Sonderbericht Nr. 8/93 über die Gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak zusammen mit den Antworten der Kommission

Sonderbericht Nr. 8/93 über die Gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak zusammen mit den Antworten der Kommission Amtsblatt Nr. C 065 vom 02/03/1994 S. 0001 - 0072 SONDERBERICHT Nr. 8/93 über die Gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak zusammen mit den Antworten der Kommission (94/C 65/01) (Bemerkungen gemäß Artikel 188 c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrages) >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 1. EINLEITUNG 1.1. Die Stützung des Anbaus und der ersten Bearbeitung von Tabak durch die Gemeinschaft wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 727/70 des Rates () eingeführt. Im ersten Anwendungsjahr beliefen sich die Gemeinschaftsausgaben auf rund 5 Mio RE () und stiegen im Jahre 1981 auf 362 Mio ECU.

Die Ausgaben der Gemeinschaft verdoppelten sich im Jahre 1982, stiegen steil an und erreichten 1991 eine historische Höhe von 1 329,6 Mio ECU. Die Ausgaben gingen 1992 leicht auf 1 232,9 Mio ECU zurück, stiegen jedoch 1993 mit einem Haushaltsplan von 1 274 Mio ECU erneut an. Das entspricht Gemeinschaftsausgaben von durchschnittlich 3,5 Mio ECU täglich, wobei im Durchschnitt 6 000 ECU für jeden Hektar gewährt werden. So gesehen ist der Tabak die bei weitem teuerste Anbaupflanze der Gemeinschaft. 1.2. Weil das Rauchen heute immer stärker öffentlich kritisiert wird, weil es schädliche Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit und die damit zusammenhängenden sozialen Kosten hat, erscheint diese Höhe der finanziellen Stützung völlig deplaziert, vor allem, wenn die Gemeinschaft selbst ein Programm mit dem Namen "Europa gegen den Krebs" finanziert, wenn auch mit einem bescheidenen jährlichen Haushaltsplan in Höhe von 1,5 Mio ECU, um Kampagnen gegen das Rauchen zu unterstützen.

Nach den Verordnungen seit 1993 müssen die Erzeuger einen Beitrag, der ihnen von der Prämie abgezogen wird, zur Finanzierung der Forschung und der Information über die Risiken des Tabakkonsums leisten. Ganz offensichtlich widerspricht die massive Unterstützung der Tabakerzeugung innerhalb der Gemeinsamen Agrarpolitik sowohl in der Gemeinschaft als auch im internationalen Rahmen der Gesundheitspolitik und entsprechenden Initiativen. Denn während die Gemeinschaft rund 70 % ihres Bedarfs an Tabakballen zur Tabakwarenherstellung einführt, führt sie auch etwa die Hälfte dieser Menge aus, was nahezu 50 % der kostspieligen Tabakerzeugung der Gemeinschaft entspricht.

1.3. In diesem Bericht werden die Entwicklung der Ausgaben der Gemeinschaft für Tabak und ihre Auswirkungen auf den Tabakanbau in der Gemeinschaft seit dem letzten Bericht des Hofes zu diesem Thema im Jahre 1987 () geprüft. Ausserdem wird das Gemeinschaftssystem mit dem System der Vereinigten Staaten von Amerika verglichen, bei dem lediglich 30 Mio USD für die Verwaltung eines Tabaksystems nötig sind, das die doppelte Menge des Gemeinschaftsjahresausstosses erzeugt. 1.4. Die Prüfung erfolgte bei der Kommission sowie in den grössten Erzeugermitgliedstaaten Deutschland, Griechenland, Spanien, Frankreich und Italien, bei den zentralen und regionalen Verwaltungen sowie in den Betrieben der Bearbeitungsunternehmen und der Pflanzer.

Verwendet wurden auch Angaben von dritter Stelle, seitens der Weltgesundheitsorganisation WHO, der Tabakindustrie, des Internationalen Tabakerzeugerverbandes und der Fachpresse. Der Hof dankt dem Landwirtschaftsministerium der Vereinigten Staaten und dem amerikanischen General Accounting Office für die exzellente Zusammen- arbeit. 1.5. Der Hof bedauert, daß die Kommission nicht so entgegenkommend wie eigentlich erwartet war, als der Hof mehrfach um ein Exemplar eines Berichts über eine von der Kommission in Auftrag gegebene Untersuchung von mutmaßlichen Unregelmässigkeiten in der Abteilung Tabak der Kommission nachsuchte.

Die Kommission behauptet weiterhin, die 1988 begonnenen Untersuchungen seien noch nicht abgeschlossen. Einem Prüfer des Hofes wurde von der Kommission im April 1993 verspätet erlaubt, nach Abschluß der Aussenarbeit des Hofes einen Bericht einzusehen (aber nicht zu kopieren), der Informationen enthielt, die den Verdacht auf Betrug nährten. Auf der Grundlage dieser Einsichtnahme gab es bisher keine Hinweise auf Maßnahmen seitens der Kommission oder eines Mitgliedstaates, um verdächtigte Rechtsbrecher vor Gericht zu bringen. 1.6. Der Hof hat die Kommission um ein Exemplar eines Vertrages mit einem Unternehmen gebeten, das mit einem pensionierten Beamten der Kommission in Verbindung steht, der damals die Untersuchung leitete.

Der Hof wollte auch Einzelheiten über die in diesem Zusammenhang erfolgten Zahlungen wissen, doch hat er bisher keine Informationen erhalten. 1.7. Der Hof ersuchte die Kommission ferner um Überlassung eines Exemplars eines Berichts, den ein externer Sachverständiger über die Klassifizierung von italienischem Geudertheimer Tabak angefertigt hat, doch trotz mehrerer Mahnungen hat sich die Kommission geweigert, dem Hof ein Exemplar des Berichts zukommen zu lassen. 1.8. Um die durch den fehlenden Willen der Kommission zur Zusammenarbeit entstandenen Hindernisse irgendwie zu überwinden, musste der Hof zusätzliche Arbeitskraft und Zeit aufwenden, um die nötigen Informationen anderweitig ausfindig zu machen.

Wegen der dem Hof bereits bekannten Tatsachen und um weiteren Aufschub zu vermeiden, veröffentlicht der Hof diesen Bericht in dieser Phase. Die Kommission sollte dem Hof sämtliche sachdienlichen Informationen vollständig überlassen und im Zusammenwirken mit den betroffenen Mitgliedstaaten alle erforderlichen Abhilfemaßnahmen ergreifen. 1.9. Der Bericht enthält Bemerkungen zur Bewirtschaftung und Kontrolle des Tabakmarktes sowohl durch die Mitgliedstaaten als auch durch die Kommission selbst. Viele der Erkenntnisse des Hofes haben erhebliche finanzielle Folgen. Daher ersucht der Hof die Kommission dringend, alle notwendigen Schritte zu unternehmen, um eventuell fällige Erstattungen zu veranlassen und die Kontrollen sowie die allgemeine Bewirtschaftung unverzueglich zu verbessern.

2. ROHTABAKMARKT Erzeugnis 2.1. Der Tabak stammt aus den subtropischen Gebieten Mittel- und Südamerikas. Er kommt in zahlreichen Varietäten vor (das französische Tabakforschungsinstitut in Bergerac wacht über das genetische Erbe von rund tausend Sorten und Hybriden) und passt sich unterschiedlichsten klimatischen und Bodenbedingungen an. 2.2. Die Tabaksamen werden im Spätwinter in Saatbeeten ausgesät, die Jungpflanzen werden im Frühjahr ins Freiland gesetzt. Tabakanbau ist arbeitsintensiv, erfordert sorgfältige Bodenvorbereitung, Jäten und bei einigen Sorten intensive Bewässerung. Die Qualität hängt auch von der Pflanzdichte auf dem Feld ab.

Ausserdem müsste Tabak idealerweise in Fruchtfolge angebaut werden, wobei zwischen zwei Anbauperioden auf demselben Boden bis zu sieben Jahre liegen sollten, um Tabakkrankheiten zu vermeiden. 2.3. Die Ernte erfolgt über mehrere Wochen von Anfang bis Ende des Sommers. Einige Sorten (z. B. Virginia) werden nach Erntestufe und Reifezustand gepflueckt, andere (z. B. Burley) werden durch Abschneiden der ganzen Pflanze geerntet. Die Tabakerntemethoden sind auch regional unterschiedlich. 2.4. Nach der Ernte werden die Tabakblätter von den Anbauern getrocknet, bevor sie an die Bearbeitungsunternehmen weiter verkauft werden.

Die europäische gemeinsame Marktorganisation (GMO), die nur für Rohtabak und nicht für die Enderzeugnisse gilt, umfasst 34 Sorten, die nach der Trocknungsmethode in fünf Gruppen eingeteilt sind: a)Die sogenannten "flue cured" Sorten (röhrengetrocknet, heißluftgetrocknet) werden in Öfen oder Scheunen getrocknet, in denen die Temperatur, die Luftzirkulation und die Luftfeuchtigkeit durch Röhren gesteuert werden; die bekannteste Sorte dieser Gruppe ist Virginia, der am meisten verwendete Einzeltyp in Zigaretten amerikanischer Mischung; wegen der goldgelben Farbe werden sie auch "Bright"-Sorten genannt. b)Burley und Maryland, die auch in amerikanischen Mischungen verwendet werden, werden in Scheunen hell luftgetrocknet ("light air cured") und nicht fermentiert (Ausnahme: der spanische fermentierte Burley); solche Sorten werden auch blonder oder brauner Tabak genannt. c)Badischer Geudertheimer, Havanna und Paraguay sind die bekanntesten Sorten von dunklem, luftgetrocknetem ("dark air cured") Tabak; die Trocknung erfolgt wie bei den hellen luftgetrockneten Tabaken, doch lässt man den Tabak bis zu mehreren Monaten fermentieren; diese schwarzen Tabaksorten werden in Zigarren und dunklen Zigaretten verwendet. d)Sonnengetrocknete ("sun cured") Sorten umfassen nicht nur die wettbewerbsfähigen griechischen orientalischen Sorten Basmas und Katerini, sondern auch die wenig gefragten Tabaksorten Tsebelia und Mavra, die ebenfalls in Griechenland angebaut werden. e)Kentucky (in Italien angebaut) und Nijkerk (in Frankreich) sind die bekanntesten Vertreter der feuergetrockneten ("fire cured") Sorten; sie werden im Rauch von offenen (Eichen-) feuern getrocknet und in Mischungen und für Schnupftabak verwendet.

