Sonderbericht Nr. 2/92 über die Prüfung der an ausgewählte Großhändler im Sektor Milcherzeugnisse gezahlten Ausfuhrerstattungen zusammen mit der Antwort der Kommission Amtsblatt Nr. C 101 vom 22/04/1992 S. 0001 - 0008 INHALT Ziffer 1.Die Prüfung 1.1 - 1.7 2.Die Prüfungsarbeit 2.1 - 2.17 Vorbereitung 2.1 - 2.2 Auswahlverfahren 2.3 - 2.8 Bereich der früheren Prüfungen 2.9 - 2.10 Kooperation 2.11 3.Übersicht der Prüfungsfeststellungen 3.1 - 3.2 4.Schlußfolgerung und Empfehlung 4.1 - 4.8 Seite Antwort der Kommission 7 - 8 SONDERBERICHT Nr. 2/92 über die Prüfung der an ausgewählte Großhändler im Sektor Milcherzeugnisse gezahlten Ausfuhrerstattungen zusammen mit der Antwort der Kommission (92/C 101/01) 1.
Die Untersuchung 1.1. Der Hof hat im Jahre 1987 mit einer Untersuchung von Zahlungen, den sogenannten Ausfuhrerstattungen begonnen, die von der Gemeinschaft an Exporteure von Argrarerzeugnissen geleistet werden, um den Unterschied zwischen den Gemeinschaftspreisen und den normalerweise niedrigeren Weltmarktpreisen auszugleichen. Die Untersuchung konzentrierte sich auf die drei Hauptmärkte, nämlich Milcherzeugnisse, Rindfleisch und Getreide. Die zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts seit 1987 für diese Märkte finanzierten Leistungen für Ausfuhrerstattungen sind in Tabelle I dargestellt. Tabelle I:
Ausgaben für Ausfuhrerstattungen 1987 - 1990 (Mio ECU) 1987 1988 1989 1990 Milcherzeugnisse 2 257 3 013 2 868 1 930 Rindfleisch 877 768 1 343 1 110 Getreide 3 070 2 924 2 597 2 443 Sonstige 3 171 2 981 2 900 2 239 Insgesamt 9 375 9 686 9 708 7 722 1.2. In bereits veröffentlichten Berichten(1) (2) hat der Hof die Rolle der Behörden (Kommission, nationale, regionale und örtliche Dienststellen), der zentralen Verwaltungen und die Festlegung der Erstattungssätze durch die Kommission geprüft; er hat dabei auch die körperlichen und Belegkontrollen beachtet, die von den nationalen Zollbehörden und Zahlstellen an den ausgeführten Warensendungen durchgeführt worden waren.
1.3. Im Jahre 1989 begann der Hof eine Prüfung von ausgewählten Ausfuhrtransaktionen der Händler, wobei die Unterlagen der Antragsteller an Ort und Stelle geprüft wurden. Viele dieser Händler sind international tätig; in dieser Prüfungsphase werden Untersuchungen in den meisten Ländern der Gemeinschaft und in einigen Drittländern durchgeführt werden. 1.4. Die Kontrolle der Handelspapiere der begünstigten Unternehmen, die Beträge aus dem EAGFL-Garantie erhalten, stellt eines der wirksamsten Instrumente für die Prüfung der Ordnungsmässigkeit der Maßnahmen dar. Aus diesem Grunde hatte der Rat mit der Richtlinie des Rates (EWG) 77/435(3) für die Mitgliedstaaten die Verpflichtung eingeführt, Unternehmen einer Kontrolle zu unterziehen.
1.5. Diese Rechtsvorschrift wurde mit der Verordnung des Rates (EWG) Nr. 4045/89(4) verbessert. Sie ist für die Mitgliedstaaten verbindlicher und enthält auch hinsichtlich der anzuwendenden Methode genauere Angaben. Ein innovatives Element besteht in der Verpflichtung der Mitgliedstaaten, sich gegenseitig bei der Durchführung der Kontrollen von Unternehmen zu unterstützen, deren Standort sich in einem anderen als in dem Mitgliedstaat befindet, in dem die Zahlung erfolgt ist. Der Kommission ist die Auflistung dieser Unternehmen sowie der in einem Drittland angesiedelten Betriebe zu übermitteln.
Die Händler sind gehalten, alle relevanten Geschäftsunterlagen für mindestens drei Jahre aufzuheben. 1.6. Im Rahmen seiner früheren Prüfungsarbeit im Zusammenhang mit Ausfuhrerstattungen stieß der Hof zwangsläufig auf die Probleme, mit denen die nationalen Behörden bei der Erfuellung ihrer Kontrollpflichten im Rahmen der Richtlinie des Rates (EWG) 77/435 (3) konfrontiert waren. Der Sonderbericht des Hofes Nr. 2/90 (2) (und sein Jahresbericht von 1987 (1)) machte auf die Ineffizienz einiger dieser Kontrollen aufmerksam; es wurden auch einige transnationale Operationen als ein Bereich mit besonders vielen Schwachstellen ermittelt (Ziffern 3.67 und 3.68 des Sonderberichts 2/90).
Mit der jüngsten Prüfungsarbeit wurden die folgenden zwei Ziele verfolgt: i) Bewertung der Auswirkungen der Systemschwachstellen bei den Zahlungen an die Empfänger und somit der Wirksamkeit der Kontrollen durch die Mitgliedstaaten gemäß der Richtlinie (EWG) 77/435 (3) und der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 (4). ii)Entwicklung eines kohärenten Bündels von Arbeitsmethoden für a posteriori-Kontrollen, die auch von den Mitgliedstaaten für Überprüfungszwecke gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 (4) angewendet werden könnten. Der angewandte Prüfungsansatz verbindet die Risikoanalyse mit der Untersuchung der Belege der Exporteure bezueglich der Produktion, der Qualitätskontrolle, des Verkaufs, der Frachtkosten, der Versicherung, der Abrechnung usw.
1.7. Obwohl die Prüfung noch nicht abgeschlossen ist, hält es der Hof aus den nachstehenden Gründen für angebracht, über die Ergebnisse seiner Prüfung in einem Zwischenstadium der Untersuchung zu berichten: a)Die bisher erzielten Ergebnisse veranlassen den Hof zu der Annahme, daß er ein einsatzfähiges Bündel von Prüfungstechniken zusammengestellt hat, die in stärkerem Masse bekannt sein sollten. b)Der Hof ist darüber hinaus zu der Auffassung gelangt, daß die Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten strukturell nicht so angelegt sind, daß sie dem transnationalen Charakter vieler Agrarexportgeschäfte gerecht werden können.
Im letzten Kapitel dieses Berichts empfiehlt der Hof die Einrichtung einer gemeinschaftlichen Einheit für ad hoc-Kontrollen. 1.8. Für den Hof war von vornherein klar, daß diese Prüfung eine unverzuegliche Erfuellung der Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach Artikel 206a des EWG-Vertrags voraussetzen würde, wonach die Mitgliedstaaten dem Rechnungshof jede für die Erfuellung seiner Aufgabe erforderliche Unterlage oder Information übermitteln. Von entscheidender Bedeutung sind in diesem Zusammenhang die EDV-Daten der nationalen Zahlstellen über die Zahlungen und die Begünstigten. Die meisten der betroffenen Mitgliedstaaten haben sich in diesem Zusammenhang vor der Jahreswende 1989 in vollem Umfang kooperativ gezeigt; die Prüfungsarbeit wurde im Frühjahr 1990 aufgenommen.
Frankreich hat jedoch bislang dem Hof das gewünschte Maß an Kooperation nicht entgegengebracht, da es die Auffassung vertritt, das Ersuchen des Hofes sei mit den Erfordernissen des nationalen Rechts in bezug auf den Datenschutz nicht vereinbar. Der Hof setzt seine Beratungen mit den französischen Behörden in der Hoffnung fort, für diese Schwierigkeit eine Lösung zu finden, weil ansonsten eine befriedigende Fortsetzung der Prüfung nicht nur im unmittelbar betroffenen Mitgliedstaat, sondern angesichts des transnationalen Charakters der Ausfuhrerstattungsregelung auch in anderen Mitgliedstaaten gefährdet wäre.
1.9. Im gegenwärtigen Untersuchungsstadium legt der Hof seine Feststellungen in zusammengefasster Form vor und gibt die Identität der verschiedenen betroffenen Begünstigten nicht bekannt. Die vollständigen Einzelheiten der Prüfungsfeststellungen einschließlich der Identität der Begünstigten sind der Kommission und den betreffenden Mitgliedstaaten übermittelt worden. 2. Die Prüfungsarbeit Vorbereitung 2.1. Der Hof hat bei den nationalen Zahlstellen EDV-Daten in Form von Magnetbandaufzeichnungen über die Ausfuhrerstattungsleistungen in bezug auf die drei Hauptproduktgruppen Milch, Getreide und Rindfleisch angefordert.
Die Abfrage dieser Daten ermöglichte Analysen nach Antragsteller, Warenbezeichnung, Bestimmung, Wert und Datum. 2.2. Als Ergebnis dieser Datenabfrage hat der Hof eine begrenzte Anzahl von Unternehmen ermittelt, die in die Risikokategorie fallen, und hat dazu Informationen bezueglich früherer Prüfungen, der Unternehmensstruktur und der Handelstätigkeit sowie in bezug auf die Ergebnisse früherer Kontrollen durch die nationalen Behörden im Rahmen der Richtlinie des Rates (EWG) 77/435(5) angefordert. Auswahlverfahren 2.3. Der Hof hat bereits Fälle veröffentlicht(6) , aus denen zu schließen ist, daß der Umfang der Ausfuhrerstattungen im Verhältnis zum Gesamtwert der Exportverträge im Sektor Milcherzeugnisse am stärksten ausgeprägt ist; dieser Sektor wurde als Prüfbereich für die ersten Untersuchungen ausgewählt.
