Rapport spécial n° 3/90 relatif aux prêts et emprunts CECA, Euratom et NIC des Communautés, accompagné des réponses de la Commission Journal officiel n° C 160 du 29/06/1990 p. 0001 - 0020 RAPPORT SPÉCIAL N° 3/90 relatif aux prêts et emprunts CECA, Euratom et NIC des Communautés accompagné des réponses de la Commission (90/C 160/01) (Observations présentées conformément à l'article 206 bis paragraphe 4 du traité CEE et à l'article 78 septimo, paragraphe 4 du traité CECA) >EMPLACEMENT TABLE> 1. Introduction Remarques générales 1.1. La Commission des Communautés européennes est habilitée, en vertu des traités et d'autres textes législatifs, à emprunter des fonds pour octroyer des prêts à des fins bien précises.
Le niveau actuel de cette activité se situe autour de 3 000 Mio ECU par an (y compris les opérations de refinancement). Le solde des emprunts en cours au 31 décembre 1989 approchait les 16 000 Mio ECU. 1.2. Du point de vue de la Communauté, la pratique qui consiste à emprunter des fonds pour accorder des prêts offre, en principe, l'avantage considérable de servir au maximum les objectifs communautaires au moindre coût. Le produit des emprunts peut être reprêté à des taux calculés pour couvrir le coût des opérations d'emprunt ainsi que les coûts administratifs afférents. Le rendement des prêts sous forme d'intérêt et de capital peut être utilisé pour assurer le service des emprunts initiaux.
Par suite, la Communauté ne devrait avoir à supporter aucun frais résiduel. Il est cependant essentiel, pour que le système fonctionne convenablement, que les actions de la Communauté dans ce domaine soient au moins concurrentielles par rapport à d'autres sources procurant des fonds d'investissement, comme des banques commerciales, sans qu'il y ait contradiction avec les objectifs communautaires. 1.3. La Cour des comptes a examiné la gestion par la Commission de ces ressources qui représentent un volume important; elle a consacré une attention particulière à l'économie et à l'efficience des opérations en question ainsi qu'à l'efficacité de cette forme d'intervention.
1.4. La Cour ne remet pas en cause le fait que la Commission doit continuer à assumer la responsabilité des activités de prêts et emprunts en tant que moyen d'intervention indépendant. Étendue du contrôle 1.5. Le contrôle de la Cour a été centré sur les prêts accordés en vertu des articles 54 et 56 du traité CECA, sur les prêts Euratom ainsi que sur les prêts relevant du nouvel instrument communautaire et sur les emprunts relatifs à ces trois instruments.L'enquête de la Cour a porté essentiellement sur les instruments qui permettent à la Commission des Communautés européennes de financer des prêts en contractant des emprunts.
Par suite, ni les prêts accordés sur les ressources propres de la Banque européenne d'investissement (BEI), ni ceux qui sont financés par le budget général des Communautés européennes n'ont été étudiés. Il en va de même pour les prêts et emprunts relevant de l'instrument communautaire destiné au soutien des balances des paiements, bien qu'ils soient mentionnés dans le présent rapport pour des raisons d'exhaustivité statistique et de continuité chronologique. Étant donné qu'avant juin 1989, il n'existait aucun accord entre la BEI, la Commission et la Cour concernant les procédures relatives à la mise en oeuvre du contrôle sur place des opérations de prêt gérées par la BEI en qualité de mandataire, les prêts Euratom et NIC n'ont pu faire l'objet d'aucune vérification sur place.
Méthode de contrôle 1.6. Les contrôleurs se sont proposé d'étudier l'évolution de cette activité depuis ses débuts en 1953 et ont donc effectué un examen, fondé sur l'analyse des systèmes, de la gestion actuelle des prêts et emprunts, une série de missions auprès des bénéficiaires dans certains États membres, complétée par l'envoi de questionnaires à de nombreux bénéficiaires dans différents pays de la Communauté, et une évaluation des résultats en fonction des objectifs de l'étude. Il a été également tenu compte du travail effectué par la Cour dans ce domaine au cours des dernières années et notamment du rapport spécial de 1982 sur ce sujet ().
Il convient toutefois de noter que le présent rapport diffère de l'ancien sur deux points importants. Premièrement, le rapport de 1982 ne traitait pas la CECA et, deuxièmement, il était essentiellement descriptif et les observations portaient principalement sur la mise en place et la structure de gestion des mécanismes les plus récents. Le présent rapport, quant à lui, a trait davantage à la gestion quotidienne et à l'incidence pratique des activités de prêts et emprunts. 2. Évolution des instruments Prêts octroyés dans le cadre du traité CECA 2.1. Conformément à l'article 49 du traité, la CECA est habilitée à contracter des emprunts, ce qui constitue l'un des moyens de financement des activités couvertes par le traité.
L'article 51 spécifie, entre autres, que la Haute Autorité/Commission ne peut utiliser des fonds d'emprunts que pour consentir des prêts et qu'elle ne doit pas exercer elle-même les activités de caractère bancaire correspondant à ses missions financières. 2.2. La CECA n'ayant été dotée d'aucun capital lors de sa création en 1951, les premiers emprunts furent réalisés dans le cadre de dispositifs spéciaux. Afin d'assurer sa solvabilité et d'avoir accès aux marchés monétaires, l'institution affecta, pendant les premières années de son fonctionnement, une partie de ses ressources provenant d'un prélèvement à un fonds de garantie.
En 1961, la CECA fut en mesure d'abandonner les dispositifs spéciaux et d'utiliser son propre actif pour garantir les emprunts. Depuis, la CECA a opéré librement sur les marchés financiers, levant des fonds par le biais d'émissions publiques ou de prêts accordés par des banques. Elle compte parmi les emprunteurs réputés de première catégorie. 2.3. À l'origine, les fonds d'emprunts ont été utilisés pour cofinancer des investissements dans l'industrie du charbon et de l'acier, conformément à l'article 54 1er alinéa du traité, une faible part des fonds étant affectée à un programme de logements pour les ouvriers travaillant dans ces industries.
Le tableau 1 montre l'évolution de l'activité de prêt de la CECA depuis 1960, première année pour laquelle des statistiques uniformes et comparables ont été établies. Cela fait apparaître l'importance de la contribution à l'investissement, en particulier pendant les premières années, ainsi que l'augmentation ultérieure des prêts à la reconversion consentis en application de l'article 56 du traité. Cette évolution est représentée sous forme de graphique au tableau 2 qui montre, en pourcentage, la part du montant total des prêts allouée aux différentes mesures. Les prêts octroyés en vertu des articles 54 et 56 peuvent être assortis d'une bonification d'intérêt financée sur le budget opérationnel de la CECA.
Les taux de bonification suivants sont appliqués: a) prêts en faveur d'investissements 3 %; b) prêts en faveur de la reconversion: i) prêts directs, 2 %; ii) prêts globaux, 3 %; c) prêts en faveur de la consommation de charbon: 3 ECU par tonne de charbon consommé. Le tableau 3 fait apparaître le volume des bonifications d'intérêt pour les années 1981 à 1989. Prêts octroyés dans le cadre du traité CEE Prêts au titre du soutien des balances des paiements 2.4. En 1975, les activités de prêts et emprunts menées dans le cadre du traité CECA étaient bien établies, au point que la Commission pouvait être considérée effectivement comme une institution assurant le financement du développement industriel dans les domaines du charbon et de l'acier.
Cette année-là vit une nouvelle étape importante avec l'introduction du mécanisme des prêts destinés à soutenir les balances des paiements des États membres de la Communauté (prêts BP) (). Cette mesure fut élaborée en réaction à la crise économique causée par l'augmentation des prix des produits pétroliers. Elle prévoyait, sous réserve que des conditions de politique économique déterminées par le Conseil soient remplies, que des fonds empruntés par la Communauté avec l'autorisation du Conseil soient reprêtés à des États membres. Le mécanisme a été modifié à deux reprises.