2.5. Nach dem Trocknen wird der Tabak an rund 300 Unternehmen in der Gemeinschaft verkauft, die die erste Bearbeitung vornehmen. Erste Bearbeitung (auch: Verarbeitung) ist jede Art der Behandlung, um die Tabakblätter in ein stabiles Erzeugnis zu verwandeln, das lagerfähig ist und zu Tabakwaren verarbeitet werden kann. Dazu gehört die Entfernung von Tabakabfällen und von Verunreinigungen, das Sortieren und Mischen nach Blattlage, Färbung, Textur und Qualität sowie die Verballung. Dazu kann auch für einige Sorten die Fermentierung (Gärung) gehören, und, wenn der Tabakwarenhersteller dies wünscht, die Entrippung, wobei der Stamm und die grösseren Rippen vom Blatt entfernt werden.

Weltmarkt 2.6. Nach den jüngsten, in der Kommission verfügbaren Zahlen (siehe Tabelle 1) beträgt die Welterzeugung an Rohtabak 7,4 Mio Tonnen, davon werden 430 300 Tonnen (rund 5,8 %) in der Gemeinschaft erzeugt. Der grösste Tabakerzeuger weltweit ist die Volksrepublik China mit rund 39 % der Welterzeugung, gefolgt von den Vereinigten Staaten von Amerika mit rund 10 %. 2.7. Nur etwa 21 % der Welttabakerzeugung werden auf dem Weltmarkt gehandelt, der Anteil der Gemeinschaft beträgt 37 % an den Gesamteinfuhren und 15 % an den Gesamtausfuhren. Die weltweite Nachfrage nach Rohtabak und verarbeitetem Tabak wird von vier grossen multinationalen Tabakkonzernen aus den USA und dem Vereinigten Königreich () beherrscht.

Dieser Sachverhalt wird aber nicht immer deutlich, weil die Unternehmen über zahlreiche Tochtergesellschaften auf der ganzen Welt als Käufer von Tabakblättern und verarbeitetem Tabak auftreten. 2.8. Im Gegensatz zu der Beherrschung des Weltmarkts durch die sehr begrenzte Anzahl von Käufern ist das Angebot durch zahlreiche Einzelerzeuger gekennzeichnet. In der EG gibt es rund 180 000 Tabakpflanzer, während in den USA mehr als 130 000 Farmerfamilien unmittelbar im Tabakanbau beschäftigt sind. In den Entwicklungsländern, deren Anteil an der Welttabakerzeugung von 53 % Anfang der Jahre nach 1960 auf 75 % Ende der achtziger Jahre gestiegen ist, bietet der Tabakanbau in grossem Ausmaß Beschäftigung im landwirtschaftlichen Bereich.

In China gibt es rund 16 Millionen Pflanzer, in Zimbabwe ist die Tabakindustrie der grösste Arbeitgeber. Weltweit arbeiten etwa 33 Millionen Menschen im Tabakanbau (). 2.9. Ende der achtziger Jahre waren die Tabakerzeugung und das Angebot weltweit mehr oder weniger im Gleichgewicht. Im Jahre 1990 ging der Verbrauch gegenüber der Erzeugung etwas zurück und dürfte voraussichtlich erst 1995 wieder darüber liegen. Die "Economist Intelligence Unit" () prognostiziert den Anstieg der Welterzeugung von Tabakblättern mit durchschnittlich 1,1 % jährlich, während der Verbrauch um 1,4 % steigen soll.

Solange jedoch die Hersteller ihre Lagerbestände weiter im Verhältnis zum Verbrauch abbauen, wird es auch zu einem leichten Anstieg der Lagerbestände bei den Bearbeitungsunternehmen kommen. 2.10. Zwar werden noch immer 61 % aller Tabakerzeugnisse in der Welt von Staatsmonopolen hergestellt, doch wird ihre Bedeutung abnehmen, wie die vor kurzem erfolgte Öffnung der Märkte in der Türkei, in den GUS-Staaten und im Fernen Osten durch die multinationalen Tabakkonzerne zeigt (). Die zunehmende Internationalisierung der anglo-amerikanischen Tabakindustrie und der daraus resultierende Vorsprung der amerikanischen Mischungen wird zu einem Anstieg des Anteils von flue-cured Tabaken (jetzt bei 59 %) sowie light air-cured Tabaken (jetzt 11 %) in der Welterzeugung führen, obwohl sie vergleichsweise hohe Anbau- und Trocknungskosten verursachen.

2.11. Zwar geht der Verbrauch in West- und Osteuropa zurück, doch werden die GUS-Staaten, Japan, Nordamerika und Australien sowie die wachsende Gesamtbevölkerung in der übrigen Welt zusammen mit dem Anstieg der städtischen Bevölkerung in den Entwicklungsländern weltweit für eine Umkehrung des in den Industrieländern festgestellten Trends sorgen. EG-Markt >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 2.12. In der Gemeinschaft beziehen rund 180 000 Landwirte, die nahezu 200 000 Hektar bewirtschaften, ihr Einkommen aus dem Tabakanbau. Tabelle 2 zeigt die Erzeugung nach Tabakgruppen und Mitgliedstaaten im Jahre 1991.

Der grösste Erzeuger ist jetzt Griechenland, gefolgt von Italien und Spanien. Zusammen liefern sie 90 % der Gemeinschaftserzeugung. 2.13. Vor der Errichtung der GMO für den Rohtabakmarkt im Jahre 1970 war die Nachfrage in Spanien, Griechenland, Frankreich und Italien durch die damaligen staatlichen Tabakmonopole sowie durch die relative Abgeschlossenheit der Tabakmärkte in diesen Mitgliedstaaten ausgeglichen. Bei Einführung der GMO für Rohtabak mussten die Monopole für den Anbau und die Bearbeitung, aber nicht für die Herstellung, aufgelöst werden (), und die Märkte öffneten sich, nicht nur für Tabak aus anderen Mitgliedstaaten, sondern auch aus Drittländern, in denen die Preise wegen niedriger Lohnkosten niedriger sind.

Da unbearbeiteter Tabak gewöhnlich nicht über weite Strekken transportiert wird, weil sich die Qualität verschlechtert, erfolgt der Welthandel fast ausschließlich in Form von Tabakballen. Die auf verballten Tabak angewandten Zinssätze sind im Allgemeinen Tarif- und Handelsabkommen (GATT) konsolidiert, so daß der Tabak in die Gemeinschaft nur mit geringen Zollsätzen oder gemäß dem Lomé-Abkommen ohne Zollsätze eingeführt wird, wenn er aus AKP-Ländern stammt. Daher bot die GMO den Gemeinschaftserzeugern Einkommensgarantien, die denen gleichwertig waren, die sie im Rahmen der früheren Marktordnung ihres Landes erhielten.

2.14. Die Interessen der Erzeuger in der EG werden zunehmend durch Kooperativen wahrgenommen, die häufig auch Anlagen zur ersten Bearbeitung besitzen. Zusammen mit der Absicherung durch die GMO wird dadurch der Einfluß der Tabakwarenhersteller auf die Einkommen der Pflanzer begrenzt. Gemeinsame Marktorganisation (GMO) 2.15. Die 1970 errichtete GMO für Rohtabak funktionierte rund zwölf Jahre relativ problemlos ohne grosse Änderungen, ausgenommen die 1978/79 eingeführten Maßnahmen zur Kontrolle der Versorgung. Als Griechenland 1981 der Gemeinschaft beitrat, stieg die Tabakerzeugung der Gemeinschaft um insgesamt 40 % und es wurden orientalische Sorten eingeführt, die vorher in der Gemeinschaft der Neun nicht angebaut worden waren und zum Teil keinen echten Absatzmarkt hatten.

Mit der nächsten Erweiterung der Gemeinschaft um Spanien und Portugal im Jahre 1986 nahm die Gemeinschaftserzeugung um weitere 14 % zu. Beide Erweiterungen änderten nichts an den Grundsätzen der GMO, steigerten jedoch die Gemeinschaftserzeugung von Sorten, die immer weniger nachgefragt wurden. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 2.16. Zu den Zielen der GMO gehört die Gewährleistung eines angemessenen Einkommens der Anbauer, der Abbau unerwünschter Überschüsse durch Anpassung der Erzeugung an stärker gefragte Sorten sowie der Erhalt der Beschäftigung und der Bevölkerung in benachteiligten landwirtschaftlichen Gebieten.

Es wurde immer schwieriger, diese Ziele miteinander zu vereinbaren. Um das hohe Niveau der vom Rat jährlich festgesetzten institutionellen Preise (Zielpreise und Interventionspreise) in einem nach aussen ungeschützten Markt zu gewährleisten, musste die GMO die Absatzmöglichkeiten der Tabakerzeuger in der Gemeinschaft gegen billigere Tabakeinfuhren schützen. Gleichzeitig musste die GMO auch gewährleisten, daß die Tabakwarenhersteller vom Weltmarkt mit den notwendigen "full flavour"-Sorten beliefert werden. 2.17. Daher wurde die GMO als System für Ausgleichszahlungen gestaltet, bei dem eine Prämie "die Verwirklichung des Zielpreises und den Absatz des in der Gemeinschaft erzeugten Tabaks gewährleisten soll".