Aus diesem Sektor wurden Begünstigte ausgewählt, bei denen folgende Risikofaktoren berücksichtigt wurden: - Wert der Erstattungen - Erzeugnis - Bestimmung - Ergebnisse früherer EWG-Kontrollen - Komplexität der Handelsstruktur. 2.4. Der vorliegende Bericht basiert auf den Prüfungsfeststellungen bei den beiden für die Hofprüfung ausgewählten Unternehmen, die im Anschluß Unternehmen A (mit Sitz im Mitgliedstaat A) und Unternehmen B (mit Sitz im Mitgliedstaat B) genannt werden. Der Wert der an Unternehmen A im EAGFL-Haushaltsjahr 1989 gezahlten Ausfuhrerstattungen belief sich auf rund 206 Mio ECU (7,2 % aller Ausfuhrerstattungen für Milcherzeugnisse).
Davon wurden etwa 119 Mio ECU von den Zahlstellen anderer Mitgliedstaaten als Mitgliedstaat A geleistet. Der Wert der im Haushaltsjahr 1990 an das Unternehmen B gezahlten Erstattungen belief sich auf rund 75,5 Mio ECU, wovon etwa 68 Mio ECU von der Zahlstelle des Mitgliedstaates B und 7,5 Mio ECU von einer anderen Zahlstelle gezahlt wurden. 2.5. Von den seitens der beiden Unternehmen 1989 eingereichten Anträgen wurde eine Auswahl getroffen. Die geprüften Anträge wurden aufgrund der einer Risikoanalyse zugrundeliegenden Faktoren, nämlich Wert, Erzeugnis und Bestimmung, ausgewählt. Die Prüfungstätigkeit wurde am Hauptsitz der beiden Unternehmen durchgeführt, wo die wichtigsten Geschäftsunterlagen aufbewahrt werden, sowie an Ort und Stelle einiger Lieferanten, Erzeuger und Kunden, die mit den Verträgen befasst sind, welche zur Auswahl für die Prüfung Anlaß gegeben hatten.
Es wurden auch einige Ausfuhrverträge von Lieferanten und Erzeugern untersucht. Wo dies erforderlich war, folgte der Hof dem Prüfungspfad über die Grenzen des Mitgliedstaats hinaus und in Drittländer, wo sich wichtige Unterlagen befanden. 2.6. Ausfuhrerstattungen werden für den Export von Agrarerzeugnissen aus der Gemeinschaft in nicht der Gemeinschaft angehörende Länder gezahlt. Voraussetzung für die Erstattungsfähigkeit ist eine gesunde und handelsübliche Qualität der Erzeugnisse. Für alle Erzeugnisse bestehen Erstattungssätze, die anhand des Gewichts berechnet werden, und die sich nach Maßgabe ihrer Beschreibung voneinander unterscheiden; danach wird die Zuordnung der Erzeugnisse in der Klassifikation der Erstattungen vorgenommen.
Es obliegt dem Ausführer, die korrekte Bezeichnung und Klassifikation anzugeben. 2.7. Der Prüfungstest des Hofes bezog sich auf die Schlüsselkriterien Ursprung, Gewicht, Qualität, Beschreibung und Bestimmung der Erzeugnisse, wobei eine grosse Vielfalt an Geschäftsunterlagen herangezogen wurde, einschließlich Buchführung, Produktion, Lagerung, Qualitätskontrolle und Versandpapiere sowie Vertrag, Korrespondenz und Versicherungsakten. 2.8. Körperliche Kontrollen wurden an den Arbeits- und Lagerräumlichkeiten sowie in den unabhängigen Kühlräumen und bei den Agenturen vorgenommen. Gewichtstests wurden an einer Auswahl von in der Produktion oder in den Lagern befindlichen Erzeugnissen durchgeführt.
Bereich der früheren Prüfungen 2.9. Vor dem Prüfbesuch des Hofes im Jahr 1990 hatten die Behörden des Mitgliedstaates A letztmalig im Jahr 1986 eine Prüfung der gemäß der Richtlinie (EWG) 77/435(7) an Unternehmen A gezahlten Erstattungen vorgenommen. Die Prüfung bezog sich damals lediglich auf die von der nationalen Zahlstelle genehmigten Zahlungen. Es wurden keine wesentlichen Unregelmässigkeiten festgestellt. Bei der grösseren Menge der von Zahlstellen anderer Mitgliedstaaten genehmigten Zahlungen hätte entweder aus eigener Initiative der Behörden des Mitgliedstaates A (denen die Beträge der von anderen Zahlstellen genehmigten Zahlungen bekannt waren) eine selektive Prüfung durchgeführt werden können oder auf Antrag einer der anderen betroffenen Zahlstellen.
Im Anschluß an einen Prüfbesuch bei einer für den Export von Unternehmen A bevollmächtigten Firma in einem anderen Mitgliedstaat berichteten die Prüfer des Mitgliedstaates A ihren Behörden am 10. Juni 1986, daß eine wirksame Prüfung nur in Mitgliedstaat A durchgeführt werden könne. Dieser Bericht wurde den Behörden des Mitgliedstaates A allerdings nicht zur Kenntnis gebracht, so daß bei dieser Gelegenheit von den dortigen Behörden keine einzige dieser Zahlungen geprüft worden ist. 2.10. Die letzte Prüfung der von Mitgliedstaat B an das Unternehmen B getätigten Erstattungszahlungen wurde seitens der nationalen Behörden 1985 durchgeführt.
Es gab damals keine Hinweise auf Unregelmässigkeiten, die Anlaß zu Beanstandungen gegeben hätten. Eine Prüfung der von anderen Zahlstellen an das Unternehmen B getätigten Zahlungen wurde weder jemals vorgeschlagen noch durchgeführt. Kooperation 2.11. Dem Hof war es wegen zeitlicher und personeller Engpässe unmöglich, alle Konsequenzen der im Rahmen seiner Prüfungen ermittelten und belegten Probleme zu quantifizieren. Daher wurden den zuständigen nationalen Behörden Problembereiche mitgeteilt, und sie wurden gebeten, die Prüfungsfeststellungen des Hofes im Hinblick auf die Ausarbeitung einer umfassenden und definitiven Übersicht über die Fakten (einschließlich der Quantifizierung der Kosten zu Lasten der Gemeinschaftsmittel) in jedem Einzelfall weiterzubearbeiten.
In diesem Zusammenhang möchte der Hof seine Anerkennung für das hohe Maß an konstruktiver Zusammenarbeit zum Ausdruck bringen, das ihm insbesondere seitens der nationalen Zollbehörden entgegengebracht wurde. 3. Zusammenfassung der Prüfungsfeststellungen 3.1. a) Ein Käse, der nicht berechtigt war, einen spezifischen Käsenamen zu führen, wurde zu Erstattungszwecken fälschlich als Provolone bezeichnet. Kein gewöhnlicher Käse erhält eine so hohe Erstattungsrate wie Provolone. Im Prüfungszeitraum wurden überhöhte Erstattungsleistungen von schätzungsweise 500 000 ECU beantragt. b)Steppenkäse wurde fälschlich als Edamer bezeichnet, womit die Bedingungen für die Vorausfestsetzungsbescheinigungen verletzt wurden.
In diesem Zusammenhang wurden im Prüfungszeitraum womöglich zu hohe Erstattungsleistungen von schätzungsweise 105 000 ECU beantragt. c)Zur Verarbeitung bestimmter Käse, der nicht erstattungsfähig ist, wurde fälschlich als Gouda bezeichnet. Der zu viel entrichtete Erstattungsbetrag beläuft sich auf rund 30 000 ECU. d)Buttermilchpulver wurde fälschlich als halbfettes Milchpulver bezeichnet, für das höhere Erstattungsbeträge gezahlt werden. Die zu Unrecht beantragten Leistungen belaufen sich auf rund 1,15 Mio ECU(8) . e)Für Magermilchpulver, das als Nahrungsmittelhilfe bestimmt und fälschlich als Pulver ohne Molkezusatz gemeldet worden war, wurden Erstattungsleistungen beantragt.
Molkezusatz ist nicht erstattungsfähig und steht nicht in Einklang mit der Spezifikation für Nahrungsmittelhilfe. Insgesamt belaufen sich die zu viel geleisteten Zahlungen auf rund 500 000 ECU. f)Erstattungsleistungen wurden für Cheddar beantragt, der nicht in vollem Umfang den von den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften verlangten Mindestfettgehalt enthielt. Die betreffenden Erstattungsleistungen machen einen Betrag von schätzungsweise 40 000 ECU aus. g)Die Regelung bezueglich des Wassergehalts in Cheddar-Käse wird in den Mitgliedstaaten unterschiedlich interpretiert. In dem Mitgliedstaat, der diese Regelung am weitesten auslegt, hat ein Empfänger im EAGFL-Wirtschaftsjahr 1989 für diesen Käse Erstattungen im Wert von rund 11 Mio ECU beantragt.
Die Kommission sollte gewährleisten, daß alle Mitgliedstaaten die Regelung einheitlich interpretieren. h)Der Fettgehalt von Vollmilchpulver wurde in einigen Fällen fälschlich niedriger oder höher als 28 % angegeben, wofür ein höherer Erstattungssatz gewährt wird. Der betreffende Mitgliedstaat hat die entsprechenden Erstattungsleistungen nicht gemeldet. i)In den nachstehenden Fällen wurden Erstattungsleistungen für Waren beantragt, die keine gesunde und handelsübliche Qualität aufwiesen und daher für Erstattungsansprüche nicht in Betracht kamen: i)Eine Käselieferung wurde bei Eintreffen in Polen als nicht für den menschlichen Verzehr geeignet befunden.
Entsprechender Erstattungsbetrag - rund 450 000 ECU. ii)Eine weitere Lieferung einer anderen Käsesorte wurde bei Eintreffen in den USA zurückgewiesen, weil sie Tierhaar enthielt und den geltenden Gesundheitsvorschriften nicht entsprach. Der betreffende Käse wurde in die Gemeinschaft zurückgeliefert und grossenteils unter einer anderen Warenbezeichnung reexportiert, wofür Erstattungsleistungen gezahlt wurden. Der zu hoch beantragte Erstattungsbetrag beläuft sich auf rund 150 000 ECU. iii)1700 Kisten einer nach Ägypten ausgeführten Butterlieferung wurden laut Schadensfeststellungsbericht der Versicherung als während des Transports "vollständig und schwerwiegend beschädigt" angesehen.
