Rapport spécial n° 2/90 sur la gestion et le contrôle des restitutions à l'exportation accompagné des réponses de la Commission

Rapport spécial n° 2/90 sur la gestion et le contrôle des restitutions à l'exportation accompagné des réponses de la Commission Journal officiel n° C 133 du 31/05/1990 p. 0001 - 0045 RAPPORT SPÉCIAL N° 2/90 sur la gestion et le contrôle des restitutions à l'exportation accompagné des réponses de la Commission (90/C 133/01) (Observations au titre de l'article 206 bis paragraphe 4 du traité CEE) > EMPLACEMENT TABLE> 0. Prologue 1. Un matin de mai 1989, dans le cadre d'une enquête de la Cour sur les restitutions à l'exportation, deux contrôleurs se trouvaient au port allemand de Hambourg pour examiner les contrôles physiques opérés sur des envois de céréales.

Les contrôleurs ont été informés que le navire russe «Kapitan Danilkin» qui était amarré le long des silos du port au moment de leur visite, était en train d'être chargé de céréales dans le cadre d'une mesure communautaire spéciale destinée à alléger le marché allemand de ses excédents de blé tendre. En observant l'opération, les contrôleurs ont constaté que l'on chargeait bien l'avant du navire avec des céréales. Ils virent également une opération similaire se dérouler à l'arrière du navire; mais, en regardant de plus près, ils s'aperçurent que le tas de céréales de ce côté-là semblait diminuer rapidement et non augmenter.

En fait, les céréales étaient transférées des cales situées à l'arrière du navire dans les cales situées à l'avant, par l'intermédiaire d'un silo du port, opération qui prend plusieurs jours. 2. Ultérieurement, les contrôleurs ont appris que le navire avait d'abord été chargé de blé tendre français à Dunkerque, et que, sur sa route vers l'URSS, il s'était arrêté à Hambourg pour décharger et recharger simultanément sa cargaison de blé par l'intermédiaire d'un silo du port. Après enquête, il s'avéra qu'il s'agissait là de l'une des nombreuses opérations du même type qui avaient eu lieu, ou étaient prévues, à Hambourg et dans d'autres ports allemands.

Cependant, cette activité en apparence superflue, coûteuse en frais de port et de silo, ainsi qu'en temps à la fois pour le navire et son équipage, ne pouvait être motivée par une pratique commerciale normale. En fait, la réponse est ailleurs! 3. Le blé tendre ayant une définition commune dans tous les États membres, il peut être vendu au stockage d'intervention dans toute la Communauté, chaque fois que le meilleur marché peut être obtenu. Cela explique en grande partie que, ces dernières années, des quantités de blé pouvant atteindre 2 Mio tonnes par an sont venues grossir les stocks d'intervention allemands.

En octobre 1988, le ministère allemand de l'Agriculture, préoccupé par cette tendance, a informé la Commission que cette situation pourrait s'aggraver en 1989 et que la production allemande dépasserait les besoins nationaux, avec un risque de «mise à l'intervention de quantités massives de blé tendre» (). La Commission s'est ralliée à cet avis et, partant de l'hypothèse que, globalement, le marché communautaire ne pourrait absorber cet excédent (), elle est convenue d'adopter une mesure particulière le 27 janvier 1989 pour alléger le marché allemand, sous forme d'une aide à l'exportation des excédents de blé tendre allemand vers les pays tiers ().

4. La réponse du marché à la mesure particulière a été bonne. Le plafond, qui était à l'origine de 300 000 t, a été porté à 500 000 t, puis à 700 000 t à la suite de la suspension des dispositions générales relatives au marché libre pour l'exportation de blé tendre visant à encourager les opérateurs à recourir à la mesure particulière. Au 16 mars 1989, le succès de la mesure ne faisait aucun doute puisque l'intégralité des 700 000 t avait été admise à l'exportation à un coût d'environ 47,67 Mio ECU, soit 68 ECU/t. 5. Cependant, le 28 mars, la Commission a reçu un téléfax des autorités allemandes indiquant que le blé tendre physiquement exporté jusque là dans le cadre de la mesure particulière (environ 470 000 t dont les premières cargaisons n'avaient fait l'objet d'aucun contrôle physique) n'avait jamais été d'origine allemande.

En fait, le blé tendre ne provenait pas non plus du marché allemand. Apparemment, des navires faisant route vers l'URSS et la Pologne, et transportant du blé tendre français chargé dans des ports français, faisaient escale dans des ports allemands pour décharger et recharger simultanément leur cargaison afin que le blé tendre puisse être reconnu comme étant «exporté de la RF d'Allemagne» et être ainsi éligible à la restitution à l'exportation prévue dans le cadre de la mesure particulière. 6. La Commission, estimant que les contraintes juridiques ne lui permettaient pas de limiter l'application d'une mesure d'intervention par référence à l'origine du produit agricole concerné (malgré des précédents concernant l'orge espagnol et le blé dur grec), avait essayé de limiter la portée de la mesure particulière en exigeant que le blé tendre soit «exporté de la RF d'Allemagne».

Ce stratagème offrait apparemment le double avantage de donner satisfaction aux juristes et de permettre à la Commission de toucher le marché allemand. Dans la pratique, cependant, il est apparu que le coût supplémentaire entraîné par l'exportation de blé non originaire d'Allemagne par l'intermédiaire de ports allemands n'a pas été dissuasif pour toutes les entreprises. Certains opérateurs avaient besoin de licences d'exportation pour réaliser une opération d'exportation avec l'URSS, d'autres étaient attirés par le niveau de la restitution, plus élevée que dans le cas normal. 7.

Le 6 avril, la Commission a réagi en augmentant la quantité disponible dans le cadre de la mesure particulière, moyennant l'ajout de 200 000 t, pour atteindre un total de 900 000 t, et en imposant une teneur minimale en protéines de 12,5 %. Ces deux modifications étaient liées, car à ce stade il devenait clair que la qualité de la récolte de blé tendre en Allemagne était peut-être la meilleure de la Communauté, seul le blé d'origine allemande pouvant répondre à l'exigence de la teneur en protéines. 145 000 t supplémentaires seulement ont été écoulées dans le cadre des nouvelles conditions.

L'excédent de «quantités massives de blé tendre» prévu antérieurement était désormais perçu comme largement en décalage par rapport à la réalité, puisque le marché communautaire se révélait être un bon débouché pour ce blé tendre de haute qualité. 8. Les dernières livraisons effectuées dans le cadre de ce programme ont été autorisées le 25 mai, lorsque la Commission a accepté des offres concernant au total 55 000 t pour un taux de restitution se situant entre 51 et 54 ECU/t. Le même jour, la Commission a rejeté une offre concernant l'exportation de blé tendre provenant du marché ouvert à un taux de restitution légèrement inférieur à 40 ECU/t, car elle avait décidé de suspendre toutes les ventes du marché autres que celles s'inscrivant dans le cadre de la mesure spéciale pour l'Allemagne.

9. La Commission ne connaît pas l'origine du blé tendre exporté dans le cadre de la mesure spéciale destinée à alléger le marché allemand de ses excédents de blé tendre. La Commission pense que les opérateurs ignoraient que, pour que leurs cargaisons de blé tendre français soient reconnues comme «exportées de la RF d'Allemagne», ils devraient décharger et recharger physiquement le blé tendre par l'intermédiaire d'un silo dans un port allemand (à un coût qui, selon la Commission, peut atteindre 10 USD/t); en conséquence, ils ne tenaient pas compte des frais supplémentaires lorsqu'ils présentaient leurs offres pour obtenir les restitutions dans le cadre de la mesure spéciale.

Les prévisions du ministère allemand de l'Agriculture et de la Commission concernant des «quantités massives» de blé tendre attendant d'entrer dans les entrepôts d'intervention allemands étaient loin du compte (en effet, 800 000 t seulement ont été achetées, alors que ces dernières années les achats représentaient 2 Mio t par an). 10. À partir d'une analyse portant sur 60 % des quantités exportées, la Cour estime que sur les 845 000 t qui ont finalement bénéficié d'une aide à l'exportation, 130 à 160 000 seulement ont été récoltées en RF d'Allemagne. Le solde d'environ 700 000 t a été transbordé via des ports allemands, principalement à partir de la France, mais également à partir du Royaume-Uni et du Danemark, à destination de l'URSS et de la Pologne.

Par contre, la Commission a cité une source commerciale selon laquelle 350 - 400 000 t environ de blé tendre exporté ont été récoltées en RF d'Allemagne. Le bien-fondé de cette affirmation n'apparaît pas clairement à la Cour. Le coût total de la mesure particulière pour le budget communautaire a été d'environ 57,5 Mio ECU. 1. Introduction 1.1. Ces deux dernières années, l'exportation subventionnée de produits agricoles à destination de pays tiers a remplacé le stockage à l'intervention comme principal instrument permettant à la Communauté de maintenir l'équilibre sur le marché intérieur et donc de réguler ses niveaux de prix agricoles internes.

Les produits exportés peuvent provenir du marché «libre» ou de stocks d'intervention. L'aide peut prendre la forme d'une restitution à l'exportation, d'une vente à prix réduit à partir des stocks d'intervention ou d'une combinaison des deux. L'aide permet aux exportateurs d'être compétitifs sur les marchés mondiaux où les prix pratiqués (en partie influencés par les aides en faveur d'autres producteurs) sont généralement inférieurs aux prix communautaires. Les taux de restitution pour les produits exportés dépendent de la classification précise des produits en cause et peuvent également varier en fonction du pays de destination finale.

1.2. En 1988, le budget communautaire a subventionné l'exportation - soit à partir du marché soit à partir de stocks d'intervention - de 24,8 Mio t de céréales, de 0,8 Mio/t de viande bovine et de 16,8 Mio/t de lait et de produits laitiers bénéficiaires de restitutions à l'exportation pour un total de 7 000 Mio ECU. De plus, le budget communautaire supporte des pertes liées à l'exportation de stocks d'intervention à bas prix (). 1.3. Une grande partie de la gestion quotidienne des mesures est déléguée aux organismes payeurs des États membres. Les autorités douanières ont également un rôle essentiel à jouer en matière de contrôle des mouvements d'exportation.

Toutes les décisions politiques importantes sont prises par la Commission. C'est la Commission - normalement après consultation des comités de gestion des différents marchés (voir point 2.3) - qui détermine le niveau de l'aide dans chaque cas, principalement en fixant les taux de restitution et en déterminant les prix minima pour les ventes à prix réduit à partir des stocks d'intervention. La Commission a également une voix décisive sur des facteurs-clés tels que le moment de l'exportation subventionnée, la quantité et la destination des marchandises. 1.4. Les taux des restitutions à l'exportation peuvent être fixés après appel à la concurrence, par approximation en fonction de la différence entre les prix communautaires et les prix du marché mondial ou par des moyens purement ad hoc.

Pour pouvoir bénéficier d'une restitution à l'exportation, l'opérateur doit normalement s'engager à exporter des produits d'une quantité et d'une qualité déterminées à l'intérieur d'une période fixée et à destination d'un ensemble défini de pays tiers. C'est la licence, délivrée à l'opérateur par les organismes payeurs des États membres au nom de la Commission, qui est l'expression juridique du contrat passé entre la Communauté et l'opérateur. Le présent rapport ne porte pas sur le système de licence en tant que tel, mais, étant donné qu'il présente de nombreuses observations supposant une certaine connaissance de ce système, ce dernier est résumé à l'annexe 1.

1.5. Du point de vue du budget communautaire, on peut dire que le système de fixation des taux et de licences fournit une base pour le contrôle centralisé des dépenses. Il fournit également à la Commission un moyen souple de gérer le marché des exportations. Par exemple, la Commission peut appliquer des «correctifs» à des taux de restitution préalablement agréés et publiés afin de dissuader ou d'inciter les opérateurs à exporter dans des conditions particulières ou vers une destination spécifique. 1.6. Le tableau 1 retrace l'évolution des dépenses budgétaires relatives aux restitutions à l'exportation sur les dix dernières années, et le tableau 2 montre comment les restitutions à l'exportation ont remplacé le stockage public d'intervention comme clef de voûte du système de garantie des prix dans le cadre de la politique agricole commune (PAC).

Un trait caractéristique des restitutions à l'exportation qui n'est pas révélé par les tableaux réside dans le fait que, pour certains produits, la valeur de la restitution à l'exportation payable pour un seul lot de marchandises exportées dépasse souvent le prix payable par l'acheteur du pays tiers. À titre d'illustration, la Cour a trouvé les exemples suivants (fondés sur les taux applicables en 1986/87) au cours de son contrôle: a)un seul conteneur de viande bovine exporté vers la Libye restitution à l'exportation: 34 700 ECU facture: 18 600 ECU b)un lot de 161 t de butteroil vers Abu Dhabi restitution à l'exportation:

347 850 ECU facture: 218 000 ECU c)un contrat pour l'exportation de 450 t de beurre vers l'URSS restitution à l'exportation: 867 850 ECU facture: 150 620 ECU d)un contrat pour 2 000 t de poudre de lait vers l'Algérie restitution à l'exportation: 2 515 000 ECU facture: 1 536 430 ECU e)un lot de feta à destination de l'Iran restitution à l'exportation: 2 720 000 ECU facture: 2 511 000 ECU L'importance de ces cas pour la Communauté et pour les contrôleurs de la Communauté réside dans le fait que les risques financiers de l'opération pour la Communauté sont virtuellement supérieurs à ceux de l'acheteur. >TABLE> 1.7.

Plus de 35 % des dépenses du FEOGA-Garantie sont consacrées aux restitutions à l'exportation et plus de 70 % de ces dépenses ont trait à trois secteurs: la viande bovine, les céréales et les produits laitiers. Les restitutions à l'exportation dans ces trois secteurs font l'objet du présent rapport. Les aspects examinés sont, premièrement, le rôle central de la Commission en matière de fixation des taux de restitution et de détermination des prix minima pour les ventes à prix réduit (chapitre 2) et, deuxièmement (chapitre 3), les contrôles nationaux opérés sur les lots de marchandises exportées dans les États membres principalement concernés, à savoir le Danemark, la RF d'Allemagne, la France, l'Irlande, l'Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni.

Cette seconde partie du rapport résulte de l'extension aux secteurs des céréales et des produits laitiers d'une tâche d'audit antérieurement réalisée dans certains pays par la Cour dans le secteur de la viande bovine, qui avait donné lieu à de premières conclusions dans le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1987. 1.8. Le rapport a permis également d'actualiser des observations antérieures relatives aux systèmes nationaux destinés à assurer la conformité avec la directive 77/435/CEE du Conseil, du 27 juin 1977 (), [désormais remplacée par le règlement (CEE) n° 4045/89 de la Commission] (), qui impose aux États membres d'effectuer des contrôles a posteriori systématiques des documents commerciaux des entreprises bénéficiaires de versements de la PAC ou qui effectuent des paiements en faveur de cette dernière.

Ces vérifications complètent les contrôles normalement effectués par les douanes et par les organismes payeurs. 1.9. L'enquête a consisté à vérifier principalement que: a)les procédures de la Commission en matière de fixation des taux de restitution, de conclusion de marchés spéciaux et d'écoulement à bas prix, sont conformes aux principes de la bonne gestion financière et qu'elles sont efficaces; b)des contrôles appropriés sont prévus et fonctionnent tant au niveau communautaire qu'au niveau national afin de garantir la légalité et la régularité de toutes les dépenses communautaires relatives aux restitutions à l'exportation; c)des contrôles indépendants et appropriés sont prévus et effectivement opérés sur les opérations relatives aux restitutions à l'exportation.

1.10. La Cour regrette le ton adopté par la Commission dans ses réponses à ses observations. Tableau 2 - Évolution des dépenses relatives aux restitutions à l'exportation, à l'intervention et aux aides à la consommation pour les trois principaux produits (céréales, lait et produits laitiers, viande bovine) >DEBUT DE GRAPHIQUE> <? D><?þ><?þ><?þ><?þ><? 3><?×42><?þ><? 8> <? 3><?þ> <?Ð7><?²>Mio ECU <? 8><?þ><?ue><?û> <?Ð7><?±><?þ><?×04><? ©><? ¨>BUDGET <?¾> <?Ð7><?±><?þ><?×11><?©> <?º>Restitutions à l'exportation <?½> <?í><?ue><?ue><?»>Intervention: stockage public et privé (dépréciation non comprise) <?½> <?í><?ue><?ue><?»>Aides à la consommation <?Ð7><?±><? 8><?×09><?ú> <?×18><?©>Aides à la consommation <?Ð7><?±><? 8><?×19><?ú><?×25><?©>Intervention <?Ð7><?±><? 8> <?×31><?ú><?×25><?©>Restitutions à l'exportation <?Â"FIN DE GRAPHIQUE> >PICTURE> Tableau 5 - Ventes de lait écrémé en poudre (1 000 t) à partir des stocks d'intervention dans le cadre de règlements spéciaux (1) en 1987/88 >DEBUT DE GRAPHIQUE> <?ue><?Ð7><?²>(1 <? >000 tonnes) <? D><?þ><?þ><?þ><? 3><?×30><?þ><? 8> <?Ð7><?±><?Dl70506><? 8><?þ><?ue><?©><?©><?¦>Avril 1987 <?½> Mai <?¿> Juin <?¿> Juil. <?¿> Août <?¿> Sept. <?¿> Oct. <?¿> Nov. <?¿> Déc. <?¿> Jan.

1988 <?¿> Févr. <?¿> Mars <?¿> Avril <?¿> <?Ð7><?±><?þ><?ue><?©><?©><?¨>(<?ó>1<?ò>) <? ><?º>(a) <? >Règlement (CEE) n<?ó>o<?ò> <? >727/87 du 13 mars 1987 (LEP destiné à l'exportation) <? ><?oe> <?AE4><?¤><?¤><?¤><?¤><?¤><?ae> <?¼><?Ð7><?±><?ue><?»>(b) <? >Règlement (CEE) n<?ó>o<?ò> 2213/76 du 10 septembre 1976 (LEP destiné à la vente sur le marché intérieur) <? ><?÷><?oe><?DLH300006N> <? > <?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? > <?DLH300006N><?ue><?ue> <?Â"FIN DE GRAPHIQUE> >PICTURE> 2. Gestion des exportations par la Commission Cadre réglementaire 2.1.

Les règlements de base instituant l'organisation commune des marchés dans les secteurs du lait et des produits laitiers et de la viande bovine ont été publiés en juin 1968 (). L'organisation commune du marché des céréales a été établie en 1962. L'organisation actuelle du marché est régie par le règlement (CEE) n° 2727/75 du Conseil (). Ces trois règlements comportent une disposition commune prévoyant l'utilisation de restitutions à l'exportation afin de faciliter l'exportation de produits pour lesquels les prix mondiaux sont inférieurs à ceux pratiqués au sein de la Communauté.

Les restitutions relatives à la majorité des plus importants marchés d'exportation sont fixées par appel d'offres. Dans les autres cas, les taux applicables sont ceux publiés par la Commission. Ces derniers taux doivent être fixés à intervalles réguliers, mais la Commission peut les modifier à tout moment, soit de sa propre initiative, soit à la demande d'un État membre. 2.2. Les taux de restitution à l'exportation sont identiques pour l'ensemble de la Communauté. Ils varient selon le produit et peuvent être différenciés selon la destination. En ce qui concerne les céréales et la viande bovine, la différenciation est significative, mais dans le secteur du lait et des produits laitiers, elle ne s'applique qu'au fromage.

Des licences sont requises pour toutes les exportations de céréales, de viande bovine, de beurre et de lait écrémé en poudre (LEP), ainsi que pour tous les autres produits laitiers si l'exportateur choisit de fixer le taux de restitution à l'avance (procédure connue sous le nom de préfixation) (). 2.3. Les règlements ont également institué des comités de gestion pour chaque marché, comités constitués par des représentants des États membres et présidés par un représentant de la Commission. Bien que la Commission puisse modifier le niveau des taux de restitution à tout moment, elle est tenue de consulter périodiquement le comité de gestion approprié concernant les taux de restitution afin de les confirmer ou de les modifier.

Le comité est tenu de rendre un avis. Si le Comité vote contre la proposition, la Commission doit saisir le Conseil de la proposition, ce dernier disposant d'un mois pour arrêter une décision différente à la majorité qualifiée. 2.4. Les règlements (CEE) nos 876/68, 885/68 et 2746/75 du Conseil () définissent les règles générales régissant l'octroi de restitutions à l'exportation pour les produits laitiers, la viande bovine et les céréales. Les critères à prendre en considération pour l'établissement des restitutions sont, pour l'essentiel, les mêmes pour les trois marchés et sont résumés à l'annexe 2.

2.5. Le cadre législatif applicable au système des restitutions à l'exportation s'est étoffé depuis l'établissement des organisations de marché. De nombreux règlements ont été élaborés concernant les licences d'exportation, la préfixation, le paiement à l'avance, les ventes d'intervention par voie d'adjudication ou à prix fermes; il existe également de nombreux règlements spécifiques de marchés relatifs, par exemple, à la viande désossée, à la transformation de beurre en huile et aux coefficients de céréales pour la farine. Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) 2.6.

Une série de négociations (connues sous le nom de «Uruguay Round») est en cours dans le cadre du GATT depuis septembre 1986 afin, entre autres, de réduire les niveaux du soutien et de la protection agricoles. Cela s'applique particulièrement aux États-Unis et à la Communauté européenne pour ce qui concerne le commerce mondial des céréales, où ils poursuivent une politique de concurrence fondée sur des subventions aux exportations. L'«American Exporting Enhancement Programme» (EEP - programme américain d'encouragement des exportations) qui a été lancé en 1985, a donné lieu à ce jour à 102 initiatives concernant 65 pays et 12 produits.

2.7. La politique de la Commission consiste à s'aligner sur les subventions accordées aux exportations agricoles des États-Unis afin de protéger les marchés traditionnels et de promouvoir, en particulier dans le secteur des produits laitiers, les exportations de produits à haute valeur ajoutée. Parfois, la politique d'alignement a entraîné l'octroi de taux de restitution exceptionnellement élevés, comme c'est le cas, par exemple, pour le blé à destination de l'Égypte (voir point 2.65) et pour l'augmentation de 20 % des taux applicables aux bovins de race pure (voir point 2.40). Fixation du niveau de l'aide 2.8.

La politique communautaire d'aide aux exportations agricoles est fondée sur l'hypothèse qu'il ne serait pas possible d'exporter les quantités de céréales, de produits laitiers et de viande bovine nécessaires pour stabiliser les prix sur le marché intérieur au niveau souhaité sans apporter une aide financière aux exportateurs afin de combler l'écart existant normalement entre le niveau des prix que l'on peut obtenir sur les marchés mondiaux et le niveau (plus élevé) des prix dans la Communauté. Si le niveau de l'aide financière dépasse le minimum nécessaire à cet effet, les exportateurs bénéficient d'une compensation excessive aux dépens du budget communautaire (et - par le fait de l'incidence sur les prix intérieurs - du consommateur de la Communauté).

Le dilemme pour la Commission réside dans la manière d'atteindre un juste équilibre entre l'efficacité (c'est-à-dire l'exportation des excédents communautaires) et l'économie. 2.9. La Commission dispose de deux mécanismes principaux pour subventionner l'exportation de produits agricoles: les ventes d'intervention à prix réduits et l'octroi de restitutions à l'exportation, soit de produits provenant du marché libre, soit de produits d'intervention. L'importance relative de chaque mécanisme varie selon les cas, de même que la mesure de la participation de la Commission. Il existe des taux de restitution publiés pour l'ensemble des trois secteurs concernés par la présente étude.

Il s'agit des taux dont peut bénéficier tout opérateur à tout moment et qui sont parfois désignés par le terme de «restitutions permanentes». Ces taux peuvent être augmentés ou réduits de plusieurs manières, par exemple par des «coefficients correcteurs» valables pour des destinations et des périodes spécifiques. 2.10. La Commission peut s'appuyer sur deux sources principales d'informations extérieures pour orienter ses décisions relatives aux taux de restitution. L'une des ces sources est constituée par les données publiées ou disponibles dans les États membres concernant les niveaux des prix communautaires et des prix mondiaux.

L'autre est constituée par les prix du marché sur la base des adjudications. Aucune de ces sources ne peut être considérée comme absolument fiable ni objective. 2.11. En dernier ressort, c'est l'appréciation de la Commission qui est déterminante pour l'établissement du taux de restitution et du niveau du prix applicables aux ventes à prix réduit. Quels que soient les mécanismes objectifs dont dispose théoriquement la Commission, il serait peu réaliste d'imaginer qu'il puissent être suffisamment adaptés et souples pour se substituer finalement à ce qui constitue une appréciation d'ordre essentiellement commercial.

Le problème de gestion pour la Commission réside dans la manière de formuler une telle appréciation tout en satisfaisant à l'obligation de rendre compte. La Cour estime que les exigences les plus importantes à cet égard sont les suivantes: l'information doit être assurée de manière à satisfaire aux exigences de la gestion et du contrôle indépendant par des tiers; le principe d'économie doit être respecté lors de la détermination des taux et des ventes à prix réduits, leurs coûts budgétaires étant connus et suivis; l'efficacité des mesures prises doit être évaluée afin de déterminer les réalisations par rapport au programme et d'apprécier la nécessité de mesures correctrices; des procédures correctes d'information et de consultation des opérateurs doivent être suivies.

2.12. La Cour a examiné les décisions de la Commission fixant les restitutions à l'exportation et les ventes à prix réduits dans les trois marchés en cause. L'examen de la Cour a porté principalement sur les décisions prises au cours des exercices 1987 et 1988. Le problème du contrôle, que ce soit du point de vue de la Cour des comptes ou de celui du contrôle financier, est de savoir comment déterminer avec une assurance raisonnable la validité des appréciations. En principe, cela n'est possible qu'en discutant avec les agents intéressés, en évaluant les procédures qu'ils ont suivies et en examinant les documents reprenant leur évaluation des cas spécifiques.

De cette manière, il devrait être possible d'établir un lien clair entre les faits relatifs à un cas donné tels qu'ils ont été perçus par la Commission et l'appréciation qui en a été faite concernant le taux de restitution approprié ou le niveau de prix pour les ventes à prix réduits. En l'absence de documents satisfaisants relatifs à ces importantes décisions, les exigences relatives à l'obligation de rendre compte ne peuvent être satisfaites, ni formellement, ni concrètement. 2.13. Les opérations d'exportation faisant l'objet du présent chapitre sont, dans les grandes lignes, de trois types.

Premièrement, les opérations types ou les ventes à l'exportation sont effectuées à partir du marché libre soit à l'aide de restitutions à l'exportation publiées, soit par adjudication publique. Deuxièmement, les ventes à prix réduit à partir des stocks d'intervention, où le niveau de la subvention (qui constitue souvent une combinaison du prix réduit et de la restitution à l'exportation) est soit déterminé par adjudication, soit prédéterminé par la Commission. Enfin, les «mesures spéciales», qui sont prises soit pour tirer profit d'une possibilité d'exportation spécifique, soit pour s'aligner sur des offres concurrentes des États-Unis ou d'autres producteurs.

Cette répartition est reflétée dans les trois sections ci-après (points 2.14 - 2.77) qui présentent les constatations de la Cour relatives à la gestion, par la Commission, des subventions à l'exportation dans les trois marchés en cause. Lait et produits laitiers Introduction 2.14. Le marché de l'exportation des produits laitiers comporte des produits en vrac (à savoir le beurre et le LEP) et des produits dits dérivés tels que le fromage, le lait complet en poudre (LCP) enrichi et le lait condensé. Le marché, dans son ensemble, manque d'un «baromètre» reconnu des prix mondiaux. Cependant, les niveaux de prix minima établis par le GATT déterminent effectivement le plancher du marché mondial des principaux produits.

La réduction des stocks communautaires des deux produits en vrac - le beurre et le LEP - a été remarquable. Ce succès a été largement dû aux programmes spéciaux d'écoulement (principalement pour le beurre) et aux conditions plus favorables du marché, qui ont facilité l'exportation (en particulier pour le LEP). Les stocks de beurre, qui s'élevaient à 1,3 Mio t à la fin de 1986, avaient été ramenés à 64 000 t en mars 1989, et les stocks de LEP avaient été éliminés. 2.15. Le marché mondial se partage principalement entre la Communauté, la Nouvelle-Zélande et, dans une moindre mesure, les États-Unis.

La concurrence est intense; en effet le «New Zealand Dairy Board» est à même de fixer l'aide à l'exportation la plus concurrentielle sans risquer de transgresser les prix minima du GATT du fait de son engagement commercial direct dans les opérations d'exportation. 2.16. La Commission est confrontée à un problème, qui est de savoir comment établir et garantir un indicateur fiable des prix courants mondiaux. Un autre problème est de savoir comment intervenir efficacement sur le marché sans enfreindre les prix minima du GATT. Une autre difficulté pour la Commission dans ce marché où la concurrence est particulièrement intense, est de savoir comment satisfaire aux exigences relatives à l'obligation de rendre compte, par le biais par exemple de la publication des taux de restitution, sans dévoiler ses intentions commerciales aux concurrents étrangers (avec des risques évidents pour le succès de ses initiatives).

Fixation du niveau de l'aide Taux publiés 2.17. Les taux de référence sont ceux applicables au beurre, au LEP, au lait complet en poudre et à certains fromages, dont sont dérivés tous les autres taux des produits laitiers. Les taux représentent la différence entre les estimations de la Commission concernant les prix mondiaux et celles concernant les prix communautaires. Le prix communautaire est calculé sur une base hebdomadaire en fonction des informations sur les prix fournies par les organismes payeurs des États membres, et le prix du marché mondial sur la base des différentes sources commerciales publiées.

La Cour a constaté que certains organismes payeurs ne présentaient pas toujours les informations requises et qu'en conséquence les mêmes prix étaient parfois utilisés pendant plusieurs mois faute d'informations. La Cour a constaté également l'absence de de compilation, d'analyse et d'enregistrement systématiques, par la Commission, des sources concernant les prix mondiaux, malgré la production d'un rapport hebdomadaire à usage interne, relatif aux événements significatifs et citant quelques prix. 2.18. La Commission déclare appliquer des méthodes uniformisées pour le calcul des taux de restitution se fondant sur la différence entre les prix mondiaux et communautaires.

Les contrôleurs de la Cour ont tenté de recalculer les taux de restitution pour le beurre, le LEP et le cheddar tels qu'ils ont été publiés dans le règlement (CEE) n° 701/89 de la Commission, du 17 mars 1989 (). Les résultats du calcul des contrôleurs figurent dans le tableau 3. Il n'existait aucune trace de la façon dont la Commission a calculé ces taux. En fait, les taux de restitution publiés pour le LEP et le beurre étaient fondés sur des instructions orales du commissaire. Pour réaliser leurs calculs, les contrôleurs ont, entre autres éléments, tenu compte des informations relatives aux prix mondiaux publiées dans le «Dairy Market News» (volume 56, n° 13 du 31 mars 1989), cette publication étant la seule source indépendante d'information sur les prix mondiaux dont ait disposé la Commission pendant la période concernée.

Le prix communautaire était constitué des prix départ usine les plus bas des quatre principaux pays exportateurs de la Communauté. >TABLE> 2.19. Compte tenu de la difficulté à laquelle ils s'étaient heurtés pour vérifier la base sur laquelle les taux précédents avaient été établis, les contrôleurs ont également examiné les derniers taux publiés au moment du contrôle [règlement (CEE) n° 1476/89 de la Commission, du 25 mai 1989] (). À l'époque du contrôle, aucune preuve documentaire à l'appui de ces taux ne s'était avérée disponible. Toutefois, à la suite d'une réunion avec le directeur général, des documents ont été fournis ultérieurement.

Ils faisaient apparaître des divergences notables entre les diminutions proposées par la division du marché pour le LEP, le lait entier en poudre ainsi que le beurre et celles qui ont été adoptées. Taux non publiés 2.20. À la fin de 1986, le «New Zealand Dairy Board» a souvent surenchéri sur les taux publiés par la Commission pour certains marchés d'exportation, et les stocks de beurre et de LEP sont restés élevés (voir tableau 4). Confrontée à ce malheureux concours de circonstances, la Commission a pris la décision d'adopter une autre stratégie pour établir les taux de restitution.

Les objectifs de cette nouvelle stratégie étaient d'exploiter les frais de transport moins élevés (qui ne sont pas toujours entièrement reflétés dans les données disponibles concernant les prix) pour les exportateurs de la Communauté en raison de leur proximité relative par rapport aux principaux marchés d'exportation, et de fixer les taux les plus concurrentiels possibles sans transgresser les prix minima du GATT. Afin de ne pas dévoiler publiquement les intentions commerciales de la Commission, les taux ne seraient pas publiés au Journal officiel et il n'y aurait pas d'appel d'offres public.

L'intention de la Commission était de compenser l'avantage opérationnel dont jouit le «New Zealand Dairy Board» en vertu de sa position d'exportateur unique. 2.21. La Commission devait manifestement entrer en contact avec les opérateurs pour obtenir les informations nécessaires à la réalisation des objectifs exposés ci-dessus. Cependant, elle ne souhaitait pas traiter directement. La procédure adoptée ressemblait extérieurement à un appel d'offres, en ce sens que les organismes d'intervention étaient priés de demander aux opérateurs réguliers de leur communiquer des offres concernant la restitution qu'ils demanderaient pour exporter du LEP, du beurre ou du butteroil vers des destinations spécifiques.

Les offres reçues ont été compilées sur une base hebdomadaire et transmises à la Commission. La division du marché a examiné les offres et calculé un taux proche des minimums du GATT sur la base du dernier taux de change du dollar des États-Unis. Le(s) taux de restitutions a (ont) été fixé(s) dans un document «décision» soumis à la signature du commissaire. Les décisions signées ont été transmises aux représentants des États membres pour communication aux opérateurs intéressés par l'intermédiaire des organismes d'intervention. Les opérateurs souhaitant réaliser des échanges ont demandé des autorisations selon la procédure normale, mais la préfixation aux taux non publiés.

Les opérateurs n'étaient pas liés par les offres présentées antérieurement aux organismes payeurs. Ceux dont les offres correspondaient à un taux supérieur restaient éligibles au taux non publié comme ceux qui n'avaient pas remis d'offre. Inversement, les opérateurs qui avaient demandé un taux de restitution réduit bénéficiaient du taux non publié (plus élevé). 2.22. Les premiers taux non publiés (relatifs au LEP, au beurre et au butteroil) ont été fixés par la décision 86/2508/CEE pour la période allant du 18 décembre 1986 au 5 janvier 1987. En 1987, 32 autres décisions ont été prises et 17 en 1988 après quoi la pratique a été suspendue.

Le nombre de taux spéciaux déterminés de cette manière était de 108. La période de validité moyenne de ces taux était de huit jours, et l'avantage moyen par rapport aux taux publiés était le suivant: >TABLE> Plusieurs de ces décisions sont relatives à une seule destination (Algérie, Mexique, Inde). Les notes des dossiers exposent, pour ces décisions, la méthodologie adoptée pour les calculs, mais restent muettes quant aux données de base relatives au prix et à la nature des offres reçues. >TABLE> 2.23. Bien que la Commission ait eu tendance à accepter ou à fixer des taux se situant dans la tranche inférieure des différentes offres reçues, l'absence de dossiers de travail empêche que l'on se prononce sur l'économie de l'opération dans son ensemble.

La Cour a calculé qu'environ 300 000 t de LEP et 450 000 t de beurre/butteroil ont été exportées en bénéficiant de taux non publiés. Ventes spéciales 2.24. Il s'agit de ventes uniques de produits en vrac, qui sont opérées soit pour tirer profit d'une possibilité d'exportation spécifique, soit pour s'aligner sur les conditions d'offres concurrentielles d'autres producteurs. Dans le secteur laitier, les ventes spéciales sont exceptionnelles et ne portent que sur l'écoulement des stocks d'intervention, c'est-à-dire le LEP et le beurre. Au cours de la période examinée, l'on a enregistré trois opérations d'exportation spéciale dont les deux suivantes sont importantes: a)Règlement (CEE) n° 765/86 de la Commission (): vente de beurre d'intervention destiné à l'exportation vers l'Inde, le Pakistan, la Mongolie et l'URSS; b)Règlement (CEE) n° 727/87 de la Commission (): vente de lait écrémé en poudre provenant de stocks publics pour l'exportation.

2.25. La première opération citée illustre les difficultés que rencontre la Commission en se fiant aux procédures d'appel d'offres pour fixer un niveau approprié de restitution lorsqu'un marché d'exportation spécifique n'est accessible que par un seul opérateur, comme c'est le cas pour de nombreux contrats passés avec les pays de l'Est. La seconde opération, qui s'est déroulée dans le cadre d'un marché où les opérateurs étaient nombreux, montre les conséquences que peut avoir le fait de ne pas permettre aux forces du marché de déterminer les prix, ce qui serait le cas plus facilement dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres publique.

Règlement (CEE) n° 765/86 de la Commission: beurre pour l'URSS 2.26. Les stocks importants de beurre et de LEP, autrefois conservés dans les entrepôts d'intervention de la Communauté, ont fait naître l'espoir que la Commission procéderait à des ventes à bas prix dans un avenir proche. Cette attente a entraîné la chute des prix mondiaux. Ce phénomène a été reconnu par le GATT, qui, afin de débarrasser le marché mondial du beurre de ce handicap spécifique, a autorisé la Communauté à conclure des accords d'écoulement spéciaux avec certains pays tiers à des prix nettement inférieurs aux minima du GATT.

Le règlement (CEE) n° 765/86 a donc été adopté en mars 1986 pour des ventes de beurre fortement subventionnées à l'Inde, au Pakistan, à la Mongolie et à l'URSS. 2.27. Les stocks d'intervention de la CEE s'élevaient à 1,15 Mio t à la fin février 1986. Jusqu'au 31 décembre 1986, les ventes opérées dans le cadre du règlement (CEE) n° 765/86 s'effectuaient par adjudication à un niveau atteignant presque 70 % du prix d'intervention. Les taux de restitution à l'exportation publiés étaient également dus. L'effet combiné du prix réduit et de la restitution a effectivement entraîné que le beurre a été vendu en dessous du prix minimum du GATT, à savoir 1 000 USD/t.

L'autorisation spéciale devait prendre fin le 31 décembre 1986 [voir règlement (CEE) n° 3535/86 de la Commission] (), mais comme l'URSS s'est abstenue d'acheter dans la perspective de pouvoir obtenir des prix encore inférieurs, 105 000 t seulement ont été vendues pendant cette année. Vu l'échec relatif de la mesure, le GATT a accepté que l'autorisation soit prolongée pour les contrats signés avec l'URSS avant cette date. Une seule société détenait un tel contrat. 2.28. Au 1er janvier 1987, le règlement (CEE) n° 155/87 de la Commission () a mis fin à l'effet combiné de la restitution à l'exportation et des prix réduits.

Au lieu de cela, la subvention à l'exportation a été obtenue simplement par le biais de ventes à prix réduits pour lesquelles les prix étaient réduits d'un montant plus ou moins égal à la restitution qui était due antérieurement. Les prix ont continué à être fixés au moyen des adjudications mensuelles, même lorsque la Commission traitait avec un seul opérateur. 2.29. La Cour a examiné les offres reçues par l'organisme d'intervention allemand. La Commission a rejeté toutes les offres introduites pour l'adjudication du 27 janvier 1987, les premières pour lesquelles des restitutions à l'exportation n'étaient pas payables.

À l'adjudication suivante (10 février 1987), une offre allemande dépassait de 20 ECU/t cinq autres offres de la RF d'Allemagne et correspondait exactement au taux offert par quatre sociétés françaises et par une autre, néerlandaise. Dans les adjudications suivantes, les offres allemandes étaient uniformes. Un examen des documents de la Commission a révélé que ce cas s'était aussi présenté pour des offres introduites dans d'autres États membres. Les offres étaient orchestrées par le contractant. Des licences ont été accordées pour 610 000 t à un prix moyen de 215 ECU/t, ce qui représente des aides correspondant à plus de 90 % du prix d'intervention.

Le total des ventes dans le cadre du règlement (CEE) n° 765/86 s'élevait à 715 300 t. Règlement (CEE) n° 727/87 de la Commission, du 13 mars 1987: LEP destiné à l'exportation 2.30. Dans le cadre de ce règlement, 261 381 t de LEP ont été vendues au prix d'achat appliqué par l'organisme d'intervention le jour de la vente, moins 30 ECU/t. Les taux de restitution à l'exportation applicables étaient également dus. Les ventes provenaient à raison de 92 % de l'intervention allemande. 2.31. Les ventes sont restées modestes jusqu'au 31 décembre 1987, date à laquelle elles ont atteint 83 000 t (plus de trois fois le total du mois précédent).

La Commission n'a pas réagi à cette hausse brutale, bien qu'elle ait été consciente de la situation des ventes. En janvier 1988, les ventes mensuelles ont atteint le chiffre de 91 000 t et une hausse similaire a été observée pour les ventes de LEP sur le marché intérieur au prix d'intervention [règlement (CEE) n° 2213/76 de la Commission] () (voir tableau 5). 2.32. Lors de la réunion du comité de gestion du 22 janvier 1988, il a été décidé de suspendre les ventes au prix d'intervention moins 30 ECU/t par crainte de spéculation de la part des opérateurs. De cette manière, le prix a été porté au niveau de celui applicable aux ventes intérieures dans le cadre du règlement (CEE) n° 2213/76.

Aucune autre vente à l'exportation n'a eu lieu au prix supérieur, mais les ventes destinées au marché de la Communauté se sont poursuivies: 138 500 t sont sorties d'intervention au cours du seul mois d'avril. Les premiers quatre mois de 1988 ont vu les stocks tomber de 473 000 t à environ 100 000 t. 2.33. Le «coût» du règlement (CEE) n° 727/87 s'est élevé à 265,8 Mio ECU au titre des restitutions, plus 7,8 Mio ECU au titre de la réduction du prix de vente d'intervention. L'objectif de la Commission était de réduire les stocks de LEP aussi rapidement que possible en encourageant les exportations vers les pays tiers.

Le prix ex-intervention a donc été fixé par rapport aux informations et à l'appréciation sur les prix disponibles. En raison de l'amélioration nette et continue des conditions sur les marchés mondial et communautaire, le prix de vente à l'intervention fixé par la Communauté s'est rapidement révélé très insuffisant. Cependant, la Commission n'a pas tiré profit du changement des conditions du marché et a vendu du LEP à l'exportation à prix réduit, alors que cela n'était pas nécessaire. En fait, vu la demande importante de LEP sur le marché intérieur (), il est peu probable que l'écoulement de LEP d'intervention vers des pays tiers ait été vraiment justifié.

Viande bovine Introduction 2.34. La Communauté est un des leaders du marché avec 20 % des exportations mondiales de viande bovine en 1988. À partir de 1984, l'approvisionnement intérieur normal en viande s'est accru par l'abattage de vaches laitières, en raison de l'introduction des quotas laitiers. Depuis 1987, une chute du nombre des bovins et, partant, du cheptel de reproduction, a entraîné une réduction globale de 4,5 % en 1988. Une autre baisse de quelque 3 % est prévue pour 1989. La production totale de viande bovine et de veau était de 8,1 Mio t en 1987 et de 7,7 Mio t en 1988.

La consommation à l'intérieur de la Communauté se situe à environ 7,5 Mio t en chiffres bruts. Les importations se situant à quelque 0,5 Mio t, la Communauté enregistre un excédent annuel d'environ 1 Mio t. Les aides communautaires à l'exportation peuvent avoir une incidence significative sur les prix mondiaux de ce marché. En 1987, 909 000 t ont été exportées, principalement vers le Moyen-Orient (28 %) et l'Égypte (20 %). En 1988, les exportations sont tombées à 789 000 t. Les ventes de viande d'intervention ont représenté 535 000 t, les exportations de viande à partir du marché libre se sont élevées à 186 000 t et le reste (8 %) était constitué de produits à base de viande ou d'animaux vivants.

En 1988, dix pays ont acheté 74 % de l'ensemble des exportations, les trois acheteurs principaux étant l'Égypte, l'Iran et la Pologne, chacun d'entre eux dépassant largement les 100 000 t. 2.35. Le marché de l'exportation de la CEE est caractérisé par le nombre réduit de grandes sociétés commerciales. Encore moins d'opérateurs interviennent lorsqu'il s'agit d'exportation vers les pays de l'Est. En raison des risques financiers élevés encourus et de la nécessité de constituer des garanties pour des transactions qui représentent normalement des montants substantiels, les opérateurs moins importants ne peuvent participer qu'indirectement aux ventes par adjudication en obtenant des droits à l'exportation (sous la forme de sous-licences) auprès des sociétés plus importantes.

S'agissant des ventes sur le marché libre, les opportunités pour les petits opérateurs sont plus grandes et la concurrence est plus vive. Fixation du niveau de l'aide 2.36. Pour ce qui concerne les ventes à l'exportation sur le marché dit «libre», la Commission fixe, en principe, les taux de restitution sur la base des informations disponibles sur les prix. Ces taux sont alors publiés au Journal officiel. En cas de ventes d'intervention, le niveau de l'aide est déterminé par «mini-adjudication», sur la base d'un prix minimum acceptable publié, bien que dans certaines conditions, les restitutions puissent être dues en sus.

2.37. En l'absence d'un indice des prix mondiaux et communautaires, la Commission établit ses propres indicateurs sur la base des informations disponibles sur les prix. Dans la pratique, les organismes d'intervention des États membres adressent un télex à la Commission chaque semaine en précisant les prix nationaux à la production. Les informations concernant les prix mondiaux sont obtenues principalement auprès des opérateurs travaillant dans les pays tiers, mais aussi dans les publications des associations de producteurs. Taux publiés 2.38. Les taux relatifs aux nombreuses qualités et découpes différentes de viande, y compris les taux relatifs aux animaux vivants et aux produits transformés à base de viande, ont une base commune en ce sens qu'ils sont tous dérivés du taux applicable à une carcasse entière, qui reflète l'estimation, par la Commission, de la différence entre les prix communautaires et les prix mondiaux.

Le taux applicable au quartier avant est égal à 70 % - 80 % du taux de la carcasse en écus/t, et le taux du quartier arrière est égal à 120 % - 130 %. Le taux relatif aux bovins vivants est égal à quelque 59 % de ce taux. 2.39. Certains taux ont été fixés à l'origine il y a plusieurs années et ont subi ultérieurement des augmentations et des changements ponctuels. En novembre 1986 par exemple, tous les taux relatifs à la viande ont été réduits en moyenne de 10 % afin de limiter les dépenses budgétaires au titre des restitutions. Cette diminution n'a eu aucune incidence notable sur le volume des exportations.

2.40. Pour fixer les taux relatifs à certains marchés d'exportation, la Commission doit parfois tenir compte non seulement de la différence entre les prix communautaires et les prix mondiaux, mais aussi de l'importance de toute aide à l'exportation offerte par les concurrents étrangers (qui n'est pas toujours reflétée dans les prix communiqués). Pour faire face aux initiatives agressives des concurrents sur le marché mondial, la Commission ne semble guère avoir d'autre solution que d'augmenter les taux en conséquence, si elle souhaite maintenir le volume des exportations. Une telle situation est apparue en mars 1988, lorsque les taux de restitution relatifs aux bovins de race pure ont été augmentés de 20 % en réponse à l'«United States Export Enhancement Programme» - (EEP - programme d'encouragement des exportations des États-Unis) et à l'aide spéciale autrichienne pour les ventes à l'Espagne.

2.41. Lorsqu'elle voit la possibilité d'exporter vers des pays tiers, la Commission a parfois pris comme base les taux publiés existants, en les augmentant jusqu'à ce que les exportations soient stimulées. Deux cas de ce type se sont produits en octobre 1988: a)viande congelée désossée destinée aux États-Unis. La restitution est passée de 90 ECU/100 kg à 110 ECU en mars 1988 et à 112 ECU en octobre 1988. Cette augmentation visait à stimuler les exportations pour atteindre le quota annuel de 5 000 t convenu avec les États-Unis. La première augmentation s'est révélée insuffisante.

Les exportations d'octobre à décembre se sont élevées au total à 3 590 t; b)pour répondre à une possibilité de vendre quelque 100 000 t à l'Iran, à l'Algérie et à la Tunisie, à la suite du cessez-le-feu Iran/Irak, le taux relatif à la viande fraîche de bovins mâles (demi-carcasses) destinée à l'Afrique du Nord, au Proche et au Moyen-Orient, a été augmenté de 10 %, et est passé de 152,5 ECU à 168 ECU/100kg. Fin 1989, 123 000 t avaient été vendues. Le 26 juin 1989, la restitution a été ramenée au taux d'avant octobre 1988. 2.42. Les deux initiatives ont été efficaces.

Cependant, il est moins certain que les quantités écoulées par ces ventes n'auraient pas pu être exportées ailleurs (ou vendues sur le marché communautaire) à un coût moindre pour le budget, compte tenu de la baisse de quelque 700 000 t des stocks d'intervention de viande bovine au cours de la période de 18 mois qui s'est terminée en juin 1989 (voir tableau 4). Ventes d'intervention 2.43. La politique actuelle de la Commission encourage l'utilisation des adjudications dans ce marché, contrairement à la politique antérieure des ventes à prix fermes. La forme d'adjudication adoptée par la Commission est un système à deux étages [l'adjudication réduite dans le cadre des règlements (CEE) nos 2173/79 () et 2539/84 () de la Commission], dans lequel les offres introduites doivent dépasser un prix minimum publié dans le règlement annonçant la vente.

Tout solde de viande subsistant après l'adjudication est mis en vente à ce prix minimum. Le prix minimum sert en réalité de prix plancher, en ce sens qu'il constitue le cours acheteur minimum acceptable. La Cour a constaté qu'en 1989, de 20 % à 35 % des quantités offertes ont été vendues par adjudication, et que ces ventes ont été effectuées soit au prix minimum, soit à des prix légèrement supérieurs à celui-ci. La Cour reconnaît l'attrait que peut revêtir aux yeux de l'acheteur une procédure qui réduit au minimum les aléas de l'adjudication, mais estime qu'une procédure plus concurrentielle serait bénéfique tant pour la politique budgétaire que pour celle de l'exportation.

La Cour n'est donc pas persuadée de l'intérêt de la publication de prix minima. 2.44. Le règlement (CEE) n° 2173/79 (article 6) impose une période minimum de 14 jours entre la date de publication au Journal officiel et la date limite de présentation des offres aux organismes d'intervention. Cet article ne s'applique pas aux adjudications réduites. L'annexe au règlement annonçant les ventes sert de notification. En 1987, quatre cas ont été constatés où deux jours seulement s'étaient écoulés entre la publication et la date limite. Au cours de 1988, la moyenne était de cinq jours, mais un règlement a été publié le jour même de l'échéance et un autre la veille.

Selon la Commission, les membres du comité de gestion transmettent les détails des futures adjudications aux organismes d'intervention dès après leur réunion, et la publication ne fait que remplir une obligation légale. Cela revient à charger les organismes d'intervention d'informer les parties intéressées, ce qui peut signifier que la concurrence est indûment restreinte. Ventes spéciales 2.45. Sur les quatre ventes spéciales à l'exportation qui ont eu lieu depuis 1986, deux seulement revêtent une certaine importance en termes de quantités vendues: a)règlement (CEE) n° 1812/86 de la Commission ():

200 000 t de viande bovine pour le Brésil; b)règlement (CEE) n° 2415/88 de la Commission (): 206 000 t de viande bovine pour des pays de l'Est. La Cour présente les observations suivantes concernant ces deux ventes. Brésil 2.46. Une occasion s'est présentée pour l'exportation de 200 000 t de viande bovine d'intervention communautaire vers le Brésil. Hormis la fixation d'un plafond de 200 000 t pour les exportations, l'importance du rôle de la Commission est difficile à apprécier. Il semble que la Commission ne se soit pas efforcée de déterminer un cadre de référence préalable pour les prix d'achat avec l'unique importateur brésilien, mais qu'elle ait plutôt laissé régler cet aspect de la question par le biais de l'adjudication entre l'importateur et les exportateurs individuels.

Le pouvoir de négociation de la Commission est, naturellement, beaucoup plus grand dans la première éventualité que dans la seconde, ce qui a des conséquences importantes pour le budget. 2.47. Un appel d'offres a été publié au Journal officiel le 12 juin 1986. Le règlement exigeait que l'opération porte sur les stocks d'au moins trois États membres et il stipulait qu'au moins 40 % des quantités devaient provenir d'entrepôts d'intervention italiens. Ce faisant, la Commission semblait se proposer de réduire les stocks de manière plus ou moins équilibrée entre les États membres, tout en corrigeant un déséquilibre au niveau de l'importance des stocks italiens.

2.48. La quantité minimale nécessaire pour soumissionner était fixée à 10 000 t, et aucun plafond n'était indiqué. L'aide à l'exportation consistait entièrement en une vente à prix réduit. La vente des premières 100 000 t était assortie d'une condition, à savoir l'accord de la Commission concernant l'importation de 5 000 t de boeuf de qualité supérieure (Hilton beef) en provenance du Brésil, de 2 000 t de viande bovine en provenance d'Argentine, et de 1 000 t en provenance d'Uruguay, comme compensation des pertes sur les échanges. La valeur de la viande bovine importée sur le marché européen est estimée à quelque 30 Mio ECU.

2.49. Toutes les offres de la première tranche (26 juin 1986) ont été rejetées; toutes celles de la deuxième tranche (9 juillet 1986) - elles s'élevaient à 100 000 t - ont été acceptées et, sur les 170 000 t offertes pour la troisième tranche (13 août 1986), 100 000 t seulement ont été acceptées. Pour les deuxième et troisième tranches, la Commission a fixé des prix distincts pour chaque État membre, en prenant comme prix indicatif celui apparemment obtenu par les États-Unis lors d'une vente récente au Brésil portant sur une quantité comparable de viande bovine. Dans les deux cas, le prix italien était le moins élevé.

Cela correspond au souhait de la Commission de promouvoir les ventes de stocks d'intervention italiens, en dépit du fait que le règlement (CEE) n° 2388/86 du Conseil (), du 29 juillet 1986, a réduit le pourcentage exigé de 40 % à 30 %. 2.50. Il ressort d'une analyse des offres reçues que les opérateurs travaillaient en coopération, et que les offres provenaient de divers opérateurs identiques pour chaque État membre concerné. Il faut également mentionner qu'avant toute notification formelle de la vente, une société s'est adressée à la Commission en lui proposant d'exporter 100 000 t de viande bovine d'intervention vers le Brésil.

Cette même société a obtenu un total de 45 000 t pour l'exportation par le biais des procédures d'adjudication, de même qu'une autre ayant soumis des offres identiques pour chaque tranche de l'adjudication. Pays de l'Est 2.51. La Cour n'a pas été en mesure de s'assurer des termes d'un accord avec l'URSS, qui liait apparemment la vente de 110 000 t de beurre à celle de 200 000 t de viande bovine (objectif fixé en juillet 1988). Le beurre a été livré en août, mais aucune vente de viande bovine n'avait eu lieu. Compte tenu du niveau élevé des stocks d'intervention à cette époque (770 000 t en juin 1988), la Commission a décidé d'engager une procédure d'adjudication qui a été publiée le 2 août 1988.

Les caractéristiques propres de cette adjudication étaient les suivantes: a)l'exportation devait avoir lieu à destination de pays de l'Est (Bulgarie, Tchécoslovaquie, Hongrie, Pologne, Roumanie, URSS et Yougoslavie); b)une quantité minimale élevée (25 000 t); c)les quantités vendues, provenant d'un seul État membre, ne pouvaient excéder 50 %. 2.52. La raison pour laquelle la vente a été limitée aux pays de l'Est n'apparaît pas clairement. Le premier élément figurant dans les dossiers de la Commission et qui témoigne d'un intérêt du bloc de l'Est dans une vente est venu de Pologne et est daté de deux semaines après la publication de l'appel d'offres.

Le règlement précise que la quantité minimale élevée était fixée à des fins de contrôle. Cela a eu pour effet d'exclure de la procédure d'adjudication les petits et moyens opérateurs. En fait, la quantité minimale a été doublée après la première adjudication, lorsque l'on a exigé des offres d'au moins 25 000 t dans deux États membres [règlement (CEE) n° 2602/88 de la Commission, du 19 août 1988] (). En dépit de demandes répétées des opérateurs visant à réduire cette quantité minimale, la Commission a décidé de la maintenir. La limite de 50 % était destinée à faciliter l'écoulement de viande aux hormones.

2.53. Dans le cadre de la première adjudication, une seule société a soumis des offres (l'une par l'intermédiaire de l'organisme d'intervention français et l'autre par l'intermédiaire de l'organisme d'intervention allemand). Les deux offres ont été rejetées parce qu'elles étaient trop basses: elles atteignaient en moyenne 1 385 ECU/t. Dans la seconde adjudication, la même société a augmenté ses offres pour atteindre en moyenne 1 397,5 ECU/t, et elle a obtenu le marché. Il n'y a eu aucune offre pour la troisième tranche. En ce qui concerne l'adjudication suivante (10 octobre 1988), une deuxième société a présenté des offres égales à celles de la première en atteignant elle aussi un prix moyen de 1 397,5 ECU/t.

Aucune offre n'a été soumise concernant l'adjudication du 8 novembre 1988. Pour la sixième tranche (13 décembre 1988), les deux sociétés ont fait preuve du même degré de coopération en soumettant des offres identiques. Seul les offres françaises, soit 1 351 ECU/t, ont été acceptées. Une adjudication finale a eu lieu en janvier 1989, dans le cadre de laquelle les deux sociétés ont de nouveau présenté des offres identiques pour un total cumulé de 100 000 t. Les offres soumises en RF d'Allemagne (50 000 t) étaient de 1 410 ECU/t, soit environ 4 ECU/t de plus que les offres retenues pour les deuxième et quatrième tranches.

Malgré cela, la Commission a rejeté toutes les offres en arguant du fait qu'elle avait atteint les 200 000 t envisagées et qu'elle avait promis au comité de gestion de ne pas accepter d'autres offres sans examiner la possibilité de réduire la quantité minimale exigée. 2.54. Au total, 206 000 t de viande bovine ont été vendues. La Commission ne connaît pas avec certitude les quantités qui ont été livrées dans chaque pays, mais on estime qu'au moins la moitié de la viande a été exportée en Pologne et que quelque 40 000 t l'ont été à destination de l'URSS. Comme dans le cas de l'exportation de viande bovine vers le Brésil, cette vente spéciale a atteint son but dans la mesure où l'objectif en matière de quantités à écouler a été pleinement atteint.

Cependant, compte tenu de la restitution à l'exportation versée (895 ECU/t), la viande bovine a été vendue à un prix net de 500 ECU/t à un moment où les quartiers arrière étaient vendus aux entreprises de transformation communautaires quatre fois le prix pratiqué avec les pays de l'Est. Céréales Introduction 2.55. Alors que la production mondiale totale a récemment révélé une tendance à tomber au-dessous du niveau de la consommation courante, la productivité augmente au sein de la CEE et va vraisemblablement croître de quelque 2 à 3 % par an, malgré les réductions opérées sur les prix garantis et la mise en place du régime de gel des terres agricoles.

Les principaux pays producteurs de céréales dans la CEE sont la France, la RF d'Allemagne, l'Espagne, l'Italie et le Royaume-Uni. En 1988, la production de céréales dans la Communauté s'est élevée à quelque 162,5 Mio t; pour 1989, elle est estimée à environ 160,5 Mio t. Il est prévu que la consommation intérieure diminue de 4 à 7 Mio t de 1989 à 1995. 2.56. Les échanges mondiaux de blé et de céréales pendant la campagne de commercialisation 1988/89 sont estimés à quelque 200 Mio t, ce qui correspond à 16 % de la production mondiale. En dépit du fait que la part de la CEE dans les exportations de céréales s'est accrue de 15 % pendant la campagne de commercialisation 1988/89, les États-Unis dominent ce marché en contrôlant plus de 50 % de tous les échanges.

Le «Chicago Corn Exchange» (Bourse des céréales de Chicago) détermine le marché; les prix sont donc étroitement liés aux cours du dollar. L'excédent de céréales de la Communauté pour la campagne de commercialisation 1988/89 a été de quelque 30 Mio t; pour toutes les céréales, à l'exception du sorgho et du maïs, la Communauté est en situation d'auto-approvisionnement. Les plus grands clients de la CEE sont l'URSS, la Chine, l'Algérie et, plus récemment, la Pologne et l'Égypte. 2.57. Le marché de l'exportation des céréales est dominé par des opérateurs encore moins nombreux et plus importants que sur le marché de la viande bovine.

Ces sociétés comprennent des multinationales dotées d'un réseau complexe couvrant tous les États membres où les céréales sont cultivées en vue de l'exportation. Elles disposent souvent de succursales ou de filiales dans des pays tiers. De fait, les sociétés de ce type peuvent avoir des relations commerciales - et en ont effectivement - avec des entreprises faisant partie de leur groupe. Dès lors, la restitution à l'exportation peut être accordée à une de leurs filiales au sein de la Communauté, qui exporte vers une autre filiale de la même société, située hors de la CEE. D'un point de vue réglementaire, ces opérations sont autorisées: à partir du moment où les céréales quittent la CEE pour être mises à la consommation dans un pays tiers, les restitutions sont dues.

Aucune disposition n'exige qu'il y ait changement de propriétaire. Détermination du niveau de l'aide 2.58. Près de 90 % de la totalité des exportations de céréales à partir de la CEE ont lieu à la suite d'une adjudication. Cette dernière revêt l'une des deux formes suivantes: a)adjudication liée à un prix d'achat à l'intervention; b)adjudication liée à une restitution à l'exportation. Le reste des exportations est effectué soit en utilisant les taux de restitution publiés, encore que ces derniers soient souvent majorés par des «correctifs» (également publiés), soit en utilisant des taux spéciaux.