En 1985, le plafond a été relevé de 6 000 à 8 000 Mio ECU. En 1988, par un nouveau règlement (), le Conseil a procédé à la fusion de ce mécanisme avec le concours financier à moyen terme - l'autre instrument destiné à soutenir les balances des paiements des États membres - en un seul mécanisme de soutien à moyen terme des balances des paiements. Le plafond des prêts pouvant être accordés au titre de ce nouveau mécanisme a été fixé à 16 000 Mio ECU, dont 14 000 Mio ECU sont normalement financés par des emprunts de la Communauté sur les marchés des capitaux. Prêts Euratom 2.5.
En réaction à la crise de l'énergie, le Conseil a en outre, en 1977, habilité la Commission à emprunter des fonds pour le compte de la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom) afin de consentir des prêts pour le financement de centrales nucléaires (). Actuellement, le plafond est fixé à 3 000 Mio ECU pour ces prêts. Prêts au titre du nouvel instrument communautaire 2.6. L'évolution peut-être la plus importante dans le domaine des prêts et emprunts est intervenue en 1978, lorsque le Conseil a approuvé les premières interventions dans le cadre du nouvel instrument communautaire (NIC).
Afin de stimuler l'activité économique et de tirer un avantage maximum de la position de la Communauté sur les marchés financiers, la Commission a été habilitée à contracter des emprunts dont le produit devait être prêté pour financer des projets d'investissement destinés à la réalisation de certains objectifs précis. A l'heure actuelle, le Conseil a approuvé quatre programmes successifs NIC atteignant un plafond total de 5 650 Mio ECU (), ainsi que deux programmes d'urgence pour la reconstruction de régions affectées par des séismes en Italie et en Grèce (), dont le NIC a financé 611 et 80 Mio ECU respectivement.
Une proposition de la Commission pour un cinquième programme NIC n'a pas rencontré l'approbation du Conseil. Banque européenne d'investissement 2.7. Bien que les activités de la BEI autres que celles qu'elle exerce comme agent de la Commission n'entrent pas dans le champ de la présente étude, la BEI est en réalité un facteur important dans le cadre des instruments de prêts et emprunts des Communautés. Instituée en 1958 dans la cadre du traité de Rome, la BEI est devenue une source très importante de financement en faveur du développement et de l'investissement. Son action complète et intensifie non seulement les interventions au titre des autres instruments de prêts et emprunts mais aussi celles des fonds structurels des Communautés.
C'est elle qui a inauguré la pratique, qui s'est généralisée, des prêts globaux, c'est-à-dire de prêts très importants consentis à des établissements financiers reconnus qui les redistribuent, sous forme de sous-prêts, à des projets agréés. Gestion des instruments de prêts de la CEE 2.8. Les prêts et emprunts de la CEE sont gérés hors budget et sont repris dans le bilan de l'actif et du passif des Communautés. 2.9. La Commission a l'obligation juridique formelle d'assumer le service de la dette et le remboursement des emprunts qu'elle a contractés au nom de la Communauté. Des postes pour mémoire, qui figurent dans la section «Commission» du budget général, constituent la garantie budgétaire des mécanismes d'emprunts communautaires en cas de défaillance des bénéficiaires des prêts et des garanties primaires. >TABLE> 2.10.
Les prêts destinés au soutien des balances des paiements sont octroyés par le Conseil et le Fonds européen de coopération monétaire () prend les mesures nécessaires en vue d'assurer la gestion des prêts. 2.11. Les prêts Euratom sont octroyés par la Commission et gérés par la BEI agissant comme agent de la Commission. 2.12. Pour les prêts NIC, c'est la Commission qui décide de l'éligibilité des projets, les prêts étant octroyés et gérés par la BEI agissant comme mandataire de la Commission et aux risques de cette dernière. Ce faisant, la BEI est soumise à l'obligation d'exercer le même degré de diligence que pour les opérations sur ses ressources propres.
2.13. Les emprunts destinés aux trois instruments de prêts communautaires sont contractés par la Commission. Pour les emprunts NIC, dans la plupart des cas, le produit en est viré sur une trésorerie tenue et gérée par la BEI à ses propres risques. Toutes les opérations concernant ces emprunts sont réalisées à travers cette trésorerie. Par contre, un certain nombre d'emprunts NIC sont reprêtés directement suivant le principe du «back-to-back», qui consiste à reprêter le même montant dans les mêmes devises pour la même durée. Résumé 2.14. Au 31 décembre 1989, les Communautés avaient donc à leur disposition divers instruments de prêts et emprunts leur permettant de contribuer à la réalisation de leurs objectifs économiques et sociaux, cette gamme allant des instruments strictement sectoriels (CECA, Euratom) jusqu'aux mécanismes plus flexibles NIC et BEI et aux prêts BP qui s'inscrivent dans un contexte économique particulier.
L'application de ces mesures est retracée au tableau 4 qui indique le niveau annuel d'activité pour chaque instrument depuis 1975 (année où la première des nouvelles mesures fut introduite) jusqu'à 1989. 3. Observations relatives à la gestion des instruments Introduction 3.1. Comme il a déjà été indiqué, la Commission est chargée de contracter des emprunts pour répondre à la demande de prêts concernant les trois instruments de prêts CEE. Elle est responsable directement de la gestion des prêts CECA et globalement des prêts NIC et Euratom, même si la gestion quotidienne est assurée par la BEI.
3.2. Pour vérifier la qualité de la gestion de la Commission, la Cour a adopté une méthode consistant à: a) évaluer et tester les différents systèmes mis en place par la Commission pour s'acquitter de sa mission; b) effectuer des visites de contrôle auprès d'un certain nombre de bénéficiaires sélectionnés et leur adresser des questionnaires, afin de se faire une idée des relations entre eux et la Commission. Appréciation des systèmes 3.3. Les systèmes de contrôle des emprunts, des prêts et des bonifications d'intérêt dont ces derniers sont assortis ont été identifiés, appréciés et contrôlés par sondages.
Le système des emprunts est commun aux trois instruments et, comme les prêts ne peuvent être octroyés que sur fonds d'emprunts, il a été décidé d'appliquer les sondages à un échantillonnage aléatoire d'emprunts consentis entre 1985 et 1988 pour chaque instrument, pondéré en fonction des volumes relatifs. Un sous-échantillon de prêts connexes a été prélevé afin de vérifier les contrôles opérés sur les prêts et, le cas échéant, sur les bonifications d'intérêt. Les résultats de ces contrôles sont les suivants: a) les constatations de la Cour en matière d'emprunts sont présentées dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1988 ().
Dans ce rapport, la Cour recommandait que le système soit amélioré et que des contrôles plus stricts soient imposés afin de garantir que le système dûment amélioré soit appliqué concrètement. La Cour note que la Commission a déjà pris des mesures et qu'elle s'est engagée à en prendre d'autres pour améliorer la transparence et l'efficacité des règles existantes en matière d'emprunts, tout en respectant, comme par le passé, le degré d'autonomie dont la direction générale concernée doit pouvoir jouir; b) les systèmes d'autorisation et de versement des prêts dans le cadre des trois instruments ont été identifiés et contrôlés au moyen des différents sous-échantillons.
Dans l'ensemble, les systèmes étaient fiables et les contrôles clés avaient fonctionné convenablement dans les cas retenus dans l'échantillon. D'autres contrôles par sondages de la gestion par la Commission des prêts CECA après versement ont été effectués, tant à la Commission qu'auprès des établissements financiers recevant les prêts globaux dont ils redistribuent le produit à leurs propres risques aux bénéficiaires finals. La Cour a constaté que la qualité de la gestion des prêts,tant par les établissements financiers que par la Commission, se situait à un niveau acceptable; c) les bonifications d'intérêt CECA sont accordées, en fonction des ressources disponibles, à des projets remplissant certaines conditions.
Les bonifications consenties ces dernières années au titre des différents articles sont reprises au tableau 3. Pendant cette période, la Cour a consacré des efforts considérables à l'examen des différents programmes et ses constatations ont été exposées dans ses rapports (annexes aux rapports annuels CECA) relatifs à la gestion comptable et à la gestion financière de la Communauté européenne du charbon et de l'acier. Les contrôles effectués dans le cadre de la présente étude ont mis en évidence une amélioration de la gestion et du contrôle de ces bonifications, dont la Cour s'est félicitée.