Ein Teil der schadhaften Ware wurde vernichtet; der für den menschlichen Verzehr untaugliche Rest wurde für industrielle Zwecke verkauft. Für diese Waren bestand demnach kein Erstattungsanspruch, der in diesem Fall allein rund 90 000 ECU ausmacht. j)Einige Mengen Cheshire-Käse wurden für Erstattungszwecke gemeldet und von den Zollbehörden eines Mitgliedstaats bescheinigt, bevor sie überhaupt produziert waren. k)In der Gewichtsangabe für zu Erstattungszwecken gemeldete Käselieferungen war Kunststoffolie inbegriffen. Die überhöhte Erstattungsforderung beläuft sich auf insgesamt etwa 40 000 ECU. l)Bei einer mit einer hohen Erstattungsrate versehenen Vorausfestsetzungsbescheinigung, für die auch eine präferenzielle Geltungsdauer gewährt wurde, die ausschließlich im Zusammenhang mit Verträgen aufgrund einer auf der Bescheinigung erwähnten Ausschreibung eines Drittlands anwendbar war, wurde eine unrechtmässige Ausstellung und eine anschließend unrechtmässige Verwendung festgestellt.
Der Inhaber der Vorausfestsetzungsbescheinigung hatte den betreffenden Vertrag nicht erhalten und die Bescheinigung zur unrechtmässigen Nutzung an andere Ausführer weitergegeben. Die überhöhten Erstattungsanträge machen einen Betrag von rund 2 Mio ECU aus(9) . 3.2. Die ersten der oben erwähnten Prüfungsfeststellungen wurden den betreffenden nationalen Behörden vor zwei Jahren zur Kenntnis gebracht. In einigen Fällen wurden von den betreffenden nationalen Behörden umgehend wirksame Maßnahmen getroffen. In anderen Fällen kann der Hof noch immer keinen Hinweis auf eine angemessene Weiterverfolgungsmaßnahme erkennen.
Der Hof wird diese Fälle im Auge behalten und der Entlastungsbehörde weitere Bemerkungen vorlegen, wenn ihm die von der Kommission und den Mitgliedstaaten getroffenen Maßnahmen nicht befriedigend erscheinen. 4. Schlußfolgerung und Empfehlung 4.1. Ungeachtet der Tatsache, daß die beiden Unternehmen, die Hauptgegenstand dieses Berichtes sind, im Bezugszeitraum rund 10 % der gesamten Erstattungen für Milcherzeugnisse erhalten haben, sind sie von den nationalen Behörden seit 1986 keiner Prüfung mehr unterzogen worden; die Prüfungen hatten seinerzeit in den Prüfungsfeststellungen kaum einen bzw. überhaupt keinen Hinweis ergeben, der zur Wiedereinziehung zu viel gezahlter Erstattungsbeträge geführt hätte.
4.2. Die damaligen Prüfungen waren wesentlich enger als die Prüfung des Hofes gefasst. In Deutschland war bei Erzeugern keine einzige Prüfungsarbeit durchgeführt worden; keinesfalls wurden Zahlungen geprüft, die in anderen Mitgliedstaaten getätigt worden waren; ebensowenig waren Prüfungen in anderen Mitgliedstaaten durchgeführt worden. 4.3. Nach Auffassung des Hofes hat sich aufgrund der Feststellungen dieses Berichts erwiesen, daß im Rahmen der Verordnung des Rates (EWG) Nr. 4045/89(10) noch viel sinnvolle Arbeit geleistet werden kann, obschon Artikel 2 dieser Verordnung ein Hindernis für die Anwendung der Risikoanalyse darstellt, aufgrund der Berechnungsmethode für die Anzahl der zu prüfenden Unternehmen und der Verpflichtung für die Mitgliedstaaten, alle Unternehmen zu prüfen, die mehr als 200 000 ECU erhalten.
Die Prüfungsfeststellungen in diesem Bericht haben auch bewiesen, daß die Prüfer Zugang zu besserer Information erhalten müssen; verbesserungsbedürftig ist auch die Prüfungsmethode, und zwar sowohl hinsichtlich der Auswahl der zu prüfenden Transaktionen als auch hinsichtlich der Reichweite der Prüfungen. 4.4. Ferner ist der Hof der Ansicht, daß ein Bedarf an struktureller Verbesserung der Gemeinschaftsverfahren für die a posteriori-Prüfungsbemühungen für die EAGFL-Mittel besteht. Sinnvolle Verbesserungen haben in die neuesten Rechtsvorschriften, insbesondere in die Verordnung des Rates (EWG) Nr.