Der Betrag sollte in einer Höhe festgesetzt werden, bei der die bisherigen und voraussichtlichen Absatzmöglichkeiten auf dem Markt der Gemeinschaft sowie der Einfluß der Preisentwicklung bei aus dritten Ländern eingeführtem Tabak berücksichtigt werden. Die Prämie sollte gewissermassen die Differenz zwischen dem niedrigeren Weltmarktpreis für Sorten, die mit dem in der Gemeinschaft erzeugten Tabak im Wettbewerb stehen, und den höheren EG-Zielpreisen ausgleichen. Damit soll das Erstbearbeitungsunternehmen (oder der Erstkäufer) in die Lage versetzt werden, dem Pflanzer zumindest den Interventionspreis in Form eines festen, jedoch qualitätsbezogenen Mindestpreises zu zahlen und den Tabak an die Hersteller zu Preisen zu verkaufen, die den Weltmarktpreisen vergleichbar sind.

2.18. Begleitmaßnahmen mussten gewährleisten, daß die Überschüsse, für die es keine sofortigen Absatzmöglichkeiten gab, entweder zu Weltmarktpreisen ausgeführt oder vorübergehend gelagert werden konnten. Dazu waren in der GMO Ausfuhrerstattungen und Interventionslagerhaltung vorgesehen. Im Jahre 1988 führten die rasch steigenden Haushaltsausgaben zur Einführung von Stabilisierungsmaßnahmen in Form von Hoechstgarantiemengen (HGM), zusammen mit begrenzten Prämien- und Preiskürzungen, die bei Überschreiten dieser Mengen ausgelöst wurden. 2.19. Schließlich legte die Kommission dem Rat am 14.

Oktober 1991 einen Vorschlag für die Reform der GMO für Rohtabak vor, den der Rat am 30. Juni 1992 () annahm. Die neue GMO enthält noch immer 34, nach der Trocknungsmethode in fünf Gruppen eingeteilte Tabaksorten sowie drei weitere Gruppen für die sonnengetrockneten griechischen Sorten Basmas, Katerini und klassischer Kaba Koulak. Die neue GMO weist hauptsächlich folgende Neuerungen auf: a)Die Zielpreise werden abgeschafft, die Preisbildung bleibt dem Markt überlassen. b)Die Prämien werden nicht mehr für jede Sorte einzeln, sondern auf der Grundlage einer Prämie je Sortengruppe festgesetzt, was von der Trocknungsmethode abhängt, z.

B. sun cured, flue cured usw. c)Die Prämien werden weiterhin an das Erstverarbeitungsunternehmen gezahlt, müssen jedoch jetzt vollständig an den Tabakbauern weitergegeben werden. d)Die Prämien werden für Tabak gezahlt, der bestimmten Mindestqualitätsvorschriften entspricht; weicht der Feuchtigkeitsgehalt von dem für jede Sorte festgelegten Hoechstwert ab, werden die Prämien auf das berichtigte Gewicht gezahlt. e)Die Hoechstgarantiemenge von 390 000 Tonnen wird ersetzt durch eine allgemeine Hoechstgarantieschwelle in Höhe von 370 000 Tonnen für die Ernte 1993 und 350 000 Tonnen für die folgenden Jahre. f)Diese allgemeine Schwelle teilen die Mitgliedstaaten in Quoten auf und verteilen sie auf die Erstbearbeitungsunternehmen oder die Erzeuger; für Mengen, die über den Einzelquoten liegen, wird keine Prämie gezahlt. g)Um das Angebot zu konzentrieren und es qualitativ den Marktanforderungen anzupassen, können die Prämien bei einer Erzeugung im Rahmen von Anbauverträgen mit Erzeugergemeinschaften um 10 % erhöht werden. h)Interventionslagerhaltung und Ausfuhrerstattung werden abgeschafft. i)Jeder Mitgliedstaat richtet Kontrollstellen ein. j)Erleichterte Gründung von Branchenverbänden () im Tabaksektor, damit die einzelnen, in der Erzeugung, der Verarbeitung und der Vermarktung tätigen Wirtschaftsbeteiligten u. a. zu einem verbesserten Wirtschaftsverhalten und einem besseren Marktgleichgewicht beitragen können. k)Ein Programm zur Umstellung des Anbaus vier problematischer Sorten. l)Ein Forschungsprogramm zum Anbau von Sorten mit niedrigerem Teergehalt.

2.20. Das folgende Kapitel enthält die Ergebnisse der Prüfung der Rechnungsführung und der zugrundeliegenden Vorgänge bis 1992, noch auf der Grundlage der alten GMO vor der Reform. Gemäß Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 des Rates konnten 1993 Übergangsmaßnahmen durchgeführt werden, was die Mitgliedstaaten u. a. verpflichtete, den Bearbeitungsunternehmen Bearbeitungsquoten zuzuteilen und die allgemeine Hoechstgarantieschwelle in zwei Schritten auf 350 000 Tonnen zu senken. Die reformierte GMO wird daher erst 1994 vollständig in Kraft treten, und die Ausgaben für Ausfuhrerstattungen und Interventionslagerhaltung für vor 1993 geernteten Tabak müssen noch bis 1997 getätigt werden.

Ausserdem finden Prämienregelung und Produktionsregulierung bis 1997 Anwendung; sie sollen dann überprüft und eventuell aufgrund der Erfahrungen angepasst werden. 3. PRÜFUNG DER RECHNUNGSFÜHRUNG UND DER ZUGRUNDELIEGENDEN VORGÄNGE IN DEN MITGLIEDSTAATEN 3.1. Tabelle 3 zeigt die Haushaltsausgaben je Maßnahme zwischen 1987 und 1992. Grundsätzlich spiegelt die Rechnungslegung, aus der die Zahlen entnommen wurden, die von den Mitgliedstaaten verwalteten und deklarierten Ausgaben wider. Tabelle 4 enthält die Ausgaben sowohl nach Maßnahme als auch nach Mitgliedstaat. 3.2. Bestimmte Merkmale der GMO für Tabak beeinflussen die Darstellung der Ausgaben in der konsolidierten Rechnung der Kommission: a)Die in einem bestimmten Jahr gezahlten Prämien beziehen sich auf Ernten in diesem Jahr und in früheren Jahren; in ihrer Vorausschau für die Tabakausgaben () im Erntejahr, das am 31.

Dezember 1993 endet, schätzte die Kommission, daß 1 111,3 Mio ECU von einer Gesamtsumme von 1 268 Mio ECU Prämien für die Ernten der zwei vorhergehenden Jahre betreffen würden. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> b)Eine Prämienzahlung darf nur erfolgen, nachdem die Tabakblätter unter Kontrolle gestellt, bearbeitet und an Hersteller verkauft oder ausgeführt worden sind; dies kann mehrere Jahre dauern. In diesem Zeitraum dürfen den Bearbeitungsunternehmen Prämienvorschüsse gezahlt werden. Allerdings werden in einem bestimmten Jahr gezahlte Prämienvorschüsse als endgültige Ausgaben vorgelegt, obwohl der betreffende Tabak die Kontrolle nicht verlassen hatte.

Beispielsweise leisteten die griechischen Behörden Abschlussprämienzahlungen für Tabak, der in Griechenland zwischen 1981 und 1986 unter Kontrolle gestellt worden war. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> c)Mit der Verordnung (EWG) Nr. 2822/88 () wurde die sofortige Wertberichtigung zum Zeitpunkt des Ankaufs in Höhe von 65 % des Einkaufswertes nach Abzug der Prämie eingeführt. Eine weitere "besondere" Wertberichtigung erfolgt nach Abschluß des Haushaltsjahres, d. h. im Oktober. Diese Wertberichtigung beruht auf Bestandsschätzungen, die die Mitgliedstaaten im August mitteilen, wobei die zum Jahresende verfügbaren Mittel berücksichtigt werden.

Das hohe Niveau der Wertberichtigung in den Jahren vor 1991 führte zu beachtlichen Gewinnen aus den Lagerverkäufen in den Jahren 1991 und 1992. d)Die jährlich ausgewiesenen Ausgaben sind nicht endgültig, solange die Abschlußverfahren für ein bestimmtes Jahr nicht beendet sind, also drei Jahre später. Tabelle 5 enthält die verweigerten Finanzierungen zugunsten des Gemeinschaftshaushalts, die die Kommission nach den Rechnungsabschlüssen von 1987 bis 1990 beschlossen hat. e)Verkaufserlöse aus Interventionsbeständen werden in der Rechnungslegung als negative Ausgaben verrechnet, womit die Gesamtausgaben für Tabak für ein bestimmtes Jahr zu niedrig angesetzt werden.

Nicht anerkannte Ausgaben nach Prüfungen der Rechnungsabschlüsse werden ebenfalls als Negativausgaben mit den Gesamtausgaben des EAGFL verrechnet, womit die EAGFL-Ausgaben zu niedrig angesetzt sind. Beide Methoden führen zu einer automatischen Wiederverwendung von Mitteln aus vorhergehenden Haushaltsjahren für dieselben Verwendungszwecke. 3.3. Nach den Buchungsvorschriften der Kommission () teilen die Mitgliedstaaten den für den Ankauf von Interventionstabak gezahlten Betrag in einen fiktiven Prämienanteil und einen Interventionsanteil auf. Der Prämienanteil wird in den monatlichen Ausgabenerklärungen als Prämie ausgewiesen und von der Kommission verbucht, als wäre es eine echte Prämie für auf dem Markt verkauften Tabak.

Die Differenz zwischen der fiktiven Prämie und dem Ankaufspreis des Tabaks stellt den Bestandswert bei Ankauf dar. Die Haushaltsbehörde erfährt nicht, was der Tabak, der sich auf dem Markt nicht absetzen lässt, wirklich kostet. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 3.4. Wie für andere Märkte auch wird die Beihilfe (die Prämie) in Ecu festgesetzt, aber durch den Mitgliedstaat in Landeswährung ausgezahlt. Nach der GMO für Tabak konnten die Bearbeitungsunternehmen einen Prämienvorschuß erhalten, sobald der Tabak unter Kontrolle gestellt wurde, doch wurde die Prämie erst zu dem Zeitpunkt endgültig zahlbar, an dem der Tabak nach der Bearbeitung die Kontrolle verließ.

Dies führte zu unbegründeten Ausgaben. Mitgliedstaaten, deren Landeswährung zwischen dem Zeitpunkt der Vorschußzahlung und der endgültigen Fälligkeit der Prämie abgewertet worden war, mussten eine weitere Zahlung in Landeswährung leisten, die die Differenz zwischen der zum ursprünglichen Wechselkurs in Landeswährung umgerechneten Prämie und der zum neuen Wechselkurs umgerechneten Prämie darstellte. 3.5. In der reformierten GMO ist das Problem gelöst. Die Prämie wird fällig, sobald der Tabak vom Erzeuger zur Bearbeitung geliefert wird, und damit der Zeitpunkt der Anwendung des Wechselkurses festgelegt wird.

Allerdings bleibt das Problem für Ernten vor 1993 bestehen. Die Haushaltskosten für diese zusätzlichen Zahlungen werden auf rund 50 Mio ECU jährlich geschätzt. Diese Kosten fallen noch in den nächsten vier Jahren an, bis die alte GMO endlich ausläuft. 3.6. Finanziell bleibt dieses Vorgehen vollkommen unbegründet. Die Kommission hätte zur Vermeidung der zusätzlichen Ausgaben Änderungen an der alten GMO vorschlagen müssen. Wenn die Verordnung nicht geändert wird, dürfte das einwandfreie Funktionieren der reformierten GMO beeinträchtigt werden. Die Bearbeitungsunternehmen werden sich veranlasst sehen, Tabak aus den Ernten vor 1993 zurückzuhalten, um von künftigen Abwertungen zu profitieren.

Ausserdem kommt es zu unbegründeten Haushaltsausgaben. Beispiele für die Auswirkungen der Abwertung in bestimmten Mitgliedstaaten sind Ziffern 3.34 - 3.36 und 3.84 - 3.85 zu entnehmen. Prämien 3.7. Die Prämien stellen mit rund 90 % aller Ausgaben im Rahmen der GMO die grösste Gruppe der Gemeinschaftsausgaben für Rohtabak dar. Sie werden von den zuständigen nationalen Behörden an die Erstkäufer, die Tabak bearbeiten oder in ihrem Namen bearbeiten lassen, unter der Bedingung gezahlt, daß sie dem Pflanzer mindestens den Interventionspreis (Mindestpreis) gezahlt haben. Die Prämien werden nach Abzug von minderwertigem Tabak und Abfällen für Rohtabak mengen mit Bezugsfeuchtigkeits gehalt bezahlt, die in den Anlagen des Bearbeiters oder an Fernsammelstellen unter offizielle Kontrolle gestellt wurden.

3.8. Da letztlich der Anspruch auf die Prämienzahlung auf der Bearbeitung des gelieferten Tabaks beruht, lässt sich der Endbetrag der Prämie erst bestimmen, wenn der bearbeitete Tabak "die Kontrolle verlässt". Das kann mehrere Jahre später sein, doch sind seit 1991 nur noch vier Jahre gestattet (). Daher müssen die zuständigen nationalen Behörden die Lagerung von Tabakblättern und verarbeitetem Tabak zusammen mit den Bescheinigungen über Eingang in und Ausgang aus dem Bestand in den Bearbeitungsunternehmen kontrollieren. 3.9. Damit das Bearbeitungsunternehmen den Pflanzern den Mindestpreis zum Zeitpunkt des Ankaufs des Tabaks zahlen kann, sind in den Gemeinschaftsverordnungen Vorschußzahlungen der Prämie vorgesehen.

Voraussetzungen sind ein "Europäischer Anbauvertrag" (dabei handelt es sich um einen Kauf- bzw. Verkaufsvertrag) zwischen dem Bearbeitungsunternehmen (Erstkäufer) und dem Pflanzer sowie eine Garantieleistung in Höhe von 20 % des Prämienbetrags durch das Bearbeitungsunternehmen. Der Pflanzer verpflichtet sich, die gesamte auf der vertragsgebundenen Anbaufläche geerntete Erzeugung zu verkaufen. 3.10. Seit 1990 durften die Mitgliedstaaten die Prämienzahlung auch vom Bestehen von Anbauverträgen zwischen dem Pflanzer und dem Erstbearbeitungsunternehmen (Käufer) abhängig machen. Seit 1991 ist diese Option bindend ().

Gemäß Artikel 2b der Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 der Kommission (1) müssen Verträge zwischen Pflanzern und Bearbeitungsunternehmen sowie Anbauerklärungen von Erzeugern, die ihren eigenen Tabak, meist über einen Erzeugerzusammenschluß, bearbeiten, bei der für die Kontrolle zuständigen nationalen Stelle eingetragen werden. Gemäß Artikel 2c derselben Verordnung müssen die nationalen Behörden Kontrollen an Ort und Stelle bei 5 % der Tabakanbaufläche () vornehmen, um die Angaben in den Anbauverträgen zu überprüfen. 3.11. Jedes Jahr werden in der Verordnung des Rates zur Festsetzung der Preise auch die Erzeugungsgebiete festgelegt, in denen der Anbau jeder Sorte zulässig ist.

Zusätzlich sind seit 1988 gemäß Artikel 7 Buchstabe a Absatz 1 der Grundverordnung () Preise und Prämien nur für Sorten anwendbar, die aus einer Gemeinde stammen, in der sie in den vergangenen fünf Jahren mindestens einmal angebaut wurden. Ausserdem muß die Gemeinde in den Anbauverträgen angegeben sein. Ab 1992 war, als qualitätssichernde Maßnahme, die Prämienzahlung auf Mengen beschränkt, die nach Sorte und Gebiet festgelegten Hektarerträgen entsprachen (). 3.12. Wird der Tabak von der zuständigen nationalen Stelle unter offizielle Kontrolle gestellt, sollte ein Feuchtigkeitstest durchgeführt werden.

Gemäß Verordnung (EWG) Nr. 409/76 der Kommission () ist zur Probenahme jedem Packstück eine seinem Gewicht entsprechende Anzahl von Blättern zu entnehmen, und die Zahl der Blätter muß ausreichend groß sein, um das Packstück genau zu repräsentieren. Mindestens sind gleiche Mengen Randblatt, Innenblatt und Zwischenblatt zu entnehmen. Die entnommenen Blätter werden vermischt und kleingeschnitten (Schnittgrösse zwischen 0,4 und 2 mm). Der kleingeschnittene Tabak wird gemischt; entnommen wird eine repräsentative Probe. Der Feuchtigkeitsgehalt ist nach den wissenschaftlich geprüften Methoden nach Brabender oder nach Beaudesson zu bestimmen.

Werden solche Labortests nicht verwendet, müssen 5 % der Prämienvorschüsse von der Zahlstelle einbehalten werden, bis die Abschlußzahlung festgesetzt ist. Damit für zu feuchten Tabak nicht zuviel und für zu trockenen Tabak nicht zu wenig Prämie gezahlt wird, erfolgt eine Gewichtsberichtigung, wenn die gemessene Feuchtigkeit um mehr als 1 % von der in Anhang IV der Verordnung (EWG) Nr. 1727/70 der Kommission () festgelegten Bezugsfeuchtigkeit abweicht. Ausserdem ist der Anteil an Verunreinigungen und minderwertigem Tabak zu bestimmen und abzuziehen. 3.13. Prämien werden nur gezahlt, wenn das Bearbeitungsunternehmen der Zahlstelle offiziell Belege vorlegt, daß der Tabak unter Kontrolle gestellt wurde.

Der Beleg ist eine von den Kontrollstellen des Mitgliedstaates ausgestellte Prämienbescheinigung. Der erste Teil dieser Bescheinigung wird ausgefuellt, wenn der Tabak unter Kontrolle gestellt wird, der zweite Teil dann, wenn der Tabak die Kontrolle verlässt. 3.14. Obwohl einige Prüfungen (z. B. Feuchtigkeitsprüfungen) in grosser Ausführlichkeit vorgeschrieben sind, sind nicht alle zur Gewährleistung korrekter Zahlungen notwendigen Kontrollverfahren in Gemeinschaftsverordnungen geregelt. Daher haben die Mitgliedstaaten für ihre eigenen Zwecke zahlreiche Kontrollmethoden eingeführt. 3.15.

Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates () über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik lautet u. a.: "Die Mitgliedstaaten treffen... die erforderlichen Maßnahmen, um - sich zu vergewissern, daß die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, - Unregelmässigkeiten zu verhindern und zu verfolgen, - die infolge von Unregelmässigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen." Demnach müssen die nationalen Kontrollsysteme für Tabak verschiedene Schlüsselkontrollen enthalten, ob diese nun in Gemeinschaftsverordnungen geregelt sind oder nicht.

Im wesentlichen sollten die Kontrollen aus folgenden Prüfungen bestehen: a)Richtigkeit der in den Anbauverträgen/-erklärungen enthaltenen Daten, etwa über Anbaufläche und Erträge; b)Zulässigkeit von Produktionsgebieten und Gemeinden, aus denen Tabak unter Kontrolle gestellt wird; c)unter Kontrolle gestellter Tabak im Vergleich zu Einzelangaben in den Anbauverträgen; d)Sorte und Qualität des gelieferten Tabaks; e)ob der Mindestpreis gezahlt worden ist; f)ob die Sicherheit der Bestände an Rohtabak und verarbeitetem Tabak gewährleistet ist; g)Bearbeitung und Absatz des Tabaks; h)Richtigkeit der Auszahlungsanordnungen.

3.16. Während der Bearbeitung verlieren die von den Pflanzern gelieferten Rohtabakballen wegen des Sortierens, Mischens, Entrippens usw. ihre Eigenständigkeit. Da die letzte Prämienzahlung von dem Nachweis abhängt, daß der bearbeitete Tabak die Kontrolle verlassen hat, muß jedes nationale Kontrollsystem auch sicherstellen, daß der die Kontrolle verlassende Tabak aus Tabak gewonnen wurde, der in einem bestimmten Jahr unter Kontrolle genommen wurde. Dies geschieht durch Vergleich der Sorten, Qualitäten und des Gewichts des die Kontrolle verlassenden Tabaks mit dem unter Kontrolle gestellten Tabak.

Daher muß der die Kontrolle verlassende Tabak genauso geprüft werden wie der unter Kontrolle gestellte Tabak. Nach Auffassung des Hofes ist ein solcher Vergleich unmöglich. 3.17. Schließlich müssen die Mitgliedstaaten gemäß Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 () des Rates nach den Zahlungen "Prüfungen" der Geschäftsunterlagen der Begünstigten durchführen, die mehr als 200 000 ECU jährlich aus dem Finanzierungssystem des EAGFL-Garantie erhalten. Deutschland 3.18. In Deutschland steht das Tabaksystem der Gemeinschaft unter Aufsicht des Bundesfinanzministeriums, vertreten durch die Zolldirektion, deren Hauptzollamt in Hamburg (HZA-Hamburg Jonas) die Zahlstelle gemäß Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr.

729/70 () ist. Einundzwanzig Bearbeitungsunternehmen verarbeiten den Tabak für den späteren Verkauf an die Tabakwarenhersteller. Der bearbeitete Tabak wird meist in Deutschland angebaut, doch erfolgen auch Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten, insbesondere aus Italien. Der Tabak wird von den örtlichen Zollbeamten an Fernsammelstellen unter Kontrolle gestellt. Die Zollbeamten kontrollieren auch die Bearbeitungsunternehmen. 3.19. Für die Eintragung der Anbauverträge ist das HZA-Hamburg Jonas zuständig. Die Prüfung ergab allerdings, daß Verträge nicht eingetragen, sondern lediglich nach Jahr und Bearbeitungsunternehmen abgelegt waren und daß Prämienbescheinigungen sich nicht auf Verträge bezogen, wodurch es unmöglich wurde, die Bescheinigungen, für die Vorschüsse geleistet worden waren, den entsprechenden Verträgen zuzuordnen.

Die Prüfung ergab ausserdem folgende Schwachstellen: a)Eine Vorschussprämie in Höhe von 2,6 Mio DM war dem deutschen Käufer italienischen Tabaks auf der Grundlage von 15 Prämienbescheinigungen gezahlt worden, die keinen Hinweis auf einen Abschlußvertrag enthielten, und den die deutsche Zahlstelle ohnehin nicht zum Zeitpunkt der Prüfung (Juni 1991) vorlegen konnte. In dem Bearbeitungsunternehmen, wo der Tabak im Namen des Käufers fermentiert worden war, fanden sich Zolldokumente in Zusammenhang mit diesen Prämienbescheinigungen, die sich auf den Zeitpunkt eines Vertrages bezogen, doch war kein Lieferant angegeben.

Es fand sich auch ein Vertrag, aus dem hervorging, daß die Partie von einer italienischen Erzeugergemeinschaft geliefert worden war. In der italienischen Zahlstelle "AIMA" bezog sich aber dieselbe Referenznummer des Vertrags auf anderen Tabak, für den dasselbe deutsche Bearbeitungsunternehmen einen Vertrag mit einem anderen Bearbeitungsunternehmen/Händler in Italien abgeschlossen hatte. Die italienischen Untersuchungsbehörden wurden von den Prüfern über die Unstimmigkeit unterrichtet und die deutschen Behörden akzeptierten ein förmliches Ersuchen der italienischen Behörden, eine Prüfung bei dem deutschen Käufer durchzuführen.

Die deutschen Behörden unterrichteten den Hof im Juli 1993, daß in Deutschland keine Unregelmässigkeiten festgestellt worden seien. Die italienischen Behörden sollten die Unregelmässigkeiten solange verfolgen, bis sich eine zufriedenstellende Lösung ergibt. b)Auf einer Kopie eines anderen Vertrages zwischen demselben Käufer und einem italienischen Händler, den die Guardia di Finanza untersucht, wurde die Tabaksorte handschriftlich von "Forchheimer Havanna" in "Badischer Geudertheimer" geändert. Das Original dieses Vertrages, das die AIMA geprüft hat, enthielt diese Änderung nicht. Da aber der Rat die Prämie für italienischen Badischen Geudertheimer auf das Niveau von Forchheimer Havanna gesenkt hat, hatte die Vertragsänderung keine finanziellen Folgen. c)Es fielen drei Verträge auf, die nicht den Anforderungen gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr.

727/70 () entsprechen, wonach die Prämie allen natürlichen oder juristischen Personen gewährt wird, die Tabakblätter unmittelbar von einem Erzeuger oder Erzeugerzusammenschlüssen und nicht über einen Zwischenhändler kaufen. Die drei genannten Verträge enthielten Hinweise, daß die deutschen Bearbeitungsunternehmen den Tabak nicht unmittelbar von den Erzeugern gekauft haben. Deshalb hätte keine Prämie gezahlt werden dürfen. 3.20. Die deutschen Behörden prüfen die Prämienfähigkeit der Gemeinden, aus denen Tabak geliefert wird, der unter Kontrolle gestellt werden soll, lediglich im Rahmen der Prüfungen im Anschluß an Zahlungen gemäß Verordnung (EWG) Nr.

4045/89 () und gemäß Artikel 2 c) der Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 (), wenn die Behörden Feldprüfungen auf 5 % der Tabakanbauflächen vornehmen (). Frankreich und Italien haben EDV-Programme zur Prüfung der Prämienfähigkeit der Gemeinden vor der Prämienzahlung eingeführt, womit sie in der Lage sind, nicht prämienfähige Tabaklieferungen vor der Zahlung festzustellen, wodurch Einziehungsverfahren vermieden werden. Bei einem solchen System wird mit den Gemeinschaftsmitteln sorgfältiger umgegangen. 3.21. Wenn der Tabak unter Kontrolle gestellt wird, nehmen sowohl Vertreter des Erzeugers als auch des Käufers unter Aufsicht des örtlichen Zollbeamten Überprüfungen vor.

Der Feuchtigkeitstest erfolgt durch Fühlen und durch Untersuchung der Tabakblätter nach der sogenannten "haptischen Methode". Tabak, der als zu feucht eingestuft wird, wird zur weiteren Trocknung beim Erzeuger belassen, der übrige Tabak wird angenommen und als Tabak mit dem Bezugsfeuchtigkeitsgehalt gemäß den Verordnungen angeschrieben. Die deutschen Behörden halten ihre Feuchtigkeitstests für genau im Rahmen von plus-minus 2 %, doch ergaben Tests durch die Prüfer des Hofes im eigenen Labor der Bearbeitungsunternehmen, daß Tabak, der söben mit einem "Bezugsfeuchtigkeitsgehalt" unter Kontrolle gestellt worden war, zwischen 3,7 % und 7,6 % trockener war, was zu einer Unterzahlung des Mindestpreises an die Erzeuger geführt hat.

Da die Zahlung des Mindestpreises eine notwendige Voraussetzung für den Erhalt der Prämie ist, müssen die Feuchtigkeitstests verbessert werden; die Zahlung des Mindestpreises ist vor Zahlung der Prämie zu überprüfen. 3.22. Das HZA-Hamburg Jonas überprüfte Prämienbescheinigungen, um festzustellen, daß die Mindestpreise gezahlt worden waren. Die Überprüfungen waren allerdings für die Sorte Badischer Geudertheimer, die rund ein Drittel der deutschen Tabakernte ausmacht, bedeutungslos, weil auf die Qualitäten und folglich die in den Prämienbescheinigungen angegebenen Preise kein Verlaß war.

Sämtliche Lieferungen dieser Sorte werden auf den Prämienbescheinigungen als Qualität der Klasse III bezeichnet, deren Preis niedriger als Klasse II liegt. Bei den Besuchen der Prüfer des Hofes in Sammelstellen und bei den Bearbeitungsunternehmen wurde aber entdeckt, daß es sich bei einem Teil des Tabaks in Wirklichkeit um Klasse II handelte. Daher ist bei diesem Tabak nicht sicher, daß der Mindestpreis gezahlt worden ist. 3.23. Bei der Überprüfung der von den Bearbeitungsunternehmen für in Deutschland angebauten Tabak gezahlten Mindestpreise gibt es ein allgemeines Problem. Die Nachprüfung erfolgt nicht zu dem Zeitpunkt, wenn der Tabak unter Kontrolle gestellt wird, sondern während der Prüfung gemäß Verordnung (EWG) Nr.

4045/89 () ein oder zwei Jahre nach der Abschlußzahlung, und dann auch nicht systematisch. Bei kleinen Begünstigten erfolgte überhaupt keine Nachprüfung, bei aus Italien eingeführtem Tabak gab es keine Bestätigung, daß die italienischen Erzeuger den Mindestpreis erhalten hatten. Die Kommission hatte den deutschen Behörden zuletzt im Jahre 1990 Mitteilung von dem Problem gemacht, doch war das deutsche System zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Hof im November 1991 noch nicht dahingehend geändert worden, daß sichergestellt war, daß die Zahlung des Mindestpreises vor Gewährung der Prämie nachgeprüft wurde.

3.24. Gemäß Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 der Kommission () muß der erste Antrag eines Bearbeitungsunternehmens auf Zahlung der Prämie eine Erklärung über die Bestände enthalten. Die deutschen Behörden prüfen lediglich diese Erklärungen, wenn die Bearbeitungsunternehmen zur Prüfung gemäß Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 (1) ausgewählt werden. Das ist sicherlich unbefriedigend, weil zu dieser Zeit eine körperliche Nachprüfung der angegebenen Bestände nicht mehr möglich ist. Griechenland 3.25. In Griechenland obliegt die Verwaltung des Tabaksystems dem griechischen Tabakrat (EOK), einer Behörde, die den Anbau von Tabak genehmigen musste, bevor Griechenland der Gemeinschaft beitrat.

Der Rat hat seinen Hauptsitz in Athen und betreibt verschiedene regionale Büros in den Tabakanbaugebieten. Er prüft den Anbau durch die Tabakpflanzer von der Aussaat über die Pflanzung bis zur Ernte. Er kontrolliert auch die Bearbeitung des Tabaks in 122 Bearbeitungsbetrieben, die fast alle im Norden des Landes liegen. Der EOK beschäftigt zahlreiche Agronomen und Inspektoren zur Wahrnehmung seiner dienstlichen Aufgaben und seiner Kontrollfunktionen. 3.26. Der EOK überprüft Anträge und genehmigt Prämienzahlungen. Die Prämienzahlungen selbst erfolgen durch die Zahlstelle DIDAGEP, die eine Direktion des Landwirtschaftsministeriums ist.

3.27. Der EOK finanziert sich selbst. Ein Teil seiner Einkünfte stammt aus einer Abgabe in Höhe von 2 % auf den Ankaufwert für Tabakblätter, die den Bearbeitungsunternehmen jedes Jahr abgezogen wird (). Die Gesamthöhe der Abgabe erreichte im Zeitraum 1987-1991 mehr als 56 Mio ECU (7 700 Mio DRA) und machte 38 % der Gesamteinnahmen des EOK aus. 3.28. Nachprüfungen der bebauten Fläche sind umso schwieriger, als es in den Tabakanbauregionen Griechenlands keine Grundbücher gibt. Daher kann in den Verträgen nicht jede Parzelle mit Hilfe von Katasterangaben separat ausgewiesen werden. 3.29. Die griechischen Behörden prüfen nicht nach, ob die Prämien nur für Tabaksorten aus prämienfähigen Gemeinden gewährt werden.

Das führte zu den besonderen Problemen bei der Erzeugung von Virginiatabak in den Regionen Agrinion und Thessaloniki. Im Jahre 1989 kamen aus Agrinion 2 875 Tonnen (das sind 30 % der gesamten griechischen Virginia-Erzeugung in Höhe von 9 480 Tonnen), aber 13 der 29 Virginia anbauenden Gemeinden waren nicht prämienfähig. Der Anteil stieg im Jahre 1990 auf 24 von 54 Gemeinden. In Thessaloniki waren 8 von 25 Gemeinden, die 1989 Prämien erhielten, sowie 8 von 32 Gemeinden im Jahre 1990 eigentlich nicht prämienfähig. Dennoch wurden in beiden Fällen Prämien ohne vorherige Nachprüfungen gezahlt.

3.30. Ganz offensichtlich wurden die Prämienzahlungen nicht ordnungsgemäß für Tabak geleistet, der aus nicht prämienfähigen Gemeinden kam. Die griechischen Behörden haben die in den Verordnungen für alle seit 1989 angepflanzten Sorten vorgeschriebenen Nachprüfungen nicht durchgeführt. Und obwohl der Hof sie auf ihre Verpflichtungen hinwies, haben die Behörden die notwendigen Nachprüfungen nicht ausgeführt. Nach Schätzungen des Hofes dürfte es sich um Mengen von rund 1 000 Tonnen Virginia sowohl im Jahre 1989 als auch 1990 und um kleinere Mengen in den folgenden Jahren handeln, (da die Gemeinden automatisch in dem Jahr prämienfähig werden, das auf die erste Ernte einer neuen Sorte folgt).

Da es wahrscheinlich ähnliche nicht ordnungsgemässe Zahlungen auch für andere Tabaksorten gibt, dürfte der unrechtmässig gezahlte Betrag ganz erheblich sein, möglicherweise mehr als 4 Mio ECU. 3.31. Auch die Prämienbescheinigung wird nicht vorschriftsmässig ausgestellt. Der erste Teil wird erst nach Abschluß der Ernte ausgefuellt und nicht wie in der Verordnung gefordert, wenn der Tabak tatsächlich der Kontrolle unterworfen wird. Stattdessen werden "Sub-Prämienbescheinigungen" für Tabakpartien ausgestellt, die aus den einzelnen Sammelstellen der Dörfer an das Verarbeitungsunternehmen geliefert werden.

Beamte des EOK räumten ein, daß der Tabak sogar schon bearbeitet sein kann, bevor er in eine "Sub-Prämienbescheinigung" aufgenommen wurde. 3.32. Angesichts solcher Umstände sind die in der abschließenden Prämienbescheinigung enthaltenen Daten nicht zuverlässig, weil Nachprüfungen der Tabakblätter nicht nach der Bearbeitung durchgeführt werden können und eine ordentliche Kontrolle nicht möglich ist, wenn der Tabak verarbeitet wird, bevor er in die Prämienbescheinigung aufgenommen wurde. Der EOK hat zugesichert, die Verfahren zu verbessern. 3.33. Die Kontrolle der Erstbearbeitungsunternehmen und der Ausführer erfolgt aufgrund von Anschreibungen, die die Inspektoren in offiziellen Registern führen, die ausserhalb des Buchführungssystems der Händler liegen.

Es gibt keinen Abgleich zwischen diesen Systemen und den Buchführungen und der Finanzbuchhaltung der Unternehmen, um sicherzustellen, daß die aufgezeichneten Geschäftsvorfälle echt und korrekt sind. Da der Abgleich fehlt, kann die Richtigkeit der Daten, auf denen die Zahlungen beruhen, nicht bestätigt werden. 3.34. Obwohl die Verfahren zur Prüfung des die Kontrolle verlassenden Tabaks grundsätzlich zufriedenstellend waren, fiel auf, daß der Zeitpunkt, zu dem der Tabak die Kontrolle verließ, bisweilen verzögert wurde, was zu höheren Ausgaben für die Gemeinschaft führt. Sobald die Vierjahresfrist beinahe abgelaufen ist, unterwerfen die griechischen Ausführer ihre Tabakballen der Zollausfuhrlagerkontrolle zur Ausfuhr in Drittländer und beantragen einen Vorschuß der Ausfuhrerstattung.

Allerdings geben die griechischen Behörden den Tabak nicht aus der Kontrolle nach dem Prämiensystem frei, wenn der Tabak unter Zollkontrolle gestellt wird. Er verlässt die Kontrolle erst, wenn der Tabak tatsächlich ausgeführt wird (bis zu sechs Monate später). Der Vorschuß der Prämie wird abgerechnet und der Saldo gezahlt, ausgehend vom Datum der Ausfuhr in das Drittland, wobei der repräsentative, grüne "Kurs" für die Drachme zum Zeitpunkt der Ausfuhr Anwendung findet. Auf diese Weise haben Bearbeitungsunternehmen zusätzliche Prämienzahlungen eingenommen, die der Abwertung der grünen Drachme gegenüber dem Ecu während des Zeitraums entsprechen, in dem der Tabak im Zollager verblieb.

3.35. Das ist keine ordnungsgemässe Anwendung der Verordnungen. Die Prämienfähigkeit hängt von der Ausfuhr (oder der Lieferung zur Tabakwarenherstellung) ab, und der Hof ist der Auffassung, daß dies ordnungsgemäß abläuft, wenn der Tabak unter Zollausfuhrkontrolle gestellt und ein Vorschuß der Erstattung gezahlt ist. Der Endbetrag der Prämie und ein fälliger Saldo wären ausgehend von diesem Datum zu berechnen und zu zahlen. Ein Beispiel für die anfallenden zusätzlichen Kosten sind die 36 469 893 DRA, die ein Bearbeitungsunternehmen für Tabak unter Zollagerkontrolle am 20. und 21. Dezember 1990 erhielt.

Der Tabak wurde am 18. und 19. Juni, unmittelbar nach einer Änderung des grünen Wechselkurses am 17. Juni 1991, in Drittländer ausgeführt, was den Gemeinschaftshaushalt mit einem zusätzlichen Betrag von 76 951 ECU belastete. 3.36. Tabelle 6 zeigt im Beispiel einen Vergleich der Kosten für die Erklärung der Prämienausgabe gegenüber der Kommission, wenn der Tabak unter Zollaufsicht gestellt wird, gegenüber der Erklärung bei einer Ausfuhr. Der EOK hat dem Hof Einzelheiten über acht weitere Vorgänge zur Verfügung gestellt, bei dem dieses Verfahren angewandt wurde. Die dabei nicht ordnungsgemäß entstandenen Kosten für den Gemeinschaftshaushalt belaufen sich auf rund 140 000 ECU.

3.37. Vor der Prüfung durch den Hof hatte ein Beamter des EOK Direktzugang zum Computersystem des Ministeriums und zu Input-Daten für die unmittelbare Zahlung von Prämien, wobei ein Terminal bei der DIDAGEP benutzt wurde. Die Gefahr, daß nicht ordnungsgemässe Zahlungen entstehen, wurde nicht durch Gegenprüfungen ausgeglichen. Auch die anschließende Nachprüfung der Zahlungsgenehmigung durch DIDAGEP war unbefriedigend, da sie Daten betraf, die auf der Aussenseite von Umschlägen aufgezeichnet wurden, die der EOK lieferte, etwa die Namen der Begünstigten und Nummern der Zahlungsanordnungen, die dann mit einer Zahlungsliste verglichen wurden, die ebenfalls der EOK lieferte.

Die Umschläge selbst, die die Bezugsdokumente für die Zahlung enthielten, wurden nicht geöffnet. Mit einem solchen System war die Ordnungsmässigkeit und Rechtmässigkeit der Zahlungen nicht zu gewährleisten. Das Verfahren wurde inzwischen geändert, der Zugriff zum Computersystem ist dem nicht dem Ministerium angehörenden Personal untersagt. Bezugsdokumente müssten immer geprüft werden, Zahlungsanordnungen sind mit dem Wort "Bezahlt" zu markieren. Zusätzlich sollten diese Dokumente auch zum Zeitpunkt der Zahlung mit dem Wort "Bezahlt" markiert werden, um die Wiederverwendung der Bezugsdokumente und so das Entstehen von Doppelzahlungen zu vermeiden.

3.38. Die griechischen Behörden haben keine Rechnungsprüfungen bei Bearbeitungsunternehmen und Tabakausführern gemäß Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 () durchgeführt, obwohl erhebliche Beträge an die Erstbearbeitungsunternehmen und die Tabakausführer gezahlt worden sind. In den Jahren 1990 und 1991 hätten 45 bis 49 Unternehmen von insgesamt 71 Firmen, die Stützung erhalten, zumindest alle zwei Jahre einmal geprüft werden müssen. 3.39. Die griechischen Behörden teilten mit, daß die Direktion Inspektion zuwenig Personal hat und noch nicht ausreichend ausgebildet ist. Allerdings darf nicht hingenommen werden, daß die Verordnung nicht angewandt wird und folglich die Gemeinschaftszahlungen gefährdet sind.

Spanien Tabelle 6 - Vergleich der Kosten für den Haushaltsplan der Gemeinschaft >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 3.40. In Spanien wird der Tabak in acht Bearbeitungsbetrieben bearbeitet. Die Bearbeitung und die Bewirtschaftung der nationalen Erzeugung wurden in den vergangenen Jahren neu strukturiert. Bis 1986 gab es für Anbau und erste Bearbeitung des Tabaks ein Monopol der staatlichen Organisation Servicio Nacional de Cultivo y Fermentación del Tabaco (SNCFT). Seit dem Beitritt zur Gemeinschaft wurden die Kontrollen über den Tabakanbau gelockert und der Bearbeitungszweig der SNCFT auf die CETARSA (Compañía Española de Tabaco en Rama S.A.) übertragen.

Die Herstellung spanischer Zigaretten erfolgt aber immer noch durch die verstaatlichte Firma "TABACALERA". Obwohl inzwischen andere, unabhängige Tabakbearbeitungsunternehmen am Markt sind, spielt die CETARSA weiter die wichtigste Rolle in der Tabakbearbeitung und ist die einzige bedeutende Bearbeitungsfirma der Sorte dunkler fermentierter Burley (Burley F). 3.41. Von 1986 bis 1991 war die ANT (Agencia Nacional del Tabaco) Zahlstelle und Kontrollorgan für den Tabakmarkt. Im April 1991 wurden Kontroll- und Zahlungsaufgaben für diesen Markt von der SENPA übernommen, der spanischen Hauptzahlstelle.

3.42. Im achten Erwägungsgrund der Präambel zu der Grundverordnung () heisst es unter anderem, daß der freie Abschluß von Handelsgeschäften auf dem Tabakmarkt zu gewährleisten ist (d. h. die Erzeuger müssen die Vertragsfreiheit haben, ihren Tabak verkaufen zu können, an wen immer sie wollen). Die Prüfung des spanischen Tabakmarktes und der rechtlichen Verbindungen zwischen TABACALERA, CETARSA und den Behörden veranlasst den Hof zu folgenden Bemerkungen: a)In dem spanischen Königlichen Erlaß Nr. 573/87 wurde festgelegt: i)Die TABACALERA soll einen Minoritätsanteil an der CETARSA halten (Artikel 5.1.b); dieser Anteil liegt derzeit bei rund 20 %. ii)Der Präsident der CETARSA wird auf gemeinsamen Vorschlag vom Ministerium für Wirtschaft und Finanzen und vom Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung ernannt; ausserdem sollen Vertreter des Landwirtschaftsministeriums Mitglieder des Direktoriums der CETARSA sein. b)Vertreter des Landwirtschaftsministeriums sind ebenfalls Mitglieder des Direktoriums der TABACALERA, unter ihnen der Direktor der ANT.

3.43. Unter diesen Umständen hat das Landwirtschaftsministerium (das für die Marktkontrolle zuständig ist) auch kommerzielle Interessen (über die CETARSA und die TABACALERA). Im Jahre 1989 war der Zusammenhang noch enger, weil ein hoher leitender Angestellter der CETARSA zum Direktor der ANT ernannt wurde. Diese Person, die für die Kontrollen und Zahlungen der Zahlstelle (ANT) verantwortlich war, wird inzwischen von der Kommission vorübergehend als Sachverständiger beschäftigt. 3.44. Die spanischen Behörden und die Kommission müssen diese Organisation überprüfen und feststellen, ob sie den Interessen der gemeinsamen Marktorganisation entspricht.

3.45. Zwar gibt es in Spanien ein System zur Eintragung der Verträge, doch nahmen ANT/SENPA keinerlei Nachprüfungen vor, um sicherzustellen, daß die Verträge echt und gültig waren. Folgende Unregelmässigkeiten wurden festgestellt: a)Es gab Doppelverträge für Tabak mit verschiedenen Verarbeitungsunternehmen für dieselbe Sorte. b)Es gab Verträge zwischen denselben Pflanzern, aber verschiedenen Bearbeitungsunternehmen, wo derselbe Tabak als Burley E an ein Bearbeitungsunternehmen und als Burley F an den anderen Bearbeiter geliefert werden sollte. 3.46. Diese Unregelmässigkeiten führten zu unrealistischen Überschätzungen der zu liefernden Mengen, was den Zusammenbruch des Kontrollverfahrens zur Folge hatte.

Im Jahr 1991/1992 wurden 82 631 Tonnen unter Vertrag genommen, obwohl nur die Hälfte dieser Menge tatsächlich geliefert wurde. 3.47. Erschwert werden Nachprüfungen auf den Anbauflächen dadurch, daß es in Spanien keine aktualisierten Grundbücher gibt. Daher ist es nicht möglich, jede Parzelle in den Verträgen durch den Vergleich mit Katasterangaben einzeln ausfindig zu machen. 3.48. Die spanischen Behörden haben sich nach der Prüfung dieses Problems angenommen und mit Nachprüfungen der Verträge einschließlich der unter Vertrag genommenen Mengen und der Lage der Flurstücke begonnen, indem sie ein EDV-gestütztes System zur Eintragung der Verträge eingeführt haben und Informationssitzungen mit den Tabakpflanzern abhalten.

In der Folge sank die Anzahl der in Spanien eingetragenen Verträge im Jahre 1992/1993 auf 5 000, verglichen mit 8 000 Verträgen im Jahre 1991/1992 ( P37 %), und die unter Vertrag genommene Menge sank um 35 % von 82 631 auf 55 000 Tonnen. Die Kommission sollte auch die Sachlage vor 1992 untersuchen und sicherstellen, daß notwendigenfalls Einziehungen erfolgen. 3.49. In den Wirtschaftsjahren 1987-1988 bis 1989-1990 wurden Prämien für insgesamt 96 582 kg Tabak der Sorte Havanna E gezahlt, der im Baskenland in der Region Campezo angebaut wurde, obwohl die Region in der Verordnung nicht als genehmigte Zone für diese Sorte aufgeführt war.

Im Januar 1991 wusste die ANT durchaus davon, weil ein privates multinationales Bearbeitungsunternehmen um Aufklärung gebeten hatte. Es wurden jedoch keine Maßnahmen ergriffen, um die unrechtmässig gezahlten Prämien wiedereinzuziehen. Der Direktor der ANT riet dem Bearbeitungsunternehmen am 4. Februar 1991, Havanna aus der nicht prämienfähigen Zone unter Kontrolle zu stellen, "für den Fall, daß die Kommission die Zone für dieses Wirtschaftsjahr genehmigen sollte" (d. h., für 1990-1991). Schon am nächsten Tag teilte er der CETARSA das Gegenteil mit, nämlich aufzuhören, solchen Tabak der Kontrolle zu unterwerfen.

In diesem Schreiben stand auch, daß die ANT die nachträgliche Anerkennung des Gebietes beantragen würde, doch wurde kein solcher Antrag bei der Kommission gestellt und keine Anerkennung gewährt. Nichts geschah, um die unrechtmässig gezahlte Beihilfe einzuziehen, bis der Hof nach der Prüfung die Angelegenheit bei der SENPA zur Sprache brachte. Die SENPA hat eine Rückzahlung in Höhe von 29 Mio PTA (0,23 Mio ECU) gefordert. 3.50. Der Anbau bestimmter Sorten wurde ausgeweitet, etwa die Umstellung von Burley F auf Burley E, und der Anbau einiger Tabaksorten in nicht traditionellen Gebieten wurde ebenfalls gefördert.

Da die Vorschrift hinsichtlich der prämienfähigen Gemeinden nicht eingehalten worden war, wurden die spanischen Behörden während der Prüfung durch die Prüfer des Hofes gefragt, wann sie denn solche Nachprüfungen einführen wollten, und, noch wichtiger, wann sie eine Überprüfung der früheren Zahlungen vornehmen wollten, um sicherzustellen, daß die Fünfjahresregel eingehalten worden war. Zwar wurde inzwischen eine Nachprüfung eingeführt, doch eine Überprüfung der früheren Verträge, um sicherzustellen, daß der Verordnung entsprochen wurde und die Zahlungen gerechtfertigt waren, ist nicht erfolgt.

Die spanischen Behörden behaupten, der Fünfjahreszeitraum könne erst mit dem Zeitpunkt des Beitritts beginnen, und sie gehen deshalb davon aus, daß sie die Verordnung erst ab 1991 anstatt ab 1988 anwenden müssen, als sie in Kraft trat. Nach Auffassung des Hofes ist dies eine Fehlinterpretation der Verordnung, was zu erheblich überhöhten Zahlungen der Prämien geführt hat, die sich bisher wegen der Haltung der spanischen Behörden noch nicht in Zahlen ausdrücken lassen. 3.51. Durch die Prüfung des Hofes wurden die Ergebnisse der Rechnungsabschlussprüfer der Kommission bestätigt, daß es keine erkennbare Prämienbescheinigung gibt, wie sie in den Verordnungen gefordert wird.

Statt dessen wird eine Aktenhaltung loser Dokumente über die Ankäufe einer bestimmten Tabaksorte durch ein bestimmtes Bearbeitungsunternehmen verwendet. Diese Aktenhaltung enthält neun einzelne Bücher und Dokumente. Abgesehen davon, daß ein solches System nicht den Gemeinschaftsverordnungen entspricht, ist es auch unbequem und für Kontrollzwecke ungeeignet. Obwohl die Kommission die spanischen Behörden im Januar 1991 aufforderte, sich entsprechend den Gemeinschaftsverordnungen zu verhalten, war die Sachlage beim Besuch des Hofes im Februar 1992 unverändert. 3.52. In Granada hatten die Inspektoren der SENPA keine Kopien der Verträge zwischen den Tabakanbauern und den von ihnen geprüften Unternehmen, um damit die unter Kontrolle gestellten Sorten und Mengen festzustellen.

Unter diesen Umständen war es durchaus möglich, daß Lieferungen ohne Verträge oder Lieferungen, die erheblich über den unter Vertrag genommenen Mengen lagen, vorkamen. Nach der Prüfung durch den Hof wurden solche Gegenprüfungen nun allgemein eingeführt. 3.53. Tabakanbauer, die einen Vertrag für Tabak der Sorte Burley F mit dem Bearbeitungsunternehmen CETARSA hatten, wurden vom Hof für einen Prüfbesuch ausgewählt. Es ergab sich, daß die meisten Tabakanbauer Tabak lieferten, den sie als Burley E in Verträgen ausgaben, die von einem Erzeugerzusammenschluß mit einem anderen privaten Bearbeitungsunternehmen abgeschlossen worden waren.

Der Grund lag darin, daß sie den von CETARSA gebotenen Preis nicht angenommen und beschlossen hatten, einen Teil oder den gesamten bereits mit CETARSA vertraglich vereinbarten Tabak an ein anderes Bearbeitungsunternehmen zu liefern, das bessere Preise bot. Entweder taten sie das in ihrem eigenen Namen oder benutzten den Namen eines Verwandten für den Vertrag des Erzeugerzusammenschlusses. Einige Anbauer waren nicht einmal Mitglieder der Kooperative. Es genügte die mündliche Zusage, später dem Erzeugerzusammenschluß beizutreten, um die Lieferung über den Vertrag des Erzeugerzusammenschlusses zu ermöglichen.

3.54. Schließlich überstieg die Gesamtmenge des von dem Erzeugerzusammenschluß an das Erstbearbeitungsunternehmen gelieferten Tabaks bei weitem die unter Vertrag genommene Menge, die im Jahre 1991 265 000 Kilogramm Burley E betrug. Die bis zum 27. Januar 1992 (als die Prüfung des Hofes durchgeführt wurde) gelieferte Gesamtmenge an Burley E betrug 418 393 kg, ein Anstieg um 58 %. 3.55. Auf Ersuchen des Hofes haben die spanischen Behörden eine Untersuchung vorgenommen und beschlossen, Beihilfezahlungen wie folgt wiedereinzuziehen: a)von Personen, die nicht Mitglieder des Erzeugerzusammenschlusses sind; b)für Tabak, der über die Menge hinaus geliefert wurde, die auf der von dem Erzeugerzusammenschluß deklarierten Fläche erzeugt werden darf.

Bisher wurden 2 037 330 PTA (15 800 ECU) wiedereingezogen. Nach Auffassung des Hofes sollten jedoch die Prämien wiedereingezogen werden, die auf den gesamten, über die unter Vertrag genommene Menge hinaus gelieferten Tabak gezahlt wurden. 3.56. Bei einem anderen Vertrag zwischen einem Erzeugerzusammenschluß und einem Bearbeitungsunternehmen für das Jahr 1991/1992 bestand nur ein geringer Zusammenhang mit den tatsächlich gelieferten Mengen, da 4 000 Tonnen unter Vertrag genommen, doch zum Ende des Lieferzeitraums nur rund 900 t geliefert worden waren. Der Vorsitzende des Erzeugerzusammenschlusses räumte während der Prüfung ein, der Vertrag sei spekulativ gewesen.

Zwar können solche spekulativen Verträge als Mittel eingesetzt werden, nicht prämienfähigen Tabak einzuführen, doch hielten die spanischen Behörden einen solchen Vertrag im Rahmen der Verordnungen, immer noch für vertretbar weil die gelieferte Menge unter dem im Vertrag genannten Niveau lag. Sollte eine solche Auslegung richtig sein, würde sie den Einsatz von Verträgen als Instrument zur Marktregulierung leugnen. Zwischen der unter Vertrag genommenen und der tatsächlich zu liefernden Menge sollte immer ein enger Zusammenhang bestehen. 3.57. In Spanien wird hauptsächlich Burleytabak angebaut.

In den Gemeinschaftsverordnungen werden zwei unterschiedliche Sorten genannt, der Burley E, der mechanisch bearbeitet wird, und der Burley F, der im Zuge des Bearbeitungsverfahrens fermentiert wird. Als Rohtabak lassen sich die Sorten austauschen, aber nach der Bearbeitung ist der fermentierte Burley erkennbar, weil er viel dunkler ist. Er wird zur Herstellung dunkler Zigaretten verwendet. Bis 1993 hatten die beiden Tabakarten unterschiedliche Zielpreise und Prämien, was unvermeidlich zu Kontrollproblemen führte. Die höheren Prämien für Burley E im Vergleich zu Burley F verleiteten zu Unregelmässigkeiten.

Die Gefahr einer falschen Erklärung wurde dadurch erhöht, daß die spanischen Behörden die mündliche Erklärung des Pflanzers über die von ihm gelieferte Sorte akzeptierten, ohne dies mit dem Vertrag zu vergleichen. Das führte zu den erwähnten Unregelmässigkeiten. 3.58. Sowohl die von der ANT zentral durchgeführten Verfahren als auch die von den ANT-Inspektoren in den Regionen vorgenommenen körperlichen Kontrollen waren häufig unbefriedigend. Nachdem sich 1991 Verdachtsmomente wegen Unregelmässigkeiten ergeben hatten, beschloß die ANT, die Zahlung von Prämienvorschüssen vorläufig einzustellen und eröffnete ein Untersuchungsverfahren.

Da Katasteraufzeichnungen fehlten und keine Überwachung an Ort und Stelle erfolgte, war keine wirksame Überwachung der Anbauverträge möglich. Auch nach sieben Monaten führten die Ermittlungen der ANT zu keinem Ergebnis, betrügerische Praktiken wurden nicht aufgedeckt, es wurden keine Prämien eingezogen. Seit aber die SENPA die Zuständigkeit für Kontrollen übernommen hat, wurden die Verfahren verbessert und es erfolgten Wiedereinziehungen. 3.59. Im Jahre 1988-1989 kaufte ein Bearbeitungsunternehmen in Spanien rund 1 750 t Tabak der Sorte Burley E an, der zwar auch als Burley E unter amtliche Kontrolle gestellt wurde, doch anschließend als Burley F fermentiert wurde.

Dennoch zahlte die ANT den höheren Prämiensatz für Burley E. Die Angelegenheit wurde der SENPA vorgetragen, die nach einer Überprüfung die Rückzahlung von 375 Mio PTA (rund 2,8 Mio ECU) gefordert hat. 3.60. Da eine eindeutige äusserliche Unterscheidung zwischen Burley E und Burley F als Rohtabak nicht möglich ist, muß die Unterscheidung in den Verordnungen zwischen den beiden Sorten in Zukunft entfallen. Obwohl die ANT/SENPA der Kommission vorgeschlagen hatte, für Burley E und für Burley F dieselbe Prämie zu zahlen, wurden bisher keine Maßnahmen ergriffen. In der Marktreform für die Prämie im Jahre 1993 wurden für beide Sorten dieselben Prämienhöhen angesetzt, doch bleibt die Sortenunterscheidung bestehen.

3.61. In Granada wurden nur 5 % der Ballen stichprobenartig für den Feuchtigkeitstest geprüft. Die Blätter aus den Ballen wurden nicht gemischt, wie es in den Verordnungen vorgesehen ist, und wurden mit einer Küchenmaschine grob gehackt, wodurch nicht die richtige Probengrösse entstand. Folglich wurden die Proben nicht wie in den Verordnungen vorgesehen genommen, was die Gefahr unkorrekter Testergebnisse beinhaltet. 3.62. Die spanischen Behörden berichtigen das Gewicht für den Feuchtigkeitsgehalt ohne Anwendung der Toleranzgrenze von 1 %, um sicherzustellen, daß die Pflanzer nicht dadurch Vorteile genießen, indem sie vor der Verwiegung Wasser an die Rohtabakblätter geben.

Dennoch ist die Formel zur Gewichtsberichtigung mathematisch nicht richtig, da der Prozentunterschied zwischen dem tatsächlichen Feuchtigkeitsgehalt und dem Bezugsfeuchtigkeitsgehalt einfach von dem tatsächlichen Gewicht abgezogen oder zu ihm addiert wird, z. B.: Tatsächliches Gewicht 100 000 kg Tatsächlicher Feuchtigkeitsgehalt 21 % Bezugsfeuchtigkeitsgehalt 19 % Differenz 2 % "Gewicht" bei Bezugsfeuchtigkeitsgehalt = 98 000 kg. Wirklichkeitsnäher und die richtige Formel zur Berechnung des Gewichts bei Bezugsfeuchtigkeitsgehalt ist aber: 100 000 × (100 - 21): (100 - 19) = 97 531 kg 3.63.

In den obigen Beispielen hätten die spanischen Behörden Prämien für 98 000 kg anstelle von 97 531 kg gezahlt, was zu einer überhöhten Prämienzahlung geführt hätte. Sind aber die Tabakblätter trockener als der Bezugsfeuchtigkeitsgehalt, