Informe especial nº 3/90 sobre los préstamos y empréstitos comunitarios CECA, Euratom y NIC acompañado de las respuestas de la Comisión Diario Oficial n° C 160 de 29/06/1990 p. 0001 - 0020 INFORME ESPECIAL N° 3/90 sobre los préstamos y empréstitos comunitarios CECA, Euratom y NIC acompañado de las respuestas de la Comisión (90/C 160/01) (observaciones presentadas conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 206 bis del Tratado CEE y en el apartado 4 del artículo 78 séptimo del Tratado CECA) >SITIO PARA UN CUADRO> 1. Introducción Generalidades 1.1. La Comisión de las Comunidades Europeas, en virtud de los Tratados y de la reglamentación aplicable, está facultada para contraer empréstitos destinados a efectuar préstamos para determinados fines.
El volumen actual de estas operaciones es del orden de 3 000 Mio ECU anuales (incluyendo la refinanciación). Los empréstitos pendientes a 31 de diciembre de 1989 ascendían a casi 16 000 Mio ECU. 1.2. Desde el punto de vista comunitario, el contraer empréstitos para hacer préstamos presenta la ventaja importante de que permite influir al máximo para conseguir los objetivos comunitarios con el mínimo coste. Los fondos procedentes de los empréstitos pueden a su vez prestarse a tipos calculados de modo que cubran el coste del empréstito y los correspondientes costes administrativos. Los ingresos generados en forma de intereses y reintegro del principal por los préstamos pueden utilizarse para hacer frente a los empréstitos iniciales.
Por ello, la operación no debería implicar ningún coste residual para la Comunidad. Sin embargo, para que el sistema funcione correctamente, es esencial que la oferta de la Comisión sea por lo menos competitiva con las otras fuentes de financiación de inversiones, como los bancos comerciales, sin apartarse por ello de sus propios objetivos. 1.3. El Tribunal de Cuentas ha estudiado el modo en que la Comisión gestiona estos importantes recursos, prestando especial atención a la economía y eficiencia de las actuaciones en dicha gestión y a la eficacia de esta forma de intervención. 1.4. El Tribunal no cuestiona que la Comisión continue responsabilizándose de sus propias actividades de préstamo y empréstito como forma independiente de intervención.
Alcance 1.5. La fiscalización se ha centrado en los préstamos concedidos al amparo de los artículos 54 y 56 del Tratado CECA, los del Euratom y los del Nuevo Instrumento Comunitario así como en los empréstitos de los tres instrumentos. La investigación del Tribunal se ha ceñido esencialmente a los instrumentos que facultan a la Comisión europea para financiar préstamos mediante empréstitos. Por ello, no ha abarcado los préstamos realizados con recursos propios del Banco Europeo de Inversiones (BEI) o directamente del Presupuesto General de las Comunidades Europeas. Tampoco se han incluido los préstamos y empréstitos CEE de apoyo a las balanzas de pagos, a pesar de que por motivos de rigor estadístico y cronológico se hace mención de ellos en este Informe.
Al no haberse alcanzado antes de junio de 1989 un acuerdo entre el BEI, la Comisión y el Tribunal sobre el modo en que este último debía fiscalizar «in situ» las operaciones de préstamos gestionadas por el BEI como mandatario, no se han realizado inspecciones de verificación de los préstamos Euratom y NIC. Método de fiscalización 1.6. El estudio ha consistido en una revisión de la evolución de esta actividad desde su creación en 1953, un análisis de sistemas de la gestión actual de los préstamos y empréstitos, una serie de visitas de auditoría a beneficiarios de préstamos en algunos Estados miembros y un intercambio de correspondencia con un número mayor de clientes en toda la Comunidad y, finalmente, en una valoración de la situación encontrada, realizada de acuerdo con los objetivos del estudio.
También se ha tenido en cuenta el trabajo que el Tribunal de Cuentas ha realizado en los últimos años, especialmente el Informe Especial de 1982 sobre este tema (). Es de señalar, sin embargo, que ambos se diferencian en dos aspectos importantes: el informe de 1982, en primer lugar, no incluía a la CECA y, en segundo, era principalmente descriptivo y crítico de la concepción y la estructura de gestión de los mecanismos más recientes, mientras que el actual está más orientado hacia la gestión diaria y los efectos prácticos de las actividades de préstamos y empréstitos. 2. Evolución de los instrumentos Préstamos concedidos de acuerdo con el Tratado CECA 2.1.
El artículo 49 del Tratado faculta a la CECA para contraer empréstitos como uno de los medios para financiar las actividades que le encomienda dicho Tratado. El artículo 51 dispone, entre otras cosas, que la Alta Autoridad/Comisión sólo podrá utilizar los fondos procedentes de empréstitos para conceder préstamos y que no podrá ejercer por sí misma las actividades de carácter bancario inherentes a sus funciones financieras. 2.2. Comoquiera que en el momento de su fundación, en 1951, la CECA carecía de capital, los primeros empréstitos se contrataron mediante disposiciones especiales.
Para crearse una capacidad crediticia y obtener acceso a los mercados monetarios, durante sus primeros años de existencia la institución dedicó parte de los recursos procedentes de una exacción a un fondo de garantía. En 1961 la CECA pudo dejar de utilizar las disposiciones especiales y utilizar sus propios activos para garantizar los empréstitos. Desde ese momento, la CECA ha venido operando libremente en los mercados financieros obteniendo fondos mediante emisiones públicas o préstamos privados de los bancos. Tiene la máxima clasificación crediticia. 2.3. Los fondos obtenidos mediante empréstitos se usaron inicialmente para cofinanciar inversiones en las industrias del carbón y del acero de acuerdo con el párrafo primero del artículo 54 del Tratado, asignándose una cantidad reducida a un plan de viviendas para los trabajadores de estas industrias.
El cuadro 1 recoge la evolución de la actividad prestamista de la CECA desde 1960, fecha a partir de la cual existen estadísticas fiables y comparables. De este cuadro se desprende que, especialmente en los primeros años, se contribuyó de modo importante a la inversión y que más recientemente se ha asistido a un crecimiento de los préstamos de reconversión realizados al amparo del artículo 56 del Tratado. Esta tendencia se representa gráficamente en el cuadro 2 que muestra la distribución porcentual de los préstamos entre las diversas medidas. Los préstamos concedidos de acuerdo con los artículos 54 y 56 pueden recibir bonificaciones de interés a cargo del Presupuesto Operacional de la CECA.
Los tipos de bonificación aplicados son los siguientes: (a)préstamos de inversión: tres por ciento; (b)préstamos de reconversión: (i)préstamos directos: dos por ciento; (ii)préstamos globales: tres por ciento; (c)préstamos para el consumo de carbón: tres ecus por tonelada consumida. En el cuadro 3 se recoge el volumen de bonificaciones en los años 1981 a 1989. Préstamos concedidos de acuerdo con el Tratado CEE Préstamos de apoyo a las balanzas de pagos 2.4. En 1975, los préstamos y empréstitos del Tratado CECA ya estaban acreditados, hasta el punto de que se podía considerar a la Comunidad como una institución financiadora del desarrollo industrial en el sector del carbón y del acero.
En ese año tuvo lugar el siguiente jalón al instaurarse el mecanismo de préstamos que tenía como objetivo apoyar las balanzas de pagos (BP) de los Estados miembros de la Comunidad (). Esta medida tenía como objetivo responder a la crisis económica causada por el incremento del precio de los productos petrolíferos. Permitía, siempre que se cumplieran ciertas condiciones de política económica fijadas por el Consejo, que con su autorización previa se pudieran prestar a los Estados miembros fondos obtenidos por la Comunidad mediante empréstitos. El mecanismo se ha modificado en dos ocasiones.
La primera en 1985, en que su tope pasó de 6 000 a 8 000 Mio ECU y la segunda en 1988, cuando por medio de un nuevo reglamento () el Consejo lo fusionó con el apoyo financiero a medio plazo, el otro instrumento de sostén a las balanzas de pagos de los Estados miembros, formando un solo mecanismo de apoyo a las balanzas de pagos a medio plazo. El importe máximo de los préstamos que se pueden conceder con cargo a este sistema se fijó en 16 000 Mio ECU, de los que 14 000 Mio ECU normalmente se financian con los empréstitos obtenidos por la Comunidad en los mercados de capitales. Préstamos Euratom 2.5.