4045/89(11) Eingang gefunden, die auf eine erleichterte Kooperation zwischen verschiedenen nationalen Kontrolldiensten abzielt. Diese Veränderungen waren eine angemessene Antwort auf das in der Gemeinschaft weit verbreitete Problem, daß Unternehmen in Mitgliedstaaten EAGFL-Mittel erhalten, in denen sie keinen Sitz haben. Allerdings wird es mit keiner noch so intensiven Zusammenarbeit zwischen den nationalen Kontrolldienststellen - sei es nach Maßgabe der Verordnung Nr. 4054/89 (1) oder im Rahmen der Gemeinschaftsregelung der gegenseitigen Amtshilfe zwischen den Zollverwaltungen - kaum gelingen, den Prüfungspfad von Operationen zu entschlüsseln, die nicht nur auf internationaler Ebene, sondern auch auf innerbetrieblicher Ebene organisiert werden.
Eine derartige Untersuchung muß, um wirksam bearbeitet werden zu können, von Anfang bis Ende einem einzigen Prüfungsteam anvertraut werden. 4.5. Gegenwärtig gibt es keine Organisation, die einer a posteriori-Kontrolleinheit der Gemeinschaft entspricht. Die Kommission, die einige als geeignete Instanz für eine solche Aufgabe ansehen, hat überzeugend dargelegt, daß die Vorreiterfunktion für die Bekämpfung von Betrugsfällen bei den Mitgliedstaaten liegen muß und daß ihre eigene Aufgabe nicht über das zentrale Zusammenführen und Verbreiten von Informationen sowie die Koordinierung der Gemeinschaftsaktion hinausgehen sollte.
Die Rolle der Einheit "Betrugsbekämpfung", die die Kommission vor drei Jahren eingerichtet hat, ist weitgehend auf die Koordinierung der kommissionseigenen Dienste und auf die innergemeinschaftliche Sammlung und Verbreitung von Informationen über Betrugsfälle und über die Rechtsvorschriften zur Betrugsbekämpfung beschränkt. 4.6. Der Hof empfiehlt die Schaffung einer unabhängigen Kontrolleinheit der Gemeinschaft für ad hoc-Kontrollen. Die Aufgabe einer solchen Einheit sollte darin bestehen, bei den Hauptbegünstigten von EWG-Beihilfen Kontrollen vorzunehmen und insbesondere diejenigen zu prüfen, deren Produktions- und Handelsstruktur international angelegt sind.
Eine solche Aufgabe überschreitet die tragbaren Möglichkeiten der nationalen Kontrollbehörden bei weitem. Die Festlegung der Zielsetzung für solche Kontrollen hängt von der Analyse der von mehreren Mitgliedstaaten gelieferten Daten ab und ist eine Arbeit, die am besten auf Gemeinschaftsebene geleistet werden kann. Eine solche Einheit könnten sinnvollerweise nationale Experten auf Zeitvertragsbasis einbeziehen - eine Beschäftigungsform, die von der Kommission auch bei der Betrugsbekämpfungseinheit angewandt wurde. 4.7. Die Kontrollen würden in Verbindung und in Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten durchgeführt werden.
Sie würden damit mit den Kontrollen, die die Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 (1) durchführen, gleichziehen und auf eine vergleichbare Rechtsgrundlage gestellt. Damit würden nationale Kontrollen nicht aufgehoben, sondern in den Bereichen ergänzt, in denen einzelne Mitgliedstaaten nicht in der Lage sind, vollständige Kontrollen durchzuführen. Die Kostenwirksamkeit lässt sich aus der Tatsache ableiten, daß die direkten Kosten (d.h. Gehälter und Reisen) für die operationellen Arbeiten zu diesem Bericht rund 200 000 ECU ausmachen. 4.8. Der Hof räumt ein, daß die Entscheidung zur Schaffung einer solchen Einheit bei den gesetzgebenden und für den Haushalt zuständigen Behörden der Gemeinschaft Fragen insbesondere bezueglich der Mittel und Befugnisse sowie hinsichtlich des optimalen Standortes einer solchen Einheit innerhalb des institutionellen Gefüges aufwerfen könnte.
Der Hof möchte sich keineswegs die Vorrechte der Kommission anmassen, indem er für solche Fragen spezifische Vorschläge unterbreitet. In der Hoffnung, daß seine Empfehlung die zuständigen Stellen zu raschem Handeln veranlasst, wird der Hof seine Untersuchungen bei ausgewählten Empfängern von Ausfuhrerstattungen mit den derzeit verfügbaren Mitteln fortsetzen. Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 12. März 1992 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Aldo ANGIOI Präsident ANTWORT DER KOMMISSION 1.Dieser Bericht des Rechnungshofes stützt sich auf die Untersuchung einer sehr begrenzten Anzahl von Händlern, die der Rechnungshof ausgewählt hat, weil bei ihnen ein erhöhtes Betrugsrisiko besteht.
