuno se somete a control aduanero, no permiten que las aduanas, en caso de desearlo, puedan llevar a cabo inspecciones.

En estas circunstancias, no es sorprendente que un importante exportador visitado por el Tribunal no hubiera sido inspeccionado nunca; (b)en el Reino Unido, el Tribunal ha visitado las instalaciones de un importante exportador de carne de vacuno al que siempre se le ha permitido dejar transcurrir el plazo de inspección aduanera antes de rellenar la declaración; (c)en la RF de Alemania, el funcionario de aduanas asignado a un importante fabricante de productos lácteos nunca ha recibido una notificación previa; a otro se le notifica por teléfono con 24 horas de antelación pero no se le indican ni las cantidades ni las características;

(d)en el caso de ésta y de otra oficina de aduanas alemana de la que dependen cuatro importantes exportadores de productos lácteos, se ha adoptado la práctica de informar telefónicamente al exportador de que el funcionario de aduanas quiere realizar un control material a la vez que se solicita un coche de la empresa para que le recoja; (e)en Wilhelmshaven (RF de Alemania), la mercancía prefinanciada que sale de los almacenes para ser exportada sólo se declara a la aduana una vez embarcada; (f)en St. Quentin (Francia) las primeras partidas con restituciones a la exportación salen de la fábrica todos los días a las 9 de la mañana; para cumplir este horario, el empaquetado empieza a las 5.

Comoquiera que la oficina de aduanas está a 45 minutos de la fábrica y los inspectores no tienen la posibilidad de trabajar fuera del horario normal, nunca se ha operado un control material cuando comienza a ser empaquetada mercancía que debe salir de las instalaciones del comerciante a las 9 de la mañana. Aceptación a control aduanero de la mercancía 3.21. El acto de someter la mercancía a control aduanero determina la fecha que se tendrá en cuenta al fijar el tipo de restitución aplicable si no ha habido fijación anticipada. Cuando la ha habido (véase Anexo 1, apartado 6), existe un plazo dentro del cual el exportador ha de someter su mercancía a control aduanero para acogerse al tipo prefijado.

Existe, por lo tanto, el riesgo de que se altere la fecha de aceptación ya sea para aprovechar las variaciones de los tipos o para cumplir los plazos del certificado de fijación anticipada. 3.22. El Tribunal ha observado los siguientes casos en los que no ha sido posible confirmar la existencia de las cantidades declaradas en la fecha de aceptación: (a)en Francia se han aceptado a control aduanero cereales sin que el funcionario de aduanas haya comprobado en los archivos del silo que el declarante tuviera en la fecha de aceptación una cantidad de cereal almacenado suficiente para cubrir la cantidad que declaraba para exportación;

(b)en Italia se han aceptado a control aduanero dentro de una misma declaración cereales almacenados en lugares distintos, sin obtener de las oficinas de aduanas correspondientes a todos esos lugares una confirmación satisfactoria de su existencia en la fecha de aceptación; (c)en Italia se han aceptado a control aduanero partidas completas de cereal con la mera presentación de una parte de ellas. El resto se presentó en días sucesivos; (d)en Bélgica se han registrado declaraciones directas de los comerciantes con la fecha de introducción en el sistema informático. En realidad, los exportadores dispusieron de seis días más para someter la mercancía a control aduanero.

Controles documentales 3.23. Los controles documentales actuales tienen como fin comprobar que la descripción y las cantidades recogidas en las declaraciones de exportación se ajusten a la documentación comercial correspondiente. Las discrepancias que se observen en esta fase servirán también para determinar las partidas que deben someterse a controles materiales. 3.24. El Tribunal ha observado que, al contrario que en el caso de los derechos de importación y las exacciones, en los que el volumen medio de la operación es mucho menos importante, sólo en dos Estados miembros (Dinamarca, Países Bajos) se exige presentar las facturas comerciales junto con las declaraciones.

En los demás no se realiza, por tanto, una comparación automática de las declaraciones de exportación con la documentación comercial correspondiente. 3.25. El Tribunal ha observado deficiencias incluso en los Estados miembros en los que la ley exige la presentación de facturas: (a)en Dinamarca se permite que algunos exportadores importantes presenten sus facturas mensualmente, cuando ha pasado el primer momento controlable, y en la mayor parte de los casos, la mercancía ya ha sido exportada. Además, el Tribunal ha descubierto que cuando reciben las facturas no se las compara, ni siquiera por muestreo, con las declaraciones de exportación;

(b)en los Países Bajos los auditores han descubierto casos en los que se han aceptado fotocopias de una misma factura para justificar solicitudes diferentes. Los originales ni siquiera eran facturas comerciales genuinas sino que habían sido preparadas específicamente para su presentación con las declaraciones de exportación. 3.26. La realización de los controles documentales también dista de ser convincente. Por ejemplo: (a)en los Países Bajos la aduana ha certificado algunas declaraciones de restituciones a la exportación a pesar de que en los documentos justificativos el peso y la referencia de la nomenclatura de la restitución a la exportación no coincidían.

También se habían certificado algunas declaraciones con destinos en el interior de la Comunidad; (b)en Italia, la aduana ha certificado algunas declaraciones de queso a pesar de que la composición del producto que se recogía en el certificado de origen no correspondía con el epígrafe de la nomenclatura de restituciones a la exportación declarado. Controles materiales 3.27. Los controles materiales tienen como finalidad conseguir de una muestra representativa de mercancía declarada, la garantía de que la clasificación, condición y peso están declarados correctamente: es decir, que la declaración es fiel reflejo de la realidad.

En todos los Estados miembros visitados, los servicios de aduanas son los encargados de realizar los controles materiales. 3.28. No es deseable ni factible realizar controles materiales del 100 % de las exportaciones con restituciones a la exportación: no hay suficientes funcionarios de aduanas y una inspección tan intensa sofocaría el comercio de exportación. Por lo tanto, los controles materiales deben ser selectivos y centrarse en las partidas que presenten mayor riesgo en términos de valor de la restitución, tipo de producto, destino y fiabilidad del comerciante. Deben tener la frecuencia y calidad suficientes para conseguir el efecto preventivo deseado y detectar las irregularidades.

Sin embargo, al examinar estos controles clave el Tribunal ha descubierto las debilidades que se describen en los apartados siguientes. Criterios de selección de los controles materiales 3.29. No existen criterios definidos para identificar los riesgos, de modo que los controles materiales y la toma de muestras se centren en los aspectos que presenten mayores riesgos de que se produzcan irregularidades. Los auditores del Tribunal han encontrado sólo un Estado miembro (Francia) que cuente con un sistema adecuado, aunque perfectible, de análisis de riesgos. En él se incluyen criterios tales como la clasificación en el Arancel Aduanero Común, pero no los del epígrafe de las restituciones a la exportación, la importancia financiera de la restitución y el destino.

Todas las declaraciones de exportación correspondientes a un servicio aduanero se envían directamente a través de terminales de ordenador a la oficina local de aduanas, lo que permite realizar sistemáticamente en cada declaración un análisis limitado de los riesgos. La tramitación local permite adaptar los criterios de identificación de riesgos a las condiciones locales particulares. 3.30. En Bélgica se lleva a cabo una iniciativa similar encaminada a seleccionar las partidas que han de ser sujetas a controles materiales en la que el hecho de que el ordenador recomiende una inspección no supone necesariamente que ésta vaya a llevarse a cabo ya que el funcionario de aduanas tiene la decisión final.

El único parámetro que se utilizaba en el momento de la visita del Tribunal a Amberes era «todos los productos PAC», un criterio demasiado amplio para permitir identificar solamente las transacciones con riesgo. 3.31. En la práctica, la falta de criterios detallados de identificación de los riesgos ha hecho que la selección de las transacciones que se inspeccionan sea bastante aleatoria. El Tribunal ha observado que algunas oficinas de aduanas se centran en productos que: (a)no tienen restituciones (Francia); (b)se consideran preparados, y por lo tanto tienen restituciones menores (Reino Unido, Países Bajos); y (c)tienen una restitución tan baja que frecuentemente el exportador no la solicita (Francia, Bélgica).

Frecuencia y calidad de los controles 3.32. Hasta el 12 de febrero de 1990, fecha en que el Consejo aprobó por fin el reglamento sobre supervisión de los pagos correspondientes a la exportación de productos agrícolas, no existía una norma comunitaria sobre la frecuencia y rigor de los controles materiales. Esto supone para la Comunidad el riesgo de que al no existir un nivel acordado, las inspecciones vayan reduciéndose hasta un nivel mínimo. Es decir, que cuanto más eficaces sean los controles de una administración aduanera determinada, más interés tendrán los comerciantes en exportar a terceros países a través de otras aduanas que realicen inspecciones menos frecuentes y rigurosas.

Este aserto es aplicable a las aduanas locales, regionales y nacionales. En ninguno de los Estados miembros visitados existen estadísticas nacionales sobre la frecuencia de los controles materiales. En las oficinas de aduanas situadas en los principales puertos, solamente en las del Reino Unido y en Rotterdam se llevan estadísticas, pero sin diferenciar las exportaciones PAC a otros Estados miembros de las de países terceros. De este modo, los gestores desconocían la mayor parte de la información relacionada con la frecuencia de los controles materiales, que ha tenido que obtenerse bien a petición directa del Tribunal o analizando la información que se pudo encontrar durante la fiscalización.

En el cuadro 7 se recogen los porcentajes de realización de controles materiales, que están muy por debajo del 5 % aprobado por el Consejo como nivel mínimo de inspección aceptable. 3.33. Del mismo modo que la frecuencia es un indicador del aspecto cuantitativo de los controles materiales, el rigor con que se realizan muestra su calidad. A este respecto, el Tribunal ha observado una situación insatisfactoria en todos los Estados miembros visitados: en el mejor de los casos existe confusión y falta de rigor a la hora de aplicar los niveles de control fijados por el Estado miembro, y en el peor, los funcionarios de aduanas no cuentan con directrices, ya sea nacionales o de otro tipo.

A los auditores del Tribunal les ha preocupado especialmente lo poco que se comprende la importancia de obtener muestras representativas de las partidas y el modo de hacerlo. No existen estadísticas nacionales sobre el tipo de inspecciones y en los niveles local y regional éstas sólo son puntuales. Los siguientes casos, observados por los auditores del Tribunal, ilustran la magnitud del problema en cuanto a la frecuencia y calidad de los controles: (a)en Génova (Italia) no se había descargado completamente un solo contenedor desde hacía por lo menos 18 meses; (b)la administración de aduanas de Liorna (Italia) ha declarado que descargaba completamente el 5 % de las partidas, como quedaba registrado en las declaraciones de exportación, pero al examinar las correspondientes al período de 4 meses que finalizó el 28 de febrero de 1989 no se ha podido encontrar prueba alguna de que se hubieran realizado descargas;

(c)en Salerno (Italia), Bari (Italia), Harwich Parkestone Quay (Reino Unido) y Navy Dockyard (Reino Unido), no se ha realizado ninguna descarga completa en 1988, ni tampoco en Barnstable (Reino Unido) en 1987; (d)en Rotterdam (Países Bajos) la identificación material se realiza examinando las marcas y números de los bultos. Raras veces se comprueban a la vez los pesos netos, confiando en los señalados en el embalaje; (e)en Berg Autoweg (Países Bajos) y en Rotterdam en raras ocasiones se abren los vehículos/contenedores precintados por las autoridades sanitarias, como lo demuestra la falta de medios para sustituirlos en el caso de que se inspeccione el contenido;

(f)en Berg Autoweg, de los dos vehículos inspeccionados durante la visita de fiscalización del Tribunal, el peso de uno no se comprobó y el del otro se comprobó en una báscula y presentaba una diferencia de peso bruto de ±1 000 kg.; (g) en Leeuwarden (Países Bajos), se ha adoptado el criterio de inspeccionar los bultos que se hayan caído o roto durante la carga; (h)en Frederikshavn (Dinamarca) no se había efectuado ninguna comprobación del peso en el período de doce meses que finalizó en diciembre de 1988; (i)en Padborg (Dinamarca) se aceptaron 58 500 partidas de mercancías PAC a control aduanero en 1988 sin que se hubiera comprobado el peso de ninguna de ellas;

(j)en El Havre (Francia), los auditores del Tribunal han presenciado el problema que surgió al intentar pesar tres sacos de 25 kg. de leche desnatada en polvo. La báscula de la oficina de aduanas era únicamente de 10 kg. y la de la más cercana daba la impresión de llevar averiada muchos años. La báscula de la siguiente oficina más cercana tenía las pilas gastadas. Solucionado este problema se pudo realizar el pesaje. La operación duró cerca de una hora y puso de manifiesto que esta oficina no comprueba normalmente el peso de productos que vayan en envases de más de 25 kg. (Se descubrió que el contenedor del que se extrajeron estos sacos también contenía relojes y vino sin declarar); >SITIO PARA UN CUADRO> (k)en Ulm (RF de Alemania) no se comprueba el peso, sino que se confía en el certificado que suministra un empleado auxiliar de aduanas (cuyo salario paga el exportador).

A su vez, esta persona confía en los controles internos de la empresa y nunca verifica el peso. En todas las demás oficinas de aduanas que se han visitado en la RF de Alemania se confía en estos auxiliares. Dicho de otro modo, las cantidades se aceptan tal como se declaran; de hecho, en Leer, el exportador está tan seguro del resultado de las inspecciones aduaneras que él mismo rellena con la palabra «KONFORM» la casilla reservada a las observaciones de la aduana; (l)en Harwich Parkeston Quay (Reino Unido) no se hicieron pesajes por muestreo en 1988; (m)en Vlissingen (Países Bajos), el control material de 216 000 sacos de azúcar de 50 kg. con una restitución a la exportación por valor de 5,4 Mio ECU que se presentaron cargados en el barco, consistió en examinar tres sacos de la fila superior.

Este no es un hecho aislado. En los nueve meses que finalizaron el 30 de septiembre de 1988, 340 995 tm. de trigo, 118 500 tm. de cebada, 144 000 tm. de maíz y 156 000 tm. de azúcar se aceptaron de esta forma. Análisis de laboratorio 3.34. La clasificación solicitada por los comerciantes a efectos de restituciones a la exportación para casi todos los productos lácteos, cereales y algunos productos de carne de vacuno sólo puede verificarse mediante análisis de laboratorio. En estos casos, el simple examen visual no permite a los funcionarios de aduanas identificar un producto para comprobar su clasificación en cuanto a la restitución a la exportación.

En el cuadro 8 se recogen los porcentajes de muestreo, que el Tribunal considera inaceptablemente bajos. Como ocurre con los controles materiales, en muchos casos la información no es fácil de conseguir y tiene que sacarse de las declaraciones. 3.35. Ni las oficinas de aduanas ni los laboratorios llevan estadísticas sobre el porcentaje de los errores descubiertos en los muestreos. A raíz de las observaciones del Tribunal, tres Estados miembros han hecho algunos progresos para desglosarlos en los distintos epígrafes de restituciones a la exportación, aunque ninguno puede aún identificar la oficina de aduanas donde se originó el error.

Sin embargo, incluso con resultados tan limitados se pone de manifiesto la importancia que tienen los análisis de laboratorio a la hora de determinar la clasificación de una gran cantidad de productos y que estos resultados son de una importancia primordial para identificar las áreas de riesgo. Los resultados son los siguientes: (a)de las 338 muestras de productos cárnicos con restituciones a la exportación analizadas en los Países Bajos en 1988, 104 (31 %) estaban incorrectamente clasificadas con lo que las restituciones a la exportación solicitadas eran excesivas; (b)en el Reino Unido, el examen de los análisis de 172 muestras correspondientes al comercio intracomunitario y con terceros países del ejercicio 1987/88 de productos PAC ha resultado en un porcentaje de errores de clasificación del 48 %; >SITIO PARA UN CUADRO> (c)el nivel de muestreo en 1988 de la RF de Alemania es aceptable (4,8 %).

Sin embargo, si se observan detenidamente estos resultados se aprecia una falta de método en la toma de muestras, como se desprende del cuadro 9. >SITIO PARA UN CUADRO> Instalaciones de inspección 3.36. A los comerciantes no se les impide presentar a control aduanero partidas que van a ser exportadas en lugares sin las instalaciones necesarias para proceder a una inspección. En un Estado miembro (Reino Unido), la importación de carne a través de un determinado puerto está prohibida por la falta de instalaciones básicas tales como básculas, zona de descarga refrigerada y la ausencia de un inspector de sanidad.

Sería de sentido común prohibir, por los mismos motivos, las exportaciones, que, sin embargo, están permitidas a través de este puerto. El Tribunal también ha descubierto que: (a)dos oficinas de aduanas del puerto de Amberes (Bélgica) carecen de báscula; (b)las básculas de camiones de Portsmouth (Reino Unido), Castellamare (Italia) y Aarhus (Dinamarca) no funcionan; (c)no existen instalaciones que permitan la descarga (y por lo tanto la inspección) de mercancías congeladas o refrigeradas en Immingham (Reino Unido); (d)se permite la exportación de animales vivos desde Parkestone Quay y Portsmouth (Reino Unido) a pesar de que no disponen de corrales;

(e)el nuevo terminal de contenedores de Ruán Rive Gauche (Francia) no dispone de caseta de inspecciones, báscula y báscula de camiones; (f)en la aduana Rotterdam 8 (Países Bajos), los almacenes frigoríficos y las zonas de descarga están situados a 6 km del depósito de contenedores donde la mercancía se somete a a control aduanero. Lugar y momento de los controles materiales 3.37. Los controles, especialmente en el caso de los contenedores y del transporte por camión o ferrocarril, son más eficaces si se realizan durante la carga de la partida. Las inspecciones de las aduanas pueden efectuarse en las instalaciones del exportador, en una oficina de aduanas, en almacenes bajo control aduanero o en el puerto de exportación.