Il est apparu en particulier que des mesures étaient prises dans les meilleurs délais pour bloquer ou moduler les versements au titre des bonifications d'intérêt lorsque les conditions préalablement posées n'étaient pas remplies. Certains problèmes demeurent toutefois, à savoir: i) s'agissant des prêts globaux (articles 54 deuxième alinéa et 56 paragraphe 2 du traité CECA), les sous-prêts servent la réalisation de projets concernant des biens d'équipement, mais les bonifications d'intérêt sont accordées comme incitation à atteindre les objectifs résultant des projets, c'est-à-dire l'augmentation de la consommation de charbon et la création d'emplois.
La bonification est cependant versée pendant la période de réalisation du projet (c'est-à-dire avant qu'il soit possible d'envisager les moindres résultats), au motif que les avantages de la bonification sont surtout nécessaires à ce stade. Il n'en demeure pas moins que, lorsque les projets ne produisent pas les résultats escomptés par rapport aux objectifs de la mesure, des problèmes peuvent se poser au moment du recouvrement de la bonification déjà versée; ii) le versement de la bonification est lié à la transmission de rapports périodiques par les promoteurs des projets ou, lorsqu'il s'agit de prêts globaux, par les intermédiaires financiers.
La Cour a constaté, au cours de son examen, que les établissements financiers ne vérifiaient pas de façon efficace les informations figurant dans ces rapports. À de rares exceptions près, les chiffres relatifs à la consommation de charbon ou à la création d'emplois qui ont été fournis par les bénéficiaires de sous-prêts ont été transmis à la Commission sans être vérifiés. La Cour a déjà, dans le passé, critiqué le fait que la Commission n'ait pas fixé comme elle le devait les critères régissant le droit à une bonification d'intérêt. La Cour comme la Commission ont découvert, à la suite de leurs propres missions de contrôle, des cas dans lesquels des chiffres figurant dans des rapports périodiques étaient difficiles, sinon impossibles, à vérifier.
L'absence de contrôle efficace de la part des établissements financiers suscite des doutes très sérieux quant à la fiabilité de la réalisation des objectifs et des statistiques et quant à la justification des paiements de bonifications d'intérêt. Relations avec les clients 3.4. Lorsqu'un organisme tel que la Commission offre un service comme l'octroi de prêts et de bonifications d'intérêt, il peut être utile d'évaluer la qualité dudit service auprès des bénéficiaires. La Cour a donc décidé d'examiner cet aspect de la question au cours de missions prévues essentiellement pour vérifier la gestion des fonds de la Commission (voir le point 3.3.
(b) ci-dessus) par les intermédiaires financiers. Comme un nombre limité seulement d'institutions ont pu faire l'objet d'une visite de contrôle, il a été décidé de constituer un échantillon plus représentatif en cherchant à obtenir par écrit l'avis des principaux bénéficiaires tant des prêts globaux que des prêts directs dans le plus grand nombre d'États membres possible. 3.5. Des questionnaires ont été adressés à 31 clients, parmi lesquels 23 ont répondu. En outre, des missions ont été organisées auprès de dix autres bénéficiaires de prêts globaux. Au total, 33 réponses sont donc parvenues de la part des principaux clients de la Commission.
La majorité des correspondants ont simplement répondu aux questions posées, mais certains d'entre eux ont saisi l'occasion, soit pour détailler certains points spécifiques, soit pour développer la question en termes généraux. Pendant la mission, il a été possible, au cours de la conversation, de clarifier certaines réponses et de poser quelques questions supplémentaires. 3.6. Aux fins d'analyse, il a été nécessaire de faire la distinction entre les réponses du secteur bancaire (18) et les réponses du secteur industriel (15). Le premier secteur, bien qu'il ait considéré que les prêts de la Commission étaient peu importants dans son domaine d'activité, a eu de bonnes relations de travail avec la Commission.
Les problèmes qui ont été identifiés pouvaient, pour la plupart, être attribués aux exigences administratives, mais il a été constaté en cours de mission que même ces problèmes-là avaient largement été éliminés ces dernières années. Il s'agissait manifestement de relations entre partenaires. Le secteur industriel, par contre, accordait une grande importance aux prêts de la Commission, mais, bien que peu de problèmes graves se soient posés, sa relation avec la Commission semblait relever davantage des rapports stricts qu'entretient un banquier avec son client (voir point 6.1 ci-dessous).
Résumé 3.7. La Cour se réjouit de constater les améliorations récemment apparues dans la gestion des prêts et, en particulier, dans le contrôle des bonifications d'intérêt. La Cour note également le fait que la Commission s'est engagée à améliorer la transparence et l'efficacité des règles régissant ses activités d'emprunts et elle croit savoir que ces nouvelles règles seront très prochainement approuvées par la Commission. 4. Observations relatives à l'économie, à l'efficience et à l'efficacité Introduction 4.1. Depuis le début des années 1960, la Commission a été en mesure d'exploiter sa position d'emprunteur de première classe sur les marchés financiers afin d'obtenir des fonds pour la CECA aux meilleurs taux disponibles.
À l'origine, ces fonds étaient consacrés aux investissements dans les industries du charbon et de l'acier, mais, ces derniers temps, l'accent a davantage été mis sur la stimulation des investissements visant à résoudre les problèmes économiques et sociaux suscités par les crises qui ont frappé ces industries (prêts de reconversion). Les instruments plus récents (BP, Euratom, NIC) ont tiré profit de cette position favorable pour dégager des fonds aussi à leur profit. C'est sous ce même aspect, comme source de financement destinée à offrir des fonds aux meilleures conditions disponibles, que la Cour a examiné l'économie, l'efficience et l'efficacité de la gestion de la Commission.
Économie 4.2. Il ne fait aucun doute que la Commission est dans une position favorable pour obtenir les meilleures conditions offertes sur les marchés financiers mondiaux. Les questions auxquelles cette partie de l'étude s'efforce de répondre sont les suivantes: «La Commission obtient-elle effectivement les meilleures conditions et, dans l'affirmative, ces conditions se reflètent-elles dans les taux appliqués aux clients? » 4.3. La réponse à la première question était donnée au chapitre 13 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1988, dans lequel il était dit qu'en raison de faiblesses des procédures internes de la Commission, la meilleure offre de fonds n'a pas toujours été retenue par la Commission.
Toutefois, à la suite de ce rapport, la Commission a pris des mesures positives et s'engage à en prendre d'autres, pour améliorer ses procédures internes. 4.4. La réponse à la deuxième question posée ci-dessus a été obtenue en interrogeant les clients. L'impression générale recueillie tant par le biais des entretiens avec les clients que des questionnaires qui leur ont été adressés, est que les prêts de la Commission sont compétitifs par rapport à d'autres sources de financement. Cependant, un petit nombre de clients ont indiqué qu'à leur avis de meilleures conditions pouvaient être obtenues ailleurs et, dans le cas des prêts de la CECA, que la bonification d'intérêt constituait le principal attrait.
4.5. Le chapitre 13 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1988 mentionne, au point 13.12, des «erreurs arithmétiques et méthodologiques». Ces dernières apparaissent en particulier dans les calculs du prix de revient total des emprunts, les conditions à appliquer aux prêts liés et le rapport coûts/avantages du refinancement. Des erreurs au niveau de ces calculs peuvent affecter le taux de versement des prêts et le taux d'intérêt appliqué aux prêts, soit à l'origine, soit après le refinancement. De simples erreurs arithmétiques peuvent avoir une incidence aléatoire (bien que parfois importante) soit à la hausse, soit à la baisse sur le coût pour le client, mais la Cour a découvert que les erreurs méthodologiques ont entraîné une surévaluation des coûts et, partant, une charge plus importante qu'il ne fallait pour les clients.
La Cour estime que la Commission devrait: a) utiliser les chiffres des frais réels, lorsqu'ils sont disponibles, au lieu d'estimations des droits et des charges; b) estimer les droits et les charges sur la base de cas antérieurs identiques. Dans ce contexte, la Cour pense aussi que la Commission devrait élaborer un index ou une banque de données des charges régulières afin de faciliter une estimation précise; c) établir des «taux de rendement internes» (TRI) aux fins d'actualisation des coûts futurs; et, d) élaborer une méthodologie solidement fondée applicable aux opérations de refinancement, afin d'éviter un manque de cohérence et une impression d'improvisation dans la façon de traiter les différents cas.