En 1977, el Consejo, debido también a la crisis energética, concedió facultades en nombre de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) a la Comisión para contraer empréstitos con el fin de conceder préstamos para la financiación de centrales nucleares (). La cantidad máxima fijada actualmente para estos préstamos es de 3 000 Mio ECU. Préstamos del Nuevo Instrumento Comunitario 2.6. Quizá el acontecimiento más importante relacionado con los préstamos y empréstitos tuvo lugar en 1978 cuando el Consejo aprobó las primeras intervenciones del Nuevo Instrumento Comunitario (NIC).
Para estimular la actividad económica y aprovechar al máximo el prestigio de la Comunidad en los mercados financieros, se facultó a la Comisión para contraer empréstitos con el fin de financiar proyectos de inversión que respondieran a una serie de objetivos. Hasta la fecha, el Consejo ha aprobado sucesivamente cuatro programas NIC de un importe máximo global de 5 650 Mio ECU () y dos programas de emergencia para la reconstrucción de regiones afectadas por terremotos en Italia y en Grecia () a los que el NIC ha aportado respectivamente 611 y 80 Mio ECU. La Comisión ha presentado la propuesta de un programa NIC que el Consejo no ha aprobado.
Banco Europeo de Inversiones 2.7. Aunque las actividades del BEI distintas de las relacionadas con su función de agente de la Comisión no se incluyen en este estudio, el banco es de hecho un agente importante de los instrumentos comunitarios de préstamos y empréstitos. Creado en 1958 por el Tratado de Roma, el BEI se ha convertido en una importante fuente de financiación del desarrollo y de inversiones. Su actividad es suplementaria y complementaria de las intervenciones no sólo de los otros instrumentos de préstamo y empréstito sino también de los fondos estructurales comunitarios. Fue el pionero del cada vez más difundido sistema de préstamos globales, con el que se hacen préstamos elevados a instituciones financieras acreditadas para que a su vez los asignen, en forma de subpréstamos de menor cuantía, a proyectos que hayan sido aprobados.
Gestión de los instrumentos de concesión de préstamos de la CEE 2.8. Los préstamos y empréstitos de la CEE se administran extrapresupuestariamente y se recogen en el balance financiero de la Comunidad. 2.9. La Comisión tienen la obligación legal directa de hacer efectivos los intereses y devolver los empréstitos que contrae en nombre de la CEE. Con este fin, en la sección Comisión del Presupuesto General se incluyen partidas para memoria que representan la garantía presupuestaria de los mecanismos de empréstito de la CEE y actúan de salvaguarda contra cualquier posible incumplimiento de los beneficiarios de los préstamos y las garantías de primer orden. >SITIO PARA UN CUADRO> 2.10.
Los préstamos de apoyo a las balanzas de pagos los concede el Consejo y el Fondo Europeo de Cooperación Monetaria () se encarga de su gestión. 2.11. La Comisión concede los préstamos Euratom y el BEI los gestiona actuando como agente de ésta. 2.12. En cuanto a los préstamos NIC, la Comisión decide qué proyectos son subvencionables y asume el riesgo de los préstamos que concede y gestiona el BEI por mandato suyo. Este último queda obligado a aplicar en ellos el mismo grado de diligencia que a las operaciones que realiza sobre sus recursos propios. 2.13. La Comisión es quien contrata los empréstitos de los tres instrumentos de préstamo comunitarios.
En la mayoría de los casos, el importe de los empréstitos NIC se transfiere a una cuenta de caja gestionada por el BEI bajo su propia responsabilidad y todas las operaciones relacionadas con estos empréstitos se realizan a través de esta cuenta. A la vez, algunos de ellos se vuelven a prestar directamente aplicando el principio de «back-to-back» que consiste en prestar el mismo importe en las mismas monedas durante el mismo plazo. Resumen 2.14. El 31 de diciembre de 1988 las Comunidades disponían, por tanto, de diversos instrumentos de préstamo y empréstito con los que contribuir a la consecución de sus objetivos económicos y sociales.
Estos instrumentos van desde los estrictamente sectoriales (CECA, Euratom), pasando por los más flexibles NIC y BEI, hasta los préstamos de apoyo a las balanzas de pagos, que actúan en un contexto económico particular. El cuadro 4 ilustra la utilización de estas medidas recogiendo el nivel de actividad anual de cada instrumento desde 1975 (año en el que se comenzó a utilizar la primera de las nuevas medidas) hasta 1989. 3. Observaciones sobre la gestión de los instrumentos Introducción 3.1. Como ya se ha indicado, corresponde a la Comisión contratar empréstitos para hacer frente a la demanda de préstamos de los tres instrumentos comunitarios.
Ella misma se encarga directamente de la gestión de los préstamos CECA y es la última responsable de los préstamos NIC y Euratom, aunque su gestión la realice el BEI. 3.2. Para verificar la calidad de la gestión de la Comisión, el Tribunal ha utilizado un método consistente en: (a)evaluar y comprobar los distintos sistemas empleados por la Comisión en el ejercicio de sus funciones; (b)visitas y petición de datos por escrito a clientes seleccionados para conocer la relación de la Comisión con sus clientes. Evaluación de los sistemas 3.3. Se identificaron, evaluaron y comprobaron los sistemas de control de los empréstitos, préstamos y bonificaciones de interés concedidas sobre estos últimos.
El sistema de empréstitos es común a los tres instrumentos y, comoquiera que los préstamos sólo pueden hacerse a partir de empréstitos, se decidió basar las comprobaciones en una muestra aleatoria de empréstitos de cada instrumento, ponderados para tener en cuenta sus valores relativos, contraídos entre 1985 y 1988. Se utilizó una sub-muestra de los préstamos correspondientes para examinar los controles que se aplican a los préstamos y, en su caso, a las subvenciones de interés. Los resultados de estas comprobaciones son los siguientes: (a)las observaciones del Tribunal sobre los empréstitos se presentaron en el Informe Anual sobre el ejercicio 1988 ().
En él se recomendaba que el sistema debía mejorarse y que debían imponerse controles más estrictos para garantizar que este nuevo sistema se aplicara en la práctica. El Tribunal hace notar que la Comisión ya ha comenzado a actuar y se ha comprometido a tomar medidas para mejorar la transparencia y la eficacia de las normas que regulan los empréstitos, respetando al mismo tiempo el grado de autonomía necesario de la dirección general encargada de la materia en cuestión. (b)se identificaron y comprobaron los sistemas de autorización y pago de los préstamos de los tres instrumentos, utilizando para ello las submuestras respectivas.
En general, estos sistemas eran correctos y los controles claves funcionaron adecuadamente en todos los casos analizados. Se realizaron otras comprobaciones de la gestión que la Comisión realiza de los préstamos CECA una vez efectuado el pago, tanto en la propia Comisión como en las instituciones financieras que reciben los préstamos globales para a su vez prestarlos a los beneficiarios finales asumiendo los riesgos. El Tribunal ha encontrado que la gestión de los préstamos, tanto por las instituciones financieras como por la Comisión, se realiza de un modo aceptable. (c)las bonificaciones de interés de la CECA se conceden a proyectos que cumplen determinadas condiciones siempre que existan fondos disponibles.
En el cuadro 3 se recogen las subvenciones concedidas en los últimos años al amparo de los distintos artículos. El Tribunal ha dedicado esfuerzos considerables durante el mismo período a examinar los distintos programas y sus observaciones han sido presentadas en sus informes (anexos a los Informes Anuales CECA) sobre la gestión contable y financiera de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Las comprobaciones realizadas como parte del presente estudio han puesto de manifiesto una mejora, bienvenida, de la gestión y el control de estas bonificaciones, especialmente y que se estaba actuando con presteza para bloquear o modificar los pagos de las subvenciones de intereses cuando las condiciones previas necesarias no se cumplían.