Les diverses options sont décrites de façon plus détaillée ci-après. Taux publiés 2.59. Les taux de base publiés s'appliquent tant aux ventes d'intervention qu'aux ventes à partir du marché libre. Durant les deux dernières années, ils ont varié entre 20 et 60 ECU/t pour les principales céréales; ils sont fondés sur une appréciation (c'est-à-dire qu'ils ne sont pas calculés à partir d'une formule). Dans la pratique, les taux de base publiés sont rarement utilisés. Les taux effectifs applicables aux exportations à partir du marché libre et de l'intervention sont déterminés par adjudication et assortis, dans certains cas, de correctifs.

Correctifs 2.60. Les correctifs consistent à augmenter ou à diminuer les taux publiés pour des destinations spécifiques et sont une caractéristique unique de la gestion du marché des céréales. Ils peuvent également être appliqués à des taux de restitution faisant l'objet d'une adjudication et c'est dans ce contexte qu'ils sont en général utilisés. La Commission estime que l'avantage des correctifs appliqués aux taux spéciaux est qu'ils constituent un instrument souple permettant de réagir à l'évolution des différents marchés. 2.61. Les correctifs sont normalement publiés chaque semaine, mais peuvent être modifiés plus souvent.

Ils répondent à un double objectif: a)favoriser les exportations vers une destination spécifique (correctifs positifs); b)garantir que les exportations auront lieu plus tôt (correctifs négatifs). 2.62. Les correctifs positifs sont en général peu élevés par rapport à la restitution à l'exportation elle-même, habituellement 3 ou 4,5 ECU/t. Toutefois, l'équipe de contrôle a constaté que les exceptions avaient d'importantes conséquences au niveau budgétaire. Par exemple, au mois de septembre 1987, un correctif de 20 ECU/t a été octroyé pour l'exportation vers l'URSS de 850 000 t d'orge et de 650 000 t de blé destinées à l'alimentation animale.

De même, un correctif de 30 ECU/t a été accordé pour les 900 000 t de blé exportées vers l'URSS dans le cadre du règlement (CEE) n° 395/89 de la Commission (voir point 2.76). Le coût de ces deux seuls correctifs s'est élevé à 57 Mio ECU. Les montants généralement consacrés aux correctifs ne sont pas connus, étant donné que la Commission ne dispose pas de cette information. 2.63. Les correctifs négatifs sont beaucoup plus importants: P30, P40 ou P50 ECU/t. Habituellement, ils entrent en vigueur deux ou trois mois après leur publication et sont destinés à encourager l'opérateur à exporter ses céréales plus tôt que la date limite prévue par la licence d'exportation.

Les correctifs négatifs sont également destinés à reduire la spéculation sur les licences entre opérateurs. 2.64. Les grands acheteurs obtiennent souvent de meilleurs taux; par exemple, un correctif de 4,5 ECU/t est devenu la norme pour les exportations à destination de l'URSS, et a également été accordé à la Chine pour un jour, le 23 décembre 1988, lorsque des certificats portant sur 1,3 Mio t ont été demandés. Taux spéciaux 2.65. Les marchés de certains dérivés de céréales sont particulièrement restreints ou soumis à une compétition intense entre les États-Unis et la Communauté.

Dans le cas de la farine par exemple, les États-Unis ont versé des bonifications d'environ 100 USD par tonne en août 1988. Les taux de restitution communautaire pour la farine sont fondés sur des coefficients appliqués au taux pour le blé tendre et qui varient selon la teneur en cendres. Les coefficents de base pour la farine sont ceux indiqués dans le règlement (CEE) n° 162/67 de la Commission (). En ce qui concerne la farine, deux coefficients sont appliqués aux échanges internationaux, à savoir 1,51 pour une teneur en cendres inférieure à 521 mg par 100 gr et 1,43 pour une teneur en cendres égale ou supérieure à 521 mg.

Cependant, depuis 1985, la Commission a appliqué ce qu'elle appelle un coefficient moyen agréé au niveau international de 1,40. L'application du coefficient 1,4 aux taux de restitution pour le blé tendre fixés par l'appel d'offres d'août 1988 donne un taux de restitution d'environ 85 ECU/t. Toutefois, pour égaler l'aide américaine, le taux a été rehaussé en ce qui concerne des destinations spécifiques; par exemple, pour l'Égypte, le taux effectif était de 116,8 ECU/t. 2.66. Pour la semoule, la restitution est calculée au moyen d'un coefficient fondé sur la quantité de céréales utilisée.

Le coefficient officiel est de 1,58 [règlement (CEE) n° 162/67], mais, depuis 1985, la Commission a appliqué un coefficient de 1,67. La semoule pour l'exportation vers l'Algérie (où elle est utilisée pour la préparation du couscous) jouit d'un taux de restitution particulièrement favorable. Le principal fournisseur est l'Italie. Le règlement (CEE) n° 330/89 de la Commission, du 9 février 1989 (), a fixé une restitution de 230 ECU/t pour l'exportation de semoule vers l'Algérie, soit 51 ECU/t de plus que le taux qui serait obtenu par l'application du coefficient officiel de 1,58. Aux termes de ce règlement, la Commission a autorisé la délivrance de licences d'exportation pour 300 000 t [règlement (CEE) n° 355/89 de la Commission, du 13 février 1989] ().

Si toutes les livraisons effectuées en vertu de ce règlement étaient destinées à l'Algérie [ce qui est probable, encore qu'incertain ()], le coût supplémentaire pour ces exportations serait de 15 Mio ECU. En ce qui concerne l'exportation des 300 000 t en question, la Commission a reçu des demandes de licences d'exportation pour un total de 5,01 Mio t. Ces demandes émanaient de deux sociétés qui dominent le marché de l'exportation de semoule de l'Italie vers l'Algérie. En présentant leurs demandes, les opérateurs savaient que la Commission réduirait les quantités acceptées. Dans le passé, le Conseil a refusé d'autoriser l'adjudication pour des produits transformés qui auraient pu créer une certaine compétition.

Adjudications Marché libre 2.67. Les appels d'offres sont lancés par la Commission afin d'écouler les excédents de production résultant de la récolte de l'année en cours et, ainsi, de réduire ou d'éviter la nécessité d'achats à l'intervention plus tard pendant la campagne de commercialisation. Normalement, il n'y a qu'une seule opération d'adjudication par an pour chaque type de céréales, sauf si la première opération n'a pas permis d'atteindre le niveau de ventes souhaité. Les quantités de céréales mises en vente par adjudication peuvent aller de 100 000 t jusqu'à plusieurs millions de tonnes.

En général, la Commission met l'accent sur cette activité plus tôt dans la campagne de commercialisation et lui donne la priorité sur les ventes d'intervention à l'exportation. Des adjudications ont lieu chaque semaine. Les offres peuvent être introduites auprès des organismes appropriés dans tout État membre, qui les transmettent à la Commission, en veillant à respecter l'anonymat. Le comité de gestion des céréales se réunit le jeudi après-midi pour examiner les offres, et la Commission se prononce alors sur l'opportunité de fixer un plafond pour le taux de restitution qu'elle est disposée à verser et, dans l'affirmative, elle en fixe le niveau.

2.68. Toutes les offres se situant à ce niveau ou au-dessous de celui-ci sont acceptées dans les limites des quantités disponibles. Si l'offre de l'opérateur est inférieure au taux maximal fixé, il ne pourra bénéficier que du taux figurant sur l'offre. En 1987/88, la Commission s'est efforcée de vendre par adjudication un total de 11,3 Mio t de céréales provenant du marché libre et y est parvenue pour 8,5 Mio t, soit 75 %. 2.69. Pour effectuer un contrôle par recoupement des résultats des adjudications du marché libre, la Commission calcule une restitution de référence fondée sur les restitutions théoriques nécessaires pour exporter du blé et de l'orge à partir des ports français et britanniques.

Ce calcul est fondé sur le dernier prix FOB ajusté pour arriver à un prix définitif au port. Ce prix est comparé au prix mondial courant et la différence ainsi obtenue est corrigée au moyen d'un coefficient monétaire; c'est ainsi qu'on obtient la restitution de référence. Mais la Commission peut fixer - et elle a souvent choisi de le faire - des taux maxima de restitution supérieurs, en général pour rivaliser avec les aides offertes par les États-Unis dans le cadre de l'«EEP» (Programme d'encouragement des exportations). Ventes d'intervention 2.70. Les appels d'offres peuvent être lancés à l'initiative de la Commission ou à la demande d'un État membre.

Les invitations à soumissionner sont publiées sous forme de règlements au Journal officiel et mentionnent les stocks détenus par dépôt/entrepôt. Les opérateurs doivent faire des offres pour ces lots en termes de prix «livré» mais non «déchargé» au port déterminé (ECU/t). Par analogie, les procédures d'adjudication sont les mêmes que celles adoptées pour les adjudications du marché libre. Le taux de restitution publié est versé à tous les opérateurs qui ont été acceptés, c'est-à-dire qui ont introduit des offres à un prix égal ou supérieur au prix minimum fixé par la Commission.

Au cours de la campagne de commercialisation 1987/88, les adjudications ont porté sur une quantité totale de 7,2 Mio t, par rapport à laquelle la Commission a enregistré des «ventes» pour 6,1 Mio t. Offres 2.71. La Cour a examiné un échantillon d'offres concernant le marché libre et des adjudications d'intervention auprès de la Commission et a effectué un examen approfondi de ces offres, ainsi que d'autres offres auprès de trois organismes d'intervention - le BALM (RF d'Allemagne), l'ONIC (France) et l'IBAP (Royaume-Uni). La Cour formule les observations suivantes: a)dates limites: les règlements stipulent des dates limites pour le dépôt des offres auprès de l'organisme payeur - 10h00 (heure de Bruxelles), le jeudi, pour les ventes du marché libre, et 13h00, le mercredi, pour les ventes d'intervention.

Dans plusieurs cas, les contrôleurs de la Cour n'ont pas pu vérifier l'heure à laquelle les offres avaient été reçues du fait que les télex ne portaient pas l'indication de l'heure et/ou de la date, ou que ces indications étaient erronées. En outre, l'interprétation de la date limite variait d'un organisme à l'autre. L'un des principes clés de l'adjudication (égalité de traitement entre les soumissionnaires) n'a donc pas été observé, et la Cour a été dans l'impossibilité de déterminer si les offres avaient été reçues en temps voulu et si elles pouvaient être prises en considération par la Commission; b)rejet d'offres: dans le cadre du règlement (CEE) n° 2735/87 () (vente d'intervention de blé panifiable), trois opérateurs ont introduit des offres auprès du BALM pour l'adjudication du 9 décembre 1987.

La plus basse de ces offres (53,25 ECU/t) a été acceptée, alors que des offres à des prix supérieurs (55,13 ECU/t et 56,33 ECU/t) ont été rejetées. L'offre la plus basse concernait l'URSS; les autres concernaient d'autres pays tiers. La Commission n'est pas légalement tenue d'accepter la meilleure offre et, en l'occurrence, ne l'a pas fait. Elle a apparemment décidé de verser une prime pour des exportations à destination de l'URSS parce qu'il s'agit d'un client important, qui fait l'objet d'initiatives américaines dans le cadre de l'«EEP» (Programme d'encouragement des exportations); c)transferts de licences: bien que certains transferts aient lieu dans le secteur de la viande bovine, le commerce des licences est modeste dans ce secteur, par comparaison au secteur des céréales où les licences d'exportation sont devenues un «produit» à part entière.

Il arrive souvent que les grands opérateurs jouent le rôle de «courtiers». Ils n'exportent pas eux-mêmes les céréales (il arrive même qu'ils n'en possèdent pas) pour lesquelles ils ont acquis le droit à restitution. Dès que le droit de solliciter des licences d'exportation leur a été accordé après acceptation de leurs offres concernant des céréales mises en adjudication, ils peuvent transférer ces droits à d'autres opérateurs sous forme d'«extraits» ou de sous-licences. Les opérateurs peuvent donc introduire des offres pour des taux de restitutions à l'exportation élevés dont ils savent qu'elles ont peu de chance d'être retenues, tout en escomptant qu'ils pourront obtenir des sous-licences à un prix convenu avec l'adjudicataire.

La Cour a constaté que souvent, ceux qui reçoivent ces extraits étaient des opérateurs dont les offres avaient été rejetées dans le cadre de l'adjudication. 2.72. Un autre risque résulte de l'absence de concurrence réelle dans ce marché, à savoir qu'un opérateur n'est guère incité à obtenir le meilleur prix de son client puisqu'il sait que la Commission doit verser une restitution suffisante pour rendre l'exportation intéressante pour lui si elle souhaite que les céréales soient exportées. Selon ce scénario, l'acheteur du pays tiers paie moins qu'il ne paierait autrement, et la marge de l'opérateur est assurée par l'octroi d'une restitution plus importante que cela ne serait nécessaire dans des conditions de libre concurrence.

Ventes spéciales 2.73. En 1987, deux mesures spéciales d'exportation ont été prises pour éviter l'intervention: l'une pour 200 000 t de maïs et l'autre pour 1,2 Mio t d'orge, tous deux originaires d'Espagne. En 1988, quatre mesures ont été engagées: a)100 000 t de blé panifiable exporté de RF d'Allemagne [règlement (CEE) n° 633/88 de la Commission] (). À l'origine, cette exportation était limitée à la Pologne. Le règlement a été modifié par la suite pour couvrir toutes les zones. Puis les ventes ont eu lieu avec des restitutions de 112,50 ECU/t et 109,89 ECU/t à une époque où les ventes du marché libre se faisaient à 104 ECU/t.

La quantité totale offerte a été vendue; b)200 000 t de blé à exporter vers l'Algérie et/ou la Tunisie [règlement (CEE) n° 2191/88 de la Commission] (). Cette mesure n'a suscité aucun intérêt et a été abondonnée; c)1 Mio t d'orge produite en Espagne (règlement (CEE) n° 2444/88 de la Commission) (). Cette mesure spécifiait que l'orge devait avoir été produite en Espagne pour pouvoir bénéficier d'une restitution, et 407 300 t ont été vendues; d)600 000 t de blé dur provenant de Grèce [règlement (CEE) n° 2751/88 de la Commission] (). Sur les 300 000 t qui ont été vendues dans le cadre de cette mesure, 250 000 t ont bénéficié d'une restitution maximum de 130 ECU/t lorsque les ventes du marché libre s'effectuaient à 122-123 ECU/t.

La justification du coût supplémentaire est douteuse. 2.74. Pendant l'année 1989, trois mesures spéciales ont été introduites. Une fois encore, une adjudication relative à de l'orge produite en Espagne (300 000 t) a été lancée. Les deux autres mesures ont trait chacune à 900 000 t de blé tendre. L'une de ces mesures fait l'objet du prologue du présent rapport. L'autre est examinée en détail ci-après. Adjudication de la restitution à l'exportation de blé tendre exporté à destination de l'Union soviétique 2.75. En novembre 1988, certains opérateurs ont signé un contrat pour exporter 1,5 Mio t de blé vers l'URSS, la livraison devant intervenir en janvier-mars 1989.

Apparemment, la Commission n'a pas été impliquée dans les négociations à ce stade. À l'époque, les prix mondiaux étaient relativement bas, et cela apparaissait dans le contrat passé avec l'URSS qui, semble-t-il, a été conclu à un prix inférieur de 5 à 10 USD/t aux prix du marché. Les opérateurs estimaient que les prix mondiaux allaient continuer à baisser. Malgré cela, ils ont acheté des céréales sur le marché intérieur dans la perspective d'acquérir des licences d'exportation à des taux de restitution plus élevés. Contrairement à leur attente, le marché des céréales s'est redressé, les prix sur le marché mondial ont commencé à monter et les offres des opérateurs pour des restitutions à l'exportation dans le cadre de l'adjudication de blé du marché libre [règlement (CEE) n° 2470/88 de la Commission] () se sont révélées être peu concurrentielles et ont été rejetées.

En décembre, des licences correspondant à un volume d'environ 2,2 Mio t ont été délivrées avec un correctif de 4,5 ECU/t applicable aux exportations vers la Chine et l'URSS. Ces licences ont été obtenues par des opérateurs dont les offres avaient été retenues pour les restitutions à l'exportation relatives à l'adjudication sur le marché libre, mais - et la Commission n'a pris conscience de ce fait que par la suite - ces opérateurs n'étaient pas les mêmes que ceux du contrat avec l'URSS. Pas plus que ces derniers, ils n'étaient en mesure d'acquérir des licences sur le marché.

Ils n'étaient donc pas à même de satisfaire aux exigences de livraison du contrat avec l'URSS, et les céréales sont restées dans les silos de certains grands ports, provoquant des encombrements, car elles ne pouvaient être chargées sur les navires soviétiques qui attendaient (certains d'entre eux sont repartis vides). 2.76. En janvier 1989, la Commission était disposée à couvrir le «déficit de licences» par un règlement spécifique. Le 16 février 1989, le règlement (CEE) n° 395/89 de la Commission () a été publié: il offrait 900 000 t pour l'exportation vers l'URSS. En même temps, l'URSS était retirée des adjudications du marché libre en tant que destination éligible [règlement (CEE) n° 2470/88 de la Commission].

2.77. Les 900 000 t offertes ont été accordées à l'unique soumissionnaire lors de l'adjudication du 23 février 1989, date à laquelle un correctif de 30 ECU a été octroyé, ce qui donnait un taux effectif de 71 ECU/t. Le correctif spécial a été publié le jour même de l'adjudication. En même temps, une offre de 61,9 ECU/t dans le cadre de l'adjudication sur le marché libre [règlement (CEE) n° 2470/88 de la Commission] a été rejetée comme trop élevée. 2.78. La Cour n'a pu ni obtenir une explication satisfaisante concernant le correctif de 30 ECU mis en place par la Commission, ni déterminer comment l'opération d'exportation a été conclue.

La Commission estime que l'opérateur a encouru des pertes sur cette opération en dépit du taux préférentiel accordé. Planification et suivi des ventes à l'exportation 2.79. La Commission établit un bilan des approvisionnements au début de chaque année. Pour la campagne de commercialisation des céréales 1988/89, le tableau 6 présente les quantités globales qui constituent la base d'une estimation du coût financier de la réalisation des exportations prévues. Sur la base des courants moyens d'exportation et des taux de restitution en vigueur, la Commission établit une estimation du coût probable au titre des restitutions.

2.80. La Commission établit les rapports internes hebdomadaires mentionnés au point 2.17, dans lesquels sont enregistrées toutes les décisions prises tant au sein qu'en dehors des réunions du comité de gestion. Ils mettent également en évidence tous les faits importants intervenus sur les marchés concernés. Les États membres fournissent régulièrement des relevés faisant apparaître le tonnage pour lequel des certificats ont été demandés/délivrés. >TABLE> 2.81. La Commission doit se fier aux États membres pour la tenir informée de l'évolution des ventes. Par le passé, cela n'a pas toujours été le cas.

La Commission a dû renouveler ses demandes d'informations, qui ont souvent été fournies verbalement. À la suite de l'introduction du règlement (CEE) n° 859/89 de la Commission du 29 mars 1989 () relatif au secteur de la viande bovine et de la viande de veau, la situation s'est améliorée sur ce marché. Les États membres sont désormais tenus d'envoyer à la Commission des informations précises sur les quantités des ventes d'intervention ventilées en fonction du règlement relatif aux ventes. Toutefois, pour ce qui concerne les adjudications réduites, aucun détail n'est donné au sujet de l'écart entre les ventes par adjudication et celles réalisées à prix ferme, et les prix ne sont pas communiqués.

En vertu du règlement (CEE) n° 2377/80 de la Commission, du 4 septembre 1980 () [modifié par le règlement (CEE) n° 3988/87 de la Commission, du 22 décembre 1987 ()], les États membres sont tenus de faire connaître chaque semaine les quantités pour lesquelles des licences ont été délivrées. Ces informations sont prévues pour 14 groupes de codes de la nomenclature combinée et ne permettraient donc pas à la Commission de suivre les exportations de découpes spécifiques de viande dans chacun de ces groupes. Le processus de décision 2.82. Jusqu'ici, les propositions soumises par la Commission aux comités de gestion n'ont pas été étayées par des informations complètes sur leurs conséquences financières, par exemple l'incidence budgétaire d'une augmentation (ou d'une réduction) des taux de restitution et la perte sur vente résultant de l'établissement de prix minima.

La Commission est consciente de ce défaut et elle a déjà pris certaines mesures pour faire face à ce problème. Les propositions soumises au comité de gestion doivent désormais être accompagnées d'un relevé pro forma des conséquences financières de la mesure en cause. Il comprend une section relative au financement et aux conséquences pour l'exercice suivant. La division du marché est tenue de remplir ce relevé trois jours avant que le comité de gestion ne doive examiner la mesure. Ce document n'a été mis en place que récemment et n'existait pas pour les opérations relatives à 1987 et à 1988 qui ont été examinées par la Cour.

2.83. Au sein des services de la Commission, le déclenchement et la mise en oeuvre des mesures d'aide à l'exportation relèvent de la responsabilité première (mais non exclusive) des divisions de marché appropriées de la DG VI. Puis intervient le contrôleur financier, qui est représenté dans les réunions du comité de gestion, et qui a parfois soulevé après coup des questions concernant des décisions particulières. Au niveau extérieur, les comités de gestion constituent en principe le forum où les propositions de la Commission sont examinées de façon approfondie par des représentants des États membres, mais il est difficile d'apprécier leur efficacité à cet égard, étant donné qu'il n'y a aucun procès-verbal formel des réunions, la seule trace étant une liste récapitulative des décisions prises.

2.84. La Commission a l'intention d'utiliser un programme informatique afin de suivre certaines de ses décisions (prises après consultation du comité de gestion) relatives au marché des céréales. Le programme est fondé sur un modèle établi pour le sucre. Il permettra d'évaluer les résultats des appels à la concurrence hebdomadaires, et assurera un suivi continu des obligations financières découlant des décisions. Toutefois, au moment du contrôle, le système relatif aux céréales ne fonctionnait pas en raison de problèmes de programmation. Conclusions Coût de la politique 2.85.

Le versement d'aides à l'exportation est l'un des instruments les plus importants dont dispose la Commission pour gérer les marchés agricoles. Mais il est complexe et coûteux, un tiers environ de l'ensemble du budget communautaire étant consacré aux aides à l'exportation (c'est-à-dire restitutions plus ventes à prix réduit). Le contraste entre la complexité du régime d'aide à l'exportation tel qu'il a évolué au fil des ans et la réglementation de base est frappant. Pour ce qui concerne les objectifs visés par les restitutions à l'exportation, les règlements contiennent des déclarations d'intention générales.

La réglementation communautaire de base est muette quant à l'utilisation des ventes à prix réduit comme instrument de promotion de l'exportation. 2.86. En pratique, le régime de restitution à l'exportation est devenu le principal instrument de gestion du marché intérieur. En outre, le régime d'aide à l'exportation est devenu un instrument souple de politique commerciale et de relations extérieures. Ces deux évolutions sont porteuses de risques pour le budget communautaire. Le risque dans le premier cas (illustré par la mesure spéciale en faveur du blé allemand et le LEP pour l'exportation) est que le budget soit utilisé pour financer l'exportation de produits que le marché intérieur aurait pu absorber.

Ainsi, le régime d'aide à l'exportation a tendance à entraîner l'augmentation des prix communautaires sur certains marchés et constitue l'un des facteurs - conjointement avec le cours peu élevé du dollar - de la dépression des prix mondiaux sur d'autres marchés, par exemple celui de la viande bovine. Le résultat est que le fossé que le système est censé combler se trouve élargi, et que l'écoulement des produits est plus coûteux. 2.87. Dans le second cas, le risque est qu'en assortissant les ventes à l'exportation de certaines conditions géographiques (par exemple un seul pays comme destination ou comme provenance), la Commission diminue l'intérêt des opérateurs et augmente ainsi le coût pour le budget communautaire.

Le prologue et plusieurs cas décrits dans le présent chapitre laissent penser que ce risque est réel (voir par exemple les points 2.42, 2.73 a) et b) et 2.77). 2.88. Dans le cadre de sa gestion de l'exportation subventionnée de produits agricoles, la Commission est en fait responsable d'une opération commerciale à l'échelle internationale. Par comparaison avec les entreprises commerciales avec lesquelles une grande partie de ses affaires sont réalisées, la Commission souffre de plusieurs inconvénients. L'un d'entre eux est que pour la majeure partie des dix dernières années, elle a été contrainte de vendre sur des marchés qui tendent à être dominés par un petit nombre de grandes entreprises.

2.89. Mais la Commission a elle-même créé certains des inconvénients dont elle souffre: par exemple, dans de nombreux cas, l'absence de documentation, de suivi ou d'évaluation des décisions. L'utilisation que la Commission fait des appels à la concurrence et son analyse des informations sur les prix, qui lui permettent de fixer le niveau approprié de l'aide, pourraient être améliorées. Des appels à la concurrence ont été lancés sur des marchés impropres à cet effet (c'est-à-dire où les opérateurs étaient trop peu nombreux pour permettre une véritable concurrence, ou encore sur des marchés où il n'y a qu'un seul opérateur) ou dans des conditions qui peuvent être qualifiées de «non concurrentielles» (par exemple parce qu'on exige que les offres portent sur de grandes quantités, comme dans le règlement (CEE) n° 2415/88 de la Commission, qui fixe l'offre minimale à 25 000 t de viande bovine).

La fiabilité et le caractère complet des informations sur les prix dont dispose la Commission sont incertains. L'aide a connu des augmentations importantes, mais la Commission n'a pas été à même de fournir à la Cour les justifications de ces changements. Le présent chapitre contient des éléments qui témoignent que le coût de l'aide peut être souvent plus élevé que nécessaire pour atteindre les objectifs de la Commission en matière d'exportation (voir par exemple les points 2.21, 2.33, 2.46 et 2.66). Obligation de rendre compte 2.90. Quels que soient les moyens par lesquels la Commission obtient les informations nécessaires pour déterminer le niveau approprié de l'aide, l'ensemble est laissé à son appréciation ou à sa discrétion pour les raisons exposées au point 2.11.

Cela ne serait pas nécessairement un sujet d'inquiétude si une documentation adéquate était établie concernant les faits, l'examen des faits par la Commission, les décisions prises et les résultats. Cependant, tel n'est pas le cas, et les conséquences de cette situation sont sérieuses pour le contrôle indépendant par des tiers et pour les responsables. La Cour n'a pas été à même, à partir des enregistrements de la Commission, de réunir les informations nécessaires à la réalisation d'une évaluation digne de ce nom de nombreux aspects de l'aide à l'exportation. Au vu des constatations de la Cour, on est amené à se demander comment la gestion peut fonctionner de manière appropriée et comment les différents comités de gestion peuvent exercer un contrôle efficace sur la Commission.

Appel à la concurrence 2.91. En théorie, le niveau de l'aide représente la différence entre les prix pratiqués sur le marché mondial et les prix communautaires. Dans la pratique, les choses ne sont pas si simples, car il est peu probable que des facteurs tels que les initiatives américaines en matière d'exportation, les frais de transport et de manutention et la réaction des concurrents soient pris en compte de manière appropriée dans les informations disponibles sur les prix. Dans ces conditions, l'appel à la concurrence semblerait être la seule solution dont dispose la Commission pour que cette traduction objective des forces du marché pèse sur la détermination des taux et des prix tout en garantissant que les niveaux d'aide offerts ne dépassent pas le minimum nécessaire pour assurer l'exportation.

En théorie, l'appel à la concurrence présente l'avantage supplémentaire d'assurer l'égalité de traitement entre les soumissionnaires. 2.92. Dans le cas des restitutions sur le LEP (points 2.30 - 2.33), l'appel à la concurrence aurait donné à la Commission une indication concernant l'importance de la demande sur le marché, et probablement favorisé un réexamen de la nécessité, pour la Communauté, d'accorder des aides à la vente de LEP. Il est pratiquement certain également que le niveau de l'aide ainsi déterminé aurait mieux reflété les conditions du marché que celui qui a été effectivement fixé, ce qui aurait représenté une économie non négligeable pour le budget.

2.93. La Cour recommande à la Commission d'envisager de faire davantage appel à la concurrence, en particulier pour les produits en vrac. Compte tenu de l'absence de concurrence réelle sur certains marchés, la Commission devrait arrêter un prix minimal ou un prix de réserve dans chaque cas avant de lancer l'appel d'offres. Toutes ces décisions devraient être documentées, mais (à la différence de la pratique actuelle dans le secteur de la viande bovine) les prix minima ou de réserve ne devraient pas être publiés. Lorsque les exportations à destination de pays tiers sont vendues à un seul acheteur, la Commission devrait négocier directement pour convenir d'un prix, et faire appel à la concurrence pour les autres éléments.

En ce qui concerne les ventes à partir des stocks d'intervention, cela signifierait en fait que la Commission ferait appel à la concurrence pour les frais de transport et de manutention, le prix de vente à l'intervention étant de sa compétence. 3. Contrôles nationaux Introduction 3.1. Conformément aux dispositions générales relatives à la gestion des dépenses du FEOGA-Garantie, la responsabilité première de l'examen des marchandises exportées et des demandes de restitution incombe aux États membres. Cependant, la Communauté a défini certains impératifs essentiels. Le règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987 (), regroupe les modalités d'application communes du système des restitutions à l'exportation de produits agricoles, notamment les règles relatives aux pièces justificatives exigées à l'appui d'une demande: les preuves d'exportation et de mise à la consommation dans le pays de destination finale, le calcul des taux de restitution, et les dispositions particulières relatives au préfinancement des restitutions.

La directive 77/435/CEE du Conseil, du 27 juin 1977 () [remplacée par le règlement (CEE) n° 4045/89 de la Commission, du 21 décembre 1989 ()] impose aux États membres de contrôler a posteriori les documents commerciaux des entreprises bénéficiaires de paiements du FEOGA, y compris les paiements de restitutions à l'exportation. 3.2. Le présent chapitre résume les résultats de l'examen opéré par la Cour sur les contrôles effectués par les États membres en matière de dépenses de restitutions à l'exportation pour les trois principaux produits, à savoir les céréales, les produits laitiers et la viande bovine.

L'audit a porté sur les organismes payeurs et les contrôles douaniers au Royaume-Uni, en Irlande, aux Pays-Bas, en France, en RF d'Allemagne, en Italie et au Danemark. En outre, les contrôles douaniers des opérations de restitutions à l'exportation ont été examinés en Belgique et en Grèce. Dans des bureaux de douane sélectionnés dans la mesure du possible en fonction de l'importance des opérations de restitutions à l'exportation, la Cour a évalué les procédures théoriques et effectives de contrôle physique des lots de marchandises bénéficiaires de restitutions à l'exportation et la certification d'exportation finale.

Au niveau des organismes payeurs, la Cour a vérifié les preuves d'exportation et d'arrivée à la destination finale. 3.3. La Cour s'est attachée à vérifier que: a)des justificatifs appropriés avaient été soumis à l'appui des demandes de restitution; b)les paiements de restitutions étaient fondés sur le taux correct compte tenu de la date, de la description, de la quantité et de la destination; c)les contrôles appropriés aboutissant à la certification de la date, de la description, de la quantité, de la qualité et de l'exportation étaient prévus et effectivement effectués; d)les contrôles a posteriori appropriés de l'authenticité de l'opération étaient efficaces tant du point de vue de leur étendue que de leur fréquence.