4.6. La Cour a recalculé le coût éventuel pour les bénéficiaires dans huit cas, en utilisant une formule type pour le taux de rendement interne et en tenant compte des frais réels (lorsqu'ils étaient disponibles) et d'estimations réalistes. Le tableau 5 présente les résultats de ce calcul sous la forme d'une indication des coûts supplémentaires que la Commission aurait pu éviter à ses clients en élaborant une méthodologie solidement fondée et fiable pour servir de base à ces calculs complexes. La Commission a signalé à la Cour, qu'elle était en train de mettre au point une méthodologie générale pour le calcul des prix de revient des emprunts, qui sera annexée aux règles internes.
4.7. Outre les charges susmentionnées (et les charges supplémentaires), les emprunteurs au titre de chaque instrument supportent une marge destinée à couvrir les frais administratifs connexes de la CECA ou de la BEI (NIC et Euratom). Il convient de noter également à ce sujet que la plupart des prêts CECA et NIC sont des prêts globaux accordés à des intermédiaires financiers et que les bénéficiaires finals (normalement des petites et moyennes entreprises) doivent en outre supporter la marge imposée par les intermédiaires. Au cours de la période 1985 à 1988 couverte par l'étude, la Cour a observé que la marge de la CECA était sensiblement plus élevée que celle de la BEI sur les nouveaux prêts.
Cette marge qui, comme le souligne la Cour dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1988, est fixée par la Commission, semble excessive aux yeux de la Cour, tant par rapport au taux de la BEI qu'aux frais qu'elle était supposée couvrir. Cependant, entre novembre 1988 et mars 1989, cette marge a été reduite à trois reprises et se situe à présent à un niveau comparable à celle de la BEI. La Cour n'a pas été en mesure jusqu'à présent de vérifier l'incidence de cette réduction. Mais peut-être les mesures requises ont-elles été prises afin de corriger une source importante de charges supplémentaires pour les cas relatifs à la CECA examinés par la Cour.
Cette dernière n'est pas à même de se prononcer sur la vraisemblance de la marge de la BEI, étant donné que celle-ci a refusé de fournir des documents probants malgré les demandes répétées en ce sens. 4.8. Au cours des dernières années, l'on a particulièrement mis l'accent sur le refinancement - en 1988, 53 % des fonds empruntés l'ont été à cette fin et 36 % en 1989. Ce type d'opération comporte le remboursement anticipé des emprunts existants afin de bénéficier de meilleures conditions du marché par le biais d'emprunts de remplacement. Étant donné que, dans le cas de la Commission, tous les emprunts existants ont été affectés comme prêts et que l'objectif de base est d'offrir des fonds aux meilleures conditions possibles, la Cour a examiné la mesure dans laquelle les bénéfices du refinancement avaient été répercutés sur les bénéficiaires des prêts initiaux.
Ces bénéfices peuvent être importants, même si l'on ne tient pas compte des bénéfices potentiels mentionnés aux points 4.5 - 4.6. L'échantillon retenu par la Cour a révélé des améliorations au niveau des taux d'intérêt sur les emprunts allant de 0,50 à 7,17 %, et un bénéfice moyen de quelque 3,15 %. Après déduction des frais connexes, le taux d'intérêt appliqué aux prêts liés aux emprunts refinancés a été réduit de 2,5 % en moyenne. La Cour a toutefois constaté qu'aucune réduction n'avait été répercutée dans le cas des prêts octroyés sur la trésorerie NIC. Les bénéfices du refinancement des emprunts liés à ce type de prêts sont demeurés dans la trésorerie et sont finalement restés acquis à la BEI.
Résumé 4.9. Les faits présentés ci-dessus montrent que la position préférentielle de la Commission sur le marché des emprunts ne profite pas toujours aux bénéficiaires finals, parce que l'avantage obtenu peut être réduit du montant des frais supplémentaires imposés par la Commission lors de la fixation des conditions des prêts, soit à l'origine, soit après le refinancement. La Cour a observé, de surcroît, que les bénéfices importants du refinancement ne sont pas répercutés sur les bénéficiaires des prêts globaux NIC. La Cour estime que la Commission doit garantir la mise à disposition des fonds aux meilleures conditions possibles. >TABLE> Efficience 4.10.
Dans cette partie du rapport, l'on s'efforcera d'établir si les possibilités de prêt offertes par la Commission répondent à un besoin persistant, de déterminer la forme que prend ce besoin et, enfin, de juger si les solutions apportées sont les plus efficientes possible. 4.11. La part de loin la plus importante de l'activité actuelle de prêt de la Commission, tant dans le cadre de la CECA que du NIC, prend la forme de prêts globaux. L'attrait des prêts CECA pour les bénéficiaires réside dans le fait qu'ils sont susceptibles d'être assortis de bonifications d'intérêt en vertu des articles 54 paragraphe 2 ou 56 paragraphe 2 du traité.
La Cour n'a pas pu déterminer l'attrait des prêts NIC étant donné qu'à l'époque du contrôle, elle ne pouvait entrer en contact avec les bénéficiaires finals, mais la BEI estime que les prêts NIC offrent un moyen aux clients situés dans des régions non assistées des États membres, alors que les propres prêts de la BEI s'adressent principalement aux régions assistées. 4.12. Les clients de la Commission ont insisté sur l'importance des bonifications d'intérêt. Dans certains États membres, la couverture pour risque de change était de même importance et certains clients, dont les gouvernements offraient cette possibilité, ont confirmé que la demande persisterait, même en l'absence de bonification d'intérêt.
Toutefois, il est pour le moins permis de penser que le volume de la demande diminuerait, voire se réduirait à néant, dans certains États membres si les bonifications d'intérêt étaient supprimées. L'attrait d'une bonification d'intérêt est confirmé dans certains États membres où les organismes qui prêtent à la Commission lui empruntent eux-mêmes afin d'obtenir la bonification d'intérêt. En effet, dans certains cas, les fonds d'emprunts reviennent simplement au prêteur qui bénéficie de la bonification d'intérêt. De l'avis de la Cour, l'incidence des frais administratifs liés aux opérations d'emprunt et de prêt dans ce type de cas est contraire à l'économie.
La Cour n'ignore pas que les dispositions actuelles du traité CECA ne prévoient pas l'octroi de bonifications d'intérêt sans prêts CECA correspondants. Elle invite donc la Commission à examiner cette situation. 4.13. Dans ces conditions, la Cour attache une importance particulière à une évolution récente dans ce domaine. À l'instigation du Parlement européen, un montant de 10 Mio ECU a été rendu disponible dans le cadre du budget général de la CEE afin d'offrir des bonifications d'intérêt en faveur d'investissements visant à augmenter l'emploi. La Commission a décidé en 1986 d'utiliser ces ressources en offrant, à titre de projet pilote, des bonifications d'intérêt sur des prêts octroyés au Portugal, non par la Commission, mais par certaines banques portugaises sur leurs ressources propres.
L'initiative a connu quelques déboires à l'origine, principalement en raison du manque d'expérience dans ce type d'opérations et d'une incapacité à déterminer précisément les difficultés administratives correspondantes. Cependant, les banques impliquées ont trouvé l'opération très positive; son incidence a été bénéfique pour la Commission, au niveau de ses objectifs, sans que le coût en soit très important. 4.14. Comme l'objectif déclaré est de favoriser le développement de nouvelles possibilités d'emploi pour les ouvriers en surnombre de la CECA, il peut être intéressant pour des raisons d'efficience de lier la bonification à la réalisation et à la permanence de projets dans des régions prioritaires plutôt qu'à la création effective d'emplois.
Ainsi seraient évités les problèmes liés au contrôle destiné à vérifier si le bénéficiaire remplit ses obligations en matière de création d'un nombre spécifique d'emplois (voir point 3.3. c) ii). Résumé 4.15. Bien que la nécessité des prêts de la Commission puisse encore se faire sentir dans certains États membres, la demande réelle concerne des fonds assortis de bonnes conditions. Les prêts aux taux du marché sont directement disponibles dans la plupart des États membres, et l'attrait des prêts de la Commission réside dans la bonification d'intérêt associée, de préférence, à une couverture des risques de change.