La distinción básica es que en el primer caso los funcionarios de aduanas pueden estar presentes antes y durante la carga de la mercancía, mientras que en los demás casos la mercancía ya está embalada para exportación. En las instalaciones del comerciante, los funcionarios de aduanas tienen fácil acceso a todos los elementos de la partida conforme van siendo cargados y por lo tanto pueden tomar una muestra representativa para inspección. Sin embargo, una vez finalizada la carga, sólo tienen acceso a la mercancía exigiendo que sea desembalada y vuelta a embalar en su presencia. Esta operación (descarga) es cara en tiempo y esfuerzo tanto para el comerciante como para las aduanas y por lo tanto se realiza raras veces.

De este modo, si la toma de muestras no se efectúa durante la carga normal de la mercancía es muy improbable que cualquier toma de muestras que tenga lugar posteriormente sea representativa (y por lo tanto sirva para la finalidad que se le supone) ya que se limita a las partes de la carga más fácilmente accesibles. En el mejor de los casos, este tipo de inspecciones solamente se realiza a fondo si este control pone de manifiesto un fraude evidente (por ejemplo que el contenedor esté lleno de habichuelas rojas en lugar de negras) o levante las suficientes sospechas para que el funcionario de aduanas exija una descarga parcial o completa que permita llevar a cabo un control material válido.

3.38. La presencia de inspectores en las instalaciones del exportador ni es obligatoria ni está prevista en todos los Estados miembros. El Tribunal ha descubierto que, en relación con los tres productos estudiados: (a)en Italia los inspectores solamente están presentes en las instalaciones de los exportadores en casos excepcionales, ya que la legislación no contempla su presencia en circunstancias normales; (b)en los Países Bajos, más del 90 % de las partidas de exportación se presenta a control aduanero en el punto de salida del territorio nacional; (c)en Dinamarca y en Bélgica los inspectores no acuden a las instalaciones de los exportadores;

(d)en Francia, Irlanda y el Reino Unido, la mayoría de las exportaciones se presentan para su control aduanero en el punto de salida; (e)en la RF de Alemania, la mayoría de los controles tienen lugar en oficinas aduaneras interiores, donde las empresas locales presentan la mercancía embalada para completar los trámites de exportación. También está prevista la presencia de inspectores en las instalaciones de los exportadores, aunque las dos oficinas internas (Ulm y Oldenburg) que el Tribunal ha visitado nunca habían realizado estas inspecciones. Plazo de presentación 3.39. A menudo se permite que se pueda presentar mercancía para su exportación hasta el momento de cargar el barco, avión u otro medio de transporte, con lo que los funcionarios de aduanas se ven privados del tiempo suficiente para realizar una inspección que no sea somera.

Precintos 3.40. Tras la finalización de los trámites aduaneros no se precinta sistemáticamente, ni se incluye siempre referencia a ello en la documentación de exportación. Tampoco se inspeccionan de modo sistemático en el punto de salida de la Comunidad. En los Estados miembros visitados se han observado, entre otros, los siguientes ejemplos: (a)el Tribunal ha descubierto que en una oficina de aduanas importante situada en la frontera entre la RF de Alemania y Austria, el 20 % de los vehículos y contenedores que transportan mercancías al amparo del sistema de tránsito comunitario no han sido precintados en el Estado miembro de salida.

A pesar de esto, el servicio de aduanas situado en el punto de salida de la Comunidad despacha la mercancía sin realizar ninguna inspección y entrega al exportador un certificado para que pueda solicitar la restitución a la exportación. El Tribunal opina que el poco rigor de estos controles comporta un riesgo elevado de que se abonen restituciones a la exportación por mercancías que no salen de la Comunidad. El Tribunal ha observado una situación similar en otra frontera alemana en la que la oficina local de aduanas, a pesar de ser consciente del problema, no lo había puesto en conocimiento de las autoridades competentes;

(b)en Saint Quentin (Francia) se permite, en el marco de un procedimiento simplificado, que una compañía multinacional utilice precintos comerciales en los vehículos, contenedores y vagones que transportan mercancía con derecho a restituciones a la exportación. Este permiso lleva consigo la necesidad de llevar un registro de la recepción y utilización de cada uno de estos precintos, lo que la compañía hace. Sin embargo, el funcionario de aduanas que realizó las inspecciones en presencia de los auditores no sabía que los precintos estaban numerados, ni que el empresario estaba obligado a llevar un registro de su utilización.

Además, comoquiera que el número de los precintos no se anota en las declaraciones de exportación, los funcionarios de aduanas que controlan la integridad de los precintos en el punto de salida de la mercancía del territorio comunitario no pueden comprobar si el que inspeccionan es el mismo que se colocó originalmente; (c)en dos oficinas de Dinamarca, Frederikshavn y Padborg, se utilizan aparatos de precintado que no marcan el número de identificación de la oficina de aduanas en el precinto; (d)en el Reino Unido no existe una norma sistemática y consecuente para comprobar los precintos;

(e)en Irlanda, donde los contenedores que transportan carne de vacuno llevan precintos veterinarios del Ministerio de Agricultura, no existe ningún procedimiento para que las oficinas de aduanas del punto de salida del territorio irlandés puedan comprobar, con los registros del Ministerio de Agricultura, que los precintos no han sido sustituidos. Prueba de la exportación 3.41. Las oficinas de aduanas se enfrentan en los puertos con el problema práctico de obtener pruebas «de primera mano» de la exportación de una partida determinada. Aparte de un Estado miembro (Italia) en el que la Guardia de Finanza comprueba a bordo del barco cada envío, los servicios aduaneros no tienen medios para verificar directamente que una mercancía dada se haya exportado de la Comunidad.

Tienen que confiar, por lo tanto, en pruebas de «segunda mano» de las compañías navieras, en concreto en el manifiesto final del buque firmado por el capitán o su representante, en el que certifica aceptar bajo su responsabilidad la mercancía y los contenedores que figuran como embarcados. El Tribunal ha observado, sin embargo, que: (a)en Rotterdam (Países Bajos), Harwich (Reino Unido), El Havre y Ruán Rive Gauche (Francia), la comprobación se efectúa utilizando borradores de manifiestos sin firmar o listas de embarque; (b)en Dinamarca, no existen, por lo general, pruebas de las inspecciones que se realizan; en Aarhus, tras examinar cuidadosamente dos declaraciones se observó la existencia de un contenedor que no pudo identificarse en el manifiesto y una ligera diferencia de peso en otro;

(c)en la oficina de aduanas de St. Quentin (Francia), situada en el interior del país, se certificó la exportación antes de haberse recibido la confirmación de la oficina de aduanas situada en el punto de salida del territorio comunitario; (d)las exportaciones del puerto franco de Hamburgo (RF de Alemania) las certifica su propia administración. Sin embargo, esta certificación no se realiza basándose en los registros de la administración del puerto, sino en los manifiestos presentados por los consignatarios. Procedimientos de inspección de los organismos pagadores 3.42. En los sistemas de los organismos pagadores deben existir procedimientos que garanticen que las solicitudes se comprueban adecuadamente, que el pago se realiza con prontitud y que los registros son exactos y fiables.

3.43. Los organismos pagadores comprueban las solicitudes basándose en las pruebas documentales presentadas por terceros, entre los que se cuentan el declarante, las aduanas y distintas instancias de países terceros. Las aduanas suministran la prueba de la exportación y las autoridades de los terceros países la prueba de la llegada. Los organismos pagadores no están en condición de cotejar los documentos presentados con la partida a la que corresponden en lo que se refiere a muchas de las variables que intervienen en el cálculo de las restituciones a la exportación que han de abonarse, como son la cantidad, la calidad y el destino.

Para ello, tienen que apoyarse en la premisa de que, no existiendo dudas razonables, los documentos presentados por las aduanas y las autoridades de países terceros son fiables. En el Reglamento básico, el (CEE) n° 3665/87 de la Comisión (), se señala la documentación necesaria y suficiente para determinar la exactitud y validez de las solicitudes. El riesgo más importante es que se aprueben solicitudes basadas en pruebas no fiables y/o insuficientes. 3.44. La importancia de la documentación proporcionada por las aduanas es clara desde el momento en que sirve como prueba de la exportación.

La de la certificada por países terceros cobra relieve debido a que la Comisión ha diferenciado los tipos de restitución de muchos productos en función de su destino final. De este modo, los tipos de restitución del mismo producto varían según el país al que se importe. Esto hace que sea especialmente importante comprobar las pruebas de que la mercancía ha llegado a destinos con tipos de restitución elevados. Prueba de la llegada 3.45. El obtener pruebas de que la mercancía llega a países terceros no carece de dificultades, principalmente por la obvia falta de incentivo que tiene para los funcionarios de estos países preparar o visar un documento que no tiene efectos burocráticos para ellos.

Puede haber otros motivos más concretos, como la ausencia de funcionarios adecuados en el punto de llegada o la poca voluntad de cooperar sin que exista una motivación pecuniaria. La Comisión, sin duda consciente de estas dificultades, ha preparado reglamentos que definen una gama limitada, pero no especialmente exigente, de documentos probatorios alternativos que pueden ser aceptados como válidos para la concesión de restituciones a la exportación. Esta prueba de que la mercancía ha llegado a su destino puede ser: (a)la declaración de entrada original del país tercero importador o una copia oficialmente certificada conforme de la misma;

(b)cualquier otro documento visado por los servicios aduaneros del país importador, que incluya la identificación de los productos y demuestre que han sido despachados para consumo en ese país; (c)la declaración de entrada en su formato común (Anexo II) (1) con el sello de la aduana del país importador. (La utilización de este documento como prueba de la llegada ha sido abolida a partir del 16 de febrero de 1990; véase el Anexo III). 3.46. El Tribunal ha calculado que durante el período fiscalizado más de la mitad de las solicitudes de restituciones de exportación con presentación de pruebas de su llegada iban acompañadas de los llamados documentos Anexo II.

Esto es preocupante si se tienen en cuenta las reservas señaladas a continuación, en las que el Tribunal expresa sus dudas con respecto a las garantías que este documento puede proporcionar. El Anexo II: (a)no es un documento «vinculante» para el país tercero; (b)por lo general lo cumplimenta el exportador; (c)es visado simplemente con un sello y una firma de la administración de aduanas del país importador; (d)no incluye datos complementarios importantes como el número y fecha de importación de la aduana, información sobre divergencias en calidad y cantidad y las clasificaciones aduaneras y de restituciones a la exportación.

3.47. Las dudas del Tribunal sobre la fiabilidad de los documentos del Anexo II se ven reforzadas al haberse descubierto un fraude en el que dos importantes exportadores de Estados miembros diferentes disponían de sellos de aduanas idénticos a los utilizados por los servicios aduaneros de los principales países con los que mantenían relaciones comerciales. 3.48. Si, por circunstancias ajenas a su voluntad, el exportador no puede presentar ninguno de los documentos normalizados, el Reglamento permite la presentación de pruebas sustitutorias o secundarias específicas. El Tribunal ha examinado estas pruebas secundarias aceptadas junto con las solicitudes de restituciones a la exportación, observando los siguientes ejemplos:

(a)un certificado de importación a Libia en una carta con membrete del «Ministerio de Asuntos Exteriores, Bucarest» (Reino Unido); (b)certificados de importación con fechas anteriores a la llegada de las mercancías correspondientes (Francia, Reino Unido); (c)certificados presentados por una empresa de vigilancia comercial que aparentemente no estaba radicada en el país en cuestión ni tenía experiencia en el tipo de mercancía de que se trataba; y, en algunos casos, con fechas muy posteriores a la de la llegada de la mercancía (Reino Unido); (d)certificados bancarios que demuestran que las facturas correspondientes a las mercancías habían sido pagadas, pero en las que no se señala el origen de los fondos (Reino Unido);

(e)certificados que las embajadas o entidades similares de Estados miembros emiten previo pago de una tasa y basándose en una declaración del representante del comerciante. Evidentemente, estos organismos no tienen conocimiento directo de la operación (Dinamarca, RF de Alemania, Francia, Italia, Países Bajos, Reino Unido). Verificación de las solicitudes 3.49. El primer paso para verificar las solicitudes es comprobar que la documentación recibida con ellas es auténtica. Los aspectos más importantes son comprobar que la documentación haya sido visada por la oficina de aduanas indicada o por las autoridades de un país tercero y se ha recibido sin haber sido alterada fraudulentamente.

Autenticidad del visado 3.50. Entre la documentación enviada por las aduanas se incluyen declaraciones de exportación visadas. Este visado de la aduana está constituido por la firma de un funcionario de aduanas y por una serie de sellos, los más importantes de los cuales confirman la fecha del control aduanero y la de la subsiguiente exportación de la Comunidad. El visado de los países terceros también está constituido por una serie de sellos y una firma. 3.51. En condiciones ideales, el personal del organismo pagador debería contar con un catálogo de especímenes de firmas para poder comprobar la autenticidad de los documentos visados.

El equipo auditor ha descubierto que ninguno de los organismos pagadores visitados disponía de especímenes de los sellos de aduanas. 3.52. Respecto a los sellos y firmas de países terceros, se ha averiguado que los organismos pagadores cuentan con un catálogo de especímenes de sellos. Sin embargo, con la excepción de dos organismos pagadores (RF de Alemania y Países Bajos), todos estos catálogos están desfasados e incompletos, hasta el punto de que es extremadamente difícil que sean útiles. Esto es una deficiencia grave del sistema de control porque priva al personal del organismo pagador del único medio ordinario con el que cuenta para verificar la autenticidad del visado de un país tercero.

En casos de duda o cuando se reciben documentos con sellos desconocidos, el equipo auditor ha observado que cuatro organismos pagadores (RF de Alemania, Francia, Irlanda y Países Bajos) algunas veces han tomado medidas para clarificar la situación. Para ello solicitaron pruebas complementarias a la administración de aduanas del país importador, con el que normalmente entran en contacto a través del solicitante de la restitución aunque a veces lo hagan directamente. Además, a veces se solicita confirmación directamente a las misiones diplomáticas del país tercero o a la del Estado miembro en el país importador.

Todos los organismos pagadores han solicitado asesoramiento en alguna ocasión a la Comisión, pero al no contar con catálogos propios de los sellos y una red de delegaciones en el extranjero, el Consejo se ha limitado a poco más que a recordar la necesidad de cumplir las exigencias del Reglamento. Alteraciones fraudulentas 3.53. El que las aduanas de cinco Estados miembros (Dinamarca, RF de Alemania, Irlanda, Países Bajos y Reino Unido) envíen directamente a los organismos pagadores las declaraciones de exportación visadas reduce al mínimo el riesgo de que se produzcan alteraciones fraudulentas.

Los dos Estados miembros (Francia e Italia) en los que las aduanas devuelven las declaraciones selladas y firmadas al solicitante para que éste a su vez las presente al organismo pagador han tenido que implantar mecanismos de control para compensar el riesgo de que los documentos sean alterados. Este riesgo es mayor en la nomenclatura de restituciones a la exportación que codifica el producto por tipo y calidad (con hasta once cifras) y determina el tipo de la restitución. 3.54. En Francia se contrasta la información del organismo pagador con los datos de la exportación proporcionados por la aduana.

En su mayor parte esta operación está informatizada. Este sistema tiene los siguientes defectos: (a)la información que proporcionan las aduanas no incluye la nomenclatura de exportación completa. Esto significa que, aunque en el caso de los cereales se puede identificar claramente el tipo y la calidad (ya que los últimos seis elementos de la nomenclatura son superfluos), no sucede así con otros productos como los lácteos, cuyos epígrafes son más complejos; (b)en el caso de los exportadores importantes que han adoptado el llamado procedimiento simplificado de aprobación de la exportación, los datos que proporcionan las aduanas, en lugar de tomarlos de la documentación de exportación que obra en su poder proceden directamente de los registros del exportador;

(c)los datos fundamentales del control aduanero y de la exportación pueden conciliarse por meses pero no por días, con lo que no puede comprobarse la validez de los tipos de restitución declarados, que se fijan a diario; (d)en las disposiciones administrativas aplicables a los cereales y a la carne de vacuno no está previsto el seguimiento de las discrepancias que se identifiquen a raíz de esta comprobación. 3.55. En Italia, el organismo pagador envía dos veces al año una muestra de las declaraciones a las aduanas para comprobar si se han producido alteraciones. Las muestras se toman de las solicitudes no pagadas recibidas en los 40 días hábiles anteriores.

Este método de selección excluye sistemáticamente todas las solicitudes que ya han sido pagadas y todas las solicitudes no pagadas que no correspondan a los cuatro meses (es decir, 2 x 40 días) de los que se extraen las muestras. 3.56. En lo que respecta a los documentos visados por las autoridades de países terceros, que siempre son presentados al organismo pagador por el solicitante, es harto improbable que se detecte otra cosa que no sean las modificaciones más burdas. Cotejo de los justificantes 3.57. El proceso de verificación se basa en el cotejo de los documentos presentados para justificar las solicitudes de restituciones a la exportación.

Este cotejo abarca la clasificación, calidad y cantidad del producto así como la información correspondiente a la salida y a la llegada y la correspondencia de las fechas. La mayor parte del trabajo es numérica, pero una parte importante consiste en una revisión inteligente del texto y los comentarios incluidos en la documentación por los funcionarios de aduanas y del país tercero. Un problema fundamental con el que se enfrenta el personal del organismo pagador es comprender los comentarios escritos que a menudo acompañan a los sellos y firmas de los documentos aparentemente visados por las autoridades de países terceros.

El Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987 (), prevé correctamente la presentación sistemática de una traducción de todos los comentarios recogidos en la documentación procedente de un país tercero. Sin embargo, esto dista mucho de ser sencillo, como ilustran los siguientes ejemplos: (a)no se han traducido documentos en los que se certificaba la llegada de cantidades menores de las declaradas en el momento de la exportación y por lo tanto se pagaron restituciones correspondientes a la cantidad superior (Dinamarca, RF de Alemania, Francia e Italia); (b)tampoco se han traducido documentos de aduanas en los que se certificaba la llegada de productos de características diferentes a los exportados, con lo que se han hecho efectivas restituciones correspondientes a tipos superiores.

(Este caso afecta a dos empresas y a un volumen de restitución importante. A raíz de la observación del Tribunal se está realizando una investigación sobre el presunto fraude); (c)existencia de documentos acompañados por traducciones no certificadas o traducciones en las que se indica que los sellos de aduanas, las firmas o los comentarios son ilegibles, así como de documentos que no han sido traducidos (Dinamarca, RF de Alemania, Francia, Italia y Reino Unido). Pago anticipado 3.58. Las disposiciones comunitarias permiten, previa solicitud del exportador, el pago anticipado de la restitución tan pronto como la aduana haya aceptado la declaración de exportación y, a condición de que se constituya una fianza ().

Esta garantía se ejecutará si no se presentan al organismo pagador, dentro de los doce meses siguientes a la exportación, pruebas de que la mercancía ha sido efectivamente exportada de la Comunidad en el plazo fijado y ha llegado a su destino final. 3.59. En Dinamarca, se han realizado pagos anticipados sin que existieran solicitudes adecuadas, sino sobre un listado de ordenador de las empresas en el que se indicaba simplemente la intención de comenzar una operación de exportación. Los pagos debían regularizarse posteriormente y ser respaldados por solicitudes presentadas en las aduanas y enviadas posteriormente al organismo pagador.

3.60. Este sistema, que como resultado de las observaciones del Tribunal se ha dejado sin efecto, era irregular e ilegal al no existir una solicitud inicial firmada por la empresa y porque el organismo pagador no podía tener la seguridad de que la aduana había aceptado la declaración de exportación. Los números de referencia mencionados por la Comisión en su respuesta son de uso interno de la empresa en cuestión y no constituyen una prueba concluyente de que la aduana hubiera aceptado previamente la declaración de exportación. Tampoco se volvía a comprobar la aprobación del pago ni se controlaban los listados de ordenador, ya que estas solicitudes las tramitaba una única persona.

Estos pagos escapaban a todos los controles internos normales. 3.61. Desde que este sistema comenzó a aplicarse en mayo de 1988, se anticiparon alrededor de 30 Mio ECU a las dos empresas. De esta cantidad, el organismo pagador no ha podido presentar en el momento de la fiscalización la documentación necesaria, visada por la aduana, de 600 000 ecus. En el caso de una de las solicitudes no se había presentado declaración de exportación en su momento, y la aduana visó una declaración retrospectiva especial seis meses después de la fecha de exportación alegada. 3.62. Al examinar los registros de control se han observado muchos casos de fianzas aparentemente pendientes mucho tiempo después de la fecha límite de presentación de las pruebas.

En algunos casos está claro que las fianzas debían haber sido ejecutadas. Sin embargo, no se ha tomado medida alguna. Por ejemplo: (a)un comerciante del Reino Unido tiene fianzas pendientes por valor de 4,7 Mio ECU, algunas de las cuales datan de 1984. Los plazos de presentación de pruebas habían vencido, pero en el momento en que tuvo lugar la fiscalización del Tribunal, el organismo pagador no había tomado medida alguna para recuperar los importes adeudados; (b)a petición del Tribunal, el organismo pagador del Reino Unido procedió a realizar un examen de las fianzas correspondientes a carne de vacuno en agosto de 1988; este examen puso de manifiesto la existencia de 1 Mio ECU más pendiente una vez vencido el plazo de presentación de las pruebas.

Algunas fianzas datan de 1982, 1983 y 1984 y no se han tomado medidas encaminadas a recuperar estas cantidades, o en los casos en los que sí se ha intentado, simplemente se ha enviado una factura a los exportadores. Otros 2 Mio ECU, de hasta 1982, corresponden a facturas no pagadas sobre las que existían desacuerdos, pero no se ha llegado a entablar procesos judiciales; (c)en Francia, donde las aduanas y el organismo pagador comparten el control de las fianzas, un exportador tiene 1,4 Mio ECU de fianzas pendientes según los servicios aduaneros, mientras que según los registros del organismo pagador el mismo exportador no tiene ninguna cantidad pendiente.

Los servicios competentes no han intentado conciliar esta divergencia. Controles posteriores a la exportación 3.63. Como ya se explicó en el apartado 1.8, el Tribunal ha continuado y ampliado su examen de los controles posteriores realizados por los Estados miembros de acuerdo con lo dispuesto en la Directiva 77/435/CEE (). 3.64. En Dinamarca, donde se concede mayor importancia a la realización de los controles posteriores que a los controles materiales, el Tribunal ha examinado los que se han realizado a 15 empresas que en 1988 recibieron más del 50 % de las restituciones a la exportación de leche.

El Tribunal ha observado que: (a)las operaciones se seleccionan de un modo discrecional. Los inspectores no reciben orientación alguna sobre los criterios mínimos del valor de las restituciones a la exportación, número de operaciones, productos, destinos o períodos que deben controlar, ni tampoco sobre la representatividad de las operaciones que han de seleccionarse; (b)muchas de las empresas que reciben restituciones a la exportación no han sido inspeccionadas desde hace varios años. Por ejemplo, la empresa A que recibió 80 Mio ECU en 1987 y 60 Mio ECU en 1988 no ha sido inspeccionada desde 1983; la empresa B que recibió 7 Mio ECU en 1987 y 28 Mio ECU en 1988 no lo había sido desde 1984 hasta la semana anterior a la visita de fiscalización del Tribunal en 1988 a la oficina de aduanas correspondiente, y la empresa C, que recibió 73 Mio ECU no había sido inspeccionada desde 1985 hasta el día anterior a la visita del Tribunal;

(c)las inspecciones se limitaron (con la excepción de una oficina de aduanas) a verificar las operaciones con las facturas comerciales, los conocimientos de embarque y las facturas de transporte y sus pagos. En algunos casos se comprobaba la finalización de la operación. Estas comprobaciones suponen una garantía adicional muy escasa con respecto a las ya realizadas durante la fase de control documental rutinario o a las pruebas en poder del organismo pagador. Por ejemplo, no existen pruebas de que se comprobaran las cantidades en los registros de producción y de existencias, ni de la composición de los productos (contenido graso, etc.) en los registros de control de calidad y del laboratorio de los exportadores.

3.65. En 1988, en Francia, 157 empresas recibieron pagos de restituciones a la exportación de cereales; el 99 % del gasto se concentró en 72 empresas (todas las cuales recibieron más de 100 000 ecus). Sin embargo, solamente 21 (el 29 %) han sido fiscalizadas conforme a la Directiva 77/435/CEE (1) en los cuatro años precedentes. En el caso de restituciones a productos lácteos la situación es similar. 3.66. En el Reino Unido, el 20 % de los exportadores que reciben más de 100 000 ecus anuales por restituciones a la exportación de carne de vacuno nunca han sido inspeccionados. También hay numerosos ejemplos de otras empresas que no han sido fiscalizadas en los cinco últimos años.

3.67. En los Países Bajos se ha realizado una investigación a raíz de la cuestión surgida durante la fiscalización del Tribunal en el sentido de que un importante perceptor de restituciones a la exportación de productos lácteos no era sino una empresa «apartado de correos» creada para que empresas de otros Estados miembros pudieran solicitar restituciones en los Países Bajos. Esta empresa recibió 60 Mio ECU en 1987 y en sus oficinas en los Países Bajos no existían otras pruebas de las operaciones que no fueran los documentos relacionados con las comisiones recibidas, por lo que no se pudo realizar una verdadera inspección.

No se ha solicitado a los Estados miembros que realicen comprobaciones en las oficinas centrales de las empresas implicadas. 3.68. En la RF de Alemania, siete empresas que recibieron más del 33 % de las restituciones a la exportación de productos lácteos tenían sus sedes en otros Estados miembros. El control de estas empresas recaía en un departamento del Ministerio de Hacienda alemán que, como pudo comprobar el Tribunal, desconocía esta responsabilidad. El organismo pagador alemán no tenía conocimiento registrado de ninguna inspección de las restituciones abonadas a estas empresas. En los Países Bajos la situación era similar ya que tres empresas que sólo en 1987 habían recibido restituciones por valor de 100 Mio ECU nunca habían sido inspeccionadas.

3.69. La frecuencia de la inspección de las empresas con sede en la RF de Alemania también es preocupante. Por ejemplo, la empresa A que recibió 41 Mio ECU en 1988 por exportaciones de productos lácteos no ha sido sometida a inspección desde 1982; la compañía B, que recibió 69 Mio ECU en 1988, tampoco, desde 1983; la compañía C, que recibió restituciones por valor de 13 Mio ECU en 1988, tampoco, desde 1984 y la compañía D, que recibió restituciones por valor de 6 Mio ECU en 1988, tampoco, desde 1980. 3.70. Al evaluar los informes de la RF de Alemania también se ha observado que las inspecciones no incluían los registros de producción y control de calidad de los productores.

Recomendaciones sobre controles nacionales 3.71. El Tribunal considera que es absolutamente necesario que los Estados miembros hagan que sus controles lleguen a un nivel eficaz y que la Comisión desempeñe un papel más activo en el seguimiento de estos controles, incluyendo el visado de la prueba de llegada a destino. Por lo tanto, al Tribunal le complace observar que en marzo de 1989 la Comisión se comprometió a adoptar una serie de medidas encaminadas a intensificar la lucha contra el fraude. En mayo de 1989, esta promesa se plasmó en un programa de trabajo de política antifraude de tres vertientes: prevención, cooperación y reacción, y abarca temas como la simplificación de la tramitación de las restituciones diferenciadas; mecanismos mejorados de ayuda mutua, seminarios de concienciación sobre el fraude, utilización de métodos analíticos para detectar el fraude, etc.

Muchas de estas iniciativas están aún en su fase inicial, por lo que el Tribunal no puede evaluar su influencia sobre el control del pago de las restituciones a la exportación. Sin embargo, se complace en observar que, en el marco de este programa, se ha aprobado recientemente un nuevo reglamento sobre la supervisión de los importes concedidos a la exportación de productos agrícolas [Reglamento (CEE) n° 386/90 de la Comisión, de 12 de febrero de 1990] (); que ha dejado de considerarse aceptable la prueba de llegada constituida por el Anexo II del Reglamento (CEE) n° 3665/87 [Reglamento (CEE) n° 137/90 de la Comisión, de 4 de enero de 1990] (); y que la Directiva 77/435/CEE () ha sido sustituida por una reglamentación reforzada en la que, entre otras cosas, por primera vez se ataca el problema de los pagos internacionales [Reglamento (CEE) n° 4045/89 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1989] (). [Véanse apartados 3.67 y 3.68 y Anexo III].

3.72. En este contexto, el Tribunal hace las siguientes recomendaciones para la mejora de los controles del gasto de restituciones a la exportación: (a)se debería exigir facturas comerciales auténticas con todas las declaraciones de restituciones a la exportación; también deberían examinarse como parte del control documental normal; (b)cuando la mercancía pasa a control aduanero en las instalaciones del exportador las declaraciones deberían presentarse con una antelación mínima de 24 horas; (c)los controles materiales realizados durante la carga no deberían ser anunciados nunca ni ser predecibles;

(d)la dotación de todas las oficinas de aduanas debería ser suficiente para realizar los controles materiales de un modo eficaz; (e)en todos los puertos se deberían fijar plazos de presentación de las declaraciones con la antelación suficiente a la carga o al cierre de las oficinas; (f)los controles materiales deberían seleccionarse de acuerdo con un análisis de riesgos en el que se incluyan criterios como el valor de la restitución a la exportación, el riesgo inherente al producto y el historial del exportador; (g)en cuanto a la frecuencia de los controles materiales, el Tribunal está de acuerdo con la propuesta de la Comisión de que el mínimo sea el 5 %, pero considera que este mínimo debería basarse en el valor de las restituciones y no en el número de declaraciones;

(h)la toma de muestras para análisis en laboratorio debería llegar a la misma frecuencia, especialmente cuando la clasificación a efectos de la restitución a la exportación no pueda confirmarse mediante un examen visual; (i)la calidad de los controles materiales debe mejorarse efectuando las suficientes descargas completas o parciales de los contenedores para obtener muestras representativas. A este respecto, el Tribunal observa que existen normas detalladas aplicables a la toma de muestras para el análisis de laboratorio de algunos productos, como por ejemplo los piensos [Reglamento 76/371/CEE del Consejo, de 1 de marzo de 1976] ();

(j)la inspección física en las instalaciones de los comerciantes debería ser el procedimiento normal en todos los Estados miembros y si fuera necesario debería estar respaldado por una reglamentación comunitaria; (k)se deberían designar oficinas de aduanas que fueran responsables de la coordinación de todas las actividades de control relacionadas con cada exportador; (l)una vez certificada la salida del territorio aduanero comunitario, las oficinas de aduanas deberían enviar directamente todas las declaraciones de exportación a los organismos pagadores; (m)la Comisión debería preparar, mantener al día y enviar a todos los Estados miembros información sobre las declaraciones de importación válidas y no válidas y los sellos de países terceros;

(n)todas las pruebas de llegada deberían traducirse al idioma de los Estados miembros que realizan los pagos; (o)la frecuencia de las fiscalizaciones posteriores debe determinarse basándose en un análisis de riesgos en el que se incluyan factores tales como el valor de la restitución en cuestión, el historial del exportador, la fecha de la última inspección y el riesgo inherente al producto y al destino; (p)en las fiscalizaciones posteriores se debería incluir también el examen de los registros de producción y control de calidad; (q)se deberían llevar estadísticas de la información de gestión por oficinas de aduanas, por epígrafe de restituciones a la exportación, en las que figuren el número de declaraciones, el valor de la restitución, el número de controles materiales, los porcentajes de errores y el número de muestras tomadas para análisis de laboratorio y los errores resultantes.

Los Estados miembros deberían agrupar y resumir estas estadísticas y presentarlas anualmente a la Comisión; (r)se deberían llevar estadísticas centralizadas del censo de los exportadores que deben tenerse en cuenta a la hora de realizar inspecciones posteriores, las cantidades anuales que les han sido abonadas y las fechas en que fueron inspeccionados por última vez. 4. Conclusiones generales 4.1. Debido a la aparición de excedentes estructurales en la agricultura europea, la Comisión se ha visto obligada estos últimos años a desempeñar un papel cada vez más activo y difícil en el comercio internacional de productos agrícolas.

Para ello, ha elegido sus propias prioridades, por ejemplo, en lo que se refiere a la selección de destinos, equiparación a los precios subvencionados de exportación de los Estados Unidos, conservación de los mercados tradicionales y fomento de la exportación de productos con valor añadido. La reglamentación comunitaria básica sobre restituciones a la exportación fue elaborada para hacer frente a fluctuaciones pasajeras y es anterior a la aparición de los excedentes estructurales. Por lo tanto, describe el objetivo de las restituciones a la exportación únicamente en términos muy amplios y no parece considerar la venta a bajo precio en este contexto.

El Consejo no ha adaptado los objetivos de la reglamentación básica a las nuevas circunstancias del mercado agrícola. 4.2. Si se tiene en cuenta el nivel de los precios garantizados en la Comunidad, la exportación de productos agrícolas excedentarios debe normalmente suponer costes presupuestarios para la Comunidad, pero la relación eficacia-coste de esta política es dudosa. A pesar del éxito que pudiera tener la política de estabilización, seguirán existiendo dudas a este respecto hasta que los procedimientos que la Comisión utiliza para fijar los tipos y determinar los precios sean reforzados, especialmente mediante una documentación y evaluación sistemáticas.

Al Tribunal le parece evidente que la Comisión no ha considerado la economía de las operaciones como un objetivo prioritario de su política de exportación. 4.3. La reforma de los procedimientos de la Comisión debe simultanearse con la racionalización y simplificación de los tipos de restituciones a la exportación. El sistema de restituciones a la exportación tiene dos características principales: su complejidad y la considerable magnitud de los pagos, tanto desde el punto de vista de su valor absoluto como en relación con el valor de la mercancía exportada. Esta combinación de factores hace que el sistema sea vulnerable al fraude.

La mayor parte de las restituciones a la exportación se abonan a un número reducido de grandes empresas comerciales. Por lo tanto, al diseñar un sistema que sea eficiente desde el punto de vista de los costes, debe tenerse en cuenta que las grandes empresas del comercio internacional tienen la experiencia, medios y oportunidades necesarios para explotar a expensas de la Comunidad las disposiciones complicadas y la laxitud de los controles. La racionalización de las zonas geográficas y, en menor medida, de los tipos que se ha efectuado en el sector de la carne de vacuno ha supuesto un avance en la reducción de las posibilidades de que se produzcan malententidos y abusos, pero esta racionalización debe ser extendida a otros mercados.

4.4. Los Estados miembros son responsables del cumplimiento día a día de las exigencias comunitarias en materia de control y adecuación del gasto en restituciones a la exportación. Una exigencia fundamental consiste en que los fondos comunitarios gestionados por los Estados miembros (y sobre los que tienen que presentar cuentas a la Comisión) estén protegidos con procedimientos de control independientes y eficaces. Los servicios aduaneros garantizan que existen disposiciones adecuadas para controlar eficazmente las partidas para las que se solicitan restituciones a la exportación, y que el sistema se aplica de forma adecuada y homogénea.

Los servicios aduaneros también tienen la responsabilidad de que los recursos asignados al control de las restituciones a la exportación sean utilizados eficiente y económicamente. En este último caso, las autoridades aduaneras deben rendir cuentas a las administraciones nacionales que les pagan. Al determinar las prioridades operativas, los servicios de aduanas deben, por lo tanto, enfrentarse a la dificultad de obtener fondos nacionales para dedicarlos a las actividades de control derivadas de las políticas comunitarias. En un contexto ideal, se contaría con que los Estados miembros son conscientes del interés que tienen en resolver este tipo de dificultades.

En su Informe Anual de 1986 (), el Tribunal llamaba la atención sobre las reducciones de personal de aduanas efectuadas por los Estados miembros a pesar de que, para hacer frente a los gastos de estos servicios, recibían de la Comunidad el 10 % de los recursos propios tradicionales (1 268,5 Mio ECU en 1988). Las últimas averiguaciones del Tribunal suscitan serias dudas sobre si el número, formación y diversas disposiciones organizativas del personal de aduanas sirve para alcanzar los objetivos y niveles de control de la Comunidad. El Tribunal considera que es necesaria una reacción positiva a las propuestas de la Comisión de mejorar los servicios nacionales de aduanas de modo que sirvan para salvaguardar los fondos comunitarios.

4.5. Las observaciones del Tribunal sobre la actuación de los organismos pagadores ponen de manifiesto tanto sus puntos débiles fundamentales en lo que se refiere a las restituciones a la exportación como los de sus procedimientos. El problema reside en el hecho de que los organismos pagadores están obligados a confiar en la documentación presentada por terceras partes, especialmente las autoridades de países terceros, cuyos aspectos principales no pueden comprobar en el momento de calcular la restitución que se debe abonar. 4.6. El Tribunal parte de la premisa de que la Comunidad tiene la obligación de proteger sus finanzas.

La mejor manera de lograr esto es mediante la prevención con medidas de control eficaces. El que se comprenda que existen grandes posibilidades de detección actúa como elemento disuasorio importante de las prácticas irregulares. La detección, aunque a menudo ocurra una vez producidos los hechos, es útil ya que proporciona pruebas claras de que los riesgos de control y las carencias de los procedimientos tales como los identificados en este informe, no son únicamente teóricos. Estas pruebas pueden también resultar útiles a la hora de encaminar la acción preventiva. Algunas de las repercusiones de tales carencias se pueden observar en los casos de fraude o irregularidades denunciados ante la Comisión en los últimos años y que afectan a cantidades, descripciones y destinos.

Los casos de presuntas irregularidades encontrados durante la fiscalización del Tribunal se han denunciado ante las autoridades nacionales correspondientes para su investigación en profundidad e información subsiguiente a la Comisión. 4.7. El Tribunal opina que las pruebas reunidas en este Informe han demostrado que la gestión financiera de las restituciones a la exportación que realizan la Comisión y los Estados miembros presenta defectos desde los siguientes puntos de vista: (a)el nivel de subvención representado por las restituciones a la exportación y las ventas de productos de intervención a bajo precio, a pesar de su eficacia en dar salida a gran parte de la producción agrícola excedentaria de la Comunidad, no ha tenido suficientemente en cuenta la economía;

(b)la Comisión gestiona las subvenciones a la exportación de un modo que no satisface las exigencias de responsabilidad pública definidas por el Tribunal en el apartado 2.11; (c)las autoridades nacionales realizan un control de los pagos que no supone una salvaguardia suficiente contra la explotación por operadores con ánimo de fraude del complejo sistema de restituciones a la exportación. El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en su reunión del 5 de abril de 1990. Por el Tribunal de Cuentas Aldo ANGIOI Presidente En su ausencia André MIDDELHOEK, Miembro del Tribunal de Cuentas RESPUESTAS DE LA COMISIÓN Consideraciones generales En primer lugar, la Comisión observa que el borrador de informe sobre la gestión y el control de las restituciones, presentado por el Tribunal, se dirige tanto a la propia Comisión como a los Estados miembros en su condición de corresponsables y ejecutantes de la política comunitaria de exportación.

La Comisión constata que el Tribunal ha identificado una serie de hechos y ha formulado observaciones al respecto que, tal como se presentan, cuestionan, e incluso desprestigian la totalidad del mecanismo comunitario de fijación de restituciones y de control de la concesión de éstas. La Comisión también constata que, en ocasiones, se encuentra ante posiciones de principio del Tribunal que ponen en tela de juicio fundamentalmente la política de exportación de la Comunidad en el sector agrícola o algunas de sus modalidades. Admitiendo que nada de lo que hay en la política agrícola común es intagible y que, principalmente en el ámbito de las restituciones es preciso revisar numerosos mecanismos, la Comisión se pregunta sin embargo si el contenido del borrador del informe especial no debería ser examinado de nuevo a la luz de lo que es y de lo que realmente representa el mercado mundial, a fin de que no se extraigan conclusiones apresuradas ni de que utilicen determinadas informaciones en perjuicio de la Comunidad y de sus intereses fundamentales.

Dicho esto, la Comisión recoge a continuación todos los puntos del borrador de informe especial que, por su importancia e implicaciones, requieren que la Comisión formule sus observaciones o reservas. 0. PRÓLOGO La Comisión recuerda que en 1988/89, la CEE exportó alrededor de 35 millones de toneladas de cereales (y productos derivados). La mayoría de estas exportaciones se realizaron con restituciones únicas, sin distinción de origen ni de destino. Algunas medidas especiales criticadas por el Tribunal (adjudicaciones para 0,9 millones de toneladas de trigo a partir de Alemania y adjudicación para 0,9 millones de toneladas de trigo en la Unión Soviética) sólo afectan a cantidades relativamente pequeñas.

El caso concreto de la licitación para la exportación de 0,9 millones de toneladas a partir del mercado libre alemán no justifica pues la especial importancia que le atribuye el Tribunal. Se trataba de una exportación de trigo a partir del mercado alemán en forma de medida especial de intervención. Dado que las normas de intervención son comunitarias (por ejemplo, el trigo francés puede ser objeto de intervención en Alemania), la exportación en forma de medida especial de intervención no puede limitarse a los cereales producidos en un Estado miembro. Al efectuarse las primeras entregas, los servicios de la Comisión -que lógicamente prestaban una atención especial a esta operación- observaron que los operadores intentaban burlar la normativa aprovechando el hecho de que algunas oficinas de aduana de los puertos alemanes no habían exigido que el trigo se consumiera en Alemania para obtener la restitución, mientras que el artículo 1 del Reglamento relativo a la apertura de la licitación (n° 212/89) estipulaba que el trigo debería exportarse a partir de Alemania.

Este error de interpretación fue corregido en cuanto surgió el problema. La Comisión señaló inmediatamente, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda y con el Ministerio de Agricultura de Bonn, que se requería una exportación física a partir de Alemania y que los servicios aduaneros de los puertos habían sido avisados consecuentemente. En la medida en que los operadores seguían solicitando la restitución especial para el trigo francés e inglés que seguía pasando por los puertos alemanes, era lógico que corrieran con los gastos de descarga de la mercancía; pero, por otra parte, no había ninguna posibilidad jurídica de denegar la restitución para el trigo exportado tras la descarga.

Los costes de descarga eran como mínimo equivalentes a la «ganancia» de la restitución, por lo que finalmente los operadores no sacaron provecho de la maniobra. Así, el intento de burlar la normativa fue vano. Para clarificar la situación jurídica, se modificaron los reglamentos posteriores de apertura de licitación en forma de medida especial de intervención [véase por ejemplo el Reglamento (CEE) n° 3950/89 DO n° L 379 de 28.2.1989, p. 41]; el nuevo artículo 1 dispone expresamente que el cereal debe exportarse a partir del mercado del Estado miembro de que se trate. Por otra parte, el origen del trigo exportado en el marco de esta licitación no puede comprobarse a partir de las estadísticas oficiales.

Según las informaciones obtenidas por la Comisión, la cantidad de trigo alemán asciende a 350 000 toneladas. Este dato fue confirmado por el Ministerio de Agricultura de Bonn, con arreglo a una evaluación propia de los excedentes de trigo que se produjeron y no fueron objeto de intervención. En la licitación se aceptó un total de 845 000 toneladas exportadas. Al parecer, la mayoría de las primeras 500 000 exportadas desde los puertos alemanes eran de trigo francés (aproximadamente el 80 %) y trigo inglés (aproximadamente 20 %). El resto era principalmente trigo alemán, y las últimas 145 000 toneladas se exportaron integralmente tras la introducción del 12,5 % de proteínas como criterio de calidad mínima.

Además, la cantidad de 57,5 millones de ecus citada por el Tribunal representa el coste total de la medida. Tal como se presenta esta cantidad, parece un coste suplementario que no corresponde a la realidad, ya que no sólo el trigo alemán, sujeto a régimen de licitación, sino también el trigo francés y el trigo inglés habrían tenido que ser exportados de todas maneras para evitar los costes superiores provocados por la intervención. Por último, las autoridades alemanas han informado a la Comisión que han impuesto fianzas a una parte de las exportaciones no conformes con los requisitos de calidad del Reglamento.

1. INTRODUCCIÓN Observaciones generales Habida cuenta de las observaciones del Tribunal, la Comisión considera útil poner de manifiesto algunos elementos concretos que intervienen en los intercambios de productos agrícolas a nivel mundial. Efectivamente, la cuestión de las restituciones comunitarias a la exportación debe abordarse en un contexto más general que el del mercado comunitario. A falta de una organización mundial estructurada del comercio de productos agrícolas, el funcionamiento de cualquier mercado internacional está básicamente ligado a la existencia o no de excedentes o déficits coyunturales más o menos importantes en relación con la producción total.

Si fuera necesario, la Comisión, basándose en el pasado reciente, podría demostrar que las disponibilidades a la exportación de determinados países pueden multiplicarse rápidamente por cinco, diez e incluso quince y que las necesidades de importación de un único país pueden variar de una campaña a la otra en una cantidad equivalente al 25 % de las importaciones totales. Así pues, la oferta y la demanda se equilibran en este mercado mundial de carácter meramente residual, a unos niveles de precio que no tienen ninguna relación con los precios de coste. De hecho, al tratarse de un mercado de excedentes, generalmente el precio es muy inferior a los precios que los grandes países productores garantizan a los agricultores.

Por otra parte, el parámetro del precio mundial como precio ideal para el consumidor europeo -que parece propugnar el Tribunal- no es realista, ya que, por regla general, el abastecimiento de los consumidores nunca se realiza a los precios del mercado mundial, dado los numerosos instrumentos (impuestos, derechos de aduana, contingentación, etc.) que hacen aumentar los precios en los mercados internos de los países importadores. Si se considera el mercado de la Comunidad, los mecanismos de estabilización a la importación y a la exportación, así como los sistemas de almacenamiento, constituyen medidas esenciales para alcanzar los objetivos de la política agrícola común.

La Comunidad ha exportado excedentes de cereales desde que se creó la organización de mercado en 1967. La política seguida ha consistido siempre en evitar, en la medida de lo posible, las operaciones de intervención favoreciendo en primer lugar la comercialización interna a bajo precio [cf. mantequilla, leche en polvo (LEP)] y, a continuación, también por razones presupuestarias, la exportación con arreglo a los compromisos internacionales de la CEE en el marco del GATT. Hay que señalar que, en el sector de los cereales, la situación excedentaria ha sido povocada principalmente por la importación sin exacciones reguladoras de grandes cantidades de productos sustitutivos de los cereales para la alimentación animal, resultante de la política comercial.

En el sector de los cereales, las ventas procedentes de excedentes de intervención y del mercado libre deben considerarse de la misma manera, en términos de precio de venta. En el sector de la carne bovina, la situación es algo diferente. Efectivamente, las ventas de intervención («a bajo precio») no pueden considerarse de la misma manera que las ventas a partir del mercado libre, dadas las características diferentes del producto. Por consiguiente, sería arriesgado extraer conclusiones en cuanto a las restituciones a la exportación. Como consecuencia de la política activa de reducción de existencias seguida por la Comisión -y propugnada por el Tribunal-, las ventas procedentes de las existencias aumentaron sensiblemente en el pasado.

En este sector, la Comisión se propone favorecer una política de exportación a partir del mercado libre y de almacenamiento privado, ya que la exportación a partir de la intervención pública tiene un coste considerablemente superior. Además, la Comisión, para tener en cuenta las características propias de los diversos productos de que se trata, debe utilizar mecanismos de gestión ligeramente diferentes en función de cada sector. En este contexto, el sistema comunitario de restitución es un instrumento que permite a la Comunidad adaptarse con flexibilidad a la realidad del mercado mundial; una vez adoptada la decisión de exportación en el mercado mundial, ello le permite estar presente en este mercado compensando la diferencia entre el precio comunitario (fijado durante una campaña) y el precio mundial fluctuante.

Por último, es conveniente recordar que la atribución por la Comunidad de una restitución para un destino concreto, no obliga necesariamente al país comprador a introducir este producto en su mercado nacional al precio al que lo ha comprado. El Tribunal se fija demasiado y exclusivamente en el coste de las restituciones y no parece interesarse lo bastante por la eficacia. 1.4. La Comisión rechaza en esta y en todas las ocasiones las expresiones que podrían hacer creer que, en materia de restituciones, actúa con ligereza, sin metodología, como se deduce de la expresión «por aproximación».

1.6. La conclusión que el Tribunal extrae de que «para la Comunidad, los riesgos económicos de la operación son virtualmente superiores a los del comprador...» no guarda relación con los cinco ejemplos citados. La Comunidad, en la década de «1980», ha adoptado las únicas medidas que eran entonces posibles: introducir la corresponsabilidad de los productores para participar en los costes de comercialización de los excedentes, frenar el crecimiento de la producción mediante los estabilizadores y preconizar la negociación de normas internacionales. 1.8. La sustitución de la Directiva por el Reglamento (DO (CEE) n° 4045/85 del Consejo L 388 de 30.12.1989) mejorará la situación.

2. GESTIÓN DE LAS EXPORTACIONES POR LA COMISIÓN Marco normativo 2.1 y 2.3. Aunque en teoría la observación del Tribunal recogida en el apartado 2.1. in fine está fundada, la Comisión hace constar que en la práctica los casos de ajuste de restituciones entre los períodos acordados son infrecuentes; que, salvo algunas excepciones, se ha procedido a ajustes a la baja y que el Comité de gestión siguiente ha debido «ratificarlos». La Comisión señala que hace varios meses se adoptó la decisión de incluir sistemáticamente en el orden del día de todas las reuniones del Comité de gestión la cuestión de las «restituciones», a fin de que la inclusión de este punto en una u otra reunión de este Comité no se vuelva a traducir, como ha sucedido en el pasado, en una anticipación o especulación de los operadores perjudicial para la correcta gestión financiera del FEOGA.

Acuerdo general sobre los aranceles y el comercio (GATT) 2.6. La Comisión hace constar que «l'Export Enhancement programme» no es el único mecanismo de subvenciones a las exportaciones aplicado en los Estados Unidos. De hecho, desde siempre, los Estados Unidos mantienen artificialmente sus precios a la exportación en un nivel independiente del precio garantizado que conceden a sus productores. 2.7. Al observar que la política de aproximación habría supuesto la concesión de tipos de restituciones excepcionalmente altos, ¿considera el Tribunal que las restituciones eran demasiado elevadas? Fijación del nivel de ayuda 2.8.

Ciertamente, tal como señala el Tribunal, la dificultad que encuentra la Comisión en la gestión de las restituciones reside en la manera de alcanzar un justo equilibrio entre la eficacia y el ahorro; pero los parámetros fijados en la normativa y las informaciones que la Comisión recoge para fundar su propio juicio no permiten hablar con propiedad de exceso de compensación, tal como pretenden los terceros países que, por otra parte, no han podido nunca demostrarlo concretamente en los diferentes contenciosos que han planteado en el GATT contra la CEE desde hace 10 años, ni tampoco se puede hablar de compensación insuficiente, como afirman prácticamente siempre los operadores.

Asimismo, la hipótesis de que la superación del «mínimo necesario» generaría gastos para el presupuesto comunitario es tan válida como la hipótesis de una compensación insuficiente; es cierto que un operador puede aprovechar una circunstancia favorable en un momento dado y dejarse llevar por la euforia del momento para, al día siguiente, perder grandes cantidades. 2.10. La comunicación de información por los Estados miembros es objeto de reglamentos; además, la Comisión procura adaptar periódicamente sus exigencias. Así, el 2 de febrero de 1990 adoptó el Reglamento (CEE) n° 301/90 relativo a las comunicaciones en el sector de la leche y los productos lácteos.

Ahora bien, los precios registrados en las licitaciones no siempre pueden considerarse como una auténtica fuente de información, ya que los operadores suelen participar en estas licitaciones sin la intención real de obtenerlas. La Comisión también dispone de otras informaciones procedentes, fundamentalmente, del comercio, las organizaciones profesionales y la prensa especializada. En lo que respecta a los cereales, por ejemplo, la Comisión se basa en fuentes de información fiables para el cálculo de la restitución. En los puertos de exportación de la Comunidad existen las cotizaciones de precios (sin restitución).

Además, el tipo de cambio entre la moneda nacional del Estado miembro exportador y el dólar no plantea problemas. Por último, el nivel del mercado mundial está determinado por los precios de venta de la competencia en la fase Fob. Por ejemplo, en el caso del trigo y del maíz, las ventas de los Estados Unidos en la fase Fob Golf se toman como parámetro. Por regla general, no hay ningún problema para establecer exactamente los parámetros del cálculo de las restituciones, dada la diversidad de fuentes convergentes. 2.11. La Comisión reitera su punto de vista, según el cual el cálculo de las restituciones se basa fundamentalmente en datos objetivos y que estos datos son bastante más numerosos y variados que los mencionados por el Tribunal.

Este cálculo es la base fundamental para apreciar qué restitución se deberá fijar; el poder discrecional de la Comisión es necesario pero limitado, contrariamente a lo que se afirma. En todo caso, la Comisión, en el marco de sus responsabilidades, debe disponer de cierta flexibilidad en su gestión para adaptarse a la situación del momento. 2.12. La Comisión considera que en sus servicios existe una documentación suficiente sobre las decisiones relativas a las restituciones que deben adoptarse. En este contexto, presta una gran importancia a los «informes semanales sobre la situación de los mercados» elaborados por cada una de las divisiones de mercado.