3.4. La coopération offerte par les États membres au cours de cette enquête a été bonne. Cependant, dans certains États membres, la Cour n'a pas pu obtenir pleinement accès aux rapports et à la documentation concernant les travaux accomplis dans le cadre de la directive 77/435/CEE (2). Ce problème s'est posé en Irlande et au Royaume-Uni en 1987, et en France en 1988. De plus, un État membre (Royaume-Uni) a refusé l'accès direct aux données comptables relatives aux dépenses de restitutions à l'exportation. Depuis lors, les autorités du Royaume-Uni ont indiqué qu'elles étaient prêtes à reconsidérer cette restriction cas par cas et les autorités politiques d'Irlande, dont l'attention avait été attirée sur ce problème, ont donné instruction à leur administration nationale d'accorder désormais à la Cour l'accès à toutes les informations nécessaires.

Certains États membres au contraire (en particulier le Danemark et les Pays-Bas) ont communiqué des informations de gestion de haute qualité. L'étendue des observations figurant dans les points suivants reflète nécessairement la différence au niveau de l'étendue du contrôle dans les différents États membres, de la coopération et des informations obtenues. Conformément à la pratique habituelle de la Cour, le contenu factuel des observations concernant les États membres qui sont présentées dans ce chapitre a été porté officiellement à la connaissance des autorités nationales compétentes, sur une base bilatérale, et la réaction de ces dernières a été prise en compte.

3.5. Les restitutions à l'exportation constituent un domaine à haut risque. Cela est dû surtout à la complexité de la législation applicable en la matière et à l'importance des sommes qui peuvent être impliquées dans les opérations individuelles. Les taux applicables à certains types de fromage en décembre 1988 illustrent bien la complexité de la législation: a)le fromage de type «Parmigiano Reggiano», autre que râpé ou en poudre, d'une teneur en poids de matières grasses n'excédant pas 40 %, et d'une teneur en poids d'eau dans la matière non grasse n'excédant pas 47 %, bénéficierait d'un taux de restitution de 190 ECU par 100 kg, en cas d'exportation vers la Suède, mais d'un taux zéro en cas d'exportation vers la Norvège et la Finlande, ces trois pays étant membres de l'Association européenne de libre échange (AELE); b)le même fromage, autre que râpé ou en poudre, bénéficie d'un taux de restitution de 170 ECU par 100 kg en cas d'exportation vers les États-Unis, mais, râpé, il bénéficie d'une restitution maximum de 118,75 ECU pour cette destination; c)en ce qui concerne les autres fromages exportés vers des pays tiers, une différence de teneur en matières grasses en poids de la matière sèche située entre 18,9 % et 19,1 % entraîne une augmentation de la restitution, qui passe de 100,50 ECU par 100 kg à 114,22 ECU par 100 kg.

3.6. Les premières observations de la Cour concernant les contrôles nationaux des restitutions à l'exportation pour la viande bovine ont été publiées dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1987 (). La Cour estime que bon nombre de ces observations se trouvent renforcées et mises en relief dans le contexte plus large du présent rapport; c'est pourquoi certaines d'entre elles réapparaissent ici. 3.7. La Cour note que, ces dernières semaines, d'importantes modifications ont été apportées aux règlements régissant le contrôle des restitutions à l'exportation. L'annexe III présente une liste des principales modifications.

Les observations qui suivent devraient donc naturellement être appréhendées dans la perspective de ces développements récents. La Cour se félicite du fait que, dans la phase préparatoire de ces modifications, les suggestions formulées par elle dans le présent rapport et dans des rapports précédents, en particulier le rapport annuel relatif à l'exercice 1987, aient été largement prises en compte par la Commission. Contrôles douaniers Description du processus de contrôle 3.8. Les douanes de tous les États membres sont chargées d'accepter des marchandises sous contrôle douanier avant exportation et de certifier l'exportation.

Dans l'accomplissement de cette tâche, les douanes peuvent effectuer des vérifications physiques afin de contrôler les quantités et les qualités déclarées en tout point entre les locaux de l'entreprise et l'exportation finale à partir de la Communauté. 3.9. L'acceptation de marchandises sous contrôle douanier, concrétisée par l'application d'un timbre douanier et par une signature apposée dans la case appropriée de la déclaration d'exportation, valide la déclaration soumise par l'exportateur. Elle apporte la confirmation des éléments de base essentiels pour justifier la demande et calculer le montant de la restitution à l'exportation; autrement dit, elle confirme que des marchandises d'une quantité et d'une qualité déclarées existent à une date donnée.

3.10. Le premier endroit où des marchandises peuvent être mises sous contrôle douanier et soumises à un examen physique est le lieu de chargement, qui se situe normalement dans les locaux de l'opérateur. Pour que ce contrôle soit efficace, l'exportateur devrait être tenu de communiquer préalablement à son bureau de douane local son intention de procéder au chargement, le contenu de la cargaison ainsi que la date et l'heure de l'opération. 3.11. Une autre procédure en vigueur dans certains États membres consiste à présenter le conteneur entièrement chargé accompagné de la déclaration d'exportation au bureau de douane local, où les services de douane peuvent également confirmer l'existence et opérer un contrôle physique.

3.12. Dans ces deux cas, le conteneur voyagera plombé après acceptation jusqu'au bureau de douane du port de sortie du territoire national, où les formalités d'exportation seront accomplies. 3.13. Une troisième possibilité est offerte qui consiste à accepter la mise sous contrôle douanier directement au bureau de douane du point de sortie du territoire national. Là encore, le conteneur est présenté totalement chargé et accompagné de la déclaration en douane. Son arrivée est enregistrée de sorte que la déclaration puisse être certifiée avec la date d'acceptation sous contrôle douanier.

3.14. Le conteneur est ensuite déposé sur une aire d'entreposage en attendant le chargement à bord du bateau. L'examen physique de marchandises en conteneurs présentées directement au bureau de douane de sortie peut être opéré à tout moment entre l'arrivée et le chargement à bord du bateau. 3.15. Pour être éligible au paiement d'une restitution à l'exportation dans le cadre de l'une de ces trois procédures, l'exportateur est tenu d'accomplir les formalités d'exportation dans les 60 jours à partir de la date d'acceptation sous contrôle douanier des marchandises. La responsabilité finale des douanes est donc de certifier l'exportation au cours de cette période.

Risques 3.16. Les risques inhérents aux opérations d'exportation de produits agricoles sont les suivants: a)la possibilité de surestimation de la quantité de produits (à l'extrême, d'inexistence du produit); b)la possibilité de déclaration erronée de la qualité du produit; c)la possibilité de description erronée du produit; d)la substitution du produit mis sous contrôle douanier par un produit différent en qualité et en quantité (ou les deux) avant l'exportation effective, à un stade ultérieur quelconque, c'est-à-dire pendant le stockage ou le transfert des entrepôts vers le navire, le train ou tout autre moyen de transport; e)la non-exportation des produits et, soit leur nouvelle présentation à l'exportation, soit leur mise à la consommation.

3.17. Dans tous les cas décrits ci-dessus, le budget communautaire risque de financer des montants injustifiés de restitutions à l'exportation. Dans le cas e), le principal objectif de l'opération, à savoir le retrait du marché en vue de l'exportation vers des pays tiers, n'est pas atteint. 3.18. Au cours de son enquête, la Cour a constaté un certain nombre de déficiences au niveau des procédures de contrôle et des dispositions administratives, qui accentuaient les risques décrits ci-dessus. Ces déficiences sont expliquées plus précisément ci-après et illustrées par des exemples pris dans tous les États membres visités.

Bien que les déficiences soient présentées individuellement, dans la pratique, la Cour a constaté que la plupart d'entre elles s'appliquaient à tout moment à chaque service douanier visité, tant au niveau local que national. Notification de l'intention de mise sous contrôle douanier des marchandises 3.19. Lorsque des marchandises sont mises sous contrôle par un bureau de douane intérieur, l'exportateur doit communiquer suffisamment à l'avance aux douanes la description et la quantité de marchandises ainsi que les heures de début et de fin du chargement pour permettre aux douanes d'y assister.

Cela est particulièrement important si le service des douanes doit opérer ses contrôles physiques de la manière la plus efficace pour les motifs exposés au point 3.28. Les contrôles douaniers perdent bien entendu toute valeur dissuasive si l'exportateur est en mesure d'évaluer à l'avance la probabilité de la présence du service des douanes. 3.20 Cet important principe a été négligé dans les cas suivants constatés par la Cour: a)en Irlande, les dispositions de notification préalable à la mise sous contrôle douanier de viande bovine étaient insuffisantes en ce qui concerne les sociétés disposant de plusieurs locaux; en effet, elles ne laissaient pas suffisamment de temps au service des douanes pour opérer l'examen qu'il aurait souhaité effectuer.

Dans de telles conditions, il n'est pas surprenant qu'un important exportateur visité par la Cour n'ait jamais fait l'objet d'un tel examen; b)au Royaume-Uni, un important exportateur de viande bovine visité par la Cour a toujours été autorisé à attendre jusqu'après le délai de passage du service des douanes pour remplir la déclaration; c)en RF d'Allemagne, l'agent des douanes chargé d'un important producteur de produits laitiers n'avait jamais reçu de notification préalable; dans un autre cas, il avait reçu une notification téléphonique 24 heures à l'avance, mais sans aucune précision concernant les quantités ni aucune description; d)dans ce dernier cas et dans celui d'un autre bureau des douanes en RF d'Allemagne responsable de quatre exportateurs importants de produits laitiers, la pratique consistait à informer l'opérateur par téléphone lorsque l'agent des douanes souhaitait opérer un examen physique et à demander un véhicule de la société pour prendre le contrôleur; e)à Wilhemshaven (RF d'Allemagne), des marchandises préfinancées sorties de l'entrepôt en vue de leur exportation n'ont été déclarées aux douanes qu'après leur chargement à bord du bateau; f)à Saint-Quentin (France), les premiers envois bénéficiant d'une restitution à l'exportation quittent l'usine à 9.00 heures du matin chaque jour.

Afin de respecter ce délai, l'emballage commence à 5.00 heures du matin. Comme le bureau de douane est situé à 45 minutes de l'usine et que les contrôleurs ne sont pas autorisés à travailler en dehors des heures de service, aucun contrôle physique n'a jamais eu lieu au début de l'emballage des marchandises qui doivent quitter les locaux de l'opérateur à 9.00 heures du matin. Acceptation des marchandises sous contrôle douanier 3.21. La mise sous contrôle douanier des marchandises détermine la date du taux de restitution lorsqu'il n'y a pas eu fixation à l'avance. En cas de préfixation du taux (voir annexe 1, point 6), l'exportateur doit placer ses marchandises sous contrôle douanier en respectant un certain délai pour bénéficier du taux préfixé.

Il y a donc un risque de manipulation de la date d'acceptation, soit pour bénéficier des effets des variations de taux, soit pour s'aligner sur la date d'expiration prévue dans le certificat de préfixation. 3.22. La Cour a relevé les exemples suivants où la confirmation de l'existence des quantités déclarées ne pouvait être obtenue à la date d'acceptation: a)en France, des céréales ont été acceptées sous contrôle douanier sans que l'agent des douanes n'ait vérifié à partir des livres de l'opérateur du silo que le déclarant disposait d'un stock de céréales suffisant à la date d'acceptation pour correspondre à la quantité déclarée à l'exportation; b)en Italie, des céréales stockées à plusieurs endroits éloignés les uns des autres ont été acceptées sous contrôle douanier sur la base d'une simple déclaration, sans confirmation satisfaisante de l'existence des quantités en cause à la date d'acceptation de la part des bureaux de douane de l'ensemble de ces lieux; c)en Italie, des quantités totales de céréales ont été acceptées sous contrôle douanier à la date de la présentation de la première partie de l'envoi, bien que le reste de celui-ci ait été présenté les jours suivants; d)en Belgique, des déclarations informatisées effectuées directement par l'opérateur ont été enregistrées avec comme date d'acceptation la date d'entrée dans l'ordinateur.

En réalité, les exportateurs disposaient de 6 jours supplémentaires pour présenter les marchandises au contrôle douanier. Contrôles documentaires 3.23. L'objectif des contrôles documentaires courants est de vérifier que la description des marchandises et les quantités indiquées sur les déclarations d'exportation recoupent les données fournies par les documents commerciaux présentés comme justificatifs. Les écarts notés à ce stade aident également à déterminer quels envois devraient être soumis à un contrôle physique. 3.24. La Cour a noté que, contrairement aux procédures relatives aux prélèvements et droits de douane, lorsque les opérations portent en moyenne sur de faibles quantités, les factures commerciales ne doivent être présentées conjointement avec la déclaration que dans deux États membres (Danemark, Pays-Bas).

Dans les autres États membres, il n'est donc procédé à aucune vérification automatique des déclarations d'exportation par rapport aux documents commerciaux présentés comme justificatifs. 3.25. Même dans les deux États membres où existe une obligation légale de présentation des factures, la Cour a noté des déficiences: a)au Danemark, certains gros exportateurs sont autorisés à présenter leurs factures mensuellement. La possibilité initiale de contrôle est alors déjà dépassée et, dans la plupart des cas, les marchandises sont déjà exportées. En outre, la Cour a constaté qu'après la réception des factures, il n'est pas d'usage de les comparer avec les déclarations d'exportation, même sur la base d'un échantillonnage; b)aux Pays-Bas, les contrôleurs ont trouvé des cas où des photocopies d'une seule facture étaient acceptées comme pièces à l'appui de plusieurs demandes.

Les originaux n'étaient même pas des factures commerciales authentiques, mais des pièces spécialement préparées pour être présentées avec les déclarations d'exportation. 3.26. Les résultats des contrôles documentaires sont également loin d'être satisfaisants. Par exemple: a)aux Pays-Bas, certaines déclarations de restitution à l'exportation avaient été certifiées par les douanes, bien que les pièces justificatives n'aient pas corroboré les informations en matière de poids et de nomenclature. Certaines déclarations avaient été également certifiées, alors que la destination était intracommunautaire; b)en Italie, certaines déclarations concernant des fromages ont été certifiées par les douanes, bien que la composition du produit selon le certificat d'origine n'ait pas répondu à celle qui est définie par la position de la nomenclature des restitutions à l'exportation qui avait été déclarée.

Contrôles physiques 3.27. Les contrôles physiques sont destinés à s'assurer, à partir d'un échantillon représentatif des marchandises déclarées, que la classification, le conditionnement et le poids sont correctement déclarés, en d'autres termes que la déclaration reflète exactement la réalité. Dans tous les États membres contrôlés, ce sont les services douaniers qui sont chargés des contrôles physiques. 3.28. Il n'est pas souhaitable d'opérer des contrôles physiques sur la totalité des exportations donnant lieu à restitution, et d'ailleurs ce ne serait pas possible, car il y a trop peu de douaniers et une telle intensité de contrôle étoufferait le commerce d'exportation.

C'est pourquoi les contrôles physiques devraient être sélectifs et centrés sur les envois qui présentent le risque le plus élevé en termes de valeur de la restitution, de produit, de destination, et de fiabilité de l'opérateur. Ils devraient être suffisamment fréquents et de bonne qualité pour avoir l'effet préventif désiré et permettre de déceler des irrégularités. Or, l'examen par la Cour de ce contrôle clé a mis en évidence les faiblesses décrites dans les points suivants. Critères de sélection appliqués au contrôle physique 3.29. Il n'existe pas de critères bien établis d'identification des risques qui permettraient de garantir que les contrôles physiques et le prélèvement d'échantillons en vue d'analyse sont orientés vers les aspects à haut risque.

Les contrôleurs de la Cour n'ont trouvé qu'un seul État membre (France) qui avait établi un système approprié - bien que perfectible - d'analyse des risques. Il reprend des critères comme la position du tarif douanier commun, mais ne tient pas compte de la classification liée à la restitution à l'exportation, ni de l'importance financière de la restitution ou de la destination. Toutes les déclarations d'importation à l'intention d'une autorité douanière sont directement introduites par l'intermédiaire de terminaux d'ordinateur dans l'ordinateur local des douanes, ce qui permet de procéder systématiquement à une analyse limitée des risques pour chaque déclaration.

Le caractère local des dispositifs fait que les critères d'identification des risques reflètent les conditions locales. 3.30. En Belgique, une initiative similaire a été prise pour sélectionner les envois qui doivent faire l'objet d'un contrôle physique. Une sélection par ordinateur ne signifie pas nécessairement qu'un contrôle physique sera effectué, la décision finale étant laissée au contrôleur. Le seul paramètre utilisé à Anvers lors de la visite des contrôleurs de la Cour était «Tous produits PAC», ce qui est un critère trop vague pour pouvoir identifier les opérations à risque.

3.31. Dans la pratique, le manque de critères précis pour l'identification des risques a entraîné une sélection plutôt aléatoire des opérations. La Cour a noté que certains bureaux de douane se concentraient sur des produits: a)qui ne donnaient pas lieu à des restitutions (France); b)qui étaient des «préparations» et donc donnaient lieu à des restitutions calculées sur des taux plus faibles (Royaume-Uni, Pays-Bas); et c)pour lesquels la valeur de la restitution était si faible que, souvent, l'exportateur n'avait pas présenté de demande de restitution (France, Belgique). Fréquence et qualité des contrôles 3.32.

Jusqu'au 12 février 1990, date à laquelle le Conseil a finalement adopté le règlement relatif au contrôle des paiements en matière d'exportation de produits agricoles, il n'existait pas de norme communautaire en matière de fréquence et de degré d'approfondissement des contrôles physiques. Le risque pour la Communauté est qu'en l'absence de toute référence convenue, les résultats des contrôles physiques vont baisser jusqu'à ce que le niveau le plus bas soit atteint. En d'autres termes, plus les contrôles d'une autorité douanière donnée sont efficaces, plus cela encourage l'opérateur à exporter vers des pays tiers par l'intermédiaire d'une autre autorité douanière dont les contrôles sont réputés être moins fréquents et moins minutieux.

Cela est vrai pour les autorités douanières aux niveaux local, régional et national. Les statistiques concernant la fréquence des contrôles physiques n'étaient disponibles au niveau national dans aucun des États membres ayant fait l'objet d'une visite de contrôle. Parmi les bureaux de douanes des principaux ports, seuls les ports du Royaume-Uni et de Rotterdam tenaient des statistiques, encore que dans ce cas il n'y eût aucune distinction entre les exportations PAC vers d'autres États membres et celles qui sont destinées à des pays tiers. Par conséquent, les informations concernant la fréquence des contrôles physiques n'étaient pas connues des gestionnaires et elle a dû être établie soit à la demande spécifique de la Cour, soit par l'analyse des informations lorsqu'elles étaient disponibles pendant le contrôle.

Le tableau 7 fait apparaître des taux de contrôle physique qui sont bien en deçà des 5 % qui sont désormais adoptés par le Conseil comme le niveau de contrôle minimal acceptable. 3.33. Si la fréquence constitue un indicateur de l'aspect quantitatif des contrôles physiques, c'est le degré d'approfondissement des contrôles qui est révélateur de la qualité. À cet égard, la Cour relève une situation peu satisfaisante dans tous les États membres ayant fait l'objet d'une visite de contrôle; elle se caractérise, dans les meilleurs cas, par une certaine confusion et un manque de rigueur dans l'application des degrés de contrôle établis au niveau national et, dans les pires cas, par l'absence de toute orientation, au niveau national ou autre, destinée aux agents des douanes.

En particulier, les contrôleurs de la Cour ont noté avec inquiétude une absence générale de compréhension pour ce qui concerne l'importance de disposer d'échantillons représentatifs des envois et les moyens d'y parvenir. Il n'existe aucune statistique relative au type de vérifications au niveau national et il n'en existe, sur une base ad hoc, qu'aux niveaux local et régional. Les cas suivants, relevés par les contrôleurs de la Cour, illustrent l'étendue du problème pour ce qui concerne la fréquence et la qualité des contrôles: a)à Gênes (Italie), aucun conteneur n'avait été déchargé et rechargé complètement pendant au moins 18 mois; b)à Livourne (Italie), les douanes ont déclaré avoir effectué 5 % de déchargements et rechargements complets, dont les détails figuraient dans les déclarations d'exportation.

L'examen des déclarations d'exportation relatives à la période de quatre mois se terminant le 28 février 1989 n'a révélé aucune preuve de déchargement et rechargement complets; c)à Salerne (Italie), Bari (Italie), Harwich Parkestone Quay (Royaume-Uni) et Navy Dockyard (Royaume-Uni), aucun déchargement et rechargement complets n'ont jamais été effectués en 1988, et il en a été de même à Barnstaple (Royaume-Uni) en 1987; d)à Rotterdam (Pays-Bas), l'identification physique était généralement assurée par l'examen des indications et des chiffres figurant sur les emballages. De même, les poids nets étaient rarement vérifiés, étant donné que les contrôleurs se fiaient aux quantités indiquées sur les emballages; e)à Berg Autoweg (Pays-Bas) et Rotterdam (Pays-Bas), l'absence de dispositions concernant le remplacement des plombs sanitaires en cas d'enlèvement pour examen douanier montre clairement que l'ouverture de véhicules/conteneurs munis de plombs sanitaires était rare; f)à Berg Autoweg (Pays-Bas), sur les deux véhicules soumis au contrôle physique pendant la mission de contrôle de la Cour, l'un n'a fait l'objet d'aucun pesage de vérification et l'autre, vérifié au moyen d'un pont-bascule, a revélé une différence de poids brut d'environ 1 000 kg; g)à Leeuwarden (Pays-Bas), le choix du carton à sonder dépendait des cartons qui étaient tombés ou avaient été brisés en cours de chargement; h)à Frederikshavn (Danemark), aucun pesage de vérification n'avait été opéré au cours de la période de 12 mois se terminant en décembre 1988; i)à Padborg (Danemark), où 58 000 envois de produits PAC avaient été acceptés sous contrôle douanier en 1988, aucun n'avait fait l'objet d'une vérification du poids; j)au Havre (France), les contrôleurs de la Cour ont été témoins d'un incident concernant le pesage de trois sacs de 25 kg de lait écrémé en poudre.

Les balances du bureau de douane ne pouvaient peser des poids supérieurs à 10 kg. Les balances du bureau de douane le plus proche étaient hors service et semblaient l'être depuis de nombreuses années. Les balances du bureau suivant n'avaient pas de piles. Dès que l'on a pu en obtenir, le pesage de vérification a été effectué. Au total, cet incident a pris près d'une heure et a démontré que ce bureau n'opérait pas de contrôles réguliers sur les quantités de produits conditionnés dans des emballages de 25 kg et plus (le conteneur dont ces sacs avaient été prélevés s'est révélé contenir également des montres et du vin non déclarés); >TABLE> k)à Ulm (RF d'Allemagne), aucun pesage de vérification n'a eu lieu, le certificat délivré par un agent auxiliaire agréé par les douanes (rémunéré par l'exportateur) ayant été jugé fiable.

Cet auxiliaire lui-même ne se fondait que sur les contrôles internes de la société et n'a jamais effectué de pesages de vérification. Dans tous les postes de douane visités en RF d'Allemagne, toute confiance était accordée à l'auxiliaire des douanes. En d'autres termes, les quantités étaient acceptées telles qu'elles avaient été déclarées; en effet, à Leer, l'exportateur était tellement convaincu du résultat des contrôles douaniers qu'il a rempli la case réservée aux détails concernant l'examen douanier en indiquant la mention «KONFORM»; l)à Harwich Parkestone Quay (Royaume-Uni), aucun pesage de vérification n'a été effectué en 1988; m)à Flessingue (Pays-Bas), le contrôle physique de 216 000 sacs de 50 kg de sucre, dont la valeur au titre des restitutions à l'exportation représentait 5,4 Mio ECU, présentés complètement chargés à bord du bateau, a consisté en l'examen de 3 sacs prélevés dans la couche supérieure.

Il ne s'agissait pas d'un cas isolé. Au cours de la période de 9 mois qui s'est terminée le 30 septembre 1988, 340 995 t de blé, 118 500 t d'orge, 144 000 t de maïs et 156 000 t de sucre ont été déclarées de cette façon. Analyses de laboratoire 3.34. Pour ce qui concerne la presque totalité des produits laitiers, les céréales et certains produits bovins, la position dans la nomenclature déclarée par un opérateur aux fins de restitution à l'exportation ne peut être vérifiée qu'à l'aide d'une analyse de laboratoire. Dans ce cas, l'examen de visu seul ne permet pas à l'agent des douanes d'identifier un produit afin de déterminer sa position dans la nomenclature pour restitution à l'exportation.

Le tableau 8 recense des taux d'échantillonnage jugés trop bas par la Cour. À l'instar des taux d'examen physique, souvent les informations n'étaient pas directement accessibles et ont dû être établies à partir des différentes déclarations. 3.35. Ni les bureaux de douane, ni les laboratoires responsables ne disposent de statistiques relatives au taux d'erreur constaté sur la base de l'échantillonnage. À la suite des observations de la Cour, trois États membres ont enregistré quelques progrès dans le sens de l'identification des taux d'erreur selon la position dans la nomenclature pour la restitution à l'exportation, bien qu'aucun d'entre eux ne puisse jusqu'à présent remonter jusqu'au bureau de douane d'origine.

Néanmoins, même ces résultats limités montrent que l'analyse de laboratoire est essentielle pour déterminer la position d'un grand nombre de produits dans la nomenclature des restitutions à l'exportation, et que la connaissance de ces résultats est essentielle pour définir les domaines à haut risque. Les résultats sont les suivants: a)en 1988, aux Pays-Bas, sur 338 échantillons de produits à base de viande bénéficiant de restitutions à l'exportation soumis à l'analyse, 104 (31 %) ont incorrectement été classés dans la nomenclature pour la restitution à l'exportation, ce qui s'est traduit par une demande excessive de restitution à l'exportation; b)au Royaume-Uni, une analyse des résultats de 172 échantillons de la campagne 1987/88 relatifs à des exportations intra-communautaires et à des exportations vers des pays tiers de produits PAC s'est soldée par un taux d'erreur de 48 % dans la détermination de la position; >TABLE> c)en RF d'Allemagne, le taux d'échantillonnage global pour 1988 est acceptable (4,8 %).

Néanmoins, un examen approfondi des résultats démontre un manque de cohérence de l'échantillonnage, comme l'indique le tableau 9. >TABLE> Équipements de contrôle 3.36. Il n'est pas interdit aux opérateurs de présenter des envois à l'exportation au contrôle douanier à des endroits ne disposant pas des équipements de contrôle nécessaires. Dans un État membre (Royaume-Uni), l'importation de viande via un port particulier est interdite en raison d'un manque reconnu d'équipements de base tels que bascules, aire de déchargement réfrigérée, et de l'absence d'un inspecteur sanitaire.

Le sens commun voudrait que les exportations soient également interdites pour les mêmes raisons; cependant, les opérateurs sont librement autorisés à exporter de la viande via le même port. La Cour a aussi constaté que: a)deux postes de douane du port d'Anvers (Belgique) ne disposaient d'aucune bascule; b)les ponts-bascules étaient hors-service à Portsmouth (Royaume-Uni), Castellamare (Italie) et Aarhus (Danemark); c)les équipements pour le déchargement (et donc pour le contrôle) de produits surgelés ou réfrigérés étaient inexistants à Immingham (Royaume-Uni); d)l'exportation d'animaux vivants était autorisée au départ de Parkstone Quay et Portsmouth (Royaume-Uni) malgré l'absence de tout enclos; e)l'absence, à Rouen-Rive Gauche (France), de tout local de contrôle, de bascules et de ponts-bascules dans un nouveau terminal pour conteneurs; f)les entrepôts et les aires de déchargement au poste de Rotterdam 8 (Pays-Bas) étaient situés à une distance de 6 km du dépôt pour conteneurs où les marchandises étaient acceptées sous contrôle douanier.

Localisation et moment des contrôles physiques 3.37. Les contrôles physiques sont les plus efficaces lorsqu'ils sont opérés au cours du chargement d'un envoi, en particulier lorsqu'il s'agit de conteneurs et de trafic routier ou ferroviaire. Les contrôles douaniers peuvent être opérés dans les locaux de l'opérateur, à un poste de douane, dans un entrepôt sous contrôle douanier ou au point d'exportation. La différence fondamentale réside dans le fait qu'au premier endroit mentionné, les agents des douanes peuvent être présents avant et pendant le chargement des marchandises, alors que dans tous les autres cas, les envois sont présentés dans leur conditionnement pour l'exportation.

Dans les locaux des opérateurs, l'agent des douanes peut accéder directement à chaque élément de l'ensemble de l'envoi pendant son chargement, et il est donc en mesure de prélever un échantillon représentatif des éléments aux fins de contrôle. Dès qu'un envoi est chargé, toutefois, l'agent des douanes ne peut accéder à chaque élément qu'en demandant que l'envoi soit retiré et replacé dans son conditionnement en sa présence. Une telle opération (de déchargement et de chargement complets) exige beaucoup de temps et d'efforts, tant de la part des opérateurs que des douanes, et est peu fréquent dans la pratique.

Si l'échantillonnage n'a pas lieu au cours du chargement normal, il est donc très peu probable que tout échantillonnage opéré ultérieurement puisse être représentatif (et donc valable pour l'objectif recherché), étant donné qu'il est limité aux parties les plus directement accessibles de l'envoi. Le meilleur résultat que l'on puisse espérer du contrôle d'envois déjà chargés est qu'il révèle soit une fraude manifeste (c'est-à-dire que le conteneur est rempli de haricots rouges au lieu de haricots noirs), soit suscite suffisamment de suspicion pour inciter l'agent des douanes à demander le déchargement partiel ou complet afin d'opérer un contrôle valable.

3.38. La présence dans les locaux des opérateurs aux fins de contrôle n'est pas obligatoire ni même prévue dans tous les États membres. En ce qui concerne les trois produits examinés, la Cour a constaté que: a)la présence dans les locaux des opérateurs n'était qu'exceptionnelle en Italie, en l'absence de dispositions légales à cet égard dans les conditions normales; b)plus de 90 % de l'ensemble des envois à l'exportation aux Pays-Bas sont soumis au contrôle douanier au point de sortie du territoire néerlandais; c)la présence dans les locaux des opérateurs aux fins de contrôle n'était pas assurée au Danemark et en Belgique; d)la majorité des exportations sont soumises au contrôle douanier au point de sortie en France, en Irlande et au Royaume-Uni; e)la grande majorité des contrôles en RF d'Allemagne sont opérés dans les bureaux de douane intérieurs, où les envois emballés sont soumis aux formalités d'exportation par les sociétés locales.

La présence dans les locaux des opérateurs est également prévue, bien que, dans deux bureaux intérieurs visités par la Cour à Ulm et Oldenburg, aucun contrôle de cette nature n'ait été opéré. Délais de présentation 3.39. Les opérateurs ont souvent la possibilité de présenter leurs envois pour l'exportation jusqu'au moment du chargement du bateau ou de l'avion ou de tout autre moyen de transport, ne laissant ainsi pas suffisamment de temps aux agents des douanes pour opérer autre chose qu'une vérification superficielle. Plombs 3.40. Le plombage n'est pas systématique après l'exécution complète des procédures douanières; les références des plombs ne sont pas reportées systématiquement sur les documents d'exportation, et les plombs ne font pas l'objet d'une vérification systématique au point de sortie des Communautés.