S'agissant de la méthode qui consiste à emprunter pour reprêter, il est permis de se demander si le projet-pilote réalisé au Portugal ne représente pas une initiative qui pourrait être utilement développée ailleurs. La gestion des bonifications d'intérêt pourrait être améliorée par une simplification des conditions d'éligibilité qui tiendrait compte des objectifs de l'instrument et des circonstances pratiques. Efficacité Introduction 4.16. L'activité d'emprunts et de prêts ne vise pas un profit commercial, mais constitue un moyen de réaliser les objectifs des Communautés. Comme les prêts de la Commission sont octroyés à des emprunteurs de réputation nationale ou internationale, et qu'ils sont couverts par des garanties de première classe, le risque de défaillance est très réduit.
Des problèmes tels que les marges bénéficiaires, la solvabilité, etc., qui sont primordiaux pour les banques commerciales, sont donc relativement mineurs dans le cas de la Commission. La Commission devrait veiller essentiellement à ce que son activité de prêts et d'emprunts contribue à réaliser les objectifs déclarés des instruments. La Cour s'est donc efforcée d'examiner l'efficacité de ce type d'intervention sous cet aspect. CECA 4.17. Depuis que la CECA a été instituée, les prêts octroyés sur la base de l'article 54 paragraphe 1 du traité ont contribué de manière significative aux investissements dans les industries du charbon et de l'acier.
Toutefois, ces dernières années, les crises et les récessions successives dans ces deux secteurs industriels ont entraîné des interventions majeures des États membres, avec pour objectif principal la rationalisation des capacités et l'amélioration de la productivité. Les conséquences transparaissent dans l'accroissement important des mesures sociales en faveur de ces industries auxquelles participe la Communauté. En ce qui concerne les prêts, les dispositions de l'article 54 sont mieux adaptées à des industries en expansion qu'à des industries connaissant la récession. Aussi, certains États membres sont-ils moins enclins à offrir des garanties acceptables à des sociétés confrontées à des difficultés financières et à un avenir incertain.
En conséquence, le volume des prêts a eu tendance à stagner, la demande sporadique résultant principalement des politiques économiques adoptées de temps à autre par les différents États membres. 4.18. En ce qui concerne les autres prêts de la CECA, la Cour a critiqué récemment dans ses rapports (annexes aux rapports annuels CECA 1986 et 1987) relatifs à la gestion comptable et à la gestion financière de la Communauté européenne du charbon et de l'acier, l'efficacité des programmes destinés à promouvoir la consommation de charbon et des programmes de logements sociaux. Des statistiques établies à la fin de 1987 concernant la création d'emplois dans le cadre du programme de reconversion (article 56 paragraphe 2) tendent à montrer que, bien que le programme ait contribué à la création de beaucoup plus d'emplois que prévus (59 000 par rapport à 29 000), le nombre d'emplois occupés par d'anciens ouvriers CECA était très peu élevé (4 000).
L'exactitude de ces chiffres est bien sûr relativisée par les observations figurant au point 3.3. c) ii) ci-dessus. Il convient également de reconnaître que le programme CECA a été mis en oeuvre dans de nombreux États membres en liaison avec des initiatives nationales de même nature et principalement en association avec des banques commerciales. 4.19. De nombreux projets examinés par la Cour ces dernières années avaient commencé avant la prise de décision concernant les prêts et/ou la bonification d'intérêt CECA. Il est permis de se demander si ces projets n'auraient pas pu aussi bien être exécutés sans une assistance de ce type.
Bien que la bonification ait été appréciée par les intermédiaires financiers, la raison principale en était l'incidence sur un ensemble de fonds, y compris les ressources propres des intermédiaires. En effet, un intermédiaire disposant de fonds propres importants a indiqué que la bonification était nécessaire pour lui permettre de s'aligner sur les conditions de ses concurrents. Plus d'un intermédiaire a déclaré que la décision d'octroyer une bonification n'aurait aucun effet prépondérant sur son évaluation du risque commercial. Si les projets n'étaient viables que moyennant la bonification, ils n'obtiendraient pas le soutien des intermédiaires.
Euratom 4.20. L'efficacité des prêts Euratom est difficile à déterminer. Vu l'échelle des projets Euratom et les considérations politiques, économiques et écologiques qui y sont associées, il n'est guère possible d'affirmer que la contribution Euratom (atteignant jusqu'à 20 % des coûts du projet) a eu une signification majeure dans la décision d'exécution. Mais, par rapport aux objectifs de la législation initiale, ces prêts pourraient être considérés comme efficaces s'ils permettaient d'obtenir les fonds nécessaires à un coût moindre que les autres sources de financement.
Il n'est pas possible de répondre positivement à cette question, mais le volume de la demande au cours des années montre que la Commission était pour le moins concurrentielle sur le marché. L'on pourrait donc affirmer que ce mécanisme a contribué quelque peu à la réalisation des objectifs de la politique énergétique suivie à l'époque de son introduction. Son efficacité actuelle est illustrée par le faible volume des prêts au cours des dernières années. NIC 4.21. À la connaissance de la Cour, aucune tentative n'a été faite pour déterminer l'efficacité des prêts NIC. L'un des objectifs fondamentaux du NIC, par exemple, est la création d'emplois; or, les statistiques de la Commission portent seulement sur des estimations de création d'emplois et non sur des créations effectives d'emplois, même après quelque dix années de fonctionnement du mécanisme.
La Cour a également observé que le taux de pénétration du NIC variait d'un État membre à l'autre. Quatre États membres n'ont pas fait appel aux fonds NIC, et l'instrument n'a donc eu aucun effet dans ces régions. Deux autres États membres n'avaient pas participé au NIC IV, l'instrument le plus récent, jusqu'au 31 décembre 1988, et parmi ceux qui l'avaient fait, un seul avait reçu plus de 60 % des prêts émis à cette date. Cette répartititon inégale montre que les prêts NIC, qui sont consentis aux mêmes conditions que les prêts BEI, ne bénéficient d'aucun avantage particulier sur le marché et que leur attrait serait plutôt dû aux politiques économiques de certains États membres (pour ce qui concerne, par exemple, la couverture des risques de change) qu'aux mérites propres de l'instrument.
Résumé 4.22. Il existe sans aucun doute des preuves que les programmes de la Commission ont contribué à la création d'emplois, par exemple, mais il n'apparaît pas du tout clairement que la contribution de la Communauté ait constitué l'élément décisif ou qu'elle ait tout simplement remplacé d'autres formes de financement qui auraient permis d'atteindre l'objectif en tout état de cause. Afin de garantir la réalisation des objectifs avec un maximum d'efficacité, la Commission devrait revoir ses procédures de supervision et d'évaluation des informations transmises au sujet de projets financés par les différents instruments financiers de la Communauté.
5. L'«emprunt Jean Monnet» 5.1. En juin 1988, la Commission a lancé un «emprunt Jean Monnet» s'élevant à 500 Mio ECU, pour servir de point de repère à cette devise. Selon ses propres dires, la Commission s'est laissée guider par des considérations politiques, auxquelles elle a accordé une importance supérieure. Par suite, elle a accepté de courir le risque financier de: a) supporter les coûts entraînés par le maintien des fonds en dépôt à court terme jusqu'au moment où ils sont demandés, tout en payant des taux à long terme sur l'emprunt, et b) supporter en fin de compte des pertes, si une partie des fonds levés ne pouvait pas être reprêtée à des conditions au moins équivalentes à celles de l'emprunt.
5.2. Afin de réduire ce risque, la Commission a employé des techniques financières spéciales. Il est encore trop tôt pour établir si l'opération a entraîné des coûts supplémentaires pour la Commission, la BEI (qui est responsable des résultats financiers de la trésorerie NIC) et, en dernier lieu, pour les bénéficiaires finals des prêts octroyés sur cet emprunt. Il serait même possible que l'évolution imprévisible des taux du marché génère un gain sur des montants nécessairement placés en dépôt. 6. Observation de caractère général 6.1. Les faits présentés ci-dessus amènent la Cour à conclure de façon générale que l'activité de prêts et d'emprunts de la Commission a sensiblement évolué au fil des années.