Sin embargo persisten algunos problemas: (i)en el caso de los préstamos globales (artículos 54(2) y 56(2) del Tratado CECA), los subpréstamos se destinan a proyectos de inversiones en bienes de capital pero las bonificaciones se conceden como incentivo para lograr determinados objetivos por medio de los proyectos, por ejemplo, un incremento en el consumo de carbón o la creación de puestos de trabajo. Sin embargo, la bonificación se abona durante la realización del proyecto (es decir, antes de que se puedan lograr resultados) al considerarse que es especialmente necesaria en ese momento. Sin embargo, si los proyectos no alcanzan los objetivos esperados pueden surgir problemas a la hora de recuperar las bonificaciones;
(ii)la bonificación de interés que se ha de pagar se calcula a partir de los informes periódicos de los promotores de los proyectos o de los intermediarios financieros si se trata de préstamos globales. Al realizar el presente estudio, el Tribunal ha podido observar que en la mayoría de los casos el seguimiento de la información financiera contenida en estos informes que realizan las instituciones financieras es escaso y poco eficaz. Las cifras de consumo de carbón y de puestos de trabajo creados presentadas por los beneficiarios de los préstamos casi siempre se transmitían a la Comisión sin haberlas verificado.
El Tribunal ya ha criticado el que la Comisión no haya definido adecuadamente los criterios de concesión de las bonificaciones de interés y tanto él mismo como la Comisión han encontrado, durante sus inspecciones de supervisión, casos en los que las cifras de los informes periódicos eran difíciles, si no imposibles, de contrastar. El que las instituciones financieras no realicen un seguimiento eficaz hace que surjan dudas sobre la fiabilidad de los logros y de las estadísticas y de la justificación de las bonificaciones de interés. Relaciones con los clientes 3.4. Cuando una organización como la Comisión ofrece un servicio tal como los préstamos y las bonificaciones de interés, se puede obtener una buena idea de su calidad con las opiniones de los beneficiarios.
El Tribunal decidió por ello investigar este aspecto durante inspecciones organizadas principalmente para comprobar el grado de control de los intermediarios financieros sobre los fondos de la Comisión (véase el apartado 3.3.(b)). Como solamente se podía visitar un número limitado de instituciones, se decidió obtener una muestra más representativa solicitando la opinión por escrito de los principales beneficiarios de préstamos globales y directos de tantos Estados miembros como fuera posible. 3.5. Se enviaron cuestionarios a 31 clientes, de los que 23 respondieron. Además, se organizaron visitas a otros 10 beneficiarios de préstamos globales.
Por lo tanto, en total se han recibido respuestas de 33 de los principales clientes de la Comisión. La mayoría se limitaron a responder a los cuestionarios, pero algunos aprovecharon la oportunidad para aportar más detalles, bien sobre aspectos concretos o sobre problemas generales. Durante las visitas se pudo aclarar algunas de las respuestas y formular preguntas complemetarias. 3.6. Para realizar el análisis ha sido necesario distinguir entre las respuestas del sector bancario (18) y las del industrial (15). Las del primero, aunque consideran que los préstamos de la Comisión tienen sólo una importancia relativa en sus operaciones, mantienen una buena relación de trabajo con ella.
Los problemas observados pueden atribuirse principalmente a los requisitos burocráticos, aunque durante las visitas se pudo observar que la mayor parte de ellos han ido siendo eliminados en los últimos años. La relación parece claramente igualitaria, por el contrario, en el sector industrial, aunque concede gran importancia a los préstamos de la Comisión y a pesar de que parece haber pocos problemas graves, da la impresión de que existe estrictamente una relación banquero/cliente (véase el apartado 6.1). Resumen 3.7. Al Tribunal le complace observar que últimamente ha habido mejoras en la gestión de los préstamos y, especialmente, en el control de las bonificaciones de interés.
También hace constar el compromiso de la Comisión de mejorar la transparencia y eficacia de la normativa que rige sus actividades de empréstito y entiende que esta nueva normativa recibirá próximamente la aprobación de la Comisión. 4. Observaciones relacionadas con la economía, la eficiencia y la eficacia Introducción 4.1. Desde principios de los años 60 la Comisión ha podido aprovechar su condición de prestatario de primera categoría en los mercados financieros para obtener fondos para la CECA a los tipos más favorables. Inicialmente estos fondos se destinaban a la inversión en las industrias del carbón y del acero pero últimamente se ha dado mayor importancia a estimular las inversiones destinadas a hacer frente a los problemas económicos y sociales provocados por la crisis en estas industrias (préstamos de reconversión).
Los instrumentos más recientes (BP, Euratom, NIC) se han visto beneficiados por esta posición favorable a la hora de obtener fondos. El Tribunal ha examinado la gestión de la Comisión desde el punto de vista de la obtención de fondos en las mejores condiciones posibles para valorar su economía, eficiencia y eficacia. Economía 4.2. No hay duda de que la Comisión se encuentra en una situación favorable para obtener las mejores condiciones existentes en los mercados financieros mundiales. En la presente parte del estudio se intenta responder a la pregunta de si la Comisión obtiene en realidad las mejores condiciones, cuándo lo hace y si esta situación se refleja en los tipos de interés que carga a sus clientes.
4.3. La respuesta a la primera parte de la pregunta se ofrecía en el Capítulo 13 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas sobre el ejercicio 1988, donde se señalaba que debido a deficiencias en sus procedimientos internos, la Comisión no siempre aceptaba la mejor oferta de fondos. No obstante, como resultado de ese Informe la Comisión ha tomado medidas para mejorar sus procedimientos internos y se compromete a tomar otras en el mismo sentido. 4.4. La respuesta a la segunda parte de la pregunta ha sido recabada de los clientes. La impresión general que se puede extraer tanto de entrevistas como de circulares que se les han enviado es que los préstamos de la Comisión son competitivos, aunque algunos indicaban que se pueden obtener mejores condiciones y, en el caso de los préstamos CECA, las bonificaciones de interés eran el atractivo principal.
4.5. En el Capítulo 13 del Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1988 se hace referencia, en el apartado 13.12, a «errores aritméticos y metodológicos», que son especialmente evidentes en el cálculo del precio de coste total («prix de revient») de los empréstitos, de las condiciones que han de aplicarse a los préstamos correspondientes y de la relación coste/beneficio de la refinanciación. Los errores en estos cálculos pueden alterar el tipo de coste de los préstamos y el tipo de interés que se carga sobre ellos, bien inicialmente o después de la refinanciación. Los errores aritméticos pueden tener un efecto aleatorio, incrementando o reduciendo el coste para el cliente (incluso, en algunos casos, de forma sustancial) pero el Tribunal ha observado que los errores metodológicos producían una sobreevaluación de los costes y, por lo tanto, un gasto para los clientes mayor del necesario.
El Tribunal considera que la Comisión debería: (a)utilizar costes reales cuando disponga de ellos, en vez de estimaciones de las comisiones y gastos; (b)estimar las comisiones y los gastos basándose en casos similares anteriores. En este contexto opina también que la Comisión debería elaborar un índice o base de datos de los gastos periódicos con objeto de facilitar estimaciones exactas; (c)preparar «tipos de rentabilidad internos» (TRI) para poder posteriormente actualizar los costes y (d)preparar una buena metodología para las operaciones de refinanciación con objeto de evitar la falta de homogeneidad y la impresión de que el método que se aplica a los diferentes casos da lugar a improvisaciones.
4.6. El Tribunal ha vuelto a calcular el coste posible para los beneficiarios en ocho casos, utilizando una fórmula habitual de tipo de rentabilidad interno y utilizando costes reales (cuando estaban disponibles) y estimaciones realistas. Los resultados se recogen en el cuadro 5 presentando el coste adicional que la Comisión podía haber evitado a sus clientes si hubiera utilizado métodos adecuados y fiables para realizar estos cálculos complejos. La Comisión ha señalado al Tribunal que está preparando una metodología general para calcular el coste de los empréstitos y que esta metodología general se adjuntará a las normas internas.
4.7. Además de los gastos (y gastos en exceso) antes señalados, los prestatarios de cada instrumento deben soportar un margen destinado a cubrir los costes administrativos de la CECA o del BEI (NIC y Euratom). A este respecto, debe señalarse que la mayoría de los préstamos CECA y NIC son préstamos globales a intermediarios financieros y que los beneficiarios finales (generalmente pequeñas y medianas empresas) tienen que sufragar, además, el margen de los intermediarios. El Tribunal ha observado que en el período 1985 a 1988 cubierto por el estudio, el margen CECA ha sido sustancialmente mayor que el aplicado por el BEI a préstamos nuevos.
Este margen, que fija la Comisión, como señala el Tribunal en su Informe Anual sobre el ejercicio 1988, parece demasiado alto tanto en relación con el tipo aplicado por el BEI como con los costes que debe cubrir. Sin embargo, entre noviembre de 1988 y marzo de 1989 ha sido rebajado tres veces y actualmente está situado a un nivel comparable al del BEI. El Tribunal aún no ha podido verificar sus consecuencias, pero es posible que se hayan tomado las medidas necesarias para corregir una fuente importante de la sobrefacturación detectada por el Tribunal en los expedientes de la CECA. El Tribunal no está en condiciones de pronunciarse sobre lo adecuado del margen del BEI ya que éste, a pesar de las reiteradas peticiones, se ha negado a proporcionar la documentación necesaria.
4.8. En los últimos años, se ha ido dando mayor importancia a la refinanciación: en 1988 el 53 % de los fondos tomados a préstamo tenían esta finalidad y en 1989 el 36 %. Esta operación implica la cancelación anticipada de los empréstitos para sustituirlos por otros aprovechando unas condiciones del mercado más favorables. Comoquiera que en el caso de la Comisión todos los empréstitos existentes han sido asignados a préstamos y que el objetivo principal es proporcionar fondos en las mejores condiciones posibles, el Tribunal ha examinado en qué medida los beneficios de la refinanciación se han repercutido a los receptores de los préstamos iniciales.
Estas ventajas pueden ser importantes, incluso aunque no se tengan en cuenta las otras posibles señaladas en los apartados 4.5 y 4.6. En la muestra del Tribunal se puso de manifiesto que ha habido rebajas en los tipos de interés de los empréstitos de 0,50 a 7,17 puntos con una media de alrededor de 3,15. Después de haber deducido los costes correspondientes, los tipos de interés aplicados a los préstamos realizados sobre empréstitos refinanciados bajaron como media un 2,5 %. Sin embargo, el Tribunal ha observado que no se realizaron reducciones en el tipo de interés en los préstamos NIC Tesorería.
Las ventajas de la refinanciación de los empréstitos correspondientes a estos préstamos sólo beneficiaron a la Tesorería y, en última instancia, al BEI. Resumen 4.9. Los hechos anteriores ponen de manifiesto que la posición preferente de la Comisión en el mercado de empréstitos no siempre beneficia a los prestatarios finales ya que esta ventaja puede verse contrarrestada por los costes adicionales que aplica al fijar las condiciones de los préstamos, ya sea originalmente o tras una refinanciación. El Tribunal ha observado, además, que los sustanciales beneficios de la refinanciación no se transmiten a los beneficiarios de los préstamos globales NIC.
El Tribunal opina que la Comisión debe conseguir que los fondos se faciliten en las mejores condiciones posibles. >SITIO PARA UN CUADRO> Eficiencia 4.10. En esta parte del informe se intentará determinar si las posibilidades de préstamo ofrecidas por la Comisión siguen siendo necesarias, en qué forma se presenta esta necesidad y si se satisface del modo más eficiente. 4.11. La parte más importante, con mucho, de la actividad prestamista de la Comisión son actualmente, tanto en lo que respecta a la CECA como al NIC, los préstamos globales. El mayor atractivo de los préstamos CECA es que se les puede aplicar bonificaciones de interés de acuerdo con los artículos 54(2) ó 56(2) del Tratado.
El Tribunal no ha podido determinar cuál es el atractivo de los préstamos NIC ya que no tuvo acceso a los beneficiarios finales durante la fiscalización. Sin embargo, el BEI opina que los préstamos NIC son una posibilidad para los clientes de las zonas que no reciben ayuda de los Estados miembros, ya que sus propios préstamos se dirigen principalmente a los de las zonas que sí la reciben. 4.12. Los clientes de la Comisión destacaron la importancia de las bonificaciones de interés. En algunos Estados miembros era igualmente importante la protección contra el riesgo de cambio, y algunos clientes cuyos Estados ofrecían esta cobertura sostenían que la demanda de préstamos se mantendría, aún sin bonificación de interés.
Sin embargo, existe, como mínimo, la posibilidad de que la demanda en algunos Estados miembros descienda o incluso desaparezca si se eliminaran las bonificaciones de interéses. La bonificación es tan atractiva que en algunos Estados miembros instituciones que prestan a la Comisión vuelven a tomar prestado de ella para obtenerla. De hecho, en algunos casos, los fondos que se toman prestados se vuelven a reintegrar al prestatario al interés bonificado. En opinión del Tribunal los gastos administrativos de estas operaciones de empréstito-préstamo las hacen ineconómicas. El Tribunal no ignora que en su forma actual el Tratado CECA no contempla la posibilidad de concesión de bonificaciones de interés independientes de los préstamos CECA correspondientes e invita a la Comisión a analizar esta situación.
4.13. En estas circunstancias, el Tribunal concede especial importancia a un nuevo hecho: a instancias del Parlamento Europeo se incluyó en el Presupuesto General de la CEE una asignación de 10 Mio ECU para bonificaciones de interés de inversiones destinadas a aumentar el empleo. La Comisión decidió en 1986 utilizar estos recursos ofreciendo, como proyecto piloto, bonificaciones de interés a préstamos concedidos en Portugal, no por la Comisión, sino por determinados bancos portugueses con sus propios recursos. Surgieron algunos problemas iniciales principalmente debido a la falta de experiencia en este tipo de operaciones y al no haber evaluado convenientemente las dificultades administrativas.
Sin embargo, los bancos que participaron en la operación la consideraron muy positiva y fue beneficiosa para las objetivos de la Comisión con un coste muy reducido. 4.14. Comoquiera que el objetivo enunciado es fomentar las oportunidades de empleo alternativas para los trabajadores CECA en paro, quizá sea conveniente a efectos de eficiencia relacionar la subvención con la realización y supervivencia de proyectos en áreas de actuación prioritaria en lugar de con la creación de empleo. De este modo se evitarían los problemas relacionados con el control y el cumplimiento de la obligación del beneficiario de crear un número determinado de puestos de trabajo (véase el apartado 3.3(c)(ii)).
Resumen 4.15. A pesar de que en algunos Estados miembros los préstamos de la Comisión puedan seguir siendo necesarios, la demanda real busca una financiación barata. En casi todos los Estados miembros es fácil obtener préstamos a los tipos de mercado, por lo que el mayor atractivo de los préstamos de la Comisión son las bonificaciones de interés, combinadas de preferencia con protección contra los riesgos de cambio. Sobre el método de contraer empréstitos para ofrecer préstamos surge la cuestión de si el proyecto piloto en Portugal podría constituir una iniciativa que pudiera aplicarse provechosamente en otros lugares.
La administración de las bonificaciones de interés podría mejorarse si se simplificaran las condiciones para acogerse a ellas, teniendo en cuenta los objetivos del instrumento y las circunstancias prácticas. Eficacia Introducción 4.16. La actividad de tomar a préstamo y prestar no se realiza para lograr un beneficio comercial sino que constituye un medio de alcanzar los objetivos comunitarios. Comoquiera que los préstamos de la Comisión se conceden a prestatarios de buena clasificación crediticia nacional o internacional y están cubiertos por garantías de primer orden, el riesgo de incumplimiento es muy bajo.
Debido a ello, aspectos como los márgenes de beneficio, la posibilidad de cobro de las deudas, etc., que son de importancia primordial para los bancos comerciales, pasan a un segundo plano en la Comisión. La principal preocupación de esta última debería ser que sus actividades de préstamo-empréstito contribuyan al logro de los objetivos de los distintos instrumentos. El Tribunal, por lo tanto, ha pretendido evaluar la eficacia de esta forma de intervención desde este punto de vista. CECA 4.17. Desde la creación de la CECA, los préstamos realizados al amparo del párrafo 1 del artículo 54 del Tratado han contribuido significativamente a las inversiones en el sector del carbón y del acero.