No obstante, la Comisión examinará de qué forma puede mejorar su documentación en los campos en que sea necesario. Leche y productos lácteos 2.14 a 2.17. La información sobre la situación del mercado mundial en el sector de la leche puede parecer efectivamente fragmentaria, ya que en este sector, contrariamente a lo que sucede en el caso de otros productos básicos, no existen cotizaciones de bolsa a nivel mundial. No obstante, gracias a las informaciones recibidas de las organizaciones profesionales, la prensa especializada y todas las demás fuentes útiles (los competidores de la CEE, el GATT...), sigue siendo posible apreciar y seguir la evolución de los precios, incluidos los practicados por los demás países productores.

Dicho esto, hay que señalar que en razón de la falta de transparencia del mercado mundial, en la mayoría de los terceros países competidores, las decisiones de exportación de productos lácteos son adoptadas, puntualmente, por un único vendedor (generalmente un «board») y que los precios anunciados (window prices) no son siempre los realmente practicados; el procedimiento aplicado por la Comisión favorece una situación de competencia abierta, especialmente por la publicidad de los tipos de restituciones fijados. En cuanto al registro de las fuentes referentes a los precios mundiales, la Comisión reitera la importancia que concede a su informe interno semanal sobre la situación de los mercados.

2.18 y 2.19. La Comisión hace hincapié, en primer lugar, en que para la Comunidad la restitución a la exportación no puede ser el resultado de un simple cálculo contable de diferencia entre dos niveles de precios (el interno CEE y el del mercado mundial), sino que también depende de elementos de apreciación del mercado difíciles de definir y aún más de presentar en fórmulas matemáticas. Existen muchas variables, también subjetivas, como «la política» que debe aplicarse en el sector. Desde la creación del sistema de «cuotas lecheras», la Comisión, teniendo en cuenta la situación del mercado mundial, ha procurado practicar una política de exportación prudente limitando la cantidad equivalente de leche exportada, con objeto de evitar movimientos de precio en el mercado de la Comunidad.

Además, el documento de referencia mencionado por el Tribunal en apoyo de sus cálculos recogidos en el cuadro 3 sólo era una de las fuentes de información utilizadas por la Comisión y los elementos contenidos en él no pueden constituir la única base para el cálculo de las restituciones. En segundo lugar, la Comisión se muestra sorprendida por la observación del Tribunal sobre la supuesta falta de documentación para la estimación de los precios comunitarios y de los precios mundiales. Con motivo de la segunda visita, se facilitaron a los interventores del Tribunal los elementos pertinentes.

En cuanto a los resultados que figuran en el cuadro 3, la Comisión desearía conocer los elementos de cálculo y saber si se trata de la aplicación de un simple cálculo matemático. La Comisión recuerda, por último, que toda decisión sobre restituciones es competencia del Comisario responsable de agricultura y desarrollo rural. También señala que las decisiones en cuestión han conducido a una disminución de las restituciones y que ello se había decidido con pleno conocimiento de causa. 2.22. La Comisión ha presentado al Tribunal ejemplos de la documentación en la que se basan las decisiones adoptadas sobre los tipos no publicados, referentes a un único destino.

Por otra parte, cada semana los servicios de la Comisión elaboran informes que contienen datos concretos sobre las tendencias de los mercados comunitarios e internacionales. Todos estos elementos se tienen en cuenta a la hora de fijar las restituciones. 2.23. La Comisión propondrá una normativa que le permita seguir mejor las cantidades exportadas conforme a este mecanismo. Ventas especiales Reglamento (CEE) n° 765/86: Mantequilla para la Unión Soviética 2.28. La Comisión no tiene ningún poder para obligar a un país importador a contratar con varios vendedores y no con uno solo. Reglamento (CEE) n° 727/87 de 13 de marzo de 1987:

LEP destinado a la exportación 2.30 a 2.33. Desde finales de 1986, tras el acuerdo alcanzado por el Consejo sobre un conjunto de reformas en el sector de la leche, la Comisión ha practicado una política activa de reducción de las existencias de intervención. La reducción rápida del nivel de existencias de leche desnatada en polvo en 1987 y 1988 respondió a este objetivo, ya que la Comisión había descartado la opción de mantener existencias públicas como instrumento de gestión del mercado. La liquidación de las existencias ha permitido acelerar algunas adaptaciones estructurales inevitables y ha favorecido de esta manera un restablecimiento más rápido del equilibrio del mercado comunitario y de los mercados internacionales.

En consecuencia, la adaptación de las ayudas y restituciones ha podido ser activada. La fuerte disminución de las existencias públicas y las adaptaciones consecutivas han tenido efectos extremadamente positivos en los gastos, lo que muestra la evolución de los tipos de restitución de exportación. De hecho, el 21 de diciembre de 1987 se realizó una venta de 80 000 toneladas, seguida rápidamente, el 4 de enero de 1988, de una venta de 90 000 toneladas. Estas ventas han influido considerablemente en la mejora del mercado mundial y del mercado comunitario. Efectivamente, los tipos de restitución de LEP, que oscilaban entre 107 y 100 ecus/100 kgs. durante el ejercicio 1987 disminuyeron tras estas dos ventas masivas a 93 ecus el 29.1.1988, para disminuir posteriormente a 50 ecus el 30 de mayo de 1989. >SITIO PARA UN CUADRO> Carne de vacuno Introducción 2.34 y 2.35.

No es cierto que las exportaciones de vacuno las realicen siempre un reducido número de importantes compañías comerciales. El comercio en el mercado «libre», incluidos los productos con ayudas al almacenamiento privado, el comercio de productos transformados y de ganado vivo lo realizan un gran número de operadores de la CEE. No obstante, hasta fecha reciente, los organismos estatales de compra de Europa del Este tenían poder discrecional para elegir a qué operador de la CEE compraban sus importaciones. Al elegir socio comercial estos organismos tendían a seguir un comportamiento bastante conservador basado en vínculos establecidos a lo largo de los años.

Por tanto, el hecho de que los comerciantes no participen en una venta de intervención de vacuno concreta puede deberse a otras consideraciones y no a la garantía de exportación como sugiere el Tribunal: - En primer lugar, la cantidad total de garantías que se concedan normalmente sólo hará desistir cuando se establezcan en las disposiciones de venta cantidades mínimas elevadas. En ese caso, existen razones específicas para ello, por ejemplo, control, necesidad de desalmacenar y repartir grandes cantidades rápidamente, etc. Únicamente las compañías comerciales relativamente grandes o los grupos de compañías pueden ofrecer los medios de transporte y la experiencia necesarios para llevar a cabo exportaciones en las mencionadas condiciones. - En segundo lugar, el conocimiento profundo de un mercado con sus diversas características en cuanto a política, cultura, aspectos financieros y comerciales proporciona a un comerciante una enorme ventaja frente a un competidor que carezca de estos conocimientos. - En tercer lugar, en general, los compradores de terceros países tienden a volver a aquellos comerciantes de la Comunidad que en ocasiones anteriores han sido serios y dignos de confianza.

Determinación del nivel de ayuda Tipos publicados 2.39. No es fácil refutar ni confirmar las conclusiones del Tribunal sobre la escasa repercusión de la disminución de las restituciones para el volumen de exportaciones realizadas a partir de diciembre de 1986 ya que los certificados de exportación con predeterminación o sin ella tienen una validez de casi seis meses y los efectos de una disminución de este tipo no son perceptibles de inmediato con todo detalle. Además, con anterioridad al 26 de noviembre de 1986 los operadores disponían de certificados de exportación, al tipo de restitución antiguo, para cantidades importantes de carne fresca, entrada en almacén con las subvenciones al almacenamiento privado (que ascendió durante el período del 1 de septiembre al 7 de noviembre de 1986 a 150 000 toneladas, más del 90 % destinadas a la exportación).

Una cantidad así representa, según los años, del 30 al 40 % de las exportaciones totales de carne no procedente de intervención. Por tanto, los exportadores disponían de cantidades considerables para satisfacer, durante varios meses, las necesidades de terceros países. 2.41 y 2.42. La Comisión quiere recordar que la exportación no puede ser el resultado únicamente matemático. La experiencia adquirida -que no puede formularse- permite muy a menudo evitar los errores producidos por un procedimiento científico absoluto. En este contexto, hay que recordar que el aumento de las restituciones estuvo limitado a las carnes frescas de bovinos machos pesados, que son las únicas en las que puede haber compras de intervención.

El hecho de exportar una cantidad suplementaria respecto a los mercados normales, del orden de 120 000 toneladas, permitió reducir de forma importante la presión sobre los precios en la Comunidad en un momento en el que el mercado es normalmente muy escaso. De esta forma, durante los meses de noviembre de 1988 a febrero de 1989 el total de compras de intervención pública pudo limitarse a 43 300 toneladas de peso en canal (frente a 300 900 toneladas en el año 1988); las compras en Francia e Irlanda (los dos principales exportadores de estas 120 000 toneladas) ascendieron en el curso de los cuatro meses mencionados a 3 000 y 2 200 toneladas respectivamente.

Por tanto, puede concluirse que esta operación fue menos costosa financieramente que cualquier otra. Ventas de Intervención 2.43. El sistema en dos etapas está pensado para responder a la necesidad comercial de un régimen de licitaciones manteniendo en la medida de lo posible la posibilidad de comprar carne de vacuno de intervención durante un determinado período de tiempo a precios fijos. Normalmente, un operador no puede permitirse correr el riesgo de comprar en licitaciones sin tener segura la operación de reventa en un país tercero. En general, se necesita mucho tiempo para concluir negociaciones comerciales y el comerciante comunitario debe conocer al menos en parte el precio de venta a la salida de la cámara frigorífica de las existencias de intervención.

No obstante, el precio mínimo publicado no es sólo un precio de reserva sino en realidad un precio operativo que toma en cuenta aspectos específicos del mercado internacional al ajustarse a intervalos regulares de acuerdo con las condiciones de los precios dominantes del mercado mundial. La licitación ofrece al operador un instrumento para garantizarle una cantidad predeterminada si su oferta es suficientemente alta mientras que en las ventas a precio fijo puede ver reducida su cantidad en el caso de exceso de oferta. Evidentemente, los beneficios económicos para la Comisión dependen de la ventaja en los precios de licitación y de la salida de las existencias de intervención en la etapa de precios fijos, salida que seguramente no se produciría sin esta etapa, causando mayores costes de almacenamiento y envejecimiento de la carne.

A pesar del proceso normal de oferta y demanda el hecho de que algunas ventas se realizaran bien al precio mínimo o a precios escasamente superiores demuestra, por ejemplo, que se han fijado los precios mínimos a niveles apropiados y que además los operadores tienden a minimizar su riesgo en una situación en la que todavía no se han negociado precios obligatorios con un posible comprador de un tercer país. El Tribunal señala que el 35 % de las cantidades ofrecidas a la venta en 1989 se vendieron mediante licitaciones. Sin embargo, en realidad se vendió una cantidad similar a precios fijos lo que demuestra la importancia de las dos operaciones de venta y el éxito del sistema de dos etapas.

2.44. El plazo de 14 días no rige para las ventas en virtud del Reglamento (CEE) n° 2539/84 que actualmente se utiliza siempre en las ventas de vacuno para la exportación. El precio mínimo de venta que se fija en cada Reglamento para la exportación refleja el nivel adecuado de precios en el momento del voto en el Comité de Gestión. Posponer el comienzo de la venta casi un mes podría dar lugar a precios ficticios en ese momento y ser contraproducente en muchos casos con un almacenamiento prolongado de la carne de vacuno. No obstante, la Comisión admite que entre la publicación y el comienzo de la venta debe transcurrir un período de tiempo adecuado para permitir a los comerciantes responder a la licitación.

En general, este período se considera de 5 a 7 días y, además, las organizaciones europeas de comercio lo consideran suficiente. La Comisión lamenta que, por problemas de procedimiento, el período mencionado en algunas ventas fue inferior a 5 días pero los resultados mostraron que independientemente de este hecho las ventas fueron bastante normales. Actualmente los procedimientos se han hecho más estrictos y el período de 5 a 7 días se respeta en todas las licitaciones para ventas de exportación. Ventas especiales Brasil 2.46. La propuesta del Tribunal de que la Comisión establezca negociaciones comerciales directamente con un tercer país o un importador de un tercer país parece bastante arriesgada.

En primer lugar, existen dificultades jurídicas debido al status jurídico de la Comisión en dicho comercio. En segundo lugar, un contrato no fijará sólo el precio sino también la obligación de despachar antes de una fecha determinada y su nulidad conlleva las habituales sanciones comerciales. Dado que la Comisión no puede controlar las transacciones intermedias y que los operadores que realmente pueden gestionar las operaciones a gran escala conocerán las obligaciones comerciales de la Comisión, las ofertas para las transacciones intermedias podrían alcanzar niveles realmente exorbitantes.

En tercer lugar, ¿qué posibilidades tendría la Comisión en caso de litigios en un tercer país (conflictos por cantidad o pago, etc.)? 2.47 a 2.50. El Tribunal menciona el caso de la venta especial a Brasil pero no aporta conclusiones excepto la más o menos subyacente de que se haya dado preferencia a dos sociedades. En este caso también, la Comisión únicamente puede constatar que un país tercero comprador es libre de dirigirse a una, dos, cinco o diez sociedades comerciales y que no cuenta con medios para modificar esta práctica a menos que se injiera en los asuntos internos de un país tercero.

Países del Este 2.54. En la venta establecida por el Reglamento (CEE) n° 2415/88 deberán considerarse los enormes excedentes de Alemania y Francia. La Comisión considera satisfactorias las ventas por licitación, con un precio estable de 500 ecus/tonelada de cuartos compensados en toda la venta. En lugar de comparar dos cosas que no guardan ninguna relación entre sí (tal como hace el Tribunal en la última sentencia) deberían evaluarse los efectos financieros del almacenamiento prolongado de cantidades importantes, parte de las cuales podrían incluso volverse invendibles, o bien a repercusiones financieras del dumping en los productos en el mercado nacional con evidentes consecuencias devastadoras.

Cereales Introducción 2.57. La Comisión no comparte la opinión del Tribunal en cuanto a que el mercado de cereales esté dominado o controlado por un pequeño número de empresas internacionales ya que éstas no son las únicas presentes en el mercado y se hacen entre ellas una competencia muy dura. Por otra parte, la Comisión no ha observado que estas empresas internacionales tengan el monopolio de la importación de los principales clientes de la Comunidad (la URSS, Argelia, Polonia, Egipto, etc.). Por último, al realizarse una exportación de cereales de la Comunidad en la mayoría de los casos hay una transferencia de propiedad.

Por tanto, resulta difícil ver qué interés tendría la Comunidad en hacer obligatoria esta transferencia. Determinación del nivel de ayuda Tipos publicados 2.59. Si existe un caso en que la restitución procede de un cálculo matemático es precisamente éste. En efecto, las restituciones de derecho común, fijadas según la exportación de cereales del mercado libre, cubren la diferencia entre los precios de mercado comunitarios y mundiales. Las restituciones de derecho común se determinan también para la exportación procedente de las existencias de intervención, fundamentalmente para poder distinguir el destino de las ofertas en las licitaciones y obligar al operador a exportar al destino indicado.

Si este tipo de restitución se fija a tanto alzado y no refleja la diferencia entre el mercado comunitario y el mundial, esto no es necesario, ya que los operadores que participan en las licitaciones para las exportaciones procedentes de existencias de intervención deberán ofrecer como precio de compra el precio mundial más la restitución a tanto alzado que se les pagará al realizar la exportación. Correctores 2.60 y 2.61. Los correctores forman parte integrante de la restitución. Son los suplementos o las reducciones de restitución determinadas para cada mes de entrega durante la vigencia del certificado.

Se aplican a las restituciones (de base) de derecho común y a las restituciones (de base) determinadas en las licitaciones. Su objetivo es, bien impulsar o no fomentar las exportaciones a un destino específico, bien reflejar la fluctuación de los precios del mercado mundial en un plazo, concediendo para cada mes de entrega una restitución global (importe de base más corrector) diferenciada correspondiente. A veces se determinan los correctores positivos o negativos para un destino concreto; esto se hace para limitar el período de entrega dentro del plazo de vigencia del certificado. 2.62 y 2.63.

Los correctivos positivos de + 3 o + 4,50 ecu/tonelada que cita el Tribunal como ejemplo son complementos de restitución concedidos para destinos concretos; la restitución de base es operativa para los demás destinos. Cuando se concedan correctores más importantes, como los + 20 y + 30 ecu/tonelada mencionados por el Tribunal, es totalmente diferente y no puede establecerse comparación alguna entre los dos casos. Estos correctores se determinan para hacer provisionalmente operativa para un solo destino una licitación abierta dentro de una lista de países o para limitar los períodos de entrega dentro de la vigencia del certificado (como en el caso de licitación del Reglamento (CEE) n° 395/89 abierta solamente para la URSS).

Considerando los importantes correctores fijados, en este caso sólo se fija una restitución operativa (restitución de base y correctores) para el destino o los plazos de expedición para los que son aplicables los correctores. El operador debe forzosamente tener en cuenta en la licitación los correctores para esas ofertas ya que la restitución de base que se fijará (aplicable teóricamente para los demás destinos o plazos de entrega) no será suficiente por sí misma. Además hay que hacer hincapié en que el importe global de restitución, incluido el corrector, no es siempre un importe especial preferente superior al importe que podría concederse para otros destinos o plazos de entrega.

Dado que los correctores son parte integrante de la restitución, la Comisión no ha calculado por separado sus costes presupuestarios y no considera necesario hacerlo. 2.64. Una restitución especial en favor de un comprador importante, ya sea mediante un corrector positivo para ese destino concreto o mediante una restitución de base especial, no se fija de forma automática. Depende de la situación de competencia en el mercado mundial, especialmente de las medidas americanas del Export Enhancement Programme, que, por principio, se concentran en los mayores mercados tradicionales de la Comunidad.