Cette évolution est due à l'infléchissement des objectifs politiques des Communautés et aux changements intervenus dans l'environnement politique et économique. Elle a entraîné une adaptation du caractère structurel des activités de prêt et emprunt de la Communauté, ainsi que la mise en oeuvre de nouveaux mécanismes opérationnels. La Cour observe à ce propos: a) le changement de nature des clients NIC de la Commission et de la BEI, qui, d'entités industrielles ou para-étatiques bénéficiant de prêts directs qu'ils étaient principalement à l'origine, sont devenus essentiellement des établissements bancaires agissant comme intermédiaires financiers pour les prêts globaux; b) le développement de l'activité de refinancement, visant à tirer profit de l'évolution des marchés; c) une stagnation relative du volume des prêts; d) le caractère bancaire de certaines opérations, comme, par exemple, le refinancement des emprunts NIC, dont les profits ne sont pas répercutés sur les bénéficiaires finals; e) dans certains cas particuliers, la levée d'emprunts en l'absence de demandes de prêts, bien que l'autorisation légale de tout emprunt pour l'ensemble des instruments soit subordonnée à la demande de prêts; f) la moindre priorité accordée à l'évaluation des résultats par rapport aux objectifs des instruments.
7. Recommandations 7.1. La Cour est d'avis que les instruments que constituent les prêts et les emprunts devraient demeurer un moyen de servir les objectifs des Communautés. Concrètement, toutefois, les méthodes de travail pourraient être améliorées. La collaboration avec la BEI est nécessaire pour éviter le risque de double emploi. La Cour estime que tout doit être mis en oeuvre pour améliorer l'économie et l'efficacité du service et pour apprécier dans quelle mesure il permet d'atteindre les objectifs des différents instruments. 7.2. La Cour recommande donc: a) que soit respecté le principe selon lequel les emprunts ne peuvent être contractés sans une demande de prêts et que les bénéfices des opérations de refinancement doivent être répercutés sur les bénéficiaires finals; b) que la Commission examine les possibilités d'une amélioration de la portée des opérations CECA en étendant l'expérience du projet-pilote du Portugal à d'autres États membres.
Une telle évolution permettrait aussi d'identifier les États membres qui n'auraient besoin que d'une bonification d'intérêt et permettrait donc de rationaliser l'activité d'emprunts et de prêts; c) corrélativement au point (b) ci-dessus, que la gestion des bonifications d'intérêt soit simplifiée. Il conviendrait d'envisager entre autres: i) de lier l'éligibilité à la bonification à la réalisation et à la poursuite de projets dans des régions prioritaires, en supposant que la création d'emplois en découle automatiquement; ii) que les bonifications soient préfinancées, dans les cas appropriés, pour permettre aux intermédiaires d'appliquer un taux d'intérêt net à leurs prêts; iii) le cas échéant, que les bonifications soient intégrées aux initiatives nationales ou à d'autres initiatives de la Communauté; iv) que l'attrait des bonifications soit renforcé par une modulation du taux selon l'importance des projets pour la Communauté; v) que le volume des rapports émanant des intermédiaires et/ou des bénéficiaires finals soit réduit; d) en général, de déterminer les besoins en prêts et/ou en bonifications d'intérêt et d'adopter des politiques visant à satisfaire ces besoins de la manière la plus efficiente; e) de s'efforcer davantage de déterminer l'incidence des interventions communautaires, une fois acquise une rationalisation de la gestion et des rapports.
Des analyses économiques et statistiques permettraient, même par sondages, d'établir l'incidence effective des financements CECA et NIC, par comparaison aux estimations, et de donner des indications sur les priorités en matière de destination et d'utilisation futures des affectations de fonds. Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes en sa réunion du 10 mai 1990. Par la Cour des comptes Aldo ANGIOI Président >TABLE> >TABLE> Tableau 2 - Ventilation des prêts CECA sur emprunts >DEBUT DE GRAPHIQUE> <?þ><?ý><?Ð8><?±> <?CLE2> <?½><?ý><? *><? ý>% du total <?í><? ý>des prêts <?í><? ý>sur emprunts <? > <? ><?ý><? LE> <?½> <? D><?×11><?þ><?ý><? 3><?×22><?þ><? 9><?þ><?þ><?ý><? 8><? 3><?ù><?oe>% du total des prêts <? 3> <?×32><?©><?º><?oe><?³><?ue> <? ><?±><?º>= <? ><?º><?±>investissements industrie de l'acier <?ue><?ue> <?»><?±><?»>=<?»>investissements industrie du charbon <?³><?ue><?ue><?»><?±><?»>=<?»> reconversions <? 3><?ue>100 <?Þ><?Dv26b>90 <?Þ><?Dv26b>80 <?Þ><?Dv26b>70 <?Þ><?Dv26b>60 <?Þ><?Dv26b> 50 <?Þ><?Dv26b>40 <?Þ><?Dv26b>30 <?Þ><?Dv26b>20 <?Þ><?Dv26b>10 <?Þ><?Dv26b> 19 71<?«0>19 72<?«0> 19 73<?«0>19 74<?«0>19 75<?«0>19 76<?«0>19 77<?«0>19 78<?«0>19 79<?«0>19 80<?«0>19 81<?«0>19 82<?«0> 19 83<?«0>19 84<?«0>19 85<?«0>19 86<?«0>19 87<?«0>19 88<?«0>19 89 <?½> <? 3><? |><?ae> <?¼><? 9><?ue> <?×49><?©><?¨>année <?¤> <?Þ><?Dv26b><?¤> <?Þ><?Dv26b><?¤> <?Þ><?Dv26b><?¤> <?Þ><?Dv26b><?¤> <?Þ> <?Dv26b><?¤> <?Þ><?Dv26b><?¤> <?Þ><?Dv26b><?¤> <?Þ><?Dv26b><?¤> <?Þ><?Dv26b><?¤> <?Þ><?Dv26b><? 9> <? 3> | | | | | | | | | | | | | | | | | | |<?ae> <?Â"FIN DE GRAPHIQUE> >PICTURE> RÉPONSES DE LA COMMISSION 1.
Introduction 1. Certaines observations concernant la gestion des emprunts contenues dans le présent rapport spécial avaient déjà été formulées au chapitre 13 du rapport annuel de 1988 de la Cour des comptes. La Commission y avait répondu positivement. Elle a déjà pris les mesures auxquelles elle s'était engagée dans ses réponses en vue d'améliorer la transparence et l'efficacité en ce domaine. De même, quelques observations concernant la gestion des prêts avaient déjà été formulées par la Cour dans son rapport annuel 1986; la Commission a aussi déjà pris les mesures qui s'imposaient.
2. La Commission souligne que la valorisation des instruments de prêts implique nécessairement une collaboration étroite avec les établissements financiers et en particulier les réseaux bancaires. La Commission considère que dans cette démarche, elle n'a à aucun moment perdu de vue la finalité politique et les bases juridiques de son action. 3. Comme la Cour des comptes, la Commission reconnaît la nécessité d'une réflexion continue afin d'améliorer l'adaptation, l'intégration et l'efficacité des instruments financiers actuellement à sa disposition. Elle peut certifier que cette réflexion déjà engagée sera poursuivie en tenant compte des contraintes et des avis des différents partenaires concernés.
2. Évolution des instruments Prêts octroyés dans le cadre du traité CEE Gestion des instruments de prêts de la CEE 2.9 La Commission souligne la nature purement formelle de la garantie budgétaire concernant les opérations Euratom et NIC. En effet, les lignes budgétaires y afférentes n'ont jamais dû être activées. 3. Observations relatives à la gestion des instruments Appréciation des systèmes 3.3. c. i.) La Commission est très attentive au problème mentionné par la Cour et veille toujours avec le plus grand soin au recouvrement des bonifications déjà versées. Elle n'a jusqu'à présent rencontré aucune difficulté importante dans ce domaine et, depuis plusieurs années, ses procédures se révèlent efficaces.