En los últimos años, sin embargo, las sucesivas crisis y recesiones de ambas industrias han dado lugar a intervenciones importantes de los Estados miembros, especialmente con la finalidad de racionalizar la producción y mejorar la productividad. Las consecuencias de esta intervención se reflejan en los importantes aumentos de las medidas sociales en dichas industrias, medidas a las que la Comunidad contribuye. En lo que a los préstamos se refiere, hay que señalar que el artículo 54 está destinado principalmente a industrias en expansión más que a aquéllas que estén en recesión. A esto se une el que algunos Estados miembros se muestran reticentes a ofrecer garantías aceptables a compañías que se encuentran en dificultades financieras y cuyo futuro está comprometido.
Por ello, el volumen de préstamos se ha ido estancando y la demanda esporádica surge principalmente como respuesta a las políticas económicas adoptadas en algunas ocasiones por algún Estado miembro. 4.18. En lo que se refiere a los demás préstamos CECA, el Tribunal ha criticado recientemente en sus informes (Anexos a los Informes Anuales CECA de 1986 y 1987) sobre la gestión contable y financiera de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero la eficacia de los planes de consumo de carbón y de viviendas para trabajadores. Las estadísticas al final de 1987 de la creación de empleo por el plan de reconversión (artículo 56(2)) muestran que a pesar de que el plan ha contribuido a la creación de bastantes más puestos de trabajo de los previstos (59 000 en lugar de 29 000) los que han sido ocupados por ex-trabajadores de la CECA es muy reducido (4 000).
La exactitud de estas cifras está, por supuesto, matizada por los comentarios recogidos en el apartado 3.3(c)(ii). También hay que reconocer que en muchos Estados miembros el plan de la CECA fue aplicado en conjunción con otras iniciativas nacionales de esta índole y principalmente en asociación con bancos comerciales. 4.19. Muchos proyectos examinados por el Tribunal en los últimos años se habían iniciado antes de que se tomara la decisión sobre los préstamos CECA y/o las bonificaciones de interés. Surge la pregunta de si los proyectos se hubieran llevado igualmente a cabo sin dicha ayuda.
Si bien la bonificación de interés resultó provechosa para los intermediarios financieros, la razón principal fue su incidencia en el paquete financiero del que también formaban parte los recursos propios del intermediario. De hecho, uno de ellos, con un volumen importante de fondos propios, señaló que necesitaba la bonificación para poder igualar la oferta de sus competidores. Más de un intermediario manifestó que la decisión de conceder la bonificación no tendría efectos materiales en su valoración del riesgo comercial. Si los proyectos necesitaran la bonificación para ser viables, los intermediarios no los aprobarían.
Euratom 4.20. La eficacia de los préstamos Euratom es difícil de evaluar. Teniendo en cuenta la escala de los proyectos Euratom y las cuestiones políticas, económicas y ambientales relacionadas con ellos es escasamente defendible que la contribución de este instrumento (hasta el 20 % de los costes del proyecto) haya sido decisiva a la hora de tomar la decisión de emprenderlo. Sin embargo, desde el punto de vista de los objetivos recogidos en la normativa inicial, estos préstamos podrían considerase eficaces si proporcionaran los fondos necesarios con mejores condiciones que otras fuentes de financiación.
No es posible dar una respuesta concluyente a esta pregunta, pero el nivel al que se ha mantenido la demanda a lo largo de los años indica que la Comisión ha sido, como mínimo, competitiva. Podría decirse, por lo tanto, que este plan ha contribuido, de forma reducida, a lograr los objetivos de la política energética vigente en el momento de su creación. Su eficacia actual se refleja en los pocos préstamos concedidos en los últimos años. NIC 4.21. El Tribunal no tiene conocimiento de que se haya intentado evaluar la eficacia de los préstamos NIC. Por ejemplo, uno de los objetivos principales del NIC es crear puestos de trabajo; pese a ello y a que el sistema lleva alrededor de 10 años funcionando, las estadísticas de la Comisión únicamente recogen los puestos de trabajo que se espera crear, sin hacer referencia a los efectivamente creados.
El Tribunal también ha observado que el grado de penetración del NIC en los diferentes Estados miembros es desigual. Cuatro Estados miembros no utilizan los fondos NIC, por lo que este instrumento no ha tenido ningún efecto en su territorio. Otros dos no habían participado el 31 de diciembre de 1988 en el NIC IV, el más reciente; mientras que un Estado había recibido más del 60 % de los fondos concedidos hasta esa fecha. Esta distribución desigual pone de manifiesto que los préstamos NIC, que se conceden con las mismas condiciones que los préstamos BEI, no disfrutan de una posición ventajosa en el mercado y que su atractivo puede residir más en las políticas económicas de determinados Estados miembros (por ejemplo la protección contra el riesgo de cambio) que en los méritos propios del instrumento.
Resumen 4.22. Existen, por supuesto, pruebas de que los programas de la Comisión han contribuido, por ejemplo, a la creación de empleo; sin embargo, no está claro si la ayuda de la Comunidad ha sido la fuerza iniciadora o si, por el contrario, se ha limitado a sustituir a otras formas de financiación con las que, de todas formas, se hubiera conseguido el objetivo. Para conseguir que los objetivos comunitarios se alcancen de la forma más eficaz posible, la Comisión debería revisar sus procedimientos de seguimiento y evaluación de la información recibida sobre los proyectos financiados por los diferentes instrumentos financieros de la Comunidad.
5. Emisión Jean Monnet 5.1. En junio de 1988 la Comisión lanzaba la emisión Jean Monnet de 500 Mio ECU con objeto de que sirviera como piedra de toque de la divisa. Por sus propias declaraciones, puede verse que la Comisión se ha dejado guiar por consideraciones políticas a las que ha concedido mayor importancia, y que como consecuencia de ello ha estado dispuesta a correr el riesgo de: (a)mantener parte de los fondos depositados a corto plazo hasta el momento en que fuera necesario hacer uso de ellos a la vez que abonaba tipos de interés a largo plazo por el empréstito y (b)sufrir pérdidas en el caso de que los fondos captados no pudieran ser prestados por ella en condiciones equivalentes al menos a las del empréstito.
5.2. Para reducir al máximo este riesgo la Comisión ha utilizado técnicas financieras especiales. Todavía es demasiado pronto para determinar si esta operación le ha supuesto algún coste adicional a ella o al BEI (responsable del resultado de la tesorería del NIC) y en último lugar a los beneficiarios de los préstamos concedidos con fondos del empréstito. De hecho, las fluctuaciones fortuitas de los tipos de mercado podrían incluso dar lugar a que las cantidades que han debido colocarse a depósito produjesen beneficios. 6. Observación general 6.1. Los hechos arriba expuestos llevan al Tribunal a la conclusión general de que a lo largo de los años la actuación de la Comisión en el ámbito de los empréstitos y préstamos ha evolucionado de forma significativa.
Esta evolución se debe a la variación de los objetivos políticos comunitarios y del contexto político-económico que ha dado lugar a la adaptación del carácter estructural de la actividad prestataria y prestamista de la Comunidad así como a la aplicación de nuevos mecanismos operativos. A este respecto, el Tribunal desea mencionar: (a)el cambio producido en el tipo de clientes de la Comisión y NIC del BEI, que han pasado de un predominio de organizaciones de tipo industrial o paraestatal que recibían préstamos directos, al de instituciones bancarias que actúan como intermediarios financieros de los préstamos globales;
(b)el incremento de la actividad de refinanciación para aprovechar la evolución de los mercados; (c)el relativo estancamiento del volumen de los préstamos; (d)la naturaleza bancaria de algunas de las operaciones, p. ej. la refinanciación de los empréstitos NIC sin que los beneficios de esta operación repercutan en los destinatarios finales; (e)la práctica de contratar empréstitos sin que exista demanda de préstamos, a pesar de que las disposiciones que rigen los empréstitos de todos los instrumentos exigen que esta demanda exista; (f)la escasa importancia que se concede a la valoración del grado de consecución de los objetivos de los instrumentos.