Tipos especiales 2.65. La Comisión se compromete a adaptar el Reglamento (CEE) n° 162/67 a los nuevos coeficientes de transformación utilizados, a la mayor brevedad. Es cierto que Estados Unidos concedió primas particularmente elevadas para la exportación de productos transformados, como la harina, que no están en relación con las primas para el trigo. El cálculo normal de la restitución de la harina a partir de la restitución del trigo y del coeficiente de transformación entre trigo y harina era insuficiente para poder competir. 2.66. Argelia es el único gran cliente tradicional de sémolas de la CEE.

Por razones de competencia internacional, independientes de la voluntad de la Comunidad, y también para hacer frente a la competencia debida a la posibilidad del tráfico de perfeccionamiento activo con trigo duro estadounidense utilizado por las fábricas de sémolas europeas, han debido fijarse en algunos casos restituciones superiores a la fórmula habitual. Ofertas 2.71. (a) La Comisión admite que las administraciones nacionales no han respetado en algunos casos los plazos para la presentación de ofertas a la administración nacional, fijados a las 10 horas del jueves para las licitaciones para la exportación procedentes de mercado libre y a las 13 horas del miércoles para las licitaciones procedentes de existencias de intervención, distorsionando la competencia.

La Comisión, en los controles de verificación realizados por sus servicios, recordó la necesidad de respetar este plazo (prueba de ello es la Directiva de la ONIC del pasado otoño). La Comisión volverá a insistir a los Estados miembros en que no se recibirá una oferta transmitida después de dichos plazos y en que deberán indicarse en la oferta la hora y la fecha de llegada. (b) En el caso mencionado por el Tribunal efectivamente se rechazaron 8 ofertas presentadas para exportaciones a precio normal (a los demás países terceros) a un precio superior al aceptado para las ofertas presentadas para la URSS.

No obstante, se aceptaron 14 ofertas para otros países terceros que eran todavía mejores. La aceptación de un precio especial para la URSS vino impuesta por la situación de competencia internacional (fundamentalmente debida a los efectos del programa EEP). (c) La experiencia demuestra que en general existe una fuerte competencia entre las empresas exportadoras de cereales. El hecho de que puedan cederse las licencias de exportación no disminuye la agresividad de las ofertas en las licitaciones, como sostiene el Tribunal. El operador puede correr un riesgo mayor si es consciente de que, llegado el caso, podrá limitar sus pérdidas cediendo su certificado, especialmente si no existe contrato ni puede haberlo.

2.72. El Tribunal parece decir implícitamente que la Comisión se deja manejar por los operadores, que impondrían el precio exigido por su cliente. Si así fuera, no habría razón alguna para que el comprador no pidiera la entrega gratuita. La realidad es muy otra. Las restituciones se calculan realmente de forma objetiva. La competencia entre empresas es lo suficientemente fuerte para que éstas tomen las restituciones calculadas sobre esta base. En el caso de contratos importantes celebrados entre las empresas con los grandes clientes tradicionales (por ejemplo la URSS), la Comisión siempre ha fijado una restitución correspondiente a un precio justificado por el contexto internacional, aunque esto significara pérdidas para las empresas que hubieran vendido por debajo de este nivel (recientemente la prensa informó suficientemente de estos casos).

Ventas especiales 2.73. (d) El Reglamento (CEE) n° 2751/88 abrió una licitación para la exportación de trigo duro griego como medida especial de intervención, para evitar las ventas de intervención en dicho Estado miembro. Cuando se producen tales medidas, a menudo es necesario ofrecer una restitución superior a la fijada en la licitación general, en la que las ofertas aceptadas normalmente se han hecho desde países más competitivos en la exportación de cereales. En este caso concreto se trataba además de trigo procedente en parte de la cosecha de 1986, afectada por el accidente de Tchernobyl.

2.74. La Comisión ofrece respuestas detalladas en el «Prólogo» (página 2) y en los puntos 2.75 - 2.78 siguientes. Adjudicación de la restitución a la exportación de trigo blando a la Unión Soviética 2.75 2.78. En febrero de 1989, la Comisión, mediante una licitación especial para la exportación de 0,9 millones de toneladas de trigo para la URSS «cubrió» parcialmente un contrato celebrado a finales de 1988 de 1,5 millones de toneladas de trigo para entregar en enero, febrero y marzo. Por falta de cobertura de certificados todavía en febrero de 1989, se retrasaron las entregas, con protestas de la URSS.

La restitución fijada en esta licitación (restitución de base + corrector P 71 ecu/toneladas) se calculó normalmente, basándose en datos del día (precio interior y curso de cambio). El precio para la exportación así conseguido encajaba perfectamente en los precios practicados en aquel momento por los competidores de la CEE en destinos «sensibles». Debido al esfuerzo realizado por los competidores de la CEE en los grandes mercados tradicionales de la CEE, especialmente en el programa EEP, el mercado mundial ha dejado de ser uniforme. Por ello, la CEE debe adaptarse a veces mediante restituciones especiales para no perder un cliente importante.

La licitación del Reglamento (CEE) n° 395/89 para las 0,9 millones de toneladas para la URSS procedentes de todos los Estados miembros se abrió en febrero de 1989 para cubrir un contrato de 1,5 millones de toneladas celebrado a finales de 1988 por determinadas empresas, inicialmente para su entrega en enero, febrero y marzo y cuya ejecución debió retrasarse por falta de certificados. En la licitación general se rechazaron todas las ofertas realizadas para la cobertura del contrato desde diciembre por los interesados, a pesar de la aplicación de un corrector de + 4,50 ecu/tonelada para la URSS por no estar en la línea del mercado mundial.

Con la apertura de la licitación especial, la CEE tuvo un gesto hacia la URSS que había protestado debido al retraso de las entregas, para que pudieran realizarse las entregas. Por tanto, el objetivo no era «sacar del aprieto» a los operadores sino más bien no irritar todavía más a un cliente tradicional, fundamental para el equilibrio del mercado de la CEE. Al terminar el primer plazo del 23 de febrero de la licitación especial que afectaba a la URSS se aceptó una oferta de 0,9 millones de toneladas a 41 ecu por tonelada. A esto se añadió un corrector URSS de + 30 ecus por tonelada para abril y mayo publicado previamente en el Diario Oficial.

En la licitación general del mismo día se rechazaron todas las ofertas de 0,53 millones de toneladas con restituciones de 61,90 y 75 ecus por tonelada con el acuerdo de todos los Estados miembros en el Comité de Gestión. Las mejores ofertas de esta licitación general no se hicieron para cubrir las ventas a la URSS. Se concedió prioridad como se había anunciado previamente a la licitación especial. No obstante, el cálculo de la restitución se hizo de la forma totalmente habitual, basándose en datos técnicos del día en que se fijó. Los 71 ecu por tonelada daban el 23 de febrero un precio FOB de 144 dólares USA por tonelada (aproximadamente 5 dólares USA por tonelada por debajo del precio acordado para las 1,5 millones de toneladas en noviembre).

Es cierto que el trigo SRW estadounidense fuera del EEP estaba entonces a 152 dólares USA por tonelada pero los Estados Unidos vendieron trigo a Argelia a 140 dólares por tonelada precio FOB. Por tanto, el precio de venta de la CEE era perfectamente acorde con el precio real del mercado mundial. Los hechos exigen que se mencione que los operadores no pudieron compensar la no cobertura de su contrato en la licitación general de diciembre de 1988 donde se acordaron restituciones de casi 69 ecus por tonelada. Con el corrector positivo de 4,50 ecus por tonelada que se fijó entonces para la URSS dicha restitución hubiera llegado a los 76,50 ecus por tonelada en febrero (teniendo en cuenta los dos aumentos mensuales).

El corrector de + 30 ecus por tonelada que el Tribunal pone en tela de juicio se fijó teniendo presente la licitación especial del 23 de febrero para la URSS en abril y mayo y para limitar la cobertura a dicho período. Lo principal es que el corrector añadido al importe de base concedido en la licitación (es decir 30 + 41 = 71 ecus por tonelada) está en consonancia con el mercado mundial. Se trataba de un corrector que aparentemente daba una gran ventaja al país en cuestión pero que en realidad limitaba únicamente los meses de entrega. Puesto que la licitación especial afectaba solamente a 0,9 millones de toneladas, las 0,6 millones de toneladas restantes para entregar en marzo debieron cubrirse con otros certificados, especialmente los expedidos en diciembre en la licitación general con el corrector positivo de + 4,50 ecus por tonelada para enero, febrero y marzo (volumen total acordado en diciembre:

2,2 millones de toneladas). Los operadores que habían realizado el negocio con la URSS debieron procurarse (con pérdidas) certificados en el mercado en la medida en que no disponían de ellos. Planificación y seguimiento de las ventas de exportación 2.80. La Comisión constata que lo que se menciona en este apartado y que reconoce el Tribunal podría rebatir gran parte de las observaciones y de las críticas formuladas anteriormente. 2.81. A la Comisión no le queda otra alternativa que «fiarse de los Estados miembros para estar informada de la evolución de las ventas», puesto que únicamente éstos, mediante el paso por las aduanas, están informados del movimiento de mercancías, pero la Comisión dispone también de otros datos sobre las exportaciones comunitarias procedentes del sector privado o de los países importadores.

Además, no es exacto que la Comisión no esté en condiciones de supervisar las exportaciones de cortes y categorías específicas de carne de vacuno. Así, por ejemplo, los Estados miembros, en aplicación del Reglamento (CEE) n° 2377/80, deben comunicar: - dos veces por semana las cantidades para las que se han solicitado o expedido certificados de exportación para carnes frescas y congeladas en cada subpartida o grupos de subpartidas de la nomenclatura combinada; - antes del cinco de cada mes, las cantidades para las que se han expedido certificados de exportación durante el mes precedente, para el conjunto de productos del sector de la carne de vacuno que puedan beneficiarse de una restitución y esto también por subpartida o grupo de subpartidas; - además, los Estados miembros deben comunicar también mensualmente las cantidades para las que se han concedido restituciones especiales para las carnes de bovino machos pesados.

Por último, la Comisión no considera útil información tan detallada dado que la restitución es la misma. Procedimiento de decisión 2.82. La Comisión no considera procedente que el Tribunal afirme, sin justificarlo que «Hitherto the proposals put by the Commission to the Management Committees have not been supported by full information about the financial implications...» La dirección del FEOGA y la Dirección General de Presupuesto siempre han ejercido un control vigilante cotidiano sobre las decisiones adoptadas por la Comisión en el campo de la exportación. A esto puede deberse por una parte, considerando las cantidades implicadas, que la diferencia entre las previsiones de gastos (determinadas durante el año presupuestario precedente) y las realizaciones finales sean pequeñas; sólo pueden ser así si la repercusión presupuestaria de una modificación de la restitución se analiza minuciosamente cada vez.

2.83. Se elaboran unas actas de cada reunión del Comité de Gestión, en las que figuran los puntos importantes de la discusión y no únicamente la lista de las decisiones tomadas. Conclusiones El coste de la política 2.85. Es cierto que la política de restituciones se ha convertido, como subraya el Tribunal, en uno de los instrumentos más importantes de gestión de los mercados agrarios pero también en uno de los más costosos y complejos. Las razones de esta evolución son múltiples destacando entre ellas: el aumento de la producción comunitaria, la aparición de nuevas necesidades de importación en el mercado mundial, la búsqueda por los importadores de una manera de diversificar sus vías de aprovisionamiento con objeto de evitar situaciones de dependencia, la desorganización de los mercados mundiales agrarios, el desmantelamiento de la intervención que provocaba la acumulación de existencias que, a veces, no podían venderse, la política de apertura de la Comunidad por lo que a la importación se refiere (la CEE es el primer mercado de importación de productos agrarios y alimenticios) que obliga a realizar reexportaciones.

La Comisión no comparte el punto de vista del Tribunal según el cual habría que recoger detalladamente en «un texto» todas las medidas adoptadas relacionadas con la exportación, ya que una operación de este tipo no permite adaptarse a todas las situaciones. En el sector de la carne de vacuno los precios de venta bajos no se consideran como un instrumento de fomento de la exportación. Dentro de una gestión correcta de las existencias, los beneficios deben obtenerse de los mercados adecuados a los que se tenga acceso a nivel mundial, así como del mercado interno. Cuando determinadas cantidades vayan a venderse en los mercados de exportación, deberán definirse con sumo cuidado las cantidades y los precios, así como los destinos para aplicar, de la manera más suave posible, una activa política de disminución de existencias.

Así, al fijar un determinado nivel de precios hay que tener en cuenta no sólo los posibles competidores en el mercado mundial de la carne de vacuno, sino asimismo el riesgo de que los posibles compradores prefieran otras fuentes de suministro de proteínas, como por ejemplo la carne de aves de corral. Además, mantener un exceso considerable de existencias tendrá un efecto mucho más perjudicial para los precios que cualquier venta ad hoc. En consecuencia, no dar salida a las existencias tendrá graves efectos para el comercio mundial, así como para el comercio comunitario al mismo tiempo que será sumamente costoso para el presupuesto comunitario.

2.86. Por otra parte, el Tribunal señala que determinados productos exportados podrían ser absorbidos por el mercado comunitario y que, por lo tanto, la financiación de las exportaciones produciría un aumento de los precios en ese mismo mercado. La Comisión no puede hacerse eco de esta observación del Tribunal porque la misma no tiene en cuenta las siguientes consideraciones: - que se elabora un balance de suministro por cada sector al comienzo de la campaña, balance que va adaptándose con regularidad; - que si durante un período determinado se presenta una posibilidad de absorción, los efectos de la penuria se manifiestan antes de esa posibilidad y el mecanismo de precios reajusta los precios comunitarios.

En efecto, el objetivo de las exportaciones es desprenderse de las cantidades que el mercado interno comunitario no puede absorber. Por otra parte, el Tribunal formula la crítica, jamás probada, de que la política de restituciones contribuye a deprimir los precios mundiales. La Comisión desearía conocer, con pruebas que lo demuestren, los casos en los que este fenómeno se haya producido, aunque sólo sea para adoptar las medidas correctoras que sean necesarias. La Comisión no comparte la opinión del Tribunal según la cual la doble evolución del régimen podría suponer riesgos para el presupuesto comunitario.

2.87. La determinación de una restitución sobre la base de un solo origen o de un solo destino constituye la excepción a la regla. Las razones de esta excepción se precisan en las respuestas dadas a los diferentes puntos y en particular al prólogo y a los puntos 2.75 - 2.78. De todas maneras, la Comisión considera que el coste con cargo al presupuesto comunitario no ha aumentado en los casos a los que hace mención en los diferentes puntos citados por el Tribunal, como claramente se demuestra en las respuestas a los mismos. 2.89. La Comisión no considera que su información sobre los mercados sea incompleta.

A pesar de ello, realiza constantes esfuerzos para mejorarla (2.10). Por lo que respecta al uso inadecuado de la adjudicación, cuya utilización recomienda por otra parte el Tribunal en el punto 2.94, la Comisión se remite a su respuesta a los puntos 2.28 y 2.35. El análisis del Tribunal no tiene en cuenta que, en ciertos sectores, puede manifestarse una necesidad de aliviar la situación del mercado por medio de ventas en condiciones especiales (por ejmplo, a los países del Este). Por último, la Comisión niega la veracidad de las conclusiones del Tribunal según las cuales «en el presente Capítulo se presentan pruebas de que el coste de la subvención a veces es mayor de lo que sería necesario».

Las pruebas que demuestran lo contrario se han proporcionado en las respuestas anteriores a los diferentes puntos evocados anteriormente por el Tribunal. Responsabilidad 2.90. En primer lugar, la Comisión considera que, para llevar a cabo su misión, dispone de suficiente documentación sobre las decisiones importantes. No obstante, la Comisión tiene intención de estudiar la manera de mejorar la transparencia de los expedientes para que el Tribunal pueda ejercer un control más adecuado. La Comisión no comparte las conclusiones del Tribunal según las cuales, a causa de una información insuficiente, «no está claro cómo las instancias de gestión pueden funcionar de forma adecuada».

La Comisión tampoco está de acuerdo con las conclusiones del Tribunal sobre la función desempeñada por los Comités de Gestión. La Comisión ha comprobado que, con mucha frecuencia, los Estados miembros defienden en dichos Comités sus intereses nacionales, siendo la Comisión la encargada de defender el interés comunitario. Para aquellos que hayan seguido las reuniones del Comité, resulta evidente que la Comisión no siempre consigue que prevalezcan sus puntos de vista. Licitación 2.93. (a) La Comisión no está convencida de que sea necesario extender el uso de las licitaciones a las ventas de exportación de productos a granel.

Este tipo de procedimiento no reflejaría la práctica comercial normal y podría fácilmente resultar contraproducente. El Tribunal propone asimismo no publicar los precios mínimos, pero, como ya se ha explicado previamente, dichos precios son totalmente necesarios en la vida real. (b) La negociación directa de la Comisión con el país importador, tal como propone el Tribunal, presenta numerosos inconvenientes. En efecto, la Comisión no está en condiciones de negociar los precios con los países importadores, puesto que no puede obligar a las empresas a celebrar un contrato a un precio determinado para realizar la entrega.

Existen serias dudas en cuanto a la capacidad jurídica de la Comisión para intervenir en dichas operaciones y en particular sobre su capacidad para llegar a compromisos contractuales. 3. CONTROLES NACIONALES Observación general La Comisión ha podido comprobar que las observaciones y conclusiones del Tribunal están basados en un gran número de casos concretos, detectados por el Tribunal durante sus visitas a las administraciones de aduanas y a los organismos pagadores. La Comisión solicita al Tribunal que le comunique todos los detalles sobre estos asuntos para que pueda realizarse un análisis detallado de los mismos con objeto de garantizar su seguimiento.

La Comisión considera que la valoración de los asuntos de que se trata debe realizarse a tenor de lo dispuesto en la actual legislación comunitaria y en las normas nacionales de aplicación, y que debería tener en cuenta asimismo las situaciones particulares, de carácter regional o incluso local. Desde que la Comisión tuvo conocimiento del informe del Tribunal de Cuentas, y aprovechando los controles efectuados por la EAGGF, comenzaron a estudiarse los antecedentes de algunos de los expedientes a los que se hace referencia en dicho informe. No obstante, el minucioso examen de estos expedientes no ha hecho cambiar de opinión a la Comisión, que sigue sin compartir las conclusiones del Tribunal.

En las respuestas de la Comisión que se recogen a continuación, se proporcionarán más detalles sobre este tema. Consciente de las debilidades existentes en el ámbito del control de las restituciones, la Comisión está aplicando actualmente un programa de control, en particular en los servicios aduaneros de los Estados miembros. Las misiones efectuadas hasta el momento (Francia, Países Bajos, Alemania, Dinamarca e Irlanda) con motivo de los controles de la liquidación de cuentas y de fraudes e irregularidades, confirman la mayor parte de las observaciones del Tribunal. En particular es inquietante el índice sumamente bajo de los controles materiales sobre las cantidades declaradas, así como sobre la naturaleza y las características de los productos.

Además, el número y la calidad de los controles, en ausencia de instrucciones válidas y de escasez de personal y material, pueden ponerse en tela de juicio. Por todas estas razones la Comisión adoptó recientemente las siguientes iniciativas: a)El Consejo aprobó el 12 de febrero de1990 el Reglamento (CEE) n° 386/90 (DO n° L 42 de 16.2.1990), relativo al control de las exportaciones de productos agrarios que se beneficien de una restitución. En particular, este Reglamento establece que los controles materiales deberán realizarse sobre una muestra representativa de al menos un 5 % de las declaraciones de exportación para las que se haya solicitado la concesión de una restitución. b)Asimismo, la Comisión ha decidido imponer a los Estados miembros severas sanciones financieras si no realizan los controles necesarios (líneas directrices adoptadas por la Comisión el 20.12.1989). c)El Reglamento (CEE) n° 354/90 de la Comisión, de 9 de febrero de 1990, (DO n° L 38, de 10 de febrero de 1990), por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3665/87 en lo relativo a las pruebas de la llegada a destino, en los países terceros, de los productos agrarios a los que se haya concedido una restitución diferenciada, tiene por objetivo principal suprimir el Anexo II de dicho Reglamento. d)Las disposiciones aduaneras sobre formalidades para la exportación están en general armonizadas en las Directivas 81/177/CEE y 82/347/CEE.

Por lo que respecta al caso concreto de las exportaciones de productos agrarios a las que se hayan concedido restituciones, se aplicará el Reglamento (CEE) n° 3665/87. Los servicios de la Comisión están examinando actualmente la posibilidad de introducir modificaciones para reforzar el sistema de control, tanto documental como material. e)El Consejo aprobó el 21 de diciembre de 1989 el Reglamento (CEE) n° 4045/89 (DO n° L 388 de 30.12.1989, pág. 18), relativo a los controles, por los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Garantía.

Este Reglamento deroga la Directiva n° 77/435/CEE (DO n° L 172 de 12.7.1977, pág. 17). El citado Reglamento contempla los controles posteriores al pago de los documentos comerciales de las empresas beneficiarias o deudoras del FEOGA-Garantía, haciendo especial hincapié en la prevención y en el descubrimiento de fraudes e irregularidades. En relación a la Directiva que venía aplicándose hasta ahora, el nuevo Reglamento incluye modificaciones importantes: el número de controles aumenta considerablemente; los programas de control nacionales que permiten una armonización dentro de la Comunidad se someten a la Comisión; en cada Estado miembro un servicio especial se encargará de efectuar los controles o de su coordinación.

Controles aduaneros 3.8 a 3.26. En la actualidad, la Comisión realiza un nuevo examen de los procedimientos de exportación de productos agrarios a los que se hayan concedido restituciones con miras a fortalecer y a armonizar las modalidades utilizadas por los Estados miembros. La Comisión tiene previstas una serie de disposiciones relativas a la presentación de los documentos de la exportación que deberán utilizarse para obtener una restitución, así como sobre las modalidades aplicables con ocasión del examen de los productos que vayan a exportarse. Por lo que respecta a la notificación de la intención de colocar mercancías bajo control aduanero (3.19 - 3.20), la Comisión está de acuerdo en que, desde un punto de vista pragmático, el control de las mercancías que vayan a exportarse se puede realizar mejor en el lugar de almacenamiento y de carga.

La experiencia de la Comisión sobre este particular, adquirida en el transcurso de las misiones EAGGF, confirma que por cuanto se refiere a Francia y a Alemania, la intención de dar inicio a esta operación tiene que comunicarse a las autoridades aduaneras. Esta información tiene que llegar a dichas autoridades con la suficiente antelación para permitirles efectuar un control, en caso de que así se decidiera. Por lo que respecta a Irlanda y al Reino Unido está previsto realizar, este año, un minucioso control de los servicios aduaneros. La fecha en que se aceptan las mercancías para proceder a su control aduanero (3.21 - 3.22) se fija en el artículo 6 de la Directiva 81/177/CEE del Consejo, sobre armonización de los procedimientos de exportación de mercancías comunitarias.

En caso de que sea necesario se recordará a los Estados miembros de que se trate esta norma especial. 3.27 a 3.35. Los criterios y las modalidades de los controles materiales de las mercancías exportadas han sido objeto de un detenido examen por parte de los servicios de la Comisión. Como ya se ha indicado, el Consejo adoptó, entre los días 12 y 13 de febrero de 1990, el Reglamento relativo al control de las exportaciones de productos agrarios que se beneficien de una restitución [COM(89) 294 final, de 16 de junio de 1989]. Este Reglamento regula tanto el control material de las mercancías como su control documental.

El artículo 3 fija las normas de control siguientes: - los controles materiales deberán efectuarse mediante muestreo y de manera frecuente y haberse realizado al menos sobre una muestra representativa del 5 % de las declaraciones de exportación para las que se haya solicitado la concesión de una restitución, aplicándose dicho porcentaje por: - despacho de aduanas; - año natural; - sector de productos; - un índice de control superior al 5 % podrá fijarse en casos y períodos especiales, cuando se compruebe de manera objetiva que existe un importante riesgo de fraude. El artículo 6 contempla la adopción de disposiciones de aplicación para determinar: - el método de cálculo del porcentaje mínimo; - la coordinación de los controles entre los servicios nacionales y los servicios de la Comisión.

La aplicación de estos principios debería corregir un buen número de los defectos señalados por el Tribunal. Por lo que respecta a los controles materiales (3.29), la Comisión desea subrayar asimismo que llevar a cabo este tipo de control de las mercancías es sumamente difícil, lento y caro. Por todo ello, toda decisión de efectuar estos controles deberá estar basada únicamente en una fundada presunción de fraude, y tendrá que ser estudiada en conjunto con las otras posibles medidas de control aplicables en cada operación de exportación que se lleve a cabo. 3.36 a 3.41. La aplicación del Reglamento anteriormente citado debería permitir que se eliminen las insuficiencias relacionadas con los controles materiales.

Además, los servicios de la Comisión examinan, con las delegaciones de los Estados miembros, el artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión con objeto de introducir un sistema de control más eficaz. El artículo 5 del Convenio internacional sobre la armonización de los controles de mercancías en las fronteras, aprobado por el Reglamento (CEE) 1262/84 del Consejo define con claridad la infraestructura con que deberían contar los despachos de aduanas. La Comisión está dispuesta a recordar a los Estados miembros de que se trate sus obligaciones a este respecto. Por lo que se refiere al lugar y a l momento de los controles materiales (3.37 - 3.38), la Comisión se remite a su respuesta a los puntos 3.8 - 3.26.

El precintado (3.40) es un importante medio de control concebido para dar mayores garantías sobre la identidad de las mercancías transportadas. El artículo 18 del Reglamento (CEE) n° 222/77 del Consejo, relativo al tránsito comunitario, define con claridad la obligación de establecer métodos de identificación. La Comisión está dispuesta a recordar a los Estados miembros de que se trate sus obligaciones a este respecto. La experiencia de la Comisión en materia de obtención de la prueba de la exportación (3.41) es que, muy a menudo, ésta se obtiene no sólo de manifiestos sino también de la información que proporcionan las autoridades portuarias, así como las unidades especiales de los servicios aduaneros situadas cerca de mar abierto.

Procedimientos de inspección de los organismos pagadores 3.42 a 3.52. En caso de diferenciación de la restitución según el destino de la exportación, su pago está supeditado a que se aporte la prueba del cumplimiento de las formalidades aduaneras para su despacho al consumo en el país tercero de que se trate. En este sentido, se ha puesto de manifiesto que el documento previsto por el Reglamento (CEE) n° 3665/87, Anexo II, no proporciona las garantías suficientes sobre todo debido a la ausencia de un vínculo con los procedimientos administrativos y aduaneros aplicables en los países terceros de destino.

La Comisión ha modificado el sistema para obtener pruebas de que la mercancía ha llegado a su destino y suprimido el Anexo II (Reglamento (CEE) n° 354/90 de 9 de febrero de 1990 - DO n° L 38 de 10 de febrero de 1990]. Un catálogo de los especímenes de firmas y de sellos utilizados en los despachos de aduanas puede ser un instrumento de utilidad para los organismos pagadores (3.50 - 3.52). No obstante, la inexistencia de dichos catálogos no significa que no se puedan efectuar los controles. En caso de duda, los organismos pagadores pueden recurrir a la administración de aduanas, entrar en contacto a través de las embajadas o representaciones internacionales o incluso utilizar su propia administración para realizar comparaciones con otros expedientes relativos a los mismos países de destino.

Sin embargo, es importante alentar a los Estados miembros para que hagan el mayor uso posible de estas posibilidades. La Comisión examinará en qué medida puede elaborarse un catálogo de este tipo. Alteraciones fraudulentas 3.53 a 3.56. La Comisión está de acuerdo en que la mejor manera para evitar la alteración de los documentos aduaneros es la de transmitirlos directamente a los organismos pagadores. En la mayoría de los Estados miembros, y no sólo en los cinco que se indican en el informe del Tribunal, ésta es una práctica corriente. Por lo que respecta a aquellos Estados miembros donde no sucede todavía así, ya han comenzado las negociaciones sobre este asunto.

En cuanto a las alteraciones de los datos contenidos en los documentos procedentes de países terceros, hay que hacer hincapié en que cualquier duda debería dar lugar automáticamente a un nuevo examen de los expedientes de que se trate [artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 3665/87]. Pago anticipado 3.58 a 3.62. Los dos casos mencionados en el informe del Tribunal ponen de relieve la especial debilidad del procedimiento de pago anticipado. El Estado miembro involucrado ya ha adoptado nuevas medidas que evitarán que en el futuro se produzcan situaciones similares. La EAGGF también auditó los dos casos citados con objeto de determinar si se habían producido situaciones ilegales perjudiciales para el Fondo.

A tenor del resultado de esta auditoría la Comisión no puede estar de acuerdo con las conclusiones del Tribunal. Contrariamente a lo que afirma el Tribunal, la lista de los casos en los que hubo pago anticipado se elaboró sistemáticamente incluyéndose una referencia a cada una de las declaraciones de exportación que tuvieran relación con aquéllos. Con excepción de un solo caso citado por el Tribunal, el organismo pagador nunca autorizó el pago anticipado a ninguna de esas exportaciones sin que antes se completaran todas las formalidades de exportación. A falta de más pruebas, la Comunidad no financiará la cantidad pagada con arreglo a esta declaración de exportación.

La auditoría de todos los demás gastos ha permitido establecer que no se realizaron pagos en exceso por cantidades superiores a las que realmente se debían. Por otra parte, ya se ha acometido la solución de los problemas relacionados con las fianzas pendientes desde hace mucho tiempo dentro de un control realizado en el Estado miembro involucrado. La Comisión está de acuerdo en que se deberían tramitar los expedientes dentro de un plazo razonable. Sobre este tema de las fianzas hay que remitirse también al artículo 29 del Reglamento (CEE) n° 2220/85, que establece un calendario preciso, así como las actuaciones que deben realizarse en relación con las fianzas que vayan a ejecutarse.

Controles posteriores a la exportación 3.63 a 3.70. Véase la observación general de la letra d). Recomendaciones sobre los controles nacionales 3.72. Los servicios de la Comisión examinarán detenidamente las sugerencias del Tribunal y su posible incorporación a la normativa comunitaria. a)La Comisión considera que la mera presentación de las facturas comerciales junto a la petición de restitución no supondría una garantía adicional (3.23 - 3.26). b)Se debe informar a los servicios de aduanas del comienzo de la operación de carga con la suficiente antelación (no es necesario que sean 24 horas) como para permitirse realizar los controles que consideren necesarios. c)Según ha podido comprobar la Comisión, los controles materiales se realizan, por regla general, inopinadamente.

Al exportador se le informa de su realización en el momento en que ya no se pueden modificar los productos que se ha declarado que se van a exportar. d)El Reglamento (CEE) n° 1262/84 del Consejo define satisfactoriamente la infraestructura de los despachos de aduanas. Dentro del examen del Reglamento (CEE) n° 3665/87 que están llevando a cabo los servicios de la Comisión, se tendrán en cuenta las observaciones del Tribunal sobre este tema (puntos 3.36 - 3.41). e)La Directiva n° 81/177/CEE incluye una definición del período de presentación de las declaraciones de exportación (punto 3.39). f)a i) La Comisión, dentro de las modalidades de aplicación del Reglamento del Consejo, sobre el control de la exportación de productos agrarios que se benefician de una restitución [COM(89) 294 final], tendrá en cuenta las recomendaciones del Tribunal (véanse puntos 3.27 - 3.35). j)Este punto se tratará con ocasión del examen del Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión. k)El artículo 11 del Reglamento (CEE) n° 4045/89 dispone que sea un solo servicio el que coordine los controles posteriores. i)Asimismo, la Comisión considera que es preferible que sean los despachos de aduana de salida los que transmitan directamente las declaraciones de exportación a los organismos pagadores.

Por lo que se refiere a los Estados miembros en los que este procedimiento no se ha aplicado todavía, se está discutiendo este punto (puntos 3.53 - 3.56). m)Un catálogo de especímenes y de sellos sería efectivamente un instrumento útil. No obstante, hay que examinar en qué medida puede elaborarse un catálogo de estas características (puntos 3.50 - 3.52). n)Las administraciones nacionales que efectúen los pagos deberán ocuparse de que los documentos de base sean perfectamente comprehensibles sin que sea imprescindible una traducción sistemática de los mismos. o)a r) Estas recomendaciones se tendrán asimismo en cuenta en la aplicación del Reglamento (CEE) n° 4045/89, relativo a los controles, por los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Garantía, así como en la aplicación del Reglamento relativo al control de las exportaciones de productos agrarios que se beneficien de una restitución (véanse puntos f - i).

4. CONCLUSIONES GENERALES 4.1. Como ya se indicó anteriormente, la Comisión examinará si es necesario y oportuno adaptar a las actuales condiciones del mercado comunitario los objetivos de la normativa de base. Normativa que, es conveniente señalarlo, ha tenido en cuenta desde un principio las exportaciones, así como los mecanismos necesarios a tal efecto. Las negociaciones comerciales multilaterales del GATT podrían proporcionar la ocasión para modificar esta normativa. 4.2. La Comisión no puede consentir que se le reproche no haberse fijado como objetivo prioritario reducir los gastos, cuando concede una importancia especial a la disciplina presupuestaria, siguiendo muy de cerca, y en particular con la ayuda del sistema de alerta durante todo el período de ejecución del presupuesto, la evolución de los gastos.

4.3. La Comisión comparte el objetivo del Tribunal de lograr, en la mayor medida posible, una racionalización y una simplificación de los tipos de restitución a la exportación. La Comisión ya ha comenzado este proceso en el sector de la carne de vacuno y pretende hacer lo mismo en otros sectores. No obstante, la Comisión considera necesario señalar que la nomenclatura de las restituciones puede explicarse por la necesidad de evitar la concesión de restituciones elevadas a productos que no las necesiten o para evitar la concesión de restituciones a determinados tipos de productos. La minuciosidad de la nomenclatura permite pagar la restitución proporcionalmente a los productos de base exportados y no por referencia a unas cantidades a tanto alzado.

De la misma manera la especificidad de la nomenclatura se ha ido introduciendo a medida que se iban detectando lagunas en este ámbito. Consciente de los problemas que esto plantea en materia de control, la Comisión ha presentado diversas propuestas de reglamentos, política que pretende continuar. Al mismo tiempo, la Comisión ha emprendido un programa de control sobre la aplicación de la normativa en los Estados miembros. 4.4 4.6. Por lo que respecta a sus iniciativas en materia de control, la Comisión se remite a la observación general que se recoge en el punto 3. 4.7. La Comisión no ignora que todo es perfectible y por ello hará todo cuanto esté en su mano para mejorar, todavía más, su actuación en el ámbito de las restituciones.

Sin embargo, la Comisión no puede aceptar de manera alguna que se le acuse de no haber cumplido su tarea al no tener en cuenta, suficientemente, el imperativo de ahorro y al no haber estado a la altura de exigencias que supone de la responsabilidad pública. () Reglamento (CEE) n° 212/89 de la Comisión, de 27 de enero de 1989 (DO n° L 25 de 28.1.1989). Considerandos. () Reglamento (CEE) n° 212/89 de la Comisión, de 27 de enero de 1989 (DO n° L 25, de 28.1.1989), «Considerando que las posibilidades de absorción de ese excedente por el mercado de la Comunidad son limitadas». () Reglamento (CEE) n° 212/89 de la Comisión, de 27 de enero de 1989 (DO n° L 25 de 28.1.1989), artículo 1.