En outre, les accords de prêt ont été récemment amendés de manière, précisément, à mieux protéger les intérêts de la Commission et à permettre ainsi de recouvrer, le cas échéant, sans difficulté les bonifications indûment versées. c. ii.)La Commission estime que les règles régissant l'octroi de bonifications d'intérêt sont parfaitement adaptées à l'objectif poursuivi et sont particulièrement bien acceptées par les intermédiaires financiers avec lesquels elle travaille. De plus, la Commission a nettement accru le nombre de visites de contrôle effectuées auprès des banques ou des bénéficiaires finals des prêts, de manière notamment à leur fournir une assistance technique et à réduire les cas de transmission de rapports douteux.
Les premiers effets positifs de cet effort sont déjà perceptibles. Pour un secteur qui gère plus de 10 000 prêts et prêts subsidiaires, la Commission se sent encouragée par les rapports intérimaires qu'elle reçoit actuellement de ses clients et par la qualité des informations qui sont à présent fournies. On doit observer en outre que chaque rapport fourni par un bénéficiaire direct ou par un intermédiaire financier est examiné par la DG XVIII qui, sur la base de ce rapport, prépare un ordre de paiement de bonification d'intérêts. À la réception de cet ordre de paiement, le rapport qui sert de pièce justificative est contrôlé par les services de la DG XX.
En plus, une sélection de ces rapports fait l'objet de contrôle sur place auprès des bénéficiaires finals et des intermédiaires. À cette fin, le Contrôle financier a consacré 35 hommes/jour à ces contrôles pendant l'année 1988 sur laquelle porte l'examen de la Cour. Relations avec les clients 3.4. 3.6. Les services concernés de la Commission ont apporté leur entière collaboration à l'accomplissement de l'enquête de la Cour, en reconnaissant l'intérêt que pouvaient présenter les réponses fournies par les intermédiaires financiers et les bénéficiaires de prêts. À la lecture des réponses reçues, il apparaît que les partenaires de la Commission se sont déclarés satisfaits dans l'ensemble par les services apportés.
3.7. La Commission a effectivement pris une série de mesures visant à accroître la transparence et l'efficacité des opérations d'emprunts. Les règles internes relatives à ces opérations ont été soumises à l'approbation du Commissaire de tutelle. 4. Observations relatives à l'économie, à l'efficience et à l'efficacité Économie 4.3. La Commission confirme qu'une suite appropriée a été donnée aux engagements souscrits en réponse au rapport annuel pour 1988. Elle ne manque pas de faire appel à la concurrence étant toujours à la recherche des meilleurs conditions pour la levée de ses emprunts.
Elle a fourni à la Cour les explications sur les raisons qui, dans de très rares cas, l'ont amenée à ne pas retenir la solution qui mathématiquement pouvait apparaître comme la meilleure. 4.4. La Commission partage l'avis de la Cour quant à l'attrait particulier que représentent les bonifications d'intérêt compte tenu du coût moyen des prêts consentis aux bénéficiaires. Elle précise, toutefois, que des entreprises nombreuses, dans les divers États membres, tant dans le cas de prêts directs que de prêts globaux, ont eu recours à des prêts dont une large partie n'était pas bonifiée, ce qui confirme leur caractère compétitif.
La Commission souhaite nuancer l'affirmation de certains clients de pouvoir obtenir de meilleures conditions «ailleures». Ces cas doivent viser des situations exceptionnelles où certains États membres dans le cadre de mesures d'aides nationales appropriées offrent des prêts à des conditions dérogeant à celles du marché financier. 4.5. 4.6. Ainsi que la Commission l'a déjà indiqué dans sa réponse au rapport annuel, elle a dès à présent renforcé les contrôles destinés à assurer la fiabilité des calculs de prix de revient et préparé une méthodologie applicable à ces calculs.
4.7. Concernant la question de la marge imposée par les intermédiaires financiers dans le cadre des prêts globaux, la Commission souligne que, dans ce contexte, il est inévitable que les intermédiaires financiers soient rémunérés pour les tâches qu'ils ont à accomplir et pour couvrir le propre risque qui leur incombe en cas de défaillance des bénéficiaires finals des prêts. Elle estime le taux de rémunération qu'elle leur impose comme tout à fait acceptable. En ce qui concerne la marge CECA imposée par la Commission, les modalités précises de sa détermination sont incluses dans les règles internes.
Cette marge à été réduite et reflète les coûts réels supportés par la Commission. Elle n'est en fait pratiquée qu'en l'absence dans les contrats de prêts d'une clause d'indemnité couvrant l'intégralité des risques assumés par la CECA. En présence d'une telle clause, et lorsque l'intervention d'un agent national n'est pas requise, le taux de reprêtage correspond même exactement au coût effectif des fonds, la Commission n'y intégrant aucune marge. Dans le passé, l'inclusion d'une marge dans le coût des prêts a été nécessaire pour constituer au bilan de la CECA un montant de réserves suffisant pour donner toutes assurances à ses bailleurs de fonds et lui assurer ainsi le «rating» le plus élevé qui est un élément essentiel pour lever des capitaux au coût le plus bas.
En outre, l'ampleur de la marge pratiquée sur les prêts était justifiée par l'existence de situations à risques importants, notamment dans la phase aiguë de la restructuration des grandes entreprises CECA. La réduction de cette marge a correspondu à l'évolution globalement favorable du facteur risque et en particulier à l'amélioration de la situation financière des entreprises. 4.8. Il est difficile de répercuter le bénéfice d'un refinancement sur les divers destinataires des prêts accordés sur le produit d'un seul emprunt versé dans la trésorerie du NIC. Non seulement les prêts sont plus nombreux et de durées différentes que les emprunts, mais de plus chaque prêt est normalement composé de plusieurs devises, tandis que chaque emprunt est levé dans une devise unique.
D'ailleurs, les taux d'intérêts des prêts NIC sont liés à ceux pratiqués par la BEI pour des opérations similaires, qui elles-mêmes rencontrent les mêmes difficultés pour répercuter les bénéfices d'un refinancement. La Commission considère les opérations de refinancement comme des mesures de bonne gestion financière qu'elle lance chaque fois que les conditions du marché le justifient. Elle souligne qu'elle a toujours répercuté l'incidence bénéficiaire des opérations de refinancement: - directement auprès des bénéficiaires des prêts dans le cadre des opérations CECA, Euratom et «NIC back to back»; - à la BEI dans le cas des opérations entrant dans le cadre du NIC-trésorerie pour lesquelles la Banque assume l'entière responsabilité du résultat final des opérations conformément à la convention de coopération conclue entre la Banque et la Commission.
Résumé 4.9. Comme déjà signalé dans sa réponse au point 4.7., la marge actuelle appliquée aux prêts CECA reflète les coûts réels supportés par la Commission. La réussite des prêts globaux NIC témoigne d'une façon particulièrement éloquente de la demande soutenue qui existe pour ce type de financement, même sans des bénéfices supplémentaires. En ce qui concerne la répercussion des bénéfices des refinancements, la Commission a précisé dans sa réponse au point 4.8. qu'à son niveau, elle a toujours suivi cette politique. Efficience 4.12. Comme signalé dans sa réponse au point 4.4., la Commission reconnaît bien sûr l'attrait des bonifications d'intérêt, mais insiste sur le fait que le succès des prêts qu'elle a accordés sans bonifications confirme leur caractère en général attrayant.
D'autre part, elle estime que ce qui est important c'est que les taux obtenus soient compétitifs. Elle souligne que les cas dans lesquels les fonds empruntés sont revenus aux établissements prêteurs ont été rares et n'ont concerné que des montants modestes. Ils étaient justifiés par le fait que lesdits établissements offraient généralement les conditions les plus favorables. En tout état de cause, l'on ne saurait en aucun cas en déduire que les fonds reviennent aux établissements prêteurs et qu'ils bénéficient de la bonification d'intérêts puisque celle-ci est établie au profit des bénéficiaires finals de prêts et jamais au profit des banques intermédiaires.
4.13. La Commission ne manquera pas de tirer les enseignements de l'expérience pilote actuellement en cours au Portugal. Toutefois, à ce stade de cette expérience, elle voit apparaître certains inconvénients tenant notamment à l'incertitude du niveau du taux de prêtage et aux difficultés de contrôles des conditions effectives du déroulement de l'opération. Cette réoccupation vaut également en ce qui concerne les possibilités d'évaluation de l'impact économique et social des programmes de financement, dont la Cour a elle-même souligné l'importance. 4.14. Il convient de souligner que la «clause sociale» telle qu'appliquée à ce jour dérive de l'application même des dispositions du traité CECA.