7. Recomendaciones 7.1. En opinión del Tribunal deben mantenerse los instrumentos de préstamo y empréstito de la Comunidad que representan un medio de progresar en la consecución de los objetivos de las Comunidades. Sin embargo, deberían organizarse mejor los métodos utilizados en ellos. Es necesaria la colaboración con el BEI para evitar el riesgo de duplicar esfuerzos. El Tribunal considera que es necesario actuar para mejorar la economía y eficiencia del servicio y valorar su éxito respecto a los objetivos de los diversos instrumentos. 7.2. Por tanto, el Tribunal recomienda: (a)que se respete el principio de que los empréstitos no puedan contraerse sin que exista una demanda de préstamos y que los beneficios de las operaciones de refinanciación se repercutan a los beneficiarios finales;
(b)que la Comisión examine la posibilidad de incrementar el efecto de las operaciones de la CECA ampliando la experiencia del proyecto piloto de Portugal a otros Estados miembros. De este modo se evitaría el gasto innecesario de contraer empréstitos con las instituciones a las que se conceden préstamos. Esto permitiría también identificar a los Estados miembros que necesitan solamente bonificaciones de interés y con ello se agilizaría la actividad de empréstito y préstamo; (c)junto con lo indicado en (b), se debería simplificar la administración de las bonificaciones de interés. Se debería estudiar, entre otras cosas:
(i)la subordinación del derecho a bonificación a la realización y la supervivencia de proyectos en zonas prioritarias, dando por sentado que la creación de empleo será una consecuencia automática; (ii)en determinados casos, el adelanto de las bonificaciones para permitir a los intermediarios cargar un interés neto en sus préstamos; (iii)cuandos sea posible, la integración de las bonificaciones en iniciativas nacionales y comunitarias; (iv)la potenciación del efecto incentivador de las bonificaciones variando su tipo para favorecer proyectos que tengan una importancia singular para la Comunidad;
(v)la reducción del número de informes de los intermediarios y/o beneficiarios finales; (d)de modo general, se deben identificar las necesidades de préstamos y/o bonificaciones de interés y adaptar las políticas correspondientes de modo que las atiendan del modo más eficiente; (e)una vez racionalizada la administración y la presentación de informes, se deberían dedicar mayores esfuerzos a determinar los efectos de las intervenciones comunitarias. Mediante análisis económicos y estadísticos, aún basados en muestreos, se podría conocer el efecto real, para compararlo con el previsto, de las financiaciones de la CECA y del NIC y cómo y dónde deben asignarse subsiguientemente los fondos.
El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en su reunión del 10 de mayo de 1990 Por el Tribunal de Cuentas Aldo ANGIOI Presidente >SITIO PARA UN CUADRO> > SITIO PARA UN CUADRO> Cuadro 2 - Análisis de los préstamos CECA realizados a partir de empréstitos >PRINCIPIO DE GRÁFICO> <?þ><?ý><?Ð8><?±><? ò><?CLE2> <?½><?ý><? *><? ý>Porcentaje del <?í><? ý>total de fondos <?í><? ý>prestados a partir <?í><? ý>de empréstitos <? > <? > <? ><?ý> <? LE> <?½> <? D><?×11><?þ><?ý><? 3><?×22><?þ><? 9><?þ><?þ><?ý><? 8><? 3><?ù><?oe>Préstamos totales % <? 3><?×32><?©><?º><?oe><?³><?ue> <? ><?±><?º>= <? ><?º><?±>Inversiones en la industria del acero <?ue><?ue><?»><?±><?»>=<?»>Inversiones en la industria del carbón <?³><?ue><?ue><?»><?±><?»>=<?»> Reconversión <? 3><?ue>100 <?Þ><?Dv26b>90 <?Þ><?Dv26b>80 <?Þ><?Dv26b>70 <?Þ><?Dv26b>60 <?Þ><?Dv26b> 50 <?Þ><?Dv26b>40 <?Þ><?Dv26b>30 <?Þ><?Dv26b>20 <?Þ><?Dv26b>10 <?Þ><?Dv26b> 19 71<?«0>19 72<?«0> 19 73<?«0>19 74<?«0>19 75<?«0>19 76<?«0>19 77<?«0>19 78<?«0>19 79<?«0>19 80<?«0>19 81<?«0>19 82<?«0> 19 83<?«0>19 84<?«0>19 85<?«0>19 86<?«0>19 87<?«0>19 88<?«0>19 89 <?½> <? 3><? |><?ae> <?¼><? 9><?ue> <?×49><?©><?¨>años <?¤> <?Þ><?Dv26b><?¤> <?Þ><?Dv26b><?¤> <?Þ><?Dv26b><?¤> <?Þ><?Dv26b><?¤> <?Þ> <?Dv26b><?¤> <?Þ><?Dv26b><?¤> <?Þ><?Dv26b><?¤> <?Þ><?Dv26b><?¤> <?Þ><?Dv26b><?¤> <?Þ><?Dv26b><? 9> <? 3> | | | | | | | | | | | | | | | | | | |<?ae> <?Â"FIN DE GRÁFICO> >REFERENCIA A UN FILM> RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 1.
Introducción 1. Algunas de las observaciones relativas a la gestión de los empréstitos contenidas en el presente informe especial ya habían sido formuladas en el Capítulo 13 del Informe anual sobre el ejercicio 1988 del Tribunal de Cuentas observaciones a las que la Comisión respondió positivamente. En efecto, la Comisión adoptó las medidas a las que se había comprometido en sus respuestas con objeto de mejorar la transparencia y la eficacia en este ámbito. De la misma manera, algunas de las observaciones sobre la gestión de los préstamos ya las había formulado el Tribunal en su Informe anual sobre el ejercicio 1986; asimismo la Comisión adoptó las medidas que resultaban nacesarias.
2. La Comisión subraya que la evaluación de los instrumentos de préstamo hace necesaria una estrecha colaboración con las instituciones financieras y, en particular con las redes bancarias. A este respecto la Comisión considera que en ningún momento ha perdido de vista la finalidad política y las bases jurídicas de su actuación. 3. Al igual que el Tribunal de Cuentas, la Comisión reconoce la necesidad de una reflexión permanente con objeto de mejorar la adaptación, la integración y la eficacia de los instrumentos financieros con los que cuenta en la actualidad. La Comisión puede asegurar que esta reflexión, que ya se ha iniciado, continuará y tendrá en cuenta las quejas y los dictámenes de las diferentes partes interesadas.
2. Evolución de los instrumentos Préstamos concedidos de acuerdo con el Tratado CEE Gestión de los instrumentos de préstamo de la CEE 2.9. La Comisión subraya la naturaleza exclusivamente formal de la garantía presupuestaria relativa a las operaciones EURATOM y NIC. En efecto, nunca ha habido que utilizar las líneas presupuestarias correspondientes. 3. Observaciones sobre la gestión de los instrumentos Evaluación de los sistemas 3.3. c.i.) La Comisión presta suma atención al problema planteado por el Tribunal y vigila con gran cuidado la recuperación de las bonificaciones pagadas. Hasta la fecha, no ha aparecido ningún problema ni dificultad de importancia en este ámbito y durante muchos años nuestros procedimientos han demostrado ser eficaces.
Además, recientemente se mejoraron los acuerdos para la concesión de préstamos, para proteger aun más los intereses de la Comisión y, por consiguiente, permitir una recuperación más fácil de las bonificaciones indebidamente pagadas, si así fuese conveniente. c.ii.) La Comisión considera que las normas que regulan la concesión de bonificaciones de interés se adecúan bastante bien a la finalidad que persiguen, y estima que los intermediarios financieros con los que trabaja las han aceptado especialmente bien. Además, la Comisión ha aumentado sustancialmente el número de visitas de inspección a los bancos y a los beneficiarios finales de los préstamos para, entre otras cosas, proporcionar ayuda técnica y reducir el número de informes erróneos anteriormente presentados.