() En un cálculo de costes completo de las subvenciones a la exportación debería incluirse la depreciación. Ni en el Presupuesto ni en la contabilidad aparece tal cálculo de costes. () Directiva 77/435/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1977 (DO n° L 172, de 12.7.1977). () Reglamento (CEE) n° 4045/89 de la Comisión (DO n° L 388 de 30.12.1989). () Reglamento básico de la leche y productos lácteos: Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968 (DO n° L 148 de 28.6.1968, p. 13), modificado en último lugar por el Reglamento (CEE) n° 763/89 de 20 de marzo de 1989 (DO n° L 84 de 29.3.1989, p.

1); De la carne de vacuno: Reglamento (CEE) n° 805/68 del Consejo de 27 de junio de 1968 (DO n° L 148 de 28.6.1968, p. 24), modificado en último lugar por el Reglamento (CEE) n° 571/89 del Consejo (DO n° L 61 de 4.3.1989, p. 43). () Reglamento (CEE) n° 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975 (DO n° L 281 de 1.11.1975), modificado en último lugar por el Reglamento (CEE) n° 1213/89 del Consejo de 3 de mayo de 1989 (DO n° L 128 de 11.5.1989, p. 1). () Para los cereales, el artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975 (DO n° L 281 de 1.11.1975, p.

1), modificado en último lugar por el Reglamento (CEE) n° 1213/89 del Consejo, de 3 de mayo de 1989 (DO n° L 128 de 11.5.1989); para la carne de vacuno, el artículo 15 del Reglamento (CEE) n° 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968 (vid. supra); para la leche y los productos lácteos, el artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968 (vid. supra) y el Reglamento (CEE) n° 2729/81 de la Comisión, de 14 de septiembre de 1981 (DO n° L 272 de 26 de septiembre de 1981, p. 19), modificado en último lugar por el Reglamento n° 222/88 de la Comisión, de 22 de diciembre de 1987 (DO n° L 28 de 1.2.1988, p.

1). () Reglamento (CEE) n° 876/68 del Consejo (productos lácteos), de 28 de junio de 1968 (DO n° L 155 de 3.7.1968), modificado en último lugar por el Reglamento (CEE) n° 1344/86 del Consejo, de 6 de mayo de 1986 (DO n° L 119 de 6 de mayo de 1986, p. 36); Reglamento (CEE) n° 885/68 del Consejo (carne de vacuno), de 28 de junio de 1968 (DO n° L 156 de 4 de julio de 1968, p. 2), modificado en último lugar por el Reglamento (CEE) n° 427/77 del Consejo (DO n° L 61 de 5.3.1977); Reglamento (CEE) n° 2746/75 del Consejo (cereales), de 29 de octubre de 1975 (DO n° L 281 de 1.11.1975). () Reglamento (CEE) n° 701/89 de la Comisión, de 17 de marzo de 1989 (DO n° L 76 de 18.3.1989, p.

31). () Reglamento (CEE) n° 1476/89 de la Comisión, de 29 de mayo de 1989 (DO n° L 146 de 30.5.1989, p. 14). () Reglamento (CEE) n° 765/86 de la Comisión, de 14 de marzo de 1986 (DO n° L 72 de 15.3.1986, p. 11). () Reglamento (CEE) n° 727/87 de la Comisión, de 13 de marzo de 1987 (DO n° L 71 de 14.3.1987, p. 11). () Reglamento (CEE) n° 3535/86 de la Comisión, de 20 de noviembre de 1986, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 765/86 de la Comisión (DO n° L 326 de 21.11.1986, p. 17). () Reglamento (CEE) n° 155/87 de la Comisión, de 21 de enero de 1987 por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 765/86 de la Comisión (DO n° L 20 de 22.1.1987, p.

17). () Reglamento (CEE) n° 2213/76 de la Comisión, de 10 de septiembre de 1976 (DO n° L 249 de 11.9.1976, p. 6), modificado en último lugar por el Reglamento (CEE) n° 1384/88 de la Comisión (DO n° L 128 de 21.5.1988). () Informe Anual sobre el ejercicio 1988, DO n° C 312 de 12 de diciembre de 1989, apartado 6.70. () Reglamento (CEE) n° 2173/79 de la Comisión, de 14 de octubre de 1979 (DO n° L 251 de 5.10.1979, p. 12), modificado en último lugar por el Reglamento (CEE) n° 1809/87 de la Comisión, de 29 de junio de 1987 (DO n° L 170 de 30.6.1987, p. 23). () Reglamento (CEE) n° 2539/84 de la Comisión, de 5 de septiembre de 1984 (DO n° L 238 de 6.9.1984, p.

13), modificado en último lugar por el Reglamento (CEE) n° 3333/88 de la Comisión, de 27 de octubre de 1988 (DO n° L 295 de 28.10.1988, p. 34). () Reglamento (CEE) n° 1812/86 de la Comisión, de 11 de junio de 1986 (DO n° L 157 de 12.6.1986, p. 43). () Reglamento (CEE) n° 2415/88 de la Comisión, de 1 de agosto de 1988 (DO n° L 208 de 2.8.1988, p. 11). () Reglamento (CEE) n° 2388/86 del Consejo, de 29 de julio de 1986 (DO n° L 206, de 30.7.1986). () Reglamento (CEE) n° 2602/88 de la Comisión, de 19 de agosto de 1988 (DO n° L 231, de 20.8.1988). () Reglamento (CEE) n° 162/67 de la Comisión, de 23 de junio de 1967 (DO n° L 128 de 27.6.1967, p.

2574), modificado por el Reglamento (CEE) de la Comisión, de 26 de julio de 1971 n° 1607/71 de la Comisión, de 26 de julio de 1971 (DO n° L 168 de 27.7.1971, p. 16). () Reglamento (CEE) n° 330/89 de la Comisión, de 9 de febrero de 1989 (DO n° L 38 de 10.2.1989, p. 26). () Reglamento (CEE) n° 355/89 de la Comisión, de 13 de febrero de 1989 (DO n° L 42 de 14.2.1989, p. 13). () En 1988 Italia exportó 484 000 tm. a Argelia y en los primeros seis meses de 1989 420 000 tm. () Reglamento (CEE) n° 2735/87 de la Comisión, de 11 de septiembre de 1987 (DO n° L 262 de 12.9.1987, p. 11). () Reglamento (CEE) n° 633/88 de la Comisión, de 8 de marzo de 1988 (DO n° L 63 de 9.3.1988, p.

9). () Reglamento (CEE) n° 2191/88 de la Comisión, de 22 de julio de 1988 (DO n° L 195 de 23.7.1988, p. 31). () Reglamento (CEE) n° 2444/88 de la Comisión, de 3 de agosto de 1988 (DO n° L 211 de 4.8.1988, p. 15). () Reglamento (CEE) n° 2751/88 de la Comisión, de 2 de septiembre de 1988 (DO n° L 245 de 3.9.1988, p. 13). () Reglamento (CEE) n° 2470/88 de la Comisión, de 5 de agosto de 1988 (DO n° L 213 de 6.8.1988, p. 7). () Reglamento (CEE) n° 395/89 de la Comisión, de 16 de febrero de 1989 (DO n° L 45 de 17.2.1989, p. 13). () Reglamento (CEE) n° 859/89 de la Comisión, de 29 de marzo de 1989 (DO n° L 91 de 4.4.1989, p.

5). () Reglamento (CEE) n° 2377/80 de la Comisión, de 4 de septiembre de 1980 (DO n° L 241, de 13.9.1980). () Reglamento (CEE) n° 3988/87 de la Comisión, de 22 de diciembre de 1987 (DO n° L 376, de 31.12.1987). () Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987 (DO n° L 351 de 14.12.1987). () Directiva 77/435/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1977 (DO n° L 172, de 12.7.1977). () Reglamento (CEE) n° 4045/89 de la Comisión (DO n° L 388 de 30.12.1989). () Informe Anual sobre el ejercicio 1987, DO n° C 316 de 12.12.1988, apartado 4.20. () Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987 (DO n° L 351 de 14.12.1987).

() Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987 (DO n° L 351 de 14.12.1987). () Existen dos procedimientos para el pago de anticipos de restituciones a la exportación: el primero, enunciado en el Capítulo 2 del Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión, permite hacerlo tan pronto como la declaración de exportación haya sido aceptada. El segundo, contenido en el Capítulo 3 del Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión, permite el pago de anticipos al aceptarse las declaraciones correspondientes a mercancía almacenada o transformada bajo control aduanero previamente a su exportación.

Este procedimiento se conoce normalmente como prefinanciación. () Directiva 77/435/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1977 (DO n° L 172, de 12.7.1977). () Reglamento (CEE) n° 386/90 de la Comisión, de 12 de febrero de 1990 (DO n° L 42, de 16.2.1990). () Reglamento (CEE) n° 137/90 de la Comisión, de 4 de enero de 1990 (DO n° L 16, de 20.1.1990). () Directiva 77/435/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1977 (DO n° L 172, de 12.7.1977). () Reglamento (CEE) n° 4045/89 de la Comisión (DO n° L 388 de 30.12.1989). () Directiva 371/76/CEE del Consejo, de 1 de marzo de 1976 (DO n° L 102, de 15.4.1976).

() DO n° C 336 de 15.12.1987. ANEXO 1 Licencias de exportación 1. En este Anexo se describen los aspectos del sistema comunitario de licencias de exportación que afectan al pago de restituciones a la exportación de productos lácteos, carne de vacuno y cereales en el contexto de la Política Agrícola Común (PAC). La descripción que sigue tiene como objeto proporcionar al lector información básica sobre el marco legal que se aplica. Existen numerosas normas especiales aplicables a partidas pequeñas, que no necesitan licencia de exportación, o a sectores especiales, como los suministros de buques y aviones, transformaciones subsiguientes en la industria alimentaria o suministros a las fuerzas armadas extranjeras presentes en el territorio de un Estado miembro.

Estos regímenes peculiares no se incluyen en la presente descripción. 2. Uno de los objetivos de la organización de mercados comunitaria es mantener un determinado nivel mínimo de precios en la Comunidad. Para ello es necesario controlar las actividades de importación y exportación, lo que se hace mediante licencias. El Reglamento (CEE) n° 3719/88 de la Comisión, de 16 de noviembre de 1988, contiene la legislación básica a este respecto (). Según este Reglamento, la licencia de exportación autoriza y obliga a su titular a exportar una cantidad determinada del producto correspondiente dentro del período de validez de la licencia.

En ella también se puede especificar la calidad y el destino. 3. En cuanto a la calidad, existe, sin embargo, una cierta flexibilidad. La regla general es que la obligación de realizar la exportación se considera cumplida cuando se exporta entre el 95 y el 105 % de la cantidad indicada en la licencia (del 93 al 107 % en el caso de los cereales) (). 4. Los reglamentos básicos correspondientes exigen de modo general licencias para la exportación de cereales y carne de vacuno (). En el sector lácteo se exigen licencias únicamente en determinados productos, como la mantequilla, la leche en polvo y otros que se exportan a granel ().

En el caso de otros productos lácteos, como el queso, sólo se exigen licencias de exportación si el exportador quiere fijar anticipadamente la restitución a la exportación al nivel vigente (). 5. Las licencias de exportación las emiten, previa petición, los organismos nacionales competentes y son válidas en todos los Estados miembros. Los derechos concedidos con las licencias pueden transferirse, pero el primer titular no puede hacer lo mismo con sus obligaciones (por ejemplo, la constitución de fianzas). A petición del titular, los Estados miembros emiten «extractos» de la licencia original, que son licencias correspondientes a cantidades más pequeñas y que sustituyen parcial o totalmente a la licencia original.

Esto facilita la utilización y también la transferencia de derechos. Cuando se solicita una licencia de exportación relacionada con una licitación, se emite solamente por la cantidad aceptada en la adjudicación (). Fijación anticipada 6. Un exportador titular de una licencia válida tiene derecho a recibir el tipo de restitución vigente en el día de la exportación (definido, a estos efectos, como la fecha de aceptación a control aduanero de la mercancía). También tiene la posibilidad de fijar su restitución al tipo vigente en el momento en que solicita la licencia. Esta práctica se conoce como fijación anticipada y se usa mucho en el sector de la leche y los productos lácteos en el que alrededor del 90 % de las licencias son de este tipo.

En el de carne de vacuno menos de la mitad de las exportaciones tuvieron fijación anticipada en 1988. En cuanto a los cereales, la fijación anticipada apenas se utiliza, ya que el 90 % se exporta al tipo de restitución que se determina en la licitación. 7. La fijación anticipada protege a los exportadores del riesgo de una caída del nivel de restitución durante el período de validez de las licencias y les permite negociar contratos en los que el tipo de exportación es un dato conocido. Sin embargo, sí corren el riesgo de que las restituciones a la exportación aumenten y de que los importadores exijan una participación en los beneficios derivados de estos incrementos.

Para impedir que los exportadores permitan deliberadamente que las licencias caduquen y fijen anticipadamente licencias sustitutorias con tipos más elevados, se exigen garantías (fianzas). Estas fianzas, que varían según el producto y las circunstancias, se ejecutan si el exportador no hace uso de la licencia. Lógicamente, si el incremento del tipo de restitución es superior a la garantía depositada, al comerciante le seguirá conviniendo que la licencia caduque. En la práctica, las fianzas son relativamente elevadas y, desde febrero de 1987, en el sector de los productos lácteos los tipos de restitución han ido bajando gradualmente.

8. Las fianzas que se exigen para emitir licencias sin fijación anticipada varían entre 0,60 ECU/tm. en los cereales básicos y 20 ECU/tm. en la carne de vacuno. En el caso de las licencias con fijación anticipada varían de 16 ECU/tm. en los cereales básicos a 100 ECU/tm. en la carne de vacuno. El nivel correspondiente a los productos lácteos varía entre 25 ECU/tm. y 100 ECU/tm. dependiendo del producto (). Los tipos de los productos lácteos han sido aumentados recientemente (). 9. Es necesario restringir el período de validez de las licencias para poder ejercer algún control sobre los mercados de exportación.

Hay diferencias significativas en los períodos de validez de los diferentes mercados y hasta dentro de ellos. Normalmente, en el sector de la leche, las licencias son válidas durante dos meses si no llevan fijación anticipada y seis meses si sí la llevan. En el de la carne de vacuno, las licencias son normalmente válidas durante cinco meses y dos en el caso de los cereales básicos. 10. Como quiera que los comerciantes prefieren la fijación anticipada cuando consideran atractivos los tipos de restitución (o piensan que posteriormente serán reducidos), la Comisión utiliza las estadísticas del número de fijaciones anticipadas para poder deducir si el nivel de restitución es demasiado alto o demasiado bajo.

En cuanto a los sectores de productos lácteos y de la carne de vacuno, no se emiten licencias con fijación anticipada para la exportación de productos básicos hasta que hayan pasado cinco días desde el momento en que se solicitan. Esto permite que la Comisión tome las medidas adecuadas si considera que hay demasiadas fijaciones anticipadas, en cuyo caso puede decidir suspender la fijación anticipada durante hasta tres días o modificar los tipos de restitución (). 11. La normativa aplicada a los cereales es ligeramente diferente. La Comisión también puede suspender la fijación anticipada, pero se aplican normas diferentes según los productos.

Por ejemplo, las licencias de exportación de sémola con fijación anticipada de la restitución se emiten el cuarto día laborable siguiente al de presentación de la solicitud. Esto tiene por objeto permitir a la Comisión fijar una reducción porcentual uniforme de la cantidad cuando la cantidad prefijada sea superior a la que la Comisión quiere que se exporte (). () DO n° L 331 de 2.12.1988. () Reglamento (CEE) n° 891/89 de la Comisión, de 5 de abril de 1989 (DO n° L 94 de 7.4.1989). () Cereales, el artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975; carne de vacuno, el artículo 5.a del Reglamento (CEE) n° 885/68 del Consejo, de 28 de junio de 1968 (DO n° L 156 de 4.7.1968).

() El Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968 junto con el Reglamento (CEE) n° 2729/81 de la Comisión, de 14 de septiembre de 1981 (DO n° L 272 de 26.6.1981). () Apartado 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 2729/81 de la Comisión. () Artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 891/89 de la Comisión. () El importe de la garantía exigida se fija por reglamentos para cada sector de mercado. Para la carne de vacuno: Reglamento (CEE) n° 2377/80 de la Comisión, de 4 de septiembre de 1980 (DO n° L 241 de 13.9.1980); para los cereales: Reglamento (CEE) n° 891/89 de la Comisión, de 5 de abril de 1989; para el sector de la leche y de los productos lácteos:

Reglamento (CEE) n° 2729/81 de la Comisión, de 14 de septiembre de 1981. () Reglamento (CEE) n° 1651/89 de la Comisión, de 12 de junio de 1989 (DO n° L 162 de 13.6.1989). () Reglamento (CEE) n° 2729/81 de la Comisión, de 14 de septiembre de 1981 y Reglamento (CEE) n° 885/68 del Consejo, de 28 de junio de 1968. () Artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 891/89 de la Comisión. ANEXO 2 Criterios de determinación del tipo de restitución a la exportación 1. Existen cuatro criterios básicos: (a)la situación actual y la tendencia futura de: - los precios y la oferta en el mercado comunitario y en el comercio internacional;

(b)los objetivos de la organización común de mercados, que son garantizar el equilibrio y el desarrollo natural de los precios y del comercio; (c)la necesidad de evitar interferencias en los mercados comunitarios; (d)y el aspecto económico de las exportaciones propuestas. 2. Al determinar los precios comunitarios de la carne de vacuno y de la leche se deben tener en cuenta los precios vigentes más favorables para la exportación. Al calcular los precios del comercio internacional, se debe tener especialmente en cuenta: (a)los precios vigentes en los mercados de países terceros; (b)los precios más favorables en los países terceros de destino para las importaciones procedentes de otros países terceros;

(c)los precios al productor en los países terceros exportadores, teniendo en cuenta, en su caso, las subvenciones concedidas por dichos países; (d)y los precios de oferta franco frontera comunitaria. Los factores que han de considerarse para calcular los precios en el sector de los cereales son similares. ANEXO 3 >SITIO PARA UN CUADRO>