Voici quelques exemples constatés dans les États membres visités: a)à un poste douanier important situé sur la frontière entre la RF d'Allemagne et l'Autriche, la Cour a constaté que 20 % des véhicules et conteneurs transportant des produits sous le régime du transit communautaire n'avaient pas été plombés dans l'État membre de départ. Malgré cela, le service des douanes au point de sortie définitive de la Communauté les a dédouanés tels quels, sans autre forme de contrôle physique, et a délivré un certificat permettant à l'exportateur d'appuyer la demande de restitution.

La Cour estime que la faiblesse de ces contrôles comporte un risque important de voir des restitutions à l'exportation être versées pour des produits qui ne quittent jamais la Communauté. La Cour a constaté un cas identique à un autre point de passage de la frontière allemande, où, bien que conscients du problème, les agents du poste douanier local n'avaient pas attiré l'attention des autorités responsables à ce sujet; b)à Saint-Quentin (France), dans le cadre d'une procédure simplifiée, une société multinationale avait été autorisée à utiliser des plombs commerciaux sur les véhicules, conteneurs et wagons transportant des produits bénéficiant de restitutions à l'exportation.

Une telle autorisation suppose la tenue d'un registre de la réception et de l'utilisation de ce type de plombs par numéros. La société tenait un tel registre. Cependant, l'agent des douanes effectuant le contrôle physique en présence des contrôleurs ignorait absolument que les plombs étaient numérotés individuellement, et que l'opérateur était tenu d'enregistrer leur utilisation. En outre, comme les numéros des plombs n'étaient pas indiqués sur les déclarations d'exportation, l'agent vérifiant que les plombs étaient intacts au point de sortie du territoire de la Communauté ne savait pas qu'il examinait le même plomb que celui qui avait été apposé sur le lieu de chargement; c)dans deux bureaux au Danemark, Frederikshavn et Padborg, l'on utilisait des plombeurs n'imprimant pas le numéro d'identification du bureau de douane sur le plomb; d)au Royaume-Uni, il n'existait aucune méthode systématique et cohérente de vérification des plombs; e)en Irlande, où les plombs sanitaires du ministère de l'Agriculture étaient apposés sur les conteneurs transportant de la viande bovine, le bureau de douane du point de sortie du territoire irlandais n'appliquait aucune procédure de vérification par rapport aux registres du ministère de l'Agriculture permettant de garantir que les plombs n'avaient pas été retirés, puis replacés.

Preuve d'exportation 3.41. Les services des douanes sont confrontés au problème pratique d'obtenir, dans les ports, des preuves «de première main» de l'exportation d'un envoi spécifique. Sauf dans un État membre (Italie), où chaque envoi est contrôlé à bord du bateau par la «Guardia di Finanza», les services des douanes ne disposent pas des moyens leur permettant de vérifier directement l'exportation d'envois à partir de la Communauté. Ils doivent donc s'appuyer sur des preuves de «seconde main» apportées par les compagnies maritimes, à savoir un manifeste définitif du bateau, signé par le capitaine ou son représentant, qui signifie son acceptation de la responsabilité des marchandises et conteneurs qui sont enregistrés comme chargés à bord.

La Cour a toutefois constaté: a)qu'à Rotterdam (Pays-Bas), Harwich (Royaume-Uni), Le Havre et Rouen-Rive Gauche (France), la vérification était opérée sur la base soit de projets de manifestes de bateau non signés, soit de listes de chargement; b)qu'au Danemark, il n'y avait généralement pas de preuve de l'exécution des vérifications; et à Aarhus, l'examen approfondi de deux déclarations a montré l'existence d'un conteneur qui n'a pas pu être identifié sur le manifeste et d'un autre conteneur présentant un léger écart de poids; c)qu'au bureau de douane intérieur de Saint-Quentin (France), l'exportation était certifiée avant d'en avoir reçu la confirmation par le bureau de douane du point de sortie du territoire de la Communauté; d)que les exportations au départ du port franc de Hambourg (RF d'Allemagne) sont certifiées par l'administration portuaire.

La certification n'est pas opérée, toutefois, sur la base du registre de l'administration portuaire, mais sur la base des manifestes de bateau fournis par les courtiers maritimes. Procédures de contrôle des organismes payeurs 3.42. Les systèmes des organismes payeurs doivent assurer une vérification adéquate des demandes, le paiement rapide ainsi que l'exactitude et la fiabilité des enregistrements. 3.43. La vérification des demandes par les organismes payeurs est fondée sur les preuves documentaires fournies par des tiers, y compris le déclarant, les douanes et différentes autorités de pays tiers.

Ce sont les douanes qui fournissent la preuve de l'exportation, et les autorités des pays tiers la preuve de l'arrivée. Les organismes payeurs eux-mêmes ne sont pas en mesure de vérifier les documents fournis par rapport à l'envoi correspondant pour ce qui concerne un grand nombre des paramètres clés entrant dans le calcul de la restitution à l'exportation due, comme la quantité, la qualité et la destination. Ils sont donc obligés de supposer qu'en l'absence de véritable doute, les documents fournis par les douanes et les autorités du pays tiers sont fiables. Le règlement de base (CEE) n° 3665/87 de la Commission () précise les documents pertinents et suffisants pour déterminer l'exactitude et la validité des demandes.

Le risque principal réside dans le fait que les demandes peuvent faire l'objet d'un paiement sur la base de preuves peu fiables ou insuffisantes, ou les deux. 3.44. Les documents fournis par les douanes sont d'une importance manifeste; en effet, ils apportent la preuve de l'exportation. Les documents validés par les autorités des pays tiers sont importants parce que la Commission a différencié les taux de restitution pour de nombreux produits selon la destination finale. Des taux de restitution différents peuvent donc être dus pour l'exportation du même produit selon le pays importateur.

La vérification de la preuve d'arrivée aux destinations bénéficiant de taux de restitutions élevés est donc particulièrement importante. Preuve d'arrivée 3.45. L'obtention de la preuve d'arrivée auprès des pays tiers n'est pas exempte de problèmes. Cela est dû principalement au fait que les agents des pays tiers n'ont aucun motif impérieux qui les pousserait à remplir ou à valider un document n'ayant aucune incidence administrative pour eux. D'autres raisons plus concrètes peuvent exister, comme l'absence d'un agent approprié au point d'arrivée et le manque de volonté de coopération sans intérêt financier.

C'est sans aucun doute en pensant à ces problèmes que la Commission a élaboré des règlements définissant une série limitée de preuves documentaires de remplacement, mais en n'étant pas particulièrement exigeante à cet égard, qui pouvaient être acceptées afin de déterminer l'éligibilité au paiement d'une restitution à l'exportation. La preuve d'arrivée peut être fournie sous la forme suivante: a)une déclaration en douane de base établie par le pays tiers importateur ou une copie certifiée conforme de ce document; b)tout autre document visé par le service des douanes du pays importateur identifiant les produits et démontrant leur importation et leur mise à la consommation dans ce pays; c)le formulaire commun de certificat douanier d'entrée (Annexe II) (1) portant le sceau du service des douanes du pays importateur.

(L'utilisation de ce document comme preuve d'arrivée a été supprimée à compter du 16 février 1990; voir annexe III). 3.46. La Cour a calculé que, pour la période contrôlée, plus de la moitié de l'ensemble des demandes de restitution à l'exportation qui étaient fondées sur la preuve d'arrivée étaient justifiées par des documents «Annexe II». Ces statistiques sont gênantes si l'on connaît les réserves, énumérées ci-après, qu'entretient la Cour à l'égard de la capacité du document «Annexe II» à offrir l'assurance requise. Le document «Annexe II»: a)n'est pas un document officiel du pays tiers; b)est généralement rempli par l'exportateur; c)est simplement validé par un sceau et un visa du service des douanes du pays importateur; d)ne fournit aucun détail supplémentaire important, comme le numéro d'entrée délivré par les douanes et la date de l'importation, aucune information sur les différences de qualité et de quantité, sur la nomencla- ture douanière ni sur la nomenclature relative aux restitutions à l'exportation.

3.47. Les doutes de la Cour concernant la fiabilité des documents «Annexe II» sont renforcés par le fait que, dans un cas de fraude déclarée, il a été découvert que deux exportateurs importants, opérant dans différents États membres, disposaient de sceaux des douanes identiques à ceux utilisés par les services des douanes des principaux pays avec lesquels ils travaillaient. 3.48. Si, en raison de circonstances indépendantes de la volonté de l'exportateur, aucun des documents types ne peut être produit, le règlement prévoit des preuves de substitution ou des preuves secondaires précises.

Au cours de l'examen, par la Cour, de ces preuves, qui sont acceptées à l'appui des demandes de restitution, les exemples suivants ont été relevés: a)un certificat d'importation en Libye avec en-tête «Foreign Office, Bucharest» (Royaume-Uni); b)plusieurs certificats d'importation datés d'avant l'arrivée des produits en cause (France, Royaume-Uni); c)plusieurs certificats fournis par une société de surveillance commerciale qui n'était apparemment pas représentée dans le pays en cause et n'avait aucune expérience des produits faisant l'objet de l'opération, certificats qui dataient parfois de longtemps après l'arrivée des produits en cause (Royaume-Uni); d)des certificats bancaires indiquant que les factures relatives aux marchandises avaient été réglées, mais ne donnaient aucune preuve quant à l'origine des fonds (Royaume-Uni); e)plusieurs certificats délivrés par les ambassades des États membres et des organes similaires contre paiement de droits sur la base d'une déclaration sous serment du représentant des opérateurs.

Ces organes n'avaient bien entendu aucune connaissance directe de la transaction en cause (Danemark, RF d'Allemagne, France, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni). Vérification des demandes 3.49. Une première étape de la vérification des demandes consiste à établir l'authenticité des documents reçus à cette fin. Les éléments clés sont les suivants: les documents ont-ils été validés par le poste de douane ou l'autorité du pays tiers indiqués et a-t-il été reçu sans avoir fait l'objet d'une modification non autorisée? Authenticité de la validation 3.50. La documentation transmise par les douanes comprend des formulaires de déclaration d'exportation validés.

La validation par les douanes est attestée par la signature d'un douanier et par l'apposition d'une série de cachets sur le formulaire, dont le plus important confirme la date du contrôle douanier et la date de l'exportation finale depuis la Communauté. L'attestation des autorités des pays tiers consiste également en une combinaison de cachets et une signature. 3.51. Théoriquement, lorsqu'ils vérifient l'authenticité des documents validés, les agents de l'organisme payeur devraient pouvoir se référer à un recueil de spécimens de cachets. En ce qui concerne les cachets des douanes, l'équipe de contrôle a constaté qu'aucun des organismes payeurs contrôlés n'en détenait des spécimens.

3.52. S'agissant des cachets et des signatures des autorités des pays tiers, il a été constaté que les organismes payeurs disposent d'un recueil de spécimens. Toutefois, à l'exception de deux organismes payeurs (RF d'Allemagne et Pays-Bas), les recueils étaient tous dépassés et incomplets, à tel point qu'il est extrêmement douteux qu'ils puissent être utilisés aux fins prévues. Cela constitue une grave faiblesse du contrôle, parce que les agents de l'organisme payeur se trouvent privés des seuls moyens dont ils disposent pour vérifier dans la pratique courante l'authenticité de la validation des pays tiers.

En cas de doute ou bien après avoir reçu un document portant un cachet inhabituel, quatre organismes payeurs (RF d'Allemagne, France, Irlande, Pays-Bas) avaient, comme l'ont constaté les contrôleurs, pris des mesures destinées à clarifier la situation. Cette initiative a pris la forme d'une demande de preuves supplémentaires des autorités douanières du pays d'importation, adressées habituellement par l'intermédiaire du demandeur, mais parfois directement. En outre, une demande directe de confirmation peut être transmise à la mission diplomatique locale du pays tiers concerné ou bien à la mission diplomatique compétente de l'État membre concerné.

Il est arrivé que tous les organismes payeurs aient demandé conseil à la Commission, mais celle-ci n'ayant pas à sa disposition de recueil de cachets ni de réseau de missions dans les pays tiers, elle s'est bornée à rappeler la nécessité de respecter les exigences du règlement. Modification non autorisée 3.53. La transmission directe de déclarations d'exportation validées par les bureaux de douane aux organismes payeurs dans cinq États membres (Danemark, RF d'Allemagne, Irlande, Pays-Bas et Royaume-Uni) réduit le risque de falsification à un niveau négligeable. En adoptant la pratique consistant à renvoyer les déclarations tamponnées et signées depuis les bureaux de douane jusqu'au demandeur pour être présentées ultérieurement par le demandeur à l'organisme payeur, les deux États membres concernés (France et Italie) ont dû établir des procédures de contrôle pour compenser le risque de falsification inhérent à de tels circuits administratifs.

Les risques les plus importants sont liés à la position de la nomenclature des restitutions à l'exportation, qui représente la codification du produit par type et qualité (au moyen d'un nombre pouvant comporter jusqu'à 11 chiffres) et détermine le taux de la restitution due. 3.54. En France, les contrôles sont réalisés par recoupement entre les informations de l'organisme payeur et les données relatives à l'exportation qui sont fournies par les douanes. Pour l'essentiel, il s'agit d'opérations informatisées. Ce système présente les défauts suivants: a)les renseignements fournis par les douanes ne donnent pas d'indications complètes quant à la nomenclature des restitutions à l'exportation.

Cela signifie que, si les céréales peuvent être identifiées de manière suffisamment détaillée pour le type et la qualité (car les six derniers éléments de la référence sont superflus), les produits dont la composition est plus complexe, comme les produits laitiers, ne peuvent l'être; b)lorsqu'il s'agit d'exportateurs importants qui ont adopté la procédure dite simplifiée pour obtenir l'agrément des exportations, les informations fournies par les douanes sont directement issues des propres enregistrements des exportateurs et non des documents d'exportation qui sont en possession des douanes; c)les principales informations relatives au contrôle douanier et aux exportations peuvent être rapprochées sur une base mensuelle, mais non au jour le jour, ce qui signifie que la justesse des taux de restitution pour chaque cas (qui sont établis quotidiennement) ne peut être vérifiée; d)les dispositions administratives relatives aux céréales et à la viande bovine ne prévoient pas le suivi des écarts mis en évidence par les recoupements.

3.55. En Italie, un échantillon de déclarations est envoyé deux fois par an par l'organisme payeur aux services douaniers pour déterminer si des falsifications ont été opérées. Chaque échantillon est tiré de demandes n'ayant pas encore fait l'objet de paiements et qui ont été reçues dans les quarante jours ouvrables précédant la date d'apposition du cachet. Cette méthode de sélection exclut systématiquement toutes les demandes ayant déjà donné lieu à paiement et toutes celles pour lesquelles les paiements sont intervenus en dehors des quatre mois (c'est-à-dire deux fois 40 jours) de l'année sur laquelle porte l'échantillonnage.

3.56. S'agissant de documents validés par les autorités de pays tiers, qui sont dans tous les cas soumis à l'organisme payeur par le demandeur, il est probable que seules les modifications non autorisées les plus criantes seraient identifiées. Rapprochement des pièces justificatives 3.57. La procédure de vérification repose sur un rapprochement des documents soumis à l'appui d'une demande de restitution à l'exportation. Ce rapprochement porte par exemple sur la classification, la qualité et la quantité des produits, ainsi que sur les renseignements relatifs au départ et à l'arrivée et sur la correspondance des dates.

Une grande partie du travail se fait sur la base de chiffres, mais il reste une partie importante qui suppose une réflexion sur les descriptions et commentaires ajoutés aux documents par les services douaniers et les agents des pays tiers. L'organisme payeur se heurte à un problème fondamental, qui est celui de la compréhension des commentaires manuscrits qui accompagnent souvent les cachets et les signatures apposés sur des documents apparemment validés par les autorités des pays tiers. Le règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987 (), prévoit à juste titre la présentation systématique d'une traduction de toutes les remarques éventuellement portées sur les documents en provenance des pays tiers.

Dans la pratique, toutefois, la situation est loin d'être satisfaisante, comme le montrent les exemples suivants: a)des documents attestant des quantités plus faibles à l'arrivée que celles qui étaient déclarées au moment de l'exportation n'étaient pas traduits et, par suite, les restitutions étaient versées pour des quantités supérieures à la réalité (Danemark, RF d'Allemagne, France, Italie); b)des documents douaniers certifiant des descriptions de produits à l'arrivée différentes de celles qui avaient été faites au moment de l'exportation n'étaient pas traduits, de sorte que les restitutions étaient payées à un taux supérieur à celui qui aurait dû être appliqué.

(Ce cas concerne deux sociétés et un montant important de restitutions. Il fait actuellement l'objet d'une procédure d'investigation en matière de fraude à la suite des observations de la Cour); c)des documents accompagnés de traductions non authentifiées ou de traductions indiquant que les cachets des douanes, signatures ou commentaires étaient illisibles, ou encore des documents qui n'étaient pas traduits du tout (Danemark, RF d'Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni). Paiement à l'avance 3.58. Les dispositions communautaires prévoient qu'à la demande de l'exportateur, le paiement à l'avance des restitutions est possible dès que la déclaration d'exportation a été acceptée par les douanes, sous réserve de la constitution d'une garantie ().

Cette garantie restera acquise si les preuves de l'exportation effective depuis la Communauté dans des délais précis et les preuves de la destination finale ne sont pas présentées à l'organisme payeur dans les 12 mois qui suivent l'exportation. 3.59. Au Danemark, des paiements d'avance avaient été accordés a deux sociétés en l'absence de demandes en bonne et due forme et uniquement à partir d'une liste informatique émanant des sociétés, lesquelles se contentaient de notifier leur intention de commencer une opération d'exportation. Les paiements ont dû être ultérieurement régularisés et justifiés par des demandes déposées auprès des douanes et envoyées à l'organisme payeur.

3.60. Ce système, dont l'application est maintenant interrompue à la suite des observations de la Cour, était irrégulier parce que la société n'avait signé aucune demande et qu'à l'époque où était intervenue l'avance, l'organisme payeur ne pouvait avoir aucune certitude que la déclaration d'exportation avait été acceptée par les douanes. Les numéros de référence mentionnés par la Commission dans sa réponse sont des données internes à la société en cause et ne fournissent pas de preuve concluante de l'acceptation préalable de la déclaration d'exportation par les douanes.

En outre, il n'y avait pas de double vérification de l'approbation de paiement et aucun contrôle des données de l'ordinateur, parce que le traitement de ces demandes était assuré par une seule personne. Ces paiements échappaient à tous les contrôles internes normaux. 3.61. Depuis le début du système, c'est-à-dire mai 1988, environ 30 Mio ECU ont été payés à l'avance aux deux sociétés. Sur ce montant, l'organisme payeur n'était pas en mesure, au moment du contrôle, de fournir les documents nécessaires attestés par les douanes pour 600 000 ECU. Pour l'une des demandes, aucune déclaration d'exportation n'avait été présentée au moment de l'exportation et une déclaration rétroactive spéciale a été attestée par les douanes environ six mois après la date supposée de l'exportation.

3.62. L'examen des documents retraçant les contrôles a révélé de nombreux cas de garanties apparemment non liquidées longtemps après le dernier délai de présentation des preuves. Dans certains cas, les garanties auraient dû à l'évidence rester acquises et, cependant, aucune mesure n'avait été prise en ce sens. Voici des exemples: a)au Royaume-Uni, dans le cas d'un opérateur, des garanties représentant un montant de 4,7 Mio ECU, dont certaines remontaient à 1984, n'étaient toujours pas liquidées. Le délai de présentation des preuves était venu à expiration, mais l'organisme payeur n'avait, à l'époque du contrôle de la Cour, rien entrepris pour recouvrer les montants en question; b)à la demande de la Cour, un examen des garanties relatives à la viande bovine a été réalisé par l'organisme payeur du Royaume-Uni en août 1988.

Il a encore révélé que 1 Mio ECU n'était pas liquidé après l'expiration du délai de présentation des preuves, certaines des sommes remontant à 1982, 1983 et 1984. Or, aucune action de recouvrement n'avait même été engagée, ou les exportateurs concernés avaient simplement reçu le calcul des montants à rembourser. En outre, 2 Mio ECU remontant jusqu'à 1982 représentaient des sommes contestées, mais pour lesquelles aucune procédure judiciaire n'avait été introduite; c)en France, où les tâches de contrôle des garanties sont partagées entre les douanes et l'organisme payeur, les garanties à liquider s'élevaient, d'après les douanes, à 1,4 Mio ECU pour un opérateur, alors que les enregistrements de l'organisme payeur pour ce même opérateur indiquaient un solde nul.

Les autorités concernées n'avaient fait aucun effort de rapprochement entre les deux séries de chiffres. Contrôle a posteriori 3.63. Comme il a été expliqué au point 1.8 ci-dessus, la Cour a poursuivi et élargi son examen des contrôles a posteriori effectués par les États membres en application de la directive 77/435/CEE () 3.64. Au Danemark, où l'accent est mis davantage sur les contrôles a posteriori que sur les contrôles physiques, la Cour a examiné les contrôles a posteriori portant sur 15 sociétés qui avaient reçu en 1988 plus de la moitié des restitutions à l'exportation pour les produits laitiers.

La Cour a constaté les faits suivants: a)la méthode de sélection des opérations était complètement subjective. Les contrôleurs ne reçoivent aucune instruction relative aux normes minima concernant la valeur des restitutions, le nombre d'opérations, les produits, la destination ou les périodes à étudier, ni à la nécessité d'une représentativité des opérations sélectionnées; b)de nombreuses sociétés qui reçoivent des restitutions à l'exportation sur les produits laitiers n'avaient pas été contrôlées depuis plusieurs années. C'est ainsi qu'une société A qui a reçu 80 Mio ECU en 1987 et 60 Mio ECU en 1988 n'a pas été contrôlée depuis 1983; une société B qui a reçu 7 Mio ECU en 1987 et 28 Mio ECU en 1988 n'a pas été contrôlée entre 1984 et la semaine qui a précédé la mission de contrôle de la Cour effectuée en 1988 auprès du bureau de douane compétent, et une société C qui a reçu 73 Mio ECU n'a pas été contrôlée entre 1985 et le jour précédant la mission de contrôle de la Cour; c)pour l'essentiel (un bureau de douane constituant l'exception), l'étendue des contrôles ne dépassait pas la vérification des opérations par rapport aux factures, titres justificatifs des transports, factures de transport et paiements correspondants et, dans certains cas, à la liquidation de l'opération.

Au total, ces contrôles ne fournissent guère d'assurance supplémentaire par rapport à ceux déjà effectués au stade du contrôle documentaire habituel ou bien aux preuves détenues par l'organisme payeur. Par exemple, aucune preuve de la vérification des quantités à partir de la comptabilité production ou de la comptabilité matières, ou encore de la composition des produits en termes de teneur en matières grasses, etc., n'était fournie par les contrôles de qualité ou les tests de laboratoire effectués par les opérateurs eux-mêmes. 3.65. En France, en 1988, 157 entreprises ont reçu des restitutions à l'exportation de céréales;

72 d'entre elles (qui toutes ont reçu plus de 100 000 ECU) représentaient 99 % des dépenses. Toutefois 21 seulement (29 %) avaient été contrôlées pour la dernière fois en application de la directive 77/435/CEE (1) au cours des quatre années précédentes. La situation était la même pour les restitutions à l'exportation de produits laitiers. 3.66. Au Royaume-Uni, 20 % des opérateurs recevant plus de 100 000 ECU par an en restitutions à l'exportation de viande bovine n'avaient jamais été contrôlés, et l'on pouvait constater de nombreux cas de sociétés qui n'avaient fait l'objet d'aucun contrôle au cours des cinq années précédentes.

3.67. Aux Pays-Bas, une enquête a été effectuée à la suite de certaines interrogations suscitées par le contrôle de la Cour; cette enquête a révélé qu'un important bénéficiaire de restitutions à l'exportation pour des produits laitiers n'était en réalité rien d'autre qu'une société «écran» créée pour permettre à des sociétés établies dans d'autres États membres de demander des restitutions aux Pays-Bas. La société a reçu 60 Mio ECU en 1987. Son bureau aux Pays-Bas ne détenait aucune autre preuve des opérations que celles qui se rapportaient aux commissions qu'elle avait touchées.

Par suite, aucun véritable contrôle n'a pu être opéré. Par ailleurs, il n'avait jamais été demandé aux États membres de procéder à des contrôles aux sièges des sociétés concernées. 3.68. En RF d'Allemagne, sept sociétés qui recevaient plus de 33 % des restitutions à l'exportation pour des produits laitiers étaient établies dans d'autres États membres. La responsabilité du contrôle de ces sociétés avait été confiée à un service du ministère des Finances de Berlin, qui, comme le découvrirent les contrôleurs, n'était pas au courant de ce fait. L'organisme payeur allemand ne pouvait produire aucun document prouvant que les restitutions versées aux sociétés aient jamais été contrôlées.

La même situation a été constatée aux Pays-Bas, où trois sociétés qui avaient reçu pour la seule année 1987 quelque 1000 Mio ECU de restitutions n'avaient pas été contrôlées du tout. 3.69. La fréquence des contrôles auprès des sociétés établies en RF d'Allemagne s'est révélée également peu satisfaisante. Par exemple, une société A qui a reçu 41 Mio ECU en 1988 pour des exportations de produits laitiers n'avait plus été contrôlée depuis 1982; une société B qui a reçu 69 Mio ECU en 1988 n'avait pas été contrôlée depuis 1983; une société C qui a reçu des restitutions pour un montant de 13 Mio ECU en 1988 n'avait pas été contrôlée depuis 1984, et une société D qui a reçu des restitutions pour 6 Mio ECU en 1988 n'avait pas été contrôlée depuis 1980.

3.70. L'examen des rapports en RF d'Allemagne a également montré que les contrôles ne tenaient pas compte des documents relatifs aux contrôles de production et de qualité opérés par les producteurs. Recommandations relatives aux contrôles nationaux 3.71. De l'avis de la Cour, il est indispensable que les États membres donnent davantage d'efficacité à leurs contrôles et que la Commission joue un rôle plus actif dans la supervision de ces contrôles, y compris la validation des preuves d'arrivée. La Cour se félicite donc qu'en mars 1989 la Commission ait adopté une série de mesures destinées à renforcer la lutte contre les fraudes.

En mai 1989, cet effort a abouti à l'établissement d'un programme de travail anti-fraude. Ce programme comporte trois volets: prévention, coopération et action; il couvre des sujets tels que la simplification des régimes de restitutions différenciées, l'amélioration des dispositifs d'assistance réciproque, des séminaires de sensibilisation aux fraudes, l'emploi de méthodes analytiques en matière de détection des fraudes, etc... Nombre de ces initiatives en sont encore à leur tout début. C'est pourquoi la Cour n'est pas en mesure d'apprécier leur impact sur le contrôle du paiement de restitutions à l'exportation.

Toutefois, la Cour se félicite de voir que, dans le cadre de ce programme, un nouveau règlement relatif à la supervision des paiements de montants octroyés au titre de l'exportation de produits agricoles [règlement (CEE) n° 386/90 de la Commission, du 12 février 1990 ()] a été adopté, que la preuve d'arrivée sous la forme de «l'Annexe II» au règlement (CEE) n° 3665/87 n'est plus acceptable [règlement (CEE) n° 137/90 de la Commission, du 4 janvier 1990] (), et que la directive 77/435/CEE () a été remplacée par un règlement plus strict abordant entre autres, pour la première fois, le problème des paiements transnationaux [règlement (CEE) n° 4045/89 de la Commission, du 21 décembre 1989] ().

(Voir points 3.67 et 3.68, ainsi que l'annexe III). 3.72. Dans ce contexte, la Cour présente, en vue d'améliorer les contrôles des dépenses au titre des restitutions à l'exportation, les principales recommandations suivantes: a)les factures commerciales authentiques devraient être exigées à l'appui de toute déclaration en vue d'obtenir le versement d'une restitution à l'exportation et vérifiées dans le cadre du contrôle documentaire courant; b)lorsque les marchandises sont placées sous contrôle douanier dans les locaux des opérateurs, les déclarations devraient être déposées au moins 24 heures à l'avance; c)les contrôles physiques lors des opérations de chargement devraient toujours être inopinés et imprévisibles; d)tous les bureaux de douane devraient disposer d'installations suffisantes pour permettre l'exécution de contrôles physiques efficaces; e)des délais appropriés de présentation des déclarations avant le chargement ou avant la fermeture des bureaux devraient être fixés dans tous les ports; f)les contrôles physiques devraient être appliqués selon une sélection fondée sur l'appréciation des risques à partir de critères comme la valeur de la restitution, le risque lié au produit, le risque lié à la destination et la fiabilité de l'opérateur; g)s'agissant de la fréquence des contrôles physiques, la Cour soutient la proposition de la Commission, selon laquelle le pourcentage minimum ne devrait pas être inférieur à 5 %, mais elle estime que la valeur des restitutions devrait être prise en compte plutôt que le nombre de déclarations; h)le prélèvement d'échantillons en vue des analyses en laboratoire devrait obéir à la même fréquence, en particulier lorsque la classification de la restitution à l'exportation ne peut être confirmée par un examen visuel; i)la qualité des contrôles physiques devrait être améliorée par le biais du déchargement partiel ou total de conteneurs, sur une échelle suffisamment grande pour fournir des échantillons représentatifs.

À cet égard, la Cour observe qu'il existe des modalités concernant le prélèvement d'échantillons pour l'analyse en laboratoire de certains produits, par exemple les aliments pour animaux [directive 76/371/CEE du Conseil, du 1er mars 1976 ()]; j)le contrôle physique dans les locaux des opérateurs devrait constituer la procédure normale dans tous les États membres - au besoin, il conviendrait d'adopter un règlement communautaire en ce sens; k)toutes les activités de contrôle relatives aux différents opérateurs devraient être coordonnées sous la responsabilité de bureaux de douane spécialement désignés; l)toutes les déclarations de restitution à l'exportation une fois certifiées par les douanes quant à la sortie du territoire douanier communautaire devraient être transmises directement par les douanes aux organismes payeurs; m)la Commission devrait recueillir, conserver et transmettre à tous les États membres les informations concernant les formulaires douaniers d'entrée valables et non valables ainsi que les cachets pour les pays tiers; n)toutes les preuves d'arrivée des marchandises devraient être traduites dans la langue de l'État membre qui effectue les paiements; o)la fréquence des contrôles a posteriori devrait être déterminée sur la base d'une analyse des risques tenant compte de facteurs tels que la valeur des restitutions, la fiabilité des opérateurs, la date du dernier contrôle, le risque lié au produit et le risque lié à la destination; p)les contrôles a posteriori devraient être élargis à l'examen des documents relatifs à la production et aux contrôles de qualité; q)des statistiques relatives aux informations de gestion devraient être établies par les bureaux de douane, selon la classification des restitutions; elles devraient reprendre le nombre de déclarations, la valeur des restitutions, le nombre de contrôles physiques, le taux d'erreurs, le nombre d'échantillons prélevés pour analyse en laboratoire et le taux d'erreur établi.