Los primeros resultados positivos de este esfuerzo ya se han dejado sentir. Para un sector que gestiona más de 10 000 préstamos y subpréstamos, la Comisión se siente alentada por los informes sobre los progresos realizados que le envían sus clientes y por la calidad de la información que recibe en la actualidad. Por otra parte, hay que señalar que todo informe proporcionado por un beneficiario directo o por un intermediario financiero es examinado por la DG XVIII, que, sobre la base de dicho informe, prepara la orden de pago de bonificación de intereses. Una vez recibida esta orden de pago, el informe que sirve de comprobante es examinado por los servicios de la DG XX.
Además, una selección de estos informes se inspecciona in situ en los locales de los beneficiarios finales y de los intermediarios. A tal fin, Control Financiero ha consagrado 35 hombres por día a estas tareas de inspección durante el año 1988, año al que se refiere el examen del Tribunal. Relaciones con los clientes 3.4. 3.6. Los servicios competentes de la Comisión prestaron su total colaboración a la realización de la encuesta del Tribunal, reconociéndo el interés que podían tener las respuestas proporcionadas por los intermediarios financieros y por los beneficiarios de los préstamos.
De la lectura de las respuestas recibidas, se desprende que los clientes de la Comisión se han declarado en su conjunto satisfechos de los servicios prestados. 3.7. Efectivamente, la Comisión ha adoptado una serie de medidas dirigidas a aumentar la transparencia y la eficacia de las operaciones de empréstito. Las normas internas que regulan estas operaciones se han sometido a la aprobación del Miembro de la Comisión correspondiente. 4. Observaciones relacionadas con la economía, la eficiencia y la eficacia Economía 4.3. La Comisión confirma que se ha dado curso adecuado a los compromisos suscritos en respuesta al Informe anual correspondiente al ejercicio 1988.
La Comisión no deja de recurrir a la competencia y siempre busca las mejores condiciones para la recuperación de sus empréstitos. La Comisión explicó al Tribunal los motivos que, en muy contados casos, le han llevado a no utilizar la solución que matemáticamente podía parecer mejor. 4.4. La Comisión comparte la opinión del Tribunal en cuanto al atractivo especial de las bonificaciones de interés habida cuenta del coste medio de los préstamos concedidos a los beneficiarios. Sin embargo, precisa que numerosas empresas, en los diferentes Estados miembros, tanto en el caso de los préstamos directos como de los préstamos globales, recurrieron a préstamos que en gran parte no estaban bonificados, lo que confirma su carácter competitivo.
La Comisión desea matizar la afirmación de algunos clientes según la cual a veces las condiciones del mercado son mejores. Estos casos deben referirse a situaciones excepcionales en las que determinados Estados miembros ofrecen, dentro de las medidas de ayudas nacionales apropiadas, préstamos en condiciones que no son las del mercado financiero. 4.5. 4.6. Como ya indicó la Comisión en su respuesta al Informe anual, esta ha reforzado los controles para garantizar la fiabilidad del cálculo del precio de coste total («prix de revient») y ha preparado una metodología aplicable a dicho cálculo.
4.7. Por lo que respecta al tema del margen impuesto por los intermediarios financieros en relación con los préstamos globales, la Comisión subraya que, en este contexto, resulta inevitable que los intermediarios financieros sean remunerados por las tareas que cumplen así como para cubrir el riesgo que corren en caso de que los beneficiarios finales de los préstamos no puedan hacer frente a sus compromisos financieros. La Comisión considera que el tipo de remuneración que les impone es totalmente aceptable. Por lo que respecta al margen CECA impuesto por la Comisión, las modalidades concretas para su fijación se incluyen en las normas internas.
Este margen se ha reducido y refleja los costes reales a que debe hacer frente la Comisión. De hecho sólo se utiliza cuando en los contratos de préstamo no existe una cláusula de indemnización que cubra la totalidad de los riesgos asumidos por la CECA. Cuando dicha cláusula existe, y cuando no es necesaria la intervención de un agente nacional, el tipo de représtamo es idéntico al coste efectivo de los fondos y la Comisión no aplica margen alguno. En el pasado, la inclusión de un margen en el coste de los préstamos fue necesaria para que en el balance de la CECA existiera un importe de reservas suficiente para dar todo tipo de garantías a sus proveedores de fondos y garantizarle de esta manera el «rating» más alto, que es un elemento esencial para recaudar capitales al coste más bajo.
Además, la amplitud del margen aplicado a los préstamos estaba justificada por la existencia de situaciones en las que los riesgos eran importantes, en particular en la fase crítica de la reestructuración de las grandes empresas CECA. La reducción de este margen se ha producido como consecuencia de la evolución globalmente favorable del factor riesgo y en particular de la mejora de la situación financiera de las empresas. 4.8. Resulta difícil repercutir los beneficios de una refinanciación sobre los diversos destinatarios de los préstamos concedidos con el producto de un sólo empréstito NIC Tesorería.
Los préstamos no sólo son poco numerosos y de distinta duración que los empréstitos, sino que además cada préstamo se realiza normalmente en varias divisas, mientras que cada empréstito se realiza en una única divisa. Además, los tipos de interés de los préstamos NIC están ligados con los utilizados por el BEI para operaciones similares, que a su vez deben hacer frente a las mismas dificultades para repercutir los beneficios de una refinanciación. La Comisión considera las operaciones de refinanciación como medidas de buena gestión financiera, que realiza cada vez que las condiciones del mercado lo justifican.
La Comisión pone de relieve que siempre ha repercutido los beneficios de las operaciones de refinanciación: - directamente sobre los beneficiarios de préstamos en el marco de las operaciones CECA, Euratom y «NIC back to back»; - en el BEI cuando se trata de operaciones incluidas en el marco del NIC Tesorería en las que el Banco asume toda la responsabilidad del resultado final de las operaciones, de conformidad a lo dispuesto en el Convenio de cooperación celebrado entre el Banco y la Comisión. Resumen 4.9. Como ya se señaló en la respuesta al punto 4.7., el margen actual aplicado a los préstamos CECA refleja los costes reales soportados por la Comisión.
El éxito de los préstamos globales NIC prueba de una manera especialmente elocuente la existencia de una firme demanda de este tipo de financiación, incluso sin beneficios adicionales. Por lo que respecta a la repercusión de los beneficios de las refinanciaciones, la Comisión ha precisado en su respuesta al punto 4.8. que a su nivel siempre ha seguido esta política. Eficiencia 4.12. Como señala en su respuesta al punto 4.4., la Comisión es consciente por supuesto del atractivo de las bonificaciones de interés, pero insiste en el hecho de que el éxito de los préstamos que concedió sin bonificaciones confirma su carácter en general atrayente.
Por otra parte, la Comisión considera que lo importante es que los tipos obtenidos sean competitivos. Asimismo, la Comisión subraya que los casos en los que los fondos tomados en préstamo volvieron a las instituciones prestamistas fueron raros y sólo afectaron a cantidades modestas. Dichos casos estaban justificados por el hecho de que las mencionadas instituciones financieras ofrecían en general las condiciones más favorables. De cualquier manera, de ello no podría deducirse en ningún caso que los fondos vuelven a las instituciones prestamistas, así como que se benefician de la bonificación de intereses ya que ésta se aplica en favor de los beneficiarios finales de los préstamos y nunca en beneficio de los bancos intermediarios.
4.13. La Comisión aprovechará la experiencia piloto que se desarrolla actualmente en Portugal. No obstante, hasta el momento esta experiencia ha puesto de manifiesto algunos inconvenientes en particular en lo que se refiere a la incertidumbre sobre el nivel del tipo que se aplica a los préstamos, y a las dificultades para controlar las condiciones efectivas en que se desarrolla la operación. Esta preocupación es válida asimismo en lo que respecta a las posibilidades de evaluación del impacto económico y social de los programas de financiación, cuya importancia ha señalado el propio Tribunal.
4.14. Es conveniente subrayar que la «cláusula social», tal y como se aplica actualmente tiene su origen en la propia aplicación de las disposiciones del Tratado CECA. No obstante, la Comisión ha emprendido, con ocasión de la aplicación de los programas derivados de la reforma de los Fondos Estructurales, una simplificación de las normas y los procedimientos de concesión de préstamos de reconversión de la CECA. En este contexto, haciéndose eco de la sugerencia del Tribunal, la Comisión examinará la posibilidad de hacer más flexible la vinculación entre la concesión de bonificaciones y la creación de empleos regulada por condiciones especiales.