Toutefois, la Commission a entamé dans le cadre de la mise en oeuvre des programmes découlant de la réforme des fonds structurels, une simplification des règles et des procédures d'octroi des prêts de reconversion de la CECA. Dans ce contexte, prenant acte de la suggestion de la Cour, la Commission examinera la possiblité d'assouplir la liaison établie entre l'octroi des bonifications et la création d'emplois régie par des conditions spécifiques. Résumé 4.15. La Commission dans sa réponse au point 4.4. a confirmé l'attrait que présentent en général les prêts qu'elle propose. Elle examinera, en liaison avec le lancement des programmes pluri-annuels de reconversion, la possibilité d'améliorer la gestion des bonifications.
En ce qui concerne l'opération pilote lancée au Portugal, la Commission a évoqué dans sa réponse au point 4.13. les inconvénients qu'elle voyait dés à présent apparaître, et estime prématurée à ce stade la suggestion de généraliser ce genre d'outil à la couverture financière de l'ensemble des besoins des zones CECA prioritaires. Efficacité CECA 4.17. Il est certain que les pratiques de financement mises en oeuvre en phase de crise ou de récession font davantage appel aux dotations budgétaires, notamment de provenance nationale, et de mesures de soutien direct en faveur de la main-d'oeuvre qu'aux instruments de prêts de la CECA.
Ceci ne met pas en cause l'efficacité intrinsèque de ces instruments comme pourrait le laisser supposer la référence au seul volume des prêts. La Commission estime en outre que le potentiel de l'instrument de prêt utilisé au titre de l'article 54 permet de répondre à toutes les situations (expansion, crise ou développement normal des investissements). La Commission est d'avis que les prêts sont appelés à s'inscrire de plus en plus dans la poursuite des initiatives de reconversion appuyées par la Communauté dans le cadre de la nouvelle réglementation des Fonds et instruments structurels.
4.18. Les prêts de la CECA, comme les autres interventions structurelles de la Communauté, ont un caractère subsidiaire par rapport à l'action d'ensemble menée en matière de reconversion dans la plupart des États membres. La Commission est convaincue que l'impact de l'intervention des prêts de la CECA a été significatif dans les bassins d'emplois éligibles à la fois en termes de création d'emplois nouveaux et de volume d'investissements mobilisé. Cela étant, la Commission accepte que les divers opérateurs économiques et en particulier que les établissements financiers intègrent dans leur démarche une évaluation propre du risque commercial qu'ils assument dans le financement des opérations de reconversion.
En ce qui concerne le nombre d'emplois créés, la Commission partage l'avis de la Cour quant à leur exactitude relative. Elle précise, néanmoins, qu'au fil des années, le financement des investissements de reconversion par la CECA s'est inscrit, de plus en plus, dans un ensemble d'actions visant à renouveler le tissu économique dans les bassins d'emploi CECA. Euratom 4.20. La Commission note avec satisfaction que la Cour reconnaît que les prêts offerts dans le cadre d'Euratom étaient concurrentiels. Elle estime avoir effectivement contribué à la réalisation de la politique énergétique de la Communauté à cette époque.
NIC 4.21. La Commission précise qu'elle comprend l'efficacité de l'instrument NIC d'une manière globale, qui tient compte notamment de toutes les implications découlant de la capacité financière de la CEE et de la spécificité de l'instrument. En ce qui concerne la répartition géographique, l'ensemble du NIC IV et de son reflet fidèle sur les ressources propres de la BEI s'avère être bien équilibrée, les pays qui n'ont pas reçu des prêts NIC (l'Allemagne notamment) ayant participé à l'action «parallèle» BEI. Résumé 4.22. La Commission partage l'avis de la Cour sur la difficulté d'isoler et de quantifier l'impact propre des actions lancées par les Communautés qui s'intègrent dans un ensemble de mesures difficilement dissociables.
Toutefois, elle rappelle que pour l'évaluation de ses actions, elle a renforcé son unité responsable du suivi des prêts et accru le nombre des visites de contrôle sur place (doublement en 1989). 5. Émission «Jean Monnet» 5.1 52. La Commission a effectivement jugé opportun de lancer une opération en écus d'une taille suffisamment importante, pour pouvoir servir de point de repère pour les opérations en cette devise, et asseoir ainsi la crédibilité de l'écu sur les marchés financiers internationaux. Ces objectifs, importants pour la mise en oeuvre de l'union économique et monétaire, ont été atteints.
D'autre part, les techniques financières que la Commission a utilisées pour cette opération lui permettent dès à présent d'affirmer qu'il n'existe pas de risque de pertes ou d'apparition de coûts supplémentaires pour les Communautés. 6. Observation de caractère général 6.1. (c) La Commission précise que la «stagnation du volume des prêts» est le résultat inévitable de l'approche des plafonds NIC et Euratom. 6.1. d) La Commission rappelle, comme signalé dans sa réponse au point 4.8., qu'elle a, à son niveau, toujours répercuté l'incidence bénéficiaire des opérations de refinancement.
6.1. e) La Commision affirme respecter le principe de base consistant à ne lever des emprunts qu'en fonction des demandes effectives de prêts. 6.1. f) La Commission n'a pas accordé une priorité moindre à l'évaluation de l'exécution des actions en fonction desdits objectifs. Elle a voulu et elle continuera à ajuster cette évaluation à celle entreprise aux différents niveaux opérationnels par les partenaires et les opérateurs avec lesquels elle partage l'effort de reconversion. 7. Recommandations 7.2.b. Comme déjà signalé dans ses réponses aux points 4.13. et 4.15., la Commission ne partage pas l'avis de la Cour sur les vertus d'une extension générale de la pratique utilisée au Portugal.
7.2.c. i La Commission rappelle qu'elle a entamé une réflexion en vue d'alléger la liaison entre bonifications et créations d'emplois. 7.2.c.ii La Commission examinera l'opportunité d'évoluer dans le sens recommandé par la Cour. 7.2.c iii La Commission examine actuellement la possibilité d'accorder des prêts bonifiés CECA en liaison plus étroite avec d'autres instruments communautaires. 7.2.c. iv La Commission examinera la suggestion de la Cour. 7.2.c. v La Commission se félicite de la recommandation de la Cour. Elle considère qu'un tel allègement devrait également viser la fréquence desdits rapports.
7.2.d. La Commission précise que les octrois de prêts se font de plus en plus en liaison avec des programmes d'investissements, lesquels supposent une évaluation des besoins préalables et une réalisation conforme aux politiques existantes. 7.2.e. Dans le cadre de la mise en oeuvre de la réforme des Fonds, la Commission s'efforcera de suivre la recommandation de la Cour. () JO n° C 319 du 6.12.1982. () Règlement (CEE) n° 397/75 du Conseil du 17 février 1975, JO n° L 46 du 20.2.1975. () Règlement (CEE) n° 1969/88 du Conseil du 24 juin 1988, JO n° L 178 du 8.7.1988. () Décision 77/270/Euratom du Conseil du 29 mars 1977, JO n° L 88 du 6.4.1977.
() - Décision 78/870/CEE du Conseil du 16 octobre 1978, JO n° L 298 du 25.10.1978. -Décision 82/169/CEE du Conseil du 15 mars 1982, JO n° L 78 du 24.3.1982. -Décision 83/200/CEE du Conseil du 19 avril 1983, JO n° L 112 du 28.4.1983. -Décision 87/182/CEE du Conseil du 9 mars 1987, JO n° L 71 du 14.3.1987. () - Décision 81/19/CEE du Conseil du 20 janvier 1981, JO n° L 37 du 10.2.1981. -Décision 81/1013/CEE du Conseil du 14 décembre 1981, JO n° L 367 du 23.12.1981. () Règlement (CEE) n° 3181/78 du Conseil du 18 décembre 1978,JO n° L 379 du 30.12.1978. () JO n° C 312 du 12.12.1989.