Ces statistiques devraient également être regroupées et condensées par État membre et faire l'objet d'une information annuelle transmise à la Commission; r)des statistiques centralisées devraient être établies concernant la population totale des opérateurs à prendre en compte pour un contrôle a posteriori, les montants annuels versés à ces opérateurs et les dates des derniers contrôles. 4. Conclusions générales 4.1. L'apparition d'excédents structurels dans l'agriculture européenne a, comme conséquence, obligé la Commission à jouer depuis quelques années un rôle toujours plus actif, mais aussi plus délicat, dans le domaine du commerce international de produits agricoles.

À cette fin, elle a établi ses propres priorités, à savoir par exemple sélectionner les destinations, suivre l'évolution des prix à l'exportation subventionnée aux États-Unis, sauvegarder les marchés traditionnels et promouvoir l'exportation de produits transformés. La réglementation communautaire de base relative aux restitutions à l'exportation était destinée à faire face à des fluctuations provisoires; elle anticipe l'apparition d'excédents structurels et ne décrit donc la finalité des restitutions à l'exportation qu'en termes très généraux et, apparemment, n'envisage pas le recours à des ventes à bas prix dans ce contexte.

Le Conseil n'a jamais adapté les objectifs de la réglementation de base en fonction de l'évolution des conditions du marché agricole. 4.2. Étant donné le niveau des prix garantis dans la Communauté, l'exportation de produits agricoles excédentaires entraîne normalement des coûts budgétaires pour la Communauté. Mais l'efficacité de cette politique en termes de coût n'apparaît pas avec clarté. Sans préjudice du succès de la politique de stabilisation, des doutes subsisteront sur ce point tant que les procédures de fixation des taux et de détermination des prix par la Commission ne seront pas renforcées, notamment par l'introduction d'une documentation et d'une évaluation systématiques.

La Cour estime que l'économie des opérations n'a pas constitué un objectif prioritaire pour la Commission dans la mise en oeuvre de sa politique en matière d'exportation. 4.3. Une réforme des procédures de la Commission devra s'accompagner d'une rationalisation et d'une simplification des taux de restitution à l'exportation. Le système des restitutions à l'exportation présente deux caractéristiques essentielles: sa complexité et l'importance des différents versements, que ce soit en termes absolus ou par rapport à la valeur des quantités exportées. C'est la combinaison de ces deux aspects qui rend le système aussi vulnérable à l'exploitation frauduleuse.

L'essentiel des restitutions à l'exportation est versé à un petit nombre d'opérateurs commerciaux très importants. Toute élaboration d'un système visant à l'efficience des coûts devra donc tenir compte du fait que les opérateurs qui interviennent sur une grande échelle dans les échanges internationaux ont l'expérience, les ressources et les possibilités d'exploiter aux frais de la Communauté la complexité des dispositions et les insuffisances des contrôles. La rationalisation des zones et, dans une moindre mesure, celle du nombre des taux, qui ont été mises en oeuvre dans le secteur de la viande bovine, constituent un premier pas vers une limitation des malentendus et des abus, mais elles devront être étendues à d'autres marchés.

4.4. Ce sont les États membres qui ont la responsabilité, au jour le jour, de s'assurer de la conformité aux dispositions communautaires en matière de contrôle et de justesse des dépenses relatives aux restitutions à l'exportation. Conformément à l'une des dispositions fondamentales, les fonds communautaires dont les États membres assurent la gestion (et dont ils sont responsables envers la Commission) doivent être convenablement protégés par des procédures de contrôle indépendantes et efficaces. Les services douaniers s'assurent que des dispositions appropriées sont prises pour garantir un contrôle efficace des envois pour lesquels des restitutions à l'exportation sont demandées et que ces dispositions sont appliquées correctement et uniformément.

Les services douaniers sont également responsables de l'emploi efficient et économique des ressources affectées au contrôle des restitutions à l'exportation. Pour ces dernières, toutefois, les douanes sont responsables devant l'administration nationale en tant que payeurs. Lorsqu'ils déterminent les priorités opérationnelles, les services douaniers sont donc confrontés à la difficulté d'obtenir des fonds nationaux pour répondre aux implications financières d'activités de contrôle découlant de politiques communautaires. Théoriquement, les États membres devraient être conscients qu'il est de leur intérêt bien compris de résoudre de telles difficultés.

Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1986 (), la Cour a insisté sur les réductions opérées par les États membres dans le personnel des douanes, bien qu'ils reçoivent de la Communauté, pour couvrir les coûts de ces services, 10 % des ressources propres traditionnelles (1 268,5 Mio ECU en 1988). Les dernières constatations de la Cour suscitent des doutes sérieux quant au caractère suffisant de l'effort des États membres en faveur du recrutement, de la formation du personnel des douanes et d'autres aspects organisationnels pour que les objectifs et les normes fixés en matière de contrôles communautaires soient respectés.

La Cour estime qu'il est nécessaire de prendre des mesures positives fondées sur les propositions de la Commission pour améliorer le fonctionnement des services douaniers nationaux chargés de protéger les fonds communautaires. 4.5. Les constatations de la Cour relatives à l'activité des organismes payeurs révèlent autant la faiblesse fondamentale de leur fonctionnement en matière de restitutions à l'exportation que les faiblesses des procédures. Le problème réside dans le fait que les organismes payeurs sont obligés de se fier à la documentation fournie par des tiers, en particulier les autorités des pays tiers, documentation qu'ils ne sont pas en mesure de vérifier pour ce qui est des principaux paramètres à partir desquels ils calculent la restitution à verser.

4.6. La Cour part du principe que la Communauté a l'obligation de protéger ses ressources. Le meilleur moyen d'y parvenir est la prévention par des mesures de contrôle efficaces. L'ensemble des opérateurs sera dissuadé de recourir à des pratiques irrégulières s'il apparaît hautement probable qu'elles soient détectées. La détection, bien que souvent a posteriori, est utile en ce qu'elle fournit des preuves convaincantes du fait que les risques au niveau du contrôle ainsi que les faiblesses des procédures, tels qu'ils ont été mis en évidence dans le présent rapport, ne sont pas seulement théoriques.

De telles preuves peuvent également être utiles pour orienter une action préventive. On peut voir certains effets de ces faiblesses dans les cas de fraude et d'irrégularités communiqués à la Commission ces dernières années, qui portent sur les quantités, la description et la destination. Les cas d'irrégularités suspectées constatés au cours du contrôle de la Cour ont été communiqués aux autorités nationales compétentes en la matière pour complément d'enquête et information de la Commission. 4.7. Aux yeux de la Cour, les éléments apportés par le présent rapport prouvent que la gestion financière des subventions à l'exportation accordées par la Commission et par les États membres est déficiente sous les aspects suivants: a)le niveau de l'aide représentée par les restitutions à l'exportation et les ventes à bas prix de produits d'intervention, bien qu'il permette l'écoulement d'une grande partie de la production agricole excédentaire de la Communauté, a été déterminé sans qu'il soit tenu suffisamment compte de l'impératif d'économie; b)la gestion des subventions à l'exportation par la Commission n'a pas obéi aux exigences relatives à l'obligation de rendre compte, telles que définies par la Cour au point 2.11; c)le contrôle des paiements par les autorités nationales n'assure qu'une protection insuffisante contre l'exploitation à des fins frauduleuses du système complexe des restitutions à l'exportation par les opérateurs.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 5 avril 1990. Par la Cour des comptes Aldo ANGIOI Président En son absence, André MIDDELHOEK, Membre de la Cour RÉPONSES DE LA COMMISSION Considérations générales La Commission observe tout d'abord que le projet de rapport présenté par la Cour, concernant la gestion et le contrôle des restitutions, s'adresse en fait tant à la Commission elle-même qu'aux États membres en tant que co-responsables et exécutants de la politique communautaire d'exportation. La Commission constate que la Cour a relevé un certain nombre de faits et formulé à leur propos des remarques qui, présentées telles quelles, jettent la suspicion sinon le discrédit sur la totalité du dispositif communautaire de fixation des restitutions et de contrôle de l'octroi de celles-ci.

La Commission constate également qu'elle se trouve face, parfois, à des positions de principe de la Cour qui remettent fondamentalement en cause la politique d'exportation de la Communauté dans le secteur agricole ou certaines de ses modalités.Tout en admettant que rien de ce qui est dans la politique agricole commune n'est intangible et que, particulièrement dans ce domaine des restitutions, nombre de mécanismes sont à revoir, la Commission se demande cependant si le contenu du projet de rapport spécial ne devrait pas faire l'objet d'un nouvel examen à la lumière de ce qu'est et de ce que représente réellement le marché mondial, afin que des conclusions hâtives ne soient pas tirées ou que certaines données ne soient pas exploitées au détriment de la Communauté et de ses intérêts fondamentaux.

Cela dit, la Commission relève ci-après tous les points du projet de rapport spécial au sujet desquels, en raison de leur importance et de leurs implications, elle doit émettre des observations ou des réserves. 0. PROLOGUE La Commission rappelle qu'en 1988/89, la CEE a exporté environ 35 mio t de céréales (et produits dérivés). Le gros de ces exportations a été exécuté avec des restitutions uniques, sans distinction d'origine ni de destination. Les quelques mesures spéciales critiquées par la Cour (adjudications pour 0,9 mio t de blé à partir de l'Allemagne et adjudication pour 0,9 mio t sur l'URSS), ne concernent que des quantités relativement faibles.

Le cas particulier de l'adjudication à l'exportation des 0,9 mio t à partir du marché libre allemand ne mérite donc pas le relief particulier que lui donne la Cour. Il s'agissait d'une exportation de blé à partir du marché allemand sous forme de mesure spéciale d'intervention. Comme les règles d'intervention sont communautaires (du blé français peut par exemple être mis à l'intervention en Allemagne), l'exportation sous forme de mesure spéciale d'intervention ne peut pas être limitée à des céréales produites dans un État membre. Lors de l'éxécution des premières livraisons, il est apparu aux services de la Commission - qui naturellement prêtaient une attention particulière à cette opération - que des opérateurs essayaient de détourner la réglementation en profitant du fait que certaines douanes dans les ports allemands n'avaient pas exigé que le blé soit mis à la consommation en Allemagne pour bénéficier de la restitution, alors que l'article 1er du règlement (CEE) n° 212/89 portant ouverture de l'adjudication stipulait que le blé devait être exporté à partir de l'Allemagne.

Cette erreur d'interprétation a été corrigée dès que le problème est apparu. La Commission a immédiatement souligné, en accord avec le ministère des finances et le ministère de l'agriculture à Bonn, qu'il fallait une exportation physique à partir de l'Allemagne et les services douaniers des ports ont été avertis en conséquence. Dans la mesure où les opérateurs continuaient de demander la restitution spéciale pour du blé français et anglais qui ne faisait que passer par les ports allemands, il était normal de mettre à leur charge le déchargement de la marchandise; mais il n'y avait pas, d'un autre côté, de possibilité juridique de refuser la restitution pour le blé exporté après déchargement.

Les coûts de déchargements étant au moins à hauteur du «gain» de restitution, les opérateurs n'ont finalement pas profité de la manoeuvre. L'intention de détourner la réglementation a ainsi été rendue sans objet. En vue de clarifier la situation juridique, les règlements ultérieurs d'ouverture d'adjudication sous forme de mesure spéciale d'intervention ont été modifiés [voir par exemple le règlement (CEE) n° 3950/89, JO n° L 379 du 28.12.1989, p. 41]; le nouvel article 1er stipule expressément que la céréale doit être exportée à partir du marché de l'État membre concerné.

D'autre part, l'origine du blé exporté dans le cadre de cette adjudication n'est pas vérifiable à partir des statistiques officielles. Selon les renseignements obtenus par la Commission la quantité de blé allemand s'élève à 350 000 t. Cette indication a été confirmée par le ministère de l'agriculture à Bonn sur la base d'une évaluation propre des excédents de blé qui ont été dégagés et n'ont ainsi pas été offerts à l'intervention. Un total de 845 000 t exportées a été accepté dans l'adjudication. Le gros des premières 500 000 t exportées au départ des ports allemands a apparemment été exécuté en blé français (à environ 80 %) et en blé anglais (à environ 20 %).

Le reste a surtout été exécuté en blé allemand, les dernières 145 000 t en tout cas l'ont été intégralement après l'introduction des 12,5 % de protéines comme critère de qualité minimale. En outre, le montant de 57,5 mio ECU cité par la Cour représente le coût total de la mesure. La présentation ainsi faite de ce montant, apparaissant comme un coût supplémentaire, ne correspond pas à la réalité car, non seulement le blé allemand, dégagé dans le cadre de l'adjudication, mais aussi le blé français et anglais, auraient de toute façon dû être exportés pour éviter les coûts supérieurs provoqués par leur mise à l'intervention.

Enfin, la Commission a été informée par les autorités allemandes qu'elles ont saisi les cautions pour une partie des exportations non conformes aux prescriptions qualitatives du règlement. 1. INTRODUCTION Remarques générales Compte tenu des observations de la Cour, la Commission estime utile de faire ressortir quelques éléments particuliers qui régissent les échanges de produits agricoles au niveau mondial. La question des restitutions à l'exportation communautaires doit être en effet appréhendée dans un contexte plus général que le seul marché communautaire. En l'absence d'une organisation mondiale structurée du commerce des produits agricoles, le fonctionnement d'un marché international quel qu'il soit est lié pour l'essentiel à l'existence ou non d'excédents ou de déficits conjoncturels de plus ou moins grande importance par rapport à la production totale.

La Commission pourrait, si nécessaire, prenant appui sur le passé même récent, montrer que les disponibilités à l'exportation de quelques pays peuvent soudainement être multipliées par cinq, dix et même quinze et les besoins à l'importation d'un seul pays varier d'une campagne sur l'autre d'un montant équivalent à 25 % des importations totales. L'offre et la demande s'équilibrent donc sur ce marché mondial qui n'est en réalité que résiduel à des niveaux de prix n'ayant aucune relation avec les coûts de revient. En effet, s'agissant d'un marché d'excédents, le prix mondial est en général très inférieur aux prix assurés aux agriculteurs par les grands pays producteurs.

D'autre part, le paramètre prix mondial comme prix idéal pour le consommateur européen est irréaliste car un approvisionnement des consommateurs au prix du marché mondial n'est, en règle générale, jamais réalisé, étant donné les nombreux instruments (taxes, droits de douane, contingentement etc.) qui ont pour effet d'augmenter les prix sur les marchés intérieurs des pays importateurs. Si l'on considère le marché de la Communauté, les mécanismes de stabilisation à l'importation et à l'exportation, comme les systèmes de stockage, sont des mesures essentielles pour atteindre les objectifs de la politique agricole commune.

La Communauté a exporté des excédents de céréales depuis le début de l'organisation de marché en 1967. La politique a toujours été d'éviter, autant que faire se peut, les mises à l'intervention en privilégiant d'abord l'écoulement à bas prix (cf. le beurre, le lait en poudre (LEP)) puis ensuite, également pour des raisons budgétaires, l'exportation dans le respect des engagements internationaux de la CEE dans le cadre du GATT. Il doit être souligné que, pour le secteur des céréales, la situation excédentaire a notamment été provoquée par l'importation sans prélèvements de grandes quantités de produits de substitution de céréales pour l'alimentation animale résultant de la politique commerciale.

Les ventes au départ des stocks d'intervention et au départ du marché libre dans le secteur céréalier doivent être considérées de façon similaire, en terme de prix de vente. Pour le secteur de la viande bovine la situation est quelque peu différente. En effet, les ventes d'intervention («à bas prix») ne peuvent pas être traitées de la même façon que les ventes au départ du marché libre du fait des caractéristiques différentes du produit. Il serait donc hasardeux de tirer des conclusions au titre des restitutions à l'exportation. Suite à la politique active de réduction des stocks suivie par la Commission - et souhaitée par la Cour -, les ventes à partir des stocks ont, à l'époque, augmenté sensiblement.

La Commission, pour ce secteur, entend favoriser une politique d'exportation à partir du marché libre et de stockage privé, l'exportation à partir de l'intervention publique ayant un coût nettement supérieur. De plus, la Commission, afin de tenir compte des caractéristiques propres aux divers produits en cause, doit utiliser des mécanismes de gestion quelque peu différents en fonction du secteur concerné. Dans ce contexte, le système de restitution communautaire est un instrument qui permet à la Communauté de s'adapter avec souplesse à la réalité du marché mondial; cela lui permet, une fois prise la décision d'exportation sur le marché mondial, d'être présente sur ce marché en compensant la différence entre le prix communautaire (fixé pendant une campagne) et le prix mondial fluctuant.

Il convient de rappeler enfin que l'attribution par la Communauté d'une restitution donnée pour une destination précise ne conduit pas obligatoirement le pays acquéreur à mettre sur son marché national ce produit au prix auquel il a pu l'acheter. La Cour est trop exclusivement axée sur le coût que constituent les restitutions et ne semble pas suffisamment concernée par l'aspect d'efficacité. 1.4. La Commission rejette, ici comme ailleurs, toutes les expressions qui pourraient laisser croire qu'elle agit en matière de restitution par simple flair, sans méthodologie; ainsi en est-il de l'expression «par approximation».

1.6. La conclusion tirée par la Cour selon laquelle «les risques financiers de l'opération pour la Communauté sont virtuellement supérieurs à ceux de l'acheteur...» est sans rapport avec les cinq exemples cités. La Communauté, dans les années «1986», a pris les seules mesures qui étaient alors possibles: introduire la co-responsabilité des producteurs pour participer au coût d'écoulement des excédents, freiner l'expansion de la production à l'aide des stabilisateurs et préconiser la négociation de règles internationales. 1.8. Le remplacement de la directive par le règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil (JO n° L 388 du 30.12.1989) améliorera la situation.

2. GESTION DES EXPORTATIONS PAR LA COMMISSION Cadre réglementaire 2.1 et 2.3. Si en théorie l'observation de la Cour au paragraphe 2.1 in fine est fondée, la Commission fait observer qu'en pratique les cas d'ajustement des restitutions entre les périodes convenues sont rares, que, à quelques exceptions près, ce sont des ajustements à la baisse auxquels il a été procédé et que le comité de gestion suivant a été appelé à les «ratifier». La Commission souligne que la décision a été prise, depuis quelques mois, d'inscrire systématiquement à l'ordre du jour de chacune des réunions du comité de gestion la question «restitutions» afin que l'inscription de ce point à l'une ou l'autre réunion de ce comité ne se traduise plus, comme c'était le cas dans le passé, par une anticipation ou une spéculation des opérateurs préjudiciable à une saine gestion financière du FEOGA.

Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) 2.6. La Commission fait observer que «l'Export Enhancement programme» n'est pas le seul dispositif de subventions aux exportations appliqué aux États-Unis. En effet, depuis toujours, les USA maintiennent artificiellement leurs prix à l'exportation à un niveau indépendant du prix garanti accordé à leurs producteurs. 2.7. En faisant observer que la politique d'alignement aurait entraîné l'octroi de taux de restitutions exceptionnellement élevés, la Cour estime-t-elle que les restitutions étaient trop élevées? Fixation du niveau de l'aide 2.8.

Certes, comme le fait observer la Cour, la difficulté réside pour la Commission dans la gestion des restitutions, dans la manière d'atteindre un juste équilibre entre efficacité et économie; mais les paramètres fixés par la réglementation et les renseignements qu'elle recueille pour asseoir son jugement sont tels que l'on ne peut pas proprement parler de surcompensation, comme le prétendent les pays tiers qui n'ont jamais pu, du reste, en apporter la démonstration concrète dans les différents contentieux GATT qu'ils ont ouverts contre la CEE depuis une dizaine d'années, ni de sous-compensation comme l'affirment pratiquement toujours les opérateurs.

Aussi bien, l'hypothèse d'un dépassement du «minimum nécessaire» qui entraînerait des dépenses excessives pour le budget communautaire est aussi valable que l'hypothèse d'une insuffisance de compensation; un opérateur, il est vrai, peut profiter d'une circonstance heureuse à un moment donné et le lendemain, entraîné par l'euphorie du moment, perdre de grosses sommes. 2.10. La communication des informations par les États membres fait l'objet de règlements; la Commission veille, d'ailleurs, à adapter régulièrement ses exigences. C'est ainsi qu'elle a adopté le 2 février 1990 le règlement (CEE) n° 301/90 relatif aux communications dans le secteur du lait et des produits laitiers.

Les prix relevés lors des adjudications ne peuvent pas toujours, en revanche, être considérés comme une véritable source d'information car des opérateurs participent parfois à ces adjudications sans réelle intention de les gagner. La Commission dispose, de plus, d'autres informations, notamment issues du commerce, des organisations professionnelles ou de la presse spécialisée. En ce qui concerne les céréales, par exemple, la Commission se base sur des sources d'information fiables pour le calcul de la restitution. Il y a des cotations de prix (sans restitution) dans les ports CEE d'exportation.

Par ailleurs, le taux de change entre la monnaie nationale de l'État membre exportateur et le dollar ne pose pas de problème. Finalement, le niveau du marché mondial est déterminé par les prix de vente de la concurrence au stade Fob. Par exemple, pour le blé et le maïs, les ventes des USA au stade Fob Golf sont prises comme paramètre. En règle générale, il n'y a pas de problème pour établir de façon exacte les paramètres de calcul des restitutions, compte tenu de la multitude de sources convergentes. 2.11. La Commission réitère son point de vue suivant lequel le calcul des restitutions se base essentiellement sur des données objectives et que ces données sont bien plus nombreuses et variées que celles mentionnées par la Cour.

Ce calcul est la base fondamentale pour l'appréciation de la restitution à déterminer, le pouvoir discrétionnaire de la Commission étant nécessaire mais limité, contrairement à ce qui est affirmé. En tout état de cause, la Commission doit, dans le cadre de ses responsabilités, disposer d'une certaine flexibilité dans sa gestion pour s'adapter à la situation du moment. 2.12. La Commission considère qu'une documentation suffisante existe dans ses services quant aux décisions relatives aux restitutions qui ont été prises. Dans ce cadre, elle attache une grande importance aux «Rapports hebdomadaires sur la situation des marchés» établis par chacune des divisions de marché.

Toutefois, elle examinera comment améliorer sa documentation dans les domaines où cela apparaît nécessaire. Lait et produits laitiers 2.14 à 2.17. Les informations sur la situation du marché mondial dans le secteur laitier peuvent apparaître effectivement fragmentaires, les cotations au niveau mondial au travers des bourses, notamment, n'existant pas contrairement aux autres produits de base. Toutefois, grâce aux informations reçues des organisations professionnelles, de la presse spécialisée ainsi que de toute autre source utile (les concurrents de la CEE, le GATT...), il est quand même possible d'apprécier et de suivre le développement des prix, y compris ceux pratiqués par les autres pays producteurs.

Cela dit, en raison du manque de transparence du marché mondial, il faut signaler que dans la plupart des pays tiers concurrents, les décisions concernant l'exportation des produits laitiers sont prises, de façon ponctuelle, par un vendeur unique (normalement un «board») et les prix affichés («window prices») ne sont pas toujours ceux réellement pratiqués; la procédure utilisée par la Commission la met dans une situation de concurrence ouverte, notamment par la publicité des taux de restitutions fixés. Quant à l'enregistrement des sources concernant les prix mondiaux, la Commission réitère l'importance qu'elle attache à son rapport interne hebdomadaire sur la situation des marchés.

2.18 et 2.19. La Commission fait remarquer, en premier lieu, que la restitution à l'exportation ne saurait résulter, pour la Communauté, d'un simple calcul comptable de différence entre deux niveaux de prix (celui intérieur CEE et celui marché mondial) mais dépend aussi d'éléments d'appréciation du marché, difficiles à expliciter et plus encore à mettre en formules mathématiques. Il existe nombre de variables, y compris subjectives, comme «la politique» à suivre dans le secteur. Notamment, depuis l'instauration du système des «quotas laitiers», la Commission s'est attachée, compte tenu de la situation sur le marché mondial, à poursuivre une politique d'exportation prudente en limitant la quantité d'équivalent lait exportée et ce, afin d'éviter des mouvements de prix sur le marché de la Communauté.

Par ailleurs, le document de référence mentionné par la Cour à l'appui de ses calculs repris au tableau 3 n'était qu'une des sources d'information utilisées par la Commission et les éléments y contenus ne sauraient donc constituer la seule base de calcul des restitutions. La Commission s'étonne, en second lieu, de la remarque de la Cour concernant la prétendue absence de documentation pour l'estimation des prix communautaires et des prix mondiaux. Les éléments pertinents ont été fournis aux contrôleurs de la Cour, lors de la seconde visite. La Commission rappelle enfin que toute décision concernant les restitutions est de la compétence du Commissaire chargé de l'agriculture et du développement rural.

Elle fait observer en outre que les décisions en question ont conduit à une baisse des restitutions et que cela était décidé en pleine connaissance de cause. 2.22. La Commission a présenté à la Cour des exemples de la documentation à l'origine des décisions prises sur les taux non publiés, relatives à une seule destination. Par ailleurs, des rapports sont établis chaque semaine par les services de la Commission qui donnent des informations détaillées sur les tendances des marchés communautaires et internationaux. Tous ces éléments entrent en considération lors de la fixation des restitutions.

2.23. La Commission proposera une réglementation qui lui permettra de mieux suivre les quantités exportées au titre de ce mécanisme. Ventes spéciales Règlement (CEE) n° 765/86: Beurre pour l'URSS 2.28. La Commission n'a aucun pouvoir pour obliger un pays importateur à co-contracter avec plusieurs vendeurs et non avec un seul. Règlement (CEE) n° 727/87 du 13 mars 1987: LEP destiné à l'exportation 2.30 à 2.33. Depuis fin 1986, lorsque le Conseil a réalisé un accord sur un ensemble de réformes dans le secteur laitier, la Commission a poursuivi une politique active de réduction des stocks d'intervention.

La réduction rapide du niveau du stock de lait écrémé en poudre en 1987 et 1988 a répondu à cet objectif puisque la Commission avait écarté l'option du maintien d'un stock public comme instrument de gestion du marché. La liquidation du stock a permis d'accélérer certaines adaptations structurelles inévitables et a favorisé de cette façon un retour plus rapide à un nouvel équilibre du marché communautaire et des marchés internationaux. L'adaptation en conséquence des aides et restitutions a, dès lors, pu être accélérée. La forte diminution des stocks publics et les adaptations consécutives ont eu des effets extrêmement positifs sur les dépenses, ce que montre l'évolution des taux de restitution à l'exportation.

En fait, une vente de 80 000 t. a eu lieu le 21 décembre 1987, suivie rapidement le 4 janvier 1988 d'une vente de 90 000 t. Ces ventes ont eu une influence considérable sur l'amélioration du marché mondial et du marché communautaire. En effet, les taux de restitution pour le LEP, variant entre 107 et 100 ECU/100 kg pendant l'exercice 1987, ont baissé après ces deux ventes massives à 93 ECU le 29.1.1988 pour descendre à 50 ECU depuis le 30 mai 1989. >TABLE> Viande bovine Introduction 2.34 et 2.35. On ne saurait affirmer que les exportations de viande bovine sont toujours assurées par un petit nombre de grandes sociétés commerciales.

Les exportations du marché «libre» - y compris de produits visés par les mesures d'aide au stockage privé -, le commerce des produits transformés et le commerce des animaux sur pied sont le fait d'un grand nombre d'opérateurs communautaires. Toutefois, jusque dans un passé récent, les offices d'achat des pays de l'Europe de l'Est étaient entièrement libres de choisir les opérateurs communautaires auprès desquels ils souhaitaient s'approvisionner. Ce faisant, ils manifestaient une tendance au conservatisme en s'en tenant aux liens commerciaux qui s'étaient établis au fil des années.

Le fait que des opérateurs ne participent pas à telle ou telle vente de viande bovine d'intervention peut donc s'expliquer par des considérations autres que les garanties à constituer, ainsi que le suggère la Cour. - Premièrement, le montant total des garanties à constituer ne saurait normalement avoir qu'un effet dissuasif lorsque des quantités minimales importantes sont fixées dans les conditions de vente. Si tel est le cas, c'est pour des raisons spécifiques: p.ex. contrôle, nécessité de déstocker et livrer rapidement de grandes quantités, etc. Seule une société commerciale relativement importante ou un groupe d'opérateurs peut disposer des moyens de transport et du savoir-faire nécessaires pour réaliser une opération d'exportation répondant à de tels critères. - Deuxièmement, la connaissance approfondie d'un marché, avec toutes ses spécificités politiques, culturelles, financières et commerciales, donne à un opérateur un énorme avantage par rapport à ses concurrents moins au fait de ces spécificités. - Troisièmement, les acheteurs des pays tiers ont généralement tendance à faire de nouveau appel aux opérateurs communautaires qui se sont révélés dignes de confiance dans le passé.

Fixation du niveau de l'aide Taux publiés 2.39. Il n'est pas aisé d'infirmer ou de confirmer les conclusions de la Cour concernant le faible impact de la baisse des restitutions sur le volume des exportations réalisées à partir de décembre 1986, étant donné que les certificats d'exportation avec ou sans préfixation ont une durée de validité de près de six mois et que l'effet d'une telle diminution n'est pas perceptible immédiatement dans le plus infime détail. De plus, les opérateurs disposaient, déjà avant le 26.11.1986, de certificats d'exportation, à l'ancien taux de restitution, pour des quantités importantes de viande fraîche, mises en entrepôt dans le cadre de l'aide au stockage privé (qui a porté pendant la période du 1.9 au 7.11.1986 sur 150 000 tonnes, dont plus de 90 % étaient destinées à l'exportation).

Une telle quantité représente, selon les années, environ 30 à 40 % des exportations totales de viande ne provenant pas de l'intervention. Les exportateurs disposaient donc de quantités substantielles pour couvrir, pendant plusieurs mois, les besoins des pays tiers. 2.41 et 2.42. La Commission tient à rappeler que l'exportation ne peut pas seulement résulter d'un calcul mathématique. En effet, l'expérience acquise - qui est informulable - permet le plus souvent d'éviter les erreurs issues d'une démarche scientifique absolue. Dans ce contexte il faut rappeler que l'augmentation des restitutions a été limitée aux viandes fraîches de gros bovins mâles, qui seules peuvent faire l'objet d'achats à l'intervention.

Le fait d'exporter une quantité supplémentaire par rapport aux débouchés normaux, de l'ordre de 120 000 t, a permis de réduire fortement la pression sur les prix dans la Communauté, au moment où le marché est normalement très faible. C'est ainsi qu'au cours des mois de novembre 1988 à février 1989 le total des achats à l'intervention publique a pu être limité à 43 300 t. en poids carcasse, (contre 390 000 t. pour l'année 1988), les achats en France et en Irlande - les deux principaux exportateurs de ces 120 000 t. - ayant porté au cours des quatre mois cités ci-dessus sur respectivement 3 000 et 2 000 tonnes.

On peut donc conclure que cette opération était financièrement moins onéreuse que toute autre. Ventes d'intervention 2.43. Le système à deux stades a été conçu pour répondre à la nécessité commerciale d'un système d'adjudication tout en maintenant, autant que faire se peut, la possibilité d'acheter de la viande bovine d'intervention à des prix fixes pendant une certaine durée. Normalement, un opérateur ne peut pas courir le risque d'acheter par adjudication sans avoir conclu au préalable un contrat de vente à un pays tiers. En règle générale, les négociations commerciales durent assez longtemps et l'opérateur communautaire doit avoir une idée approximative, sinon précise, du prix «départ entrepôt frigorifique» auquel la viande d'intervention sera vendue.

Par conséquent, le pris minimum publié n'est pas seulement un prix de réserve, c'est un prix effectif qui tient compte de certains aspects spécifiques du commerce international tout en étant ajusté à intervalles réguliers en fonction des conditions de prix qui prévalent sur le marché mondial. La partie adjudication donne à l'opérateur un instrument qui lui permet de s'assurer une quantité préétablie si son offre est suffisamment élevée, alors que dans le cas d'une vente à prix fixe, il risquerait, s'il y avait sursouscription, de ne pas obtenir toute la quantité demandée. Il est clair que les avantages financiers pour la Commission sont liés au bénéfice retiré des prix d'adjudication et à l'écoulement du solde de viande d'intervention au prix fixe, écoulement qui n'aurait très certainement pas lieu si un prix minimum n'était pas fixé, ce qui se traduirait par un alourdissement des frais de stockage et par le vieillissement de la viande.

Abstraction faite du jeu normal de l'offre et de la demande, le fait qu'une partie des ventes a été effectuée soit au prix minimum, soit à des prix légèrement supérieurs à celui-ci prouve, entre autres, que les prix minima ont été fixés à des niveaux appropriés et que les opérateurs tendent à minimiser leurs risques lorsque des prix fermes n'ont pas encore été négociés avec un acheteur potentiel dans un pays tiers. La Cour indique que 35 % des quantités offertes en 1989 ont été vendus par adjudication. Toutefois, une quantité équivalente a été vendue aux prix fixés, ce qui démontre l'importance des deux types de ventes ainsi que le succès du système à deux stades.

2.44. Le délai de 14 jours ne s'applique pas aux ventes opérées en vertu du règlement (CEE) n° 2539/84 qui est toujours utilisé désormais pour les ventes de viande bovine à l'exportation. Le prix minimum fixé dans chaque règlement correspond au niveau de prix jugé approprié au moment du vote au sein du comité de gestion. Retarder le début de la vente de près d'un mois pourrait faire que les prix seraient entre-temps devenus irréalistes et pourrait dans de nombreux cas se révéler contraire à l'objectif poursuivi en prolongeant le stockage de la viande. La Commission convient néanmoins qu'un délai approprié devrait s'écouler entre la publication et le début de la vente de façon à permettre aux opérateurs de répondre à l'appel d'offres.

En règle générale, la Commission fait en sorte que ce délai soit de cinq à sept jours, ce que les organisations professionnelles européennes considèrent au demeurant comme suffisant. La Commission déplore qu'en raison de difficultés de procédure, le délai en question ait été inférieur à cinq jours dans un nombre limité de cas, mais l'expérience a montré que, malgré cela, les ventes se sont déroulées tout à fait normalement. Les procédures ont été rationalisées et le délai de cinq à sept jours est désormais respecté pour toutes les ventes par adjudication en vue de l'exportation.

Ventes spéciales Brésil 2.46. La proposition faite par la Cour selon laquelle la Commission devrait engager des négociations commerciales directes avec un pays tiers ou un importateur dans un pays tiers semble plutôt aléatoire. Premièrement, cela poserait des problèmes juridiques par rapport au rôle de la Commission dans ce genre d'opérations. Deuxièmement, un contrat contiendra non seulement un prix, mais aussi une obligation de livrer la marchandise avant une certaine date, avec sanctions commerciales à la clé si cette date n'est pas respectée. Etant donné que la Commission n'est pas en mesure d'exercer un contrôle sur les transactions intermédiaires et que les opérateurs qui sont à même de gérer des opérations de grande envergure seront au courant des obligations commerciales de la Commission, les offres pour les transactions intermédiaires risquent fort d'atteindre des niveaux exorbitants.

Troisièmement, quelles seraient les possibilités de la Commission en cas d'action en justice dans un pays tiers (différend sur la quantité, sur le paiement, etc.)? 2.47 à 2.50. La Cour relève le cas de la vente spéciale sur le Brésil mais n'apporte pas de conclusion, sauf celle, plus ou moins sous-jacente, qu'il y aurait eu préférence accordée à 2 sociétés. Pour ce cas aussi la Commission ne peut que constater qu'un pays tiers acheteur est libre de s'adresser à une, deux, cinq, dix sociétés de négoce et qu'elle n'a aucun moyen pour modifier cette pratique sauf à s'ingérer dans les affaires intérieures d'un pays tiers.

Pays de l'Est 2.54. La vente couverte par le réglement (CEE) n° 2415/88 doit être considérée dans le contexte des stocks extrêmement importants en république fédérale d'Allemagne et en France. La Commission estime que les ventes par adjudication ont été un succès, un prix relativement stable de 500 écus/t. pour les quartiers compensés ayant été obtenu tout au long de la procédure. Au lieu de comparer deux choses qui n'ont aucun rapport entre elles (ainsi que le fait la Cour dans la dernière phrase), il conviendrait d'apprécier les conséquences financières qu'aurait le stockage prolongé de grandes quantités de viande bovine, dont une part importante pourrait même en fin de compte se révéler invendable, ou encore celles qu'aurait l'écoulement des produits sur le marché communautaire, avec les effets dévastateurs qu'une telle opération ne manquerait pas d'avoir.

Céréales Introduction 2.57. La Commission ne partage pas le point de vue de la Cour suivant lequel le marché des céréales serait dominé ou contrôlé par un nombre limité de firmes internationales, dans la mesure où celles-ci ne sont pas les seules à être présentées sur le marché et où elles se font une très forte concurrence. La Commission n'a pas observé d'autre part que chez les principaux clients de la Communauté, l'URSS, l'Algérie, la Pologne, l'Egypte etc..., ces firmes internationales aient le monopole de l'importation. Enfin, lors d'une exportation de céréales de la Communauté, il y a dans la plupart des cas transfert de propriété.

Cela dit, il est difficile de percevoir quel intérêt la Communauté aurait à rendre un tel transfert obligatoire. Détermination du niveau de l'aide Taux publiés 2.59. S'il est un cas précisément où la restitution procède d'un calcul mathématique c'est bien celui évoqué ici. En effet, les restitutions de droit commun, fixées en vue de l'exportation de céréales à partir du marché libre, couvrent la différence entre les prix de marché communautaires et mondiaux. Des restitutions de droit commun sont également fixées pour les exportations à partir des stocks d'intervention, notamment dans le but de pouvoir distinguer les destinations pour lesquelles les offres sont faites dans les adjudications et obliger l'opérateur à exporter sur la destination indiquée.

Si ce type de restitution est fixé forfaitairement et ne reflète pas l'écart entre le marché communautaire et mondial, cela n'est pas nécessaire car les opérateurs participant aux adjudications pour les exportations à partir des stocks d'intervention doivent offrir comme prix d'achat le prix mondial en y additionnant la restitution forfaitaire qui leur sera payée lors de l'exportation. Correctifs 2.60 et 2.61. Les correctifs font partie intégrante de la restitution. Ce sont des suppléments ou des réductions de restitution fixés pour chaque mois de livraison pendant la durée de validité du certificat.

Ils s'appliquent aux restitutions (de base) de droit commun et aux restitutions (de base) fixées dans les adjudications. Leur but est soit d'encourager ou de décourager les exportations sur une destination spécifique, soit de refléter la fluctuation des prix du marché mondial à terme, en accordant pour chaque mois de livraison une restitution globale (montant de base plus correctif) différenciée correspondante. Parfois des correctifs positifs ou négatifs sont fixés, le cas échéant sur une destination spécifique; cela est fait pour limiter la période de livraison à l'intérieur de la durée de validité du certificat.

2.62 et 2.63. Les correctifs positifs de + 3 ou + 4,50 ECU/t, indiqués par la Cour à titre d'exemple, sont des suppléments de restitution, accordés sur des destinations spécifiques, la restitution de base étant opérationnelle sur les autres destinations. Lorsque des correctifs plus importants sont accordés, comme les + 20 et + 30 ECU/t mentionnés par la Cour, il s'agit d'un tout autre cas, si bien qu'aucune comparaison ne peut être faite entre les deux. Les correctifs sont ici fixés afin de rendre provisoirement opérationnelle sur une seule destination une adjudication ouverte sur une liste de pays ou pour limiter les périodes de livraison à l'intérieur de la durée de validité du certificat (comme dans le cas de l'adjudication du règlement n° 395/89 qui avait été ouverte seulement sur l'URSS).

Compte tenu des correctifs importants qui sont fixés, une restitution opérationnelle (restitution de base et correctifs) n'est en fait fixée dans ce cas que pour la destination ou les termes de livraison sur lesquels les correctifs sont applicables. L'opérateur doit forcément prendre en compte dans l'adjudication les correctifs pour ses offres car la restitution de base qui sera fixée (théoriquement applicable sur les autres destinations ou les autres termes de livraison), ne sera pas à elle seule suffisante. Il faut faire observer de plus que le montant global de restitution, correctif inclus, n'est pas toujours un montant spécial préférentiel supérieur au montant qui aurait pu être accordé à d'autres destinations ou termes de livraisons.

Comme les correctifs font partie intégrante de la restitution, la Commission n'a pas fait de calcul séparé sur leurs coûts budgétaires et ne voit pas de raison de le faire. 2.64. Une restitution spéciale en faveur d'un acheteur important, soit par le biais d'un correctif positif sur la destination concernée, soit par le biais d'une restitution de base spéciale, n'est pas fixée de façon automatique. Tout dépend de la situation de concurrence sur le marché mondial, notamment des actions américaines dans le cadre de l'Export Enhancement programme, lequelles, par nature, se concentrent sur les plus grands marchés traditionnels de la Communauté.

Taux spéciaux 2.65. La Commission s'engage à adapter le règlement n° 162/67, dans un très bref délai, aux nouveaux coefficients de transformation utilisés. Il est exact que les USA ont accordé des boni particulièrement élevés pour l'exportation de produits transformés comme la farine, qui n'était pas en relation avec les boni pour le blé. Pour entrer en concurrence, le calcul normal de la restitution farine à partir de la restitution blé et du coefficient de tranformation entre blé et farine était insuffisant. 2.66. L'Algérie est le seul grand client traditionnel de semoules de la CEE.

Pour des raisons de concurrence internationale, indépendantes de la volonté de la Communauté, et afin également de parer à la concurrence née de la possibilité de faire du trafic de perfectionnement actif avec du blé dur nord-américain utilisé par les semouleries européennes, des restitutions, au delà de la formule habituelle, ont parfois dû être fixées. Offres 2.71 (a) La Commission admet que les délais pour la soumission des offres à l'administration nationale, fixés à jeudi, 10 heures, pour les adjudications à l'exportation à partir du marché libre et à mercredi, 13 heures, pour les adjudications à partir des stocks d'intervention, n'ont parfois pas été respectés par les administrations nationales, provoquant ainsi des distortions de concurrence.

La Commission a rappelé, lors des contrôles d'apurement faits par ses services, la nécessité du respect de ce délai (preuve en est donnée par la directive de l'ONIC de l'automne passé). Elle soulignera à nouveau des États membres qu'une offre transmise après ces délais n'est pas recevable et que l'heure et la date d'arrivée doivent être indiquées sur l'offre. (b) Dans le cas mentionné par la Cour, 8 offres soumises pour des exportations à prix normal (sur les autres pays tiers) ont en effet été rejetées à un prix supérieur à celui qui a été accepté pour les offres soumises sur l'URSS.

Cependant 14 offres également faites sur les autres pays tiers qui étaient encore meilleures ont été acceptées. L'acceptation d'un prix spécial sur l'URSS a été imposée par la situation de concurrence internationale (notamment en raison des effets du programme EEP). (c) La pratique a démontré qu'il y a en général une forte compétition entre les firmes exportatrices de céréales. Le fait que les licences d'exportation soient cessibles ne réduit pas, comme le prétend la Cour, l'agressivité des offres dans les adjudications. L'opérateur peut prendre plus de risques s'il sait qu'il pourra au besoin, notamment s'il n'a pas de contrat et ne peut pas en conclure, limiter ses pertes en cédant son certificat.

2.72. La Cour semble vouloir dire que la Commission se laisse manoeuvrer par les opérateurs, qui imposeraient le prix exigé par leur client. Si tel était le cas, l'acheteur n'aurait aucune raison de ne pas demander une livraison gratuite. La réalité est toute différente. Les restitutions sont, en effet, calculées de façon objective. La compétition entre firmes est assez forte pour qu'elles prennent les restitutions calculées sur cette base. Dans le cas de contrats importants conclus par les firmes avec des grands clients traditionnels (l'URSS par exemple), la Commission a toujours fixé une restitution correspondant à un prix que justifiait le contexte international, même si cela signifiait des pertes pour les firmes ayant vendu en dessous de ce niveau (la presse a suffisamment souligné ces cas dans un passé récent).

Ventes spéciales 2.73 (d) Le règlement (CEE) n° 2751/88 a ouvert une adjudication pour l'exportation de blé dur grec sous forme de mesure spéciale d'intervention, afin d'éviter des mises à l'intervention dans cet État membre. Dans le cas de telles mesures, il est bien souvent nécessaire de donner une restitution supérieure à celle fixée dans l'adjudication générale où les offres acceptées ont normalement été faites pour des livraisons à partir des pays les plus compétitifs à l'exportation de céréales. Dans le cas d'espèce, il s'agissait par ailleurs en partie de blé de la récolte de 1986, dégradé par l'accident de Tchernobyl.

2.74. La Commission a donné des réponses circonstanciées dans la partie «Prologue» (p. 2) et aux points 2.75 - 2.78 ci-après. Adjudication de la restitution à l'exportation de blé tendre vers l'Union soviétique 2.75 2.78. En février 1989, la Commission a, par une adjudication spéciale pour l'exportation de 0,9 mio t de blé sur l'URSS, «couvert» en partie un contrat conclu fin 1988 pour 1,5 mio t, de blé pour livraison en janvier/février/mars. Faute de couverture en certificats encore en février 1989, les livraisons avaient été retardées, sous les protestations de l'URSS. La restitution fixée dans le cadre de cette adjudication (restitution de base + correctif - 71 Ecu/t), a été calculée de façon normale, sur la base des données du jour (prix intérieur et cours de change), le prix à l'exportation alors obtenu étant parfaitement dans la ligne des prix pratiqués à cette époque par les concurrents de la CEE sur des destinations «sensibles».

Compte tenu des efforts entrepris par les concurrents de la CEE sur des gros marchés traditionnels de la CEE, notamment dans le cadre du programme EEP, le marché mondial n'est plus uniforme. La CEE doit donc s'adapter parfois au moyen de restitutions spéciales et ce, afin de ne pas perdre un client important. L'adjudication du règlement (CEE) n° 395/89 pour les 0,9 mio t sur l'URSS à partir de tous les États membres a été ouverte en février 1989 pour couvrir un contrat de 1,5 mio t conclu fin 1988 par certaines firmes, initialement pour livraison janvier/février/mars et dont l'exécution avait dû être reportée faute de certificats.

Dans l'adjudication générale toutes les offres faites pour la couverture du contrat depuis décembre par les opérateurs concernés avaient été refusées, malgré l'application d'un correctif de + 4,50 Ecu/t sur l'URSS car n'étant pas dans la ligne du marché mondial. Avec l'ouverture de l'adjudication spéciale, la CEE a fait un geste vis-à-vis de l'URSS qui avait protesté à cause du retard des livraisons, afin que les livraisons puissent être exécutées. Le but n'était donc pas de «dépanner» les opérateurs mais bel et bien de ne pas indisposer davantage un client traditionnel, essentiel pour l'équilibre du marché CEE.

À l'issue du premier délai du 23 février dans l'adjudication spéciale intéressant l'URSS, une offre de 0,9 mio t a été acceptée avec 41 Ecu/t. À cela s'est ajouté un correctif URSS de + 30 Ecu/t sur avril/mai publié au préalable dans le journal officiel. Lors de l'adjudication générale, le même jour, toutes les offres our 0,53 mio t, avec restitutions de 61,90 et 75 Ecu/t ont été refusées avec l'accord de tous les États membres au Comité de gestion. Les meilleures offres dans cette adjudication générale n'avaient pas été faites pour couvrir des ventes sur l'URSS. Une priorité a été donnée comme annoncé auparavant à l'adjudication spéciale.

Le calcul de la restitution a néanmoins été fait de façon tout à fait habituelle, sur la base des éléments techniques du jour de la fixation. Les 71 Ecu/t donnaient au 23 février un prix Fob de 144$/t. (environ 5$/t au dessus du prix conclu pour les 1,5 mio t en novembre). Certes, le blé US américain SRW hors EEP était alors à 152 $/t, mais les USA avaient vendu du blé à l'Algérie à 140 $/t Fob. Le prix de vente CEE était donc parfaitement dans la ligne du prix réel marché mondial. La réalité des faits exige que l'on note que les opérateurs n'ont jamais pu compenser la non-couverture de leur contrat dans l'adjudication générale de décembre 1988 où des restitutions de près de 69 Ecu/t ont été accordées.

Avec le correctif positif de 4,50 Ecu/t alors fixé sur l'URSS cette restitution aurait atteint 76,5 Ecu/t en février (compte tenu des deux majorations mensurelles). Le correctif de + 30 Ecu/t incriminé par la Cour avait été fixé en vue de l'adjudication spéciale du 23 février pour l'URSS sur avril/mai, pour limiter la couverture à cette période. Le point important a été que le correctif ajouté, au montant de base accordé dans l'adjudication (soit 30 + 41 = 71 Ecu/t), était en concordance avec le marché mondial. Il s'agissait d'un correctif qui semblait donner au pays concerné un grand avantage, mais qui en vérité ne limitait que les mois de livraisons.

Comme l'adjudication spéciale n'avait porté que sur 0,9 mio t, le solde des 0,6 mio t pour livraison en mars a dû être couvert avec d'autres certificats, notamment ceux délivrés en décembre dans l'adjudication générale, avec le correctif positif de + 4,50 Ecu/t sur janvier/février/mars (volume total accordé en décembre: 2,2 mio t). Dans la mesure où les opérateurs ayant conclu l'affaire avec l'URSS ne disposaient pas de ces certificats, ils ont dû se les procurer (à perte) sur le marché des certificats. Planification et suivi des ventes à l'exportation 2.80. La Commission constate que ce qui est mentionné dans ce paragraphe, et que reconnaît donc la Cour, pourrait infirmer bon nombre d'observations ou de critiques formulées précédemment.

2.81. La Commission n'a pas d'autre alternative que de «se fier aux États membres pour être tenue informée de l'évolution des ventes», puisqu'eux seuls, à travers les passages en douane, sont tenus informés des mouvements des marchandises. Mais la Commission dispose aussi d'autres informations provenant du secteur privé ou des pays importateurs sur les exportations communautaires. Par ailleurs, il n'est pas exact de dire que la Commission n'est pas en mesure de superviser les exportations de découpes et de catégories spécifiques de viande bovine. Ainsi, à titre d'exemple, les États membres, en application du règlement (CEE) n° 2377/80 sont tenus de communiquer: - deux fois par semaine, les quantités pour lesquelles des certificats d'exportation ont été demandés ou délivrés pour les viandes fraîches et congelées pour chaque sous-position ou pour un groupe de sous-positions de la nomenclature combinée; - avant le cinq de chaque mois, les quantités pour lesquelles des certificats d'exportation ont été délivrés au cours du mois précédent, pour l'ensemble des produits du secteur de la viande bovine pouvant bénéficier d'une restitution et ceci également par sous-position ou par groupe de sous-positions; - en outre, les États membres doivent également communiquer mensuellement les quantités pour lesquelles des restitutions particulières pour les viandes de gros bovins mâles ont été octroyées.

Enfin, la Commission ne juge pas utile de recueillir des informations aussi détaillées, d'autant plus que la restitution est la même. Le processus de décision 2.82. La Commission ne considère pas que c'est à bon droit que la Cour affirme, sans justifications, que «jusqu'ici les propositions présentées par la Commission aux comités de gestion n'ont pas été étayées par des informations complètes sur leurs implications financières...». La direction du FEOGA et la direction générale des budgets ont toujours exercé un contrôle vigilant sur les décisions, au jour le jour, adoptées par la Commission dans le domaine de l'exportation.

L'on peut relever d'autre part, compte tenu des montants impliqués, que les écarts entre les prévisions de dépenses (établies au cours de l'année budgétaire précédente) et les réalisations finales sont mineures; ils ne peuvent l'être que si l'incidence budgétaire d'une modification de la restitution est chaque fois analysée minutieusement. 2.83. Un compte rendu est établi pour chaque réunion du comité de gestion, qui reprend les points importants de la discussion et non pas seulement une liste des décisions prises. Conclusions Coût de la politique 2.85. Il est vrai que la politique des restitutions est devenue, comme le souligne la Cour, l'un des instruments les plus importants de gestion des marchés agricoles et l'un des plus coûteux et complexes.

Mais les raisons de cette évolution sont multiples: l'augmentation de la production communautaire, l'apparition de nouveaux besoins d'importation sur le marché mondial, les importateurs recherchant à diversifier leur approvisionnement pour éviter des situations de dépendance, la désorganisation des marchés mondiaux agricoles, le démantèlement de l'intervention qui conduisait à la constitution de stocks parfois invendables, la politique d'ouverture de la Communauté à l'importation (la CEE est le premier marché d'importation de produits agricoles et alimentaires) qui oblige à des réexportations, comptent parmi les plus importantes de ces raisons.

La Commission ne partage pas le point de vue de la Cour selon lequel il faudrait mettre «en texte» tout le détail des mesures prises pour l'exportation, un tel encadrement ne pouvant pas permettre de s'adapter à toutes les situations. Dans le secteur de la viande bovine, les ventes à bas prix ne sont pas considérées comme un instrument de promotion des exportations. Dans le cadre d'une saine gestion des stocks, il convient de tirer parti des débouchés appropriés qui s'offrent sur le marché mondial comme sur le marché intérieur. Lorsque de la viande est écoulée sur les marchés d'exportation, les quantités, les prix et les destinations sont soigneusement choisis afin de mener avec le moins d'à-coups possible une politique de déstockage active.

Par exemple, le niveau de prix est fixé en tenant compte non seulement des concurrents potentiels sur le marché mondial de la viande bovine, mais aussi du risque que des acheteurs potentiels ne se tournent vers d'autres sources de protéines telles que la viande de volaille. De surcroît, le maintien de stocks importants aurait des effets bien plus néfastes sur les prix qu'une vente spéciale. Par conséquent, le maintien de stocks élevés aurait de graves effets sur le commerce mondial comme sur le commerce de la Communauté out en coûtant extrêmement cher au budget communautaire. 2.86. La Cour observe, d'une part, que certains produits exportés pourraient être absorbés par le marché communautaire et que donc le financement des exportations aurait pour conséquence une augmentation des prix sur ce même marché.

L'observation de la Cour ne saurait être retenue car elle ne tient pas compte des considérations suivantes: - un bilan d'approvisionnement est établi pour chaque secteur au début de la campagne et adapté régulièrement; -psi une possibilité d'absorption apparaît pendant une période déterminée, les effets de la pénurie se manifestent avant cette possibilité et le mécanisme des prix réajuste les prix communautaires. Le but des exportations est, en fait, de dégager des quantités que le marché intérieur communautaire ne peut absorber. D'autre part, la Cour reprend une des critiques, jamais prouvées, selon laquelle la politique de restitution contribuerait à déprimer les prix mondiaux.

La Commission souhaiterait obtenir, preuves à l'appui, les cas où cela se serait produit, ne serait-ce que pour prendre les mesures correctives qui s'imposent. La Commission ne partage pas l'avis de la Cour selon lequel la double évolution du régime pourrait être porteuse de risques pour le budget communautaire. 2.87. La fixation d'une restitution à partir d'une seule origine ou pour une seule destination constitue l'exception à la règle. Les raisons de cette exception sont précisées dans les réponses données aux différents points et notamment au prologue et aux points 2.75 - 2.78.

De toute façon, la Commission considère que le coût à charge du budget communautaire n'a pas été augmenté dans les cas repris aux différents points cités par la Cour, comme il est clairement démontré sans les réponses y afférentes. 2.89. La Commission ne considère pas que l'information sur les marchés dont elle dispose soit incomplète. Elle s'efforce cependant toujours de l'améliorer (2.10). En ce qui concerne l'usage inapproprié de l'adjudication dont l'utilisation est d'ailleurs recommandée par la Cour au point 2.93, la Commission renvoie à ses réponses aux points 2.82 et 2.35.

L'analyse de la Cour ne tient pas compte de la nécessité, qui peut se manifester dans certains secteurs, d'alléger la situation du marché par le biais de ventes (par ex.: à des pays de l'Est) à des conditions particulières. Enfin, la Commission s'inscrit en faux contre les conclusions de la Cour suivant lesquelles «le présent chapitre fait apparaître clairement que le coût de l'aide peut souvent être plus élevé que nécessaire». Les preuves du contraire ont été apportées dans les réponses ci-dessus sur les différents points évoqués par la Cour. Responsabilité 2.90. La Commission estime en premier lieu que, pour sa propre tâche, une documentation suffisante sur les décisions importantes existe.

Elle se propose toutefois d'examiner comment, pour permettre l'exercice d'un contrôle plus adéquat par la Cour, la transparence des dossiers peut être encore améliorée. La Commission ne partage pas les conclusions de la Cour suivant lesquelles «on peut se demander comment la gestion peut fonctionner correctement» pour une raison d'insuffisance d'information. Elle n'est pas d'accord non plus sur les conclusions de la Cour concernant le rôle joué par les comités de gestion. Elle constate que les États membres, dans lesdits comités, défendent le plus souvent les intérêts nationaux, l'intérêt communautaire étant défendu par la Commission.

Pour qui a suivi les réunions du comité, il est clair qu'elle n'arrive pas toujours à faire prévaloir son point de vue. Appel à la concurrence 2.93 (a) La Commission n'est pas convaincue qu'il faille étendre l'utilisation des appels d'offre aux ventes d'exportation de produits en vrac. Une telle façon de procéder ne serait pas conforme aux usages commerciaux normaux et pourrait facilement donner des résultats contraires à l'objectif poursuivi. La Cour propose aussi de ne pas publier les prix minima; or, dans la pratique, ces prix sont absolument nécessaires, comme cela a été expliqué plus haut.

(b) La négociation directe de la Commission avec le pays importateur, telle que proposée par la Cour, présente beaucoup d'inconvénients. La Commission, en effet, n'est pas en mesure de négocier les prix avec des pays importateurs, car elle ne peut pas imposer aux firmes la conclusion d'un contrat à un prix donné en vue de l'exécution de la livraison. Il n'est pas du tout certain que la Commission soit juridiquement habilitée à intervenir dans ce genre d'opérations et, en particulier, à souscrire des engagements contractuels. 3. CONTRÔLES NATIONAUX Remarque générale La Commission note que les observations et conclusions de la Cour sont basées sur un grand nombre de cas spécifiques, observés par la Cour lors de ses visites sur place auprès des administrations des douanes et des organismes payeurs.

La Commission invite la Cour à lui communiquer tous les détails sur ces cas, pour qu'une analyse approfondie puissse être entreprise en vue d'en assurer le follow-up. La Commission est d'avis que les cas en question doivent être appréciés en fonction de la législation communautaire existante et des dispositions nationales d'application et aussi en tenant compte des situations particulières au niveau régional ou même local. Depuis que la Commission a eu connaissance du rapport de la Cour, certains des dossiers cités ont été ressortis à l'occasion de contrôles FEOGA. L'examen approfondi de ces cas n'amène toutefois pas la Commission à partager les conclusions de la Cour.

Des détails à ce sujet sont donnés dans les réponses point par point faites ci-après par la Commission. Consciente des faiblesses dans le domaine du contrôle des restitutions, la Commission exécute actuellement un programme de contrôle, notamment auprès des services douaniers des États membres. Les missions effectuées jusqu'à présent (F, NL, D, DK et IRL) dans le cadre de l'apurement des comptes et des fraudes et irrégularités confirment la plupart des observations de la Cour. En particulier, le taux extrêmement bas de contrôles physiques, sur les quantités déclarées ainsi que sur la nature et les caractéristiques des produits, est inquiétant.

De plus, le nombre et la qualité des contrôles, en l'absence d'instructions valables et de moyens en personnel et en matériel, peuvent être mis en question. C'est pour ces raisons que la Commission a pris récemment les initiatives suivantes: a)Le Conseil a adopté le 12 février 1990 le règlement (CEE) n° 386/90 (JO n° L 42 du 16.2.90) relatif au contrôle lors de l'exportation de produits agricoles bénéficiant d'une restitution. Ce règlement établit notamment que le contrôle physique doit être effectué sur un choix représentatif d'au minimum 5 % des déclarations d'exportation faisant l'objet d'une demande d'octroi de restitution. b)La Commission a également décidé d'imposer aux États membres des conséquences financières sévères s'ils ne procèdent pas aux contrôles nécessaires (lignes directrices adoptées par la Commission le 20/12/89). c)Le règlement (CEE) n° 354/90 de la Commission du 9 février 1990 (JO n° L 38 du 10 février 1990) modifiant le règlement n° 3665/87 en ce qui concerne les preuves d'arrivée à destination dans les pays tiers de produits agricoles bénéficiant d'une restitution différenciée vise, notamment, à supprimer l'annexe II dudit règlement. d)Les dispositions douanières en matière de formalités à l'exportation se trouvent de façon générale harmonisées dans les directives 81/177 et 82/347.

Pour ce qui concerne le cas spécifique des exportations de produits agricoles bénéficiant de restitutions, le règlement (CEE) n° 3665/87 est d'application. Les services de la Commission examinent actuellement la possibilité d'apporter des modifications visant à renforcer le système de contrôle documentaire et physique. e)Le Conseil a arrêté le 21 décembre 1989 le règlement (CEE) n° 4045/89 (JO n° L 388 du 30.12.1989, p. 12) relatif aux contrôles par les États membres des opérations faisant partie du système de financement par le FEOGA-section garantie. Ce règlement abroge la directive n° 11/435/CEE (JO n° L 172 du 12.07.1977, p.

17). Il vise les contrôles après paiement des documents commerciaux des bénéficiaires et redevables du FEOGA-Garantie, avec un accent particulier mis sur la prévention et la découverte des fraudes et des irrégularités. Par rapport à la directive qui était d'application jusqu'ici, le nouveau règlement comporte plusieurs modifications importantes: le nombre de contrôles augmente considérablement; les programmes de contrôle nationaux permettant une harmonisation au niveau communautaire sont soumis à la Commission; dans chaque État membre un service spécifique est chargé des contrôles ou de la coordination de ceux-ci.

Contrôles douaniers 3.8 à 3.26. La Commission procède actuellement à un réexamen des procédures d'exportation de produits agricoles bénéficiant d'une restitution, dans la perspective d'un renforcement et d'une harmonisation des modalités suivies par les États membres. Elle envisage une série de dispositions en matière de présentation des documents utilisés lors de l'exportation pour bénéficier d'une restitution et de modalités applicables lors de l'examen des produits à exporter. En ce qui concerne la notification de l'intention de mise sous contrôle douanier des marchandises (3.19 - 3.20), la Commission convient que, d'un point de vue pragmatique, c'est le lieu de conditionnement et de chargement qui se prête le mieux à l'exécution du contrôle des marchandises à exporter.

L'expérience de la Commission, acquise à l'occasion des missions de contrôle FEOGA, confirme que, pour ce qui est de la France et de la république fédérale d'Allemagne, l'intention de commencer les opérations de conditionnement et de chargement doit être communiquée aux autorités douanières. Cette notification doit leur être donnée suffisamment tôt pour qu'elles aient la possibilité d'effectuer un contrôle si elles le jugent bon. En ce qui concerne l'Irlande et le Royaume-Uni, un contrôle approfondi auprès des autorités douanières est prévu pour cette année. La date d'acceptation des déclarations d'exportation (3.21 - 3.22) est définie à l'article 6 de la directive 81/177/CEE du Conseil relative à l'harmonisation des procédures d'exportation des marchandises communautaires.

Cette disposition spécifique sera rappelée en tant que de besoin aux États membres concernés. 3.27 à 3.35. Les critères et les modalités de contrôle physique des marchandises exportées ont fait l'objet d'un examen approfondi de la part des services de la Commission. Comme déjà indiqué, le Conseil a adopté les 12/13 février 1990 le règlement relatif au contrôle lors de l'exportation de produits agricoles bénéficiant d'une restitution [COM(89) 294 final du 16 juin 1989]. Il vise aussi bien le contrôle physique des marchandises que le contrôle documentaire. L'article 3 fixe les règles de contrôles suivantes: - le contrôle physique doit être effectué par sondage et de manière fréquente et fondé au moins sur un choix représentatif de 5 % des déclarations d'exportation faisant l'objet d'une demande d'octroi de restitution, ce pourcentage s'appliquant: - par bureau de douane; - par année calendrier; - par secteur de produits; - un taux de contrôle supérieur à 5 % peut être fixé pour des cas et périodes spécifiques, sur la base de constatations objectives relatives à un risque accru de fraude.

L'article 6 vise l'adoption de dispositions d'application pour déterminer: - la méthode de calcul du pourcentage minimal; - la coordination des contrôles entre les services nationaux et les services de la Commission. L'application de ces principes devrait corriger nombre de défaillances constatées par la Cour. En ce qui concerne les contrôles physiques (3.29), la Commission tient aussi à souligner que l'opération de déchargement/rechargement d'un conteneur est très difficile à exécuter, qu'elle fait perdre du temps et qu'elle coûte cher. Pour ces raisons, la décision d'ordonner un déchargement/rechargement ne peut être prise que s'il existe de sérieuses présomptions de fraude et doit être envisagée en tenant compte d'autres mesures de contrôle possibles appliquées à chaque opération d'exportation.

3.36 à 3.41. La mise en oeuvre du règlement visé ci-dessus devrait pouvoir éliminer les insuffisances liées aux contrôles physiques. En outre, les services de la Commission examinent, avec les délégations des États membres, l'article 3 du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission en vue d'introduire un système de contrôle plus efficace. L'article 5 de la convention internationale sur l'harmonisation des contrôles des marchandises aux frontières, transposée par le règlement (CEE) n° 1262/84 du Conseil, définit clairement l'infrastructure qui devrait être mise à la disposition des bureaux de douane.

La Commission est prête à rappeler cette obligation à chacun des États membres concernés. En ce qui concerne la localisation et le moment des contrôles physiques (3.37 - 3.38) la Commission se réfère à sa réponse aux points 3.8 - 3.26. Le plombage (3.40) est un moyen de contrôle important qui vise à donner les plus grandes assurances quant à l'identité des marchandises transportées. L'article 18 du règlement (CEE) n° 222/77 du Conseil relatif au transit communautaire définit clairement cette obligation d'utiliser des méthodes d'identification. La Commission est prête à rappeler cette obligation aux États membres concernés.

En ce qui concerne la preuve de l'exportation (3.41), la Commission sait par expérience qu'elle est très souvent acquise en s'appuyant non seulement sur les manifestes, mais aussi sur des informations obtenues auprès des autorités portuaires et auprès d'unités spéciales de l'administration douanière dans les ports. Procédures de contrôle des organismes payeurs 3.42 à 3.52. En cas de différenciation de la restitution selon la destination, son paiement est soumis à la condition que la preuve de l'accomplissement des formalités douanières de mise à la consommation dans le pays tiers concerné est apportée.

Il s'est avéré que le document prévu par le règlement (CEE) n° 3665/87, dit Annexe II, n'a pas fourni la fiabilité nécessaire en raison notamment de l'absence d'un lien avec les procédures administratives et douanières applicables dans le pays tiers de destination. La Commission a modifié le système des preuves d'arrivée à destination et supprimé l'annexe II [(règlement (CEE) n° 354/90 du 9 février 1990 - JO n° L 38 du 10 février 1990]. Un recueil de spécimens de cachets (3.50 3.52) utilisés dans les bureaux de douane pourrait être un instrument utile pour les organismes payeurs.

Mais l'absence d'un tel recueil n'empêche pas d'opérer des contrôles. En cas de doute, les organismes payeurs peuvent s'adresser à l'administration douanière, établir des contacts par l'intermédiaire des ambassades ou des représentations internationales ou encore faire appel à leur propre administration afin d'effectuer des comparaisons avec d'autres dossiers concernant les mêmes pays de destination. Il est en tout cas important d'encourager les États membres à utiliser le plus largement possible ces possibilités. La Commission examinera dans quelle mesure un tel catalogue peut être réalisé.

Modification non autorisée 3.53 à 3.56. La Commission convient que le moyen le plus approprié de prévenir la falsification de documents douaniers consiste à les transmettre directement aux organismes payeurs. C'est la pratique habituelle dans la plupart des États membres, pas seulement dans les cinq États membres mentionnés dans le rapport de la Cour. Pour ceux dans lesquels cette pratique n'est pas encore généralisée, le dialogue nécessaire à ce sujet a été engagé. En ce qui concerne la falsification des informations contenues dans les documents en provenance de pays tiers, il convient de souligner qu'en cas de doute un examen plus approfondi des dossiers concernés devrait automatiquement être opéré [article 5 du règlement (CEE) n° 3665/87].

Paiement à l'avance 3.58 3.62. Les deux cas mentionnés dans le rapport de la Cour mettent l'accent sur une faiblesse particulière de la pocédure de paiement à l'avance. L'État membre concerné a déjà pris de nouvelles mesures qui empêcheront qu'une telle situation se reproduise à l'avenir. Dans ces deux cas, le FEOGA a également opéré une vérification afin de déterminer si des irrégularités préjudiciables au Fonds avaient été commises. Le résultat de cette vérification n'amène pas la Commission à partager les conclusions de la Cour. Contrairement à ce qu'affirme la Cour, les listes informatiques à partir desquelles des avances ont été payées comportaient systématiquement une référence à chacune des déclarations d'exportation correspondantes.

Sauf dans un cas cité par la Cour, l'organisme payeur n'a jamais accordé d'avance avant que les formalités d'exportation aient été achevées. Dans le cas en question, en l'absence de justificatif, le montant payé sur la base de la déclaration d'exportation ne sera pas financé par la Communauté. La vérification de toutes les autres dépenses effectuées a permis d'établir qu'aucun montant n'avait été payé en trop. L'examen des problèmes posés par les garanties non liquidées longtemps après le délai de présentation des preuves est déjà inclus dans un contrôle effectué dans l'État membre concerné.

La Commission convient que les dossiers devraient être traités dans des délais raisonnables. En ce qui concerne les garanties, la Commission fait également référence à l'article 29 du règlement (CEE) n° 2220/85, qui donne un calendrier précis et définit les mesures à prendre pour assurer le paiement des garanties acquises. Contrôle a posteriori 3.63 à 3.70. Voir remarque générale sous d). Recommandations relatives aux contrôles nationaux 3.72. Les services de la Commission examineront en détail les suggestions de la Cour et leur transposition éventuelle dans la réglementation communautaire. a)La Commission est d'avis que la simple adjonction des factures commerciales à l'appui de la demande de restitution n'apporterait pas de garantie supplémen- taire (3.23 - 3.26). b)Les services de douanes doivent être informés du début de l'opération de chargement dans un délai suffisant (pas nécessairement 24 heures) pour leur permettre d'effectuer les contrôles qu'ils estiment nécessaires. c)Suivant ce qu'a constaté la Commission, les contrôles physiques se font en règle générale de manière inopinée.

L'information de l'exportateur est faite au moment où une modification ne peut plus être apportée aux produits déclarés à l'exportation. d)L'infrastructure des bureaux de douane est définie de façon satisfaisante dans le règlement (CEE) n° 1262/84 du Conseil. Dans le cadre de l'examen entrepris par les services de la Commission, du règlement n° 3665/87 de la Commission, il sera tenu compte des observations de la Cour sur cette question (points 3.36 - 3.41). e)La directive n° 81/177/CEE contient une définition de la période d'introduction des déclarations à l'exportation (point 3.39). f)à i) La Commission, dans le cadre des modalités d'application du règlement du Conseil relatif au contrôle à l'exportation de produits agricoles bénéficiant d'une restitution [COM(89) 294 final] tiendra compte des recommandations de la Cour (voir points 3.27 - 3.35). j)Ce point sera repris dans le cadre de l'examen du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission. k)La coordination par un seul service des contrôles a posteriori est prévu à l'article 11 du règlement (CEE) n° 4045/89. l)La Commision est également d'avis que la transmission directe des déclarations d'exportation par les bureaux de douane de sortie aux organismes payeurs est préférable.

Pour les États membres dans lesquels cette procédure n'est pas encore appliquée, un dialogue est en cours (points 3.53 - 3.56). m)Un catalogue de formulaires et de cachets serait effectivement un instrument utile. Cependant, il faut examiner dans quelle mesure un tel catalogue peut être réalisé (points 3.50 - 3.52). n)Les administrations nationales qui effectuent les paiements doivent veiller à la bonne compréhension des documents de base; une traduction systématique peut ne pas être indispensable. o)à r) Ces recommandations seront également prises en considération, dans le cadre de la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 4045/89 ainsi que du règlement relatif aux contrôles par les États membres des opérations faisant partie du système de financement pour le FEOGA-garantie relatif au contrôle lors de l'exportation de produits agricoles bénéficiant d'une restitution [voir points f) - i) ci-dessus].

4. CONCLUSIONS GÉNÉRALES 4.1. Comme déjà indiqué précédemment la Commission se penchera sur la question de savoir s'il est nécessaire et opportun d'adapter aux conditions actuelles du marché communautaire les objectifs de la réglementation de base. Celle-ci, convient-il de le noter, avait prévu dès le départ qu'il y ait des exportations ainsi que les mécanismes nécessaires à cet effet. Les négociations commerciales multilatérales du GATT pourraient fournir l'occasion de modifier la réglementation. 4.2. La Commission ne peut admettre de se voir reprocher de n'avoir pas eu comme objectif prioritaire un souci d'économie, alors qu'elle attache une importance particulière à la discipline budgétaire, suivant de très près pendant toute la durée de l'exécution du budget l'évolution des dépenses, notamment à l'aide du système d'alerte.

4.3. La Commission partage l'objectif de la Cour d'arriver, autant que faire se peut, à «une rationalisation et à une simplification des taux de restitution à l'exportation». Elle a déjà entamé ce processus dans le secteur de la viande bovine et entend le poursuivre dans d'autres secteurs. Elle tient toutefois à faire observer que la nomenclature des restitutions peut s'expliquer pour éviter l'octroi de restitutions élevées à des produits qui ne le nécessitent pas ou pour éviter l'octroi de restitutions à certaines qualités de produits. Le détail de la nomenclature permet de payer la restitution proportionnellement aux produits de base exportés et non pour des quantités forfaitaires.

Aussi la spécificité de la nomenclature a-t-elle été introduite au fur et à mesure de la constatation de lacunes dans ce domaine. Consciente des problèmes que cela pose en matière de contrôle, la Commission a présenté des propositions au niveau réglementaire qu'elle entend poursuivre activement. Parallèlement elle a entamé un programme de contrôle sur l'application de la réglementation dans les États membres. 4.4 4.6. Pour ce qui est des initiatives de la Commission en ce qui concerne le contrôle, elle renvoie à sa remarque générale faite au point 3. 4.7. La Commission n'ignore pas que tout est perfectible et mettra tout en oeuvre pour améliorer encore davantage son action dans le domaine des restitutions.

Mais elle ne saurait accepter le reproche d'avoir failli à sa tâche, en ne tenant pas suffisamment compte de l'impératif d'économie et en ne satisfaisant pas aux exigences de la responsabilité publique. () Considérant du règlement (CEE) n° 212/89 de la Commission, du 27 janvier 1989 (JO n° L 25 du 28.1.1989). () Règlement (CEE) n° 212/89 de la Commission, du 27 janvier 1989 (JO n° L 25 du 28.1.1989): «Considérant que les possibilités d'absorption de cet excédent par le marché de la Communauté sont limitées». () Article 1er du règlement (CEE) n° 212/89 de la Commission, du 27 janvier 1989 (JO n° L 25 du 28.1.1989).

() Un calcul de l'ensemble des coûts des subventions communautaires à l'exportation devrait tenir compte de la dépréciation. Aucun calcul de cette nature ne figure dans le budget ou dans les comptes. () Directive 77/435/CEE du Conseil, du 27 juin 1977 (JO n° L 172 du 12.7.1977). () Règlement (CEE) n° 4045/89 de la Commission (JO n° L 388 du 30.12.1989). () Réglementation de base pour le lait et les produits laitiers: règlement (CEE) n° 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968 (JO n° L 148 du 28.6.1968, p. 13) modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 763/89 du Conseil, du 20 mars 1989 (JO n° L 84 du 29.3.1989, p.

1); pour la viande bovine: règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968 (JO n° L 148 du 28.6.1968, p. 24) modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 571/89 du Conseil (JO n° L 61 du 4.3.1989, p. 43). () Règlement (CEE) n° 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975 (JO n° L 281 du 1.11.1975) modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 1213/89 du Conseil, du 3 mai 1989 (JO n° L 128 du 11.5.1989, p. 1). () Pour les céréales, article 12 du règlement (CEE) n° 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975 (JO n° L 281 du 1.11.1975, p. 1) modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 1213/89 du Conseil, du 3 mai 1989 (JO n° L 128 du 11.5.1989); pour la viande bovine, article 15 du règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968 (voir ci-dessus); pour le lait et les produits laitiers, article 13 du règlement (CEE) n° 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968 (voir ci-dessus) et règlement (CEE) n° 2729/81 de la Commission, du 14 septembre 1981 (JO n° L 272 du 26.9.1981, p.

19) modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 222/88 de la Commission, du 22 décembre 1987 (JO n° L 28 du 1.2.1988, p. 1). () Règlement (CEE) n° 876/68 (produits laitiers) du Conseil, du 28 juin 1968 (JO n° L 155 du 3.7.1968) modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 1344/86 du Conseil, du 6 mai 1986 (JO n° L 119 du 6.5.1986, p. 36); règlement (CEE) n° 885/68 (viande bovine) du Conseil, du 28 juin 1968 (JO n° L 156 du 4.7.1968, p. 2) modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 427/77 du Conseil (JO n° L 61 du 5.3.1977); règlement (CEE) n° 2746/75 (céréales) du Conseil, du 29 octobre 1975 (JO n° L 281 du 1.11.1975).

() Règlement (CEE) n° 701/89 de la Commission, du 17 mars 1989 (JO n° L 76 du 18.3.1989, p. 31). () Règlement (CEE) n° 1476/89 de la Commission, du 29 mai 1989 (JO n° L 146 du 30.5.1989, p. 14). () Règlement (CEE) n° 765/86 de la Commission, du 14 mars 1986 (JO n° L 72 du 15.3.1986, p. 11). () Règlement (CEE) n° 727/87 de la Commission, du 13 mars 1987 (JO n° L 71 du 14.3.1987, p. 11). () Règlement (CEE) n° 3535/86 de la Commission, du 20 novembre 1986, modifiant le règlement (CEE) N° 765/86 de la Commission (JO n° L 326 du 21.11.1986, p. 17). () Règlement (CEE) n° 155/87 de la Commission, du 21 janvier 1987, modifiant le règlement (CEE) n° 765/86 de la Commission (JO n° L 20 du 22.1.1987, p.

17). () Règlement (CEE) n° 2213/76 de la Commission, du 10 septembre 1976 (JO n° L 249 du 11.9.1976, p. 6) modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 1384/88 de la Commission (JO n° L 128 du 21.5.1988). () Point 6.70 du rapport annuel relatif à l'exercice 1988, JO n° C 312 du 12.12.1989. () Règlement (CEE) n° 2173/79 de la Commission, du 14 octobre 1979 (JO n° L 251 du 5.10.1979, p. 12) modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 1809/87 de la Commission, du 29 juin 1987 (JO n° L 170 du 30.6.1987, p. 23). () Règlement (CEE) n° 2539/84 de la Commission, du 5 septembre 1984 (JO n° L 238 du 6.9.1984, p.

13) modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 3333/88 de la Commission, du 27 octobre 1988 (JO n° L 295 du 28.10.1988, p.34). () Règlement (CEE) n° 1812/86 de la Commission, du 11 juin 1986 (JO n° L 157 du 12.6.1986, p. 43). () Règlement (CEE) n° 2415/88 de la Commission, du 1er août 1988 (JO n° L 208 du 2.8.1988, p. 11). () Règlement (CEE) n° 2388/86 du Conseil, du 29 juillet 1986 (JO n° L 206 du 30.7.1986). () Règlement (CEE) n° 2602/88 de la Commission, du 19 août 1988 (JO n° L 231 du 20.8.1988). () Règlement (CEE) n° 162/67 de la Commission, du 23 juin 1967 (JO 128 du 27.6.1967, p.

2574) modifié par le règlement (CEE) n° 1607/71 de la Commission, du 26 juillet 1971 (JO n° L 168 du 27.7.1971, p. 16). () Règlement (CEE) n° 330/89 de la Commission, du 9 février 1989 (JO n° L 38 du 10.2.1989, p. 26). () Règlement (CEE) n° 355/89 de la Commission, du 13 février 1989 (JO n° L 42 du 14.2.1989, p. 13). () En 1988, 484 000 t ont été exportées d'Italie en Algérie. Pendant les six premiers mois de 1989, 420 000 t avaient été exportées. () Règlement (CEE) n° 2735/87 de la Commission, du 11 septembre 1987 (JO n° L 262 du 12.9.1987, p. 11). () Règlement (CEE) n° 633/88 de la Commission, du 8 mars 1988 (JO n° L 63 du 9.3.1988, p.

9). () Règlement (CEE) n° 2191/88 de la Commission, du 22 juillet 1988 (JO n° L 195 du 23.7.1988, p. 31). () Règlement (CEE) n° 2444/88 de la Commission, du 3 août 1988 (JO n° L 211 du 4.8.1988, p. 15). () Règlement (CEE) n° 2751/88 de la Commission, du 2 septembre 1988 (JO n° L 245 du 3.9.1988, p. 13). () Règlement (CEE) n° 2470/88 de la Commission, du 5 août 1988 (JO n° L 213 du 6.8.1988, p. 7). () Règlement (CEE) n° 395/89 de la Commission, du 16 février 1989 (JO n° L 45 du 17.2.1989, p. 13). () Règlement (CEE) n° 859/89 de la Commission, du 29 mars 1989 (JO n° L 91 du 4.4.1989, p.

5). () Règlement (CEE) n° 2377/80 de la Commission, du 4 septembre 1980 (JO n° L 241 du 13.9.1980). () Règlement (CEE) n° 3988/87 de la Commission, du 22 décembre 1987 (JO n° L 376 du 31.12.1987). () Règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987 (JO n° L 351 du 14.12.1987). () Directive 77/435/CEE du Conseil, du 27 juin 1977 (JO n° L 172 du 12.7.1977). () Règlement (CEE) n° 4045/89 de la Commission (JO n° L 388 du 30.12.1989). () Point 4.20 du rapport annuel relatif à l'exercice 1987, JO n° C 316 du 12.12.1988. () Règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987 (JO n° L 351 du 14.12.1987).

() Règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987 (JO n° L 351 du 14.12.1987). () Il existe deux procédures pour le paiement d'avances sur des restitutions à l'exportation. La première, qui est prévue au chapitre 2 du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, autorise le paiement d'avances sur les restitutions pour les exportations directes dès que la déclaration d'exportation a été acceptée. La seconde, qui est prévue au chapitre 3 du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission autorise le paiement d'une avance lorsqu'une déclaration a été acceptée pour des marchandises qui sont entreposées ou transformées sous contrôle douanier avant d'être exportées.

Cette procédure est communément appelée préfinancement. () Directive 77/435/CEE du Conseil, du 27 juin 1977 (JO n° L 172 du 12.7.1977). () Règlement (CEE) n° 386/90 de la Commission, du 12 février 1990 (JO n° L 42 du 16.2.1990). () Règlement (CEE) n° 137/90 de la Commission, du 4 janvier 1990 (JO n° L 16 du 20.1.1990). () Directive 77/435/CEE du Conseil, du 27 juin 1977 (JO n° L 172 du 12.7.1977). () Règlement (CEE) n° 4045/89 de la Commission (JO n° L 388 du 30.12.1989). () Directive 371/76/CEE du Conseil, du 1er mars 1976 (JO n° L 102 du 15.4.1976). () JO n° C 336 du 15.12.1987.

ANNEXE 1 Licences d'exportation 1. La présente annexe décrit les aspects du système communautaire des licences d'exportation qui sont importants pour le paiement des restitutions à l'exportation de produits laitiers, de viande bovine et de céréales dans le cadre de la politique agricole commune (PAC). La description qui suit vise à donner au lecteur certaines informations de base sur le cadre juridique du système. Il existe de nombreuses règles spéciales qui s'appliquent à des envois réduits, pour lesquels aucune licence d'exportation n'est requise ou à des échanges commerciaux particuliers, tels que le ravitaillement des navires ou des aéronefs, une nouvelle transformation dans l'industrie alimentaire ou bien des livraisons aux forces armées stationnées sur le territoire d'un État membre mais ne relevant pas de son autorité.

Ces particularités ne sont pas décrites dans la présente annexe, qui n'expose que les grandes lignes du système. 2. L'un des objectifs de l'organisation commune des marchés est de maintenir un certain niveau de prix minima dans la Communauté. Cela nécessite un contrôle des activités d'exportation et d'importation, lequel s'opère au moyen des licences. Le règlement (CEE) n° 3719/88 de la Commission, du 16 novembre 1988, fixe de façon détaillée des règles communes applicables en la matière (). En vertu de ce règlement, une licence d'exportation autorise et oblige le détenteur à exporter la quantité spécifiée du produit désigné pendant la période de validité de la licence.

Cette dernière peut aussi spécifier la qualité et la destination. 3. En ce qui concerne la quantité, il existe toutefois une certaine flexibilité. La règle générale veut que l'obligation d'effectuer l'exportation soit remplie lorsque 95 à 105 % de la quantité pour laquelle une licence est délivrée est exportée (93 à 107 % pour les céréales) (). 4. Des licences sont généralement prévues pour l'exportation de céréales et de viande bovine par les règlements de base correspondants (). Dans le secteur des produits laitiers, des licences ne sont nécessaires que pour certains produits comme le beurre, le lait en poudre et certains produits particuliers destinés à l'exportation en vrac ().

Pour d'autres produits laitiers, comme les fromages, des licences d'exportation ne sont requises que si l'exportateur souhaite fixer à l'avance un niveau courant de restitution à l'exportation (). 5. Les licences d'exportation sont délivrées sur demande par les organismes nationaux compétents. Elles sont valables dans tous les États membres. Les droits découlant des licences peuvent être transférés, mais le détenteur initial ne peut pas transférer ses obligations (par exemple, la constitution de garanties). À la demande du détenteur, les États membres délivrent des «extraits» de la licence initiale, qui sont des licences relatives à des quantités moins importantes en remplacement de tout ou partie de la licence initiale.

Cela facilite l'utilisation de la licence et aussi le transfert des droits. Lorsque la demande de licence d'exportation est présentée en liaison avec un appel d'offres, la licence n'est délivrée que pour les quantités acceptées dans l'adjudication (). Préfixation 6. Un exportateur en possession d'une licence valable a droit au taux de restitution en vigueur à la date de l'exportation (définie à cette fin comme la date de mise sous contrôle douanier des marchandises). Sinon, il peut choisir de fixer sa restitution à l'exportation au taux publié en vigueur au moment où il demande une licence.

Cette pratique est connue sous le nom de «préfixation» et elle est largement appliquée dans le secteur du lait et des produits laitiers, où environ 90 % des licences sont préfixées. Pour les exportations de viande bovine, moins de la moitié de toutes les exportations étaient assorties de taux préfixés pendant l'année 1988. Pour les céréales, la préfixation en tant que telle est le plus souvent superflue, puisque 90 % des exportations ont lieu à des taux de restitution fixés par adjudication. 7. La préfixation protège les opérateurs contre des baisses du niveau des taux de restitution pendant la période de validité des licences et elle leur permet de négocier des contrats dans lesquels le taux est un paramètre connu.

Cependant, les opérateurs courent aussi le risque que les taux de restitution augmentent et que les importateurs exigent de profiter de ces augmentations. Afin de dissuader les exportateurs de laisser délibérément les licences se périmer et de préfixer des taux plus élevés pour des licences de remplacement, la constitution de garanties est exigée. Ces garanties restent acquises si l'exportateur n'utilise pas la licence et elles varient selon le produit et le cas. Il est clair que si l'augmentation des taux de restitution génère des montants qui dépassent la garantie exigée, l'opérateur tirera profit de laisser la licence se périmer.

Dans la pratique, les garanties sont relativement élevées et, depuis février 1987, les taux de restitution ont progressivement diminué dans le secteur des produits laitiers. 8. Les garanties demandées pour délivrer les licences sans préfixation varient entre 0,60 ECU/t pour les céréales de base et 20,00 ECU/t pour la viande bovine. Pour les licences avec préfixation, elles varient entre 16,00 ECU/t pour les céréales de base et 100,00 ECU/t pour la viande bovine. Le niveau correspondant pour les produits laitiers se situe entre 25,00 ECU/t et 100,00 ECU/t, selon le produit en question ().

Les taux relatifs aux produits laitiers ont récemment augmenté (). 9. Il est nécessaire de limiter la période de validité des licences afin d'exercer un certain contrôle des marchés d'exportation. Il existe des différences importantes dans les périodes de validité, que ce soit entre les marchés ou à l'intérieur des marchés. Dans le secteur des produits laitiers, les licences d'exportation sont normalement valables deux mois sans préfixation et six mois avec préfixation (fixation à l'avance) du taux de restitution. Dans le secteur de la viande bovine, les licences sont normalement valables cinq mois alors que, pour les céréales de base, elles sont valables deux mois.

10. Étant donné que les opérateurs choisissent la préfixation lorsqu'ils estiment que les taux de restitution sont attractifs (ou lorsqu'ils comptent avec des baisses ultérieures), la Commission utilise les données relatives au niveau de préfixation comme indicateurs permettant de savoir si le taux de restitution est trop élevé ou trop bas. Dans le secteur des produits laitiers et dans celui de la viande bovine, les licences à taux préfixés pour l'exportation de produits de base ne sont délivrées que cinq jours après qu'elles ont été demandées. Cela permet à la Commission de prendre les mesures nécessaires si elle estime que le niveau de la préfixation est trop élevé.

La Commission peut décider, soit de suspendre la préfixation pour un laps de temps pouvant aller jusqu'à trois jours, soit de modifier les taux de restitution (). 11. Pour les céréales, la réglementation est légèrement différente. La Commission peut aussi suspendre les préfixations, mais des règles différentes s'appliquent selon le produit. Par exemple, pour la semoule, les licences d'exportation avec préfixation de la restitution sont délivrées le quatrième jour ouvrable suivant le jour où la demande a été déposée. Le but de cette disposition est de permettre à la Commission de fixer une réduction selon un pourcentage unique des quantités lorsque les volumes préfixés dépassent les quantités que la Commission souhaite voir exporter ().

() JO n° L 331 du 2.12.1988. () Règlement (CEE) n° 891/89 de la Commission, du 5 avril 1989 (JO n° L 94 du 7.4.1989). () Pour les céréales, article 12 du règlement (CEE) n° 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975; pour la viande bovine, article 5 bis du règlement (CEE) n° 885/68 du Conseil, du 28 juin 1968 (JO n° L 156 du 4.7.1968). () Règlement (CEE) n° 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968 et règlement (CEE) n° 2729/81 de la Commission, du 14 septembre 1981 (JO n° L 272 du 26.6.1981). () Article 4 paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 2729/81 de la Commission. () Article 3 du règlement (CEE) n° 891/89 de la Commission.

() Le montant des garanties demandées est fonction de règlements particuliers pour chaque secteur: pour la viande bovine, règlement (CEE) n° 2377/80 de la Commission, du 4 septembre 1980 (JO n° L 241 du 13.9.1980); pour les céréales, règlement (CEE) n° 891/89 de la Commission, du 5 avril 1989; pour le lait et les produits laitiers, règlement (CEE) n° 2729/81 de la Commission, du 14 septembre 1981. () Règlement (CEE) n° 1651/89 de la Commission, du 12 juin 1989 (JO n° L 162 du 13.6.1989). () Règlement (CEE) n° 2729/81 de la Commission, du 14 septembre 1981 et règlement (CEE) n° 885/68 du Conseil, du 28 juin 1968.

() Article 9 du règlement (CEE) n° 891/89 de la Commission. ANNEXE 2 Critères de fixation des taux de restitution à l'exportation 1. Il existe quatre critères de base: a)la situation actuelle et la tendance future en matière de: - prix et de disponibilité sur le marché communautaire et dans les échanges internationaux; b)les objectifs de l'organisation commune des marchés, qui consistent à garantir l'équilibre et l'évolution naturelle des prix et des échanges; c)la nécessité d'éviter des perturbations sur les marchés communautaires, et d)l'aspect économique des exportations proposées.

2. Pour la viande bovine et les produits laitiers, au moment de déterminer les prix applicables à l'intérieur de la Communauté, il conviendrait de tenir compte des prix pratiqués qui sont les plus favorables pour l'exportation. Au moment de déterminer les prix applicables dans les échanges internationaux, il conviendrait de tenir compte en particulier: a)des prix pratiqués sur les marchés des pays tiers; b)des prix les plus favorables dans les pays tiers de destination pour les importations des pays tiers; c)des prix des producteurs enregistrés dans les pays tiers exportateurs, compte tenu, au besoin, des subventions accordées par ces pays, et d)des prix d'offres franco frontière communautaire.

Les facteurs à prendre en compte pour déterminer les prix sur le marché des céréales sont les mêmes. ANNEXE 3 >TABLE>