Bei ihrer Auswahl wurden folgende Risikofaktoren berücksichtigt: Wert der Erstattungen, Erzeugnis, Bestimmung, Ergebnisse früherer EWG-Kontrollen, Komplexität der Handelsstruktur. 2.Die Kommission weist darauf hin, daß diese Untersuchungen des Rechnungshofes erfolgt sind, bevor eine Reihe von Bestimmungen (vgl. Ziff. 4) angenommen worden waren und durch den Rechnungsabschluß das Problembewusstsein der Mitgliedstaaten für die Kontrolle der Erstattungen geweckt worden war. Auch soll bei der vorgeschlagenen Reform der Gemeinsamen Argrarpolitik der Umfang der Haushaltsmittel für die Ausfuhrerstattungen abnehmen.
3.Die Feststellungen des Hofes lassen sich nach zweierlei Problemkreisen zusammenfassen, die zum einen die Schwachstellen des Regelwerks und zum anderen die Anwendung der Vorschriften betreffen. 4.In diesem Zusammenhang weist die Kommission darauf hin, daß in den letzten beiden Jahren insbesondere aufgrund des Rechnungshofberichtes über die Verwaltung und Kontrolle der Erstattungen Anstrengungen unternommen worden sind, um die Vorschriften über die Erstattungen und die Kontrollen zu verbessern. Dabei handelt es sich insbesondere um folgende Maßnahmen: a)bei den Erstattungen: - die Verringerung der Haushaltslinien bei den Ausfuhrerstattungen für Rindfleisch sowie Obst und Gemüse; - die Verordnung (EWG) Nr.
386/90 und die Durchführungsverordnung (EWG) Nr. 2030/90 der Kommission, die Mindestkontrollsätze für die Warenkontrolle bei der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse vorsehen, für die Erstattungen gewährt werden; - die Verordnung (EWG) Nr. 354/90 der Kommission, mit der das "Anhang II - Papier" als Nachweis für die Abfertigung zum freien Verkehr in einem Drittland bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen, für die eine differenzierte Erstattung gewährt wird, aufgehoben wird; b)bei der allgemeinen Kontrolle: - die Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates und die Durchführungsverordnung (EWG) Nr.
1863/90 der Kommission, die eine Verstärkung der a-posteriori-Kontrollen anhand der Geschäftsunterlagen der vom EAGFL begünstigten oder ihm gegenüber zahlungspflichtigen Unternehmen vorsehen; - die Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 283/72, wonach die Mitgliedstaaten in ihren Mitteilungen über Unregelmässigkeiten detailliertere Angaben machen sollen und sich die Gemeinschaft mit einem Pauschalbetrag an den Kosten für die Untersuchungen, die Wiedereinziehung der Beträge und - unter bestimmten Voraussetzungen - an den Gerichts- und Prozeßkosten der Mitgliedstaaten beteiligt; - die Verordnung (EWG) Nr.
307/91 des Rates und die Durchführungsverordnung der Kommission, die eine Verstärkung der nationalen Kontrollstellen und eine auf Antrag der Mitgliedstaaten gewährte finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft vorsehen; - der Vorschlag für eine Verordnung des Rates über Sanktionen im Rahmen der Gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik, der von der Kommission am 7. Mai 1990 genehmigt und dem Rat übermittelt wurde. Darüber hinaus hat die Kommission eine Arbeitsgruppe von Sachverständigen eingesetzt, die sie aufgrund ihrer Fachkompetenz ausgewählt und damit beauftragt hat, zu prüfen, ob und inwieweit sich die Marktordnungsmechanismen und die dazugehörigen Regelungen vereinfachen lassen.
5.In dem Bewusstsein, daß die Vorschriften noch verbesserungsbedürftig sind, hat die Kommission zur Vereinfachung und Klärung der Lage eine Untersuchung über die im Sektor Milcherzeugnisse gezahlten Ausfuhrerstattungen durchgeführt. Zu diesem Zweck beabsichtigt sie, die Nomenklatur, insbesondere bei Käse, zu straffen, indem - überfluessige Erstattungspositionen, d.h. die doppelt vorhanden sind oder den Erstattungssatz Null aufweisen, gestrichen werden; - die Erstattungen für vergleichbare Erzeugnisse auf dasselbe Niveau gebracht werden. Bei dieser Gelegenheit sollen für einige Erzeugnisse höhere Standards (insbesondere bei Fetten vorgeschlagen werden.
Ebenso sollen die Unterschiede zwischen den Erstattungsniveaus soweit wie möglich verringert werden. Darüber hinaus soll bei den typischen Käsesorten mit hohen Erstattungssätzen geprüft werden, ob sich das Erzeugnis besser definieren lässt. 6.Was die Anwendung der Vorschriften über die Ausfuhrerstattungen durch die erwähnten Mitgliedstaaten betrifft, so hat die Kommission die Feststellungen des Rechnungshofes zur Kenntnis genommen. Sie wird sie mit den betreffenden Mitgliedstaaten erörtern, um die Abwicklung der Kontrollen bei den zuständigen nationalen Stellen zu verbessern und für eine einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu sorgen (vgl.
3.1. g)). 7.Nach Aussage des Hofes haben die Mitgliedstaaten, in denen der Hof diese Kontrollen vorgenommen hat, Anstrengungen unternommen, um die Abwicklung und Kontrolle der Ausfuhrerstattungen zu verbessern, und entsprechende Verfahren beschlossen und Anweisungen erteilt. Die Kommission wird prüfen, welche Tragweite diese Maßnahmen haben. 8.Der Rechnungshof empfiehlt die Schaffung einer Kontrolleinheit der Gemeinschaft für Ad-hoc-Kontrollen, deren Aufgabe darin bestehen sollte, bei den Hauptbegünstigten von EWG-Beihilfen Kontrollen vorzunehmen, und insbesondere diejenigen zu prüfen, deren Produktions- und Handelsstruktur international angelegt sind.
Bei der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des EAGFL-Garantie sind, auf die sich der Rechnungshof bezieht und die ab 1. Juli 1990 gilt, ist die Kommission der Ansicht, daß die bisherigen Erfahrungen noch nicht ausreichen, um ihren Erfolg beurteilen zu können. Die Kommission weist ausserdem darauf hin, daß in Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 ausdrücklich festgelegt ist, daß bei der Auswahl der zu kontrollierenden Unternehmen "die finanzielle Bedeutung der Unternehmen (...) und andere Risikofaktoren" (Absatz 1 letzter Satz) zu berücksichtigen sind.
Diese Verordnung legt bei der Auswahl der Unternehmen das Schwergewicht auf die Risikoanalyse, während bei der früheren Richtlinie 77/435/EWG lediglich verlangt wurde, daß die Auswahl der Unternehmen ihrer finanziellen Bedeutung entsprechen muß. Diese Risikoanalyse ist im übrigen Bestandteil der Prüfungsprogramme, die die Mitgliedstaaten jährlich gemäß Artikel 10 der Verordnung erstellen müssen und in denen sie "die zugrunde gelegten Kriterien bei der Erstellung des Prüfungsprogramms" angeben (Artikel 10 Absatz 2 letzter Gedankenstrich). Die Kommission wird die Berichte der Mitgliedstaaten über die Anwendung der Verordnung überprüfen und gegebenenfalls die in der Verordnung vorgeschriebenen Verfahren unter Berücksichtigung der Feststellungen des Rechnungshofes erneut prüfen.
Die Kommission ist sich der Bedeutung der Kontrollen bewusst, um deren Verbesserung sie ständig bemüht ist. Sie ist auch bereit, mit dem Rechnungshof darüber zu beraten, ob eine solche Kontrolleinheit geschaffen werden sollte und wie sie im einzelnen vorgehen sollte. Die Kommission stellt fest, daß eine solche Maßnahme mit Schwierigkeiten verbunden ist, worüber sich auch der Rechnungshof im klaren ist, da er in seinem Bericht die zahlreichen Probleme durchblicken lässt, die mit der Schaffung einer solchen Einheit einhergehen, und sich nicht darüber äussert, in welchem Rahmen diese Einheit geschaffen werden sollte.
Die Kommission gibt allerdings zu bedenken, daß die dem Bericht zugrundeliegenden Prüfungsarbeiten des Rechnungshofes mit einem hohen Personalaufwand verbunden waren. Aus diesem Grunde macht die Kommission schon jetzt darauf aufmerksam, daß jegliche Verstärkung der Kontrollen eine vorherige politische Verpflichtung seitens der Haushaltsbehörde, ausreichende Mittel für eine solche Maßnahme zur Verfügung zu stellen, voraussetzt. (1)Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1987, ABL C 316 vom 12.12.1988, Ziffern 4.20 bis 4.59. (2)Sonderbericht Nr. 2/90, ABl C 133 vom 31.5.1990. (3)Richtlinie des Rates (EWG) 77/435 vom 27.
Juni 1977 (ABl. L 172 vom 12.7.1977). (4)Verordnung des Rates (EWG) Nr. 4045/89 vom 21. Dezember 1989 (ABl. L 388 vom 30.12.1989). (5)Richtlinie des Rates (EWG) 77/435 vom 27. Juni 1977 (ABl. L 172 vom 12.7.1977). (6)Sonderbericht Nr. 2/90, ABl C 133 vom 31.5.1990. (7)Richtlinie des Rates (EWG) 77/435 vom 27. Juni 1977 (ABl. L 172 vom 12.7.1977). (8)Der Hof setzt seine Prüfung der Ausfuhr dieses Erzeugnisses fort und hat bereits eine weitere Lieferung ermittelt, die diesem Händler von anderen Lieferanten zugestellt wurde. (9)Das Problem beschränkt sich nicht zwangsläufig auf diese Bescheinigung.
Im Jahr 1987 hat derselbe Mitgliedstaat ähnliche Vorausfestsetzungsbescheinigungen für die Ausfuhr von Milcherzeugnissen mit gleicher Bestimmung ausgestellt. Der Hof setzt seine Untersuchungen fort. (10)Verordnung des Rates (EWG) Nr. 4045/89 vom 21. Dezember 1989 (ABl. L 388 vom 30.12.1989). (11)Verordnung des Rates (EWG) Nr. 4045/89 vom 21. Dezember 1989 (ABl. L 388 vom 30.12.1989).