Resumen 4.15. La Comisión en su respuesta al punto 4.4. ha confirmado el atractivo que en general revisten los préstamos que ofrece. La Comisión examinará, en combinación con el lanzamiento de programas plurianuales de reconversión, la posibilidad de mejorar la gestión de las bonificaciones. Por lo que respecta a la operación piloto puesta en marcha en Portugal, la Comisión ha hecho referencia en su respuesta al punto 4.13. a los inconvenientes que ya ha detectado, y estima prematuro en estos momentos la propuesta de generalizar este tipo de instrumento a la cobertura financiera del conjunto de las necesidades de las zonas CECA prioritarias.
Eficacia CECA 4.17. Es verdad que los sistemas de financiación aplicados en fases de crisis o de recesión recurren más a las dotaciones presupuestarias, en especial de procedencia nacional, así como a medidas de apoyo directo en favor de la mano de obra, que a los instrumentos de préstamo de la CECA. Ello no pone en tela de juicio la eficacia intrínseca de estos instrumentos como podría hacer pensar una referencia exclusiva al volumen de los préstamos. Por otra parte la Comisión considera que las posibilidades que ofrece el instrumento utilizado con arreglo a lo dispuesto en el artículo 54 permiten responder a todas las situaciones (expansión, crisis de desarrollo normal de las inversiones).
En opinión de la Comisión los préstamos tendrán una función cada vez mayor en las iniciativas de reconversión apoyadas por la Comunidad dentro de la nueva normativa de los Fondos e instrumentos estructurales. 4.18. Los préstamos de la CECA, así como las restantes formas de intervención estructural de la Comunidad, tienen un carácter subsidiario en relación a la actuación de conjunto desarrollada en materia de reconversión en la mayoría de los Estados miembros. La Comisión está convencida de que el impacto de la intervención de los préstamos de la CECA ha sido significativo en las cuencas de empleo que pueden recibir ayudas, tanto en términos de creación de nuevos puestos de trabajo como del volumen de inversiones movilizado.
Dicho esto, la Comisión acepta que los diferentes agentes económicos y en particular las instituciones financieras incluyan en sus actividades una evaluación propia del riesgo comercial que asumen en la financiación de las operaciones de reconversión. En cuanto al número de puestos de trabajo creados, la Comisión comparte la opinón del Tribunal en cuanto a su relativa exactitud. Sin embargo, precisa que con el transcurso de los años, las operaciones de financiación de las inversiones de reconversión por parte de la CECA se inscriben, cada vez más, dentro de un conjunto de actuaciones dirigidas a renovar el tejido económico en las cuencas de empleo CECA.
Euratom 4.20. La Comisión se congratula de que el Tribunal reconozca que los préstamos ofrecidos en el marco de Euratom fuesen competitivos. De la misma manera, la Comisión considera que contribuyó eficazmente a la realización de la política energética de la Comunidad durante esa época. NIC 4.21. La Comisión precisa que entiende la eficacia del instrumento NIC de una manera global, que tiene en cuenta en especial todas las implicaciones que se desprenden de la capacidad financiera de la CEE y de la singularidad de este instrumento. Por lo que respecta a la distribución geográfica y a su fiel reflejo sobre los recursos propios del BEI el conjunto del NIC IV demuestra estar bien equilibrado, y los países que no han recibido préstamos NIC (en particular Alemania) han participado en la actuación «paralela» BEI.
Resumen 4.22. La Comisión comparte la opinión del Tribunal sobre la dificultad que encierra aislar y cuantificar el impacto propio de las actuaciones lanzadas por la Comunidad que se integran en un conjunto de medidas que resultan difíciles de disociar. No obstante, la Comisión recuerda que con objeto de evaluar sus actuaciones ha reforzado la unidad responsable del seguimiento de los préstamos y ha aumentado el número de las visitas de inspección in situ que se duplicaron en 1989. 5. Emisión «Jean Monnet» 5.1. 5.2. La Comisión consideró oportuno lanzar una operación en ecus suficientemente importante como para servir de punto de referencia a las operaciones en esta divisa, y asentar de esta manera la credibilidad del ecu en los mercados financieros internacionales.
Estos objetivos, importantes para la puesta en marcha de la unidad económica y monetaria, se han alcanzado. Por otra parte, las técnicas financieras utilizadas por la Comisión en esta operación ya le permiten afirmar que no existe el riesgo de que se produzcan pérdidas o de que las Comunidades deban hacer frente a costes suplementarios. 6. Observaciones generales 6.1. (c) La Comisión desea precisar que el «estancamiento del volumen de préstamos» es el resultado inevitable de la aproximación de los límites máximos NIC y EURATOM. 6.1. (d) La Comisión recuerda, como señaló en su respuesta al punto 4.8., que, a su nivel, siempre ha repercutido los beneficios de las operaciones de refinanciación.
6.1. (e) La Comisión afirma respetar el principio de base que consiste en contratar únicamente empréstitos en función de las demandas efectivas de préstamos. 6.1. (f) La Comisión no ha dejado en un segundo plano la valoración de la ejecución de las actuaciones en función de los citados objetivos. La Comisión seguirá ajustando dicha valoración, como lo ha venido haciendo hasta ahora, a la realizada a los diferentes niveles operativos por los clientes y los agentes económicos con los cuales comparte el esfuerzo de reconversión. 7. Recomendaciones 7.2.b. Como ya señaló en sus respuestas a los puntos 4.13. y 4.15., la Comisión no comparte la opinión del Tribunal sobre las virtudes de una ampliación general de la práctica utilizada en Portugal.
7.2.c. i La Comisión recuerda que ha iniciado un proceso de reflexión con objeto de hacer más flexible la vinculación entre bonificaciones y creación de puestos de trabajo. 7.2.c. ii La Comisión examinará la conveniencia de evolucionar en la dirección que recomienda el Tribunal. 7.2.c. iii La Comisión está examinando en la actualidad la posibilidad de conceder préstamos modificados CECA en estrecha relación con otros instrumentos comunitarios. 7.2.c. iv La Comisión examinará la sugerencia del Tribunal. 7.2.c. v La Comisión se congratula de la recomendación del Tribunal, y considera que dicha reducción debería, asimismo, afectar a la frecuencia de los citados informes.
7.2.d. La Comisión precisa que la concesión de préstamos se realiza cada vez más en combinación con programas de inversiones que imponen una valoración de las necesidades previas y su realización de acuerdo con las políticas existentes. 7.2.e. La Comisión se esforzará por seguir la recomendación del Tribunal, en el marco de la puesta en marcha de la reforma de los Fondos. () DO n° C 319 de 6.12.1982. () Reglamento (CEE) N° 397/75 del Consejo, de 17 de febrero de 1975, DO n° L 46 de 20.2.1975. () Reglamento (CEE) N° 1969/88 de 24 de junio de 1988, DO n° L 178 de 8.7.1988. () Decisión 77/270/Euratom del Consejo, de 29 de marzo de 1977, DO n° L 88 de 6.4.1977.
() - Decisión 78/870/CEE, de 16 de octubre de 1978, DO n° L 298 de 25.10.1978. -Decisión 82/169/CEE del Consejo, de 15 de marzo de 1982, DO n° L 78 de 24.3.1982. -Decisión 83/200/CEE del Consejo, de 19 de abril de 1983, DO n° L 112 de 28.4.1983. -Decisión 87/182/CEE del Consejo, de 9 de marzo de 1987, DO n° L 71 de 14.3.1987. () - Decisión 81/19/CEE del Consejo, de 20 de enero de 1981, DO n° L 37 de 10.2.1981. -Decisión 81/1013/CEE del Consejo, de 14 de diciembre de 1981, DO n° L 367 de 23.12.1981. () Reglamento (CEE) N° 3181/78 del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, DO n° L 379 de 30.12.1978.
() DO n° C 312 de 12.12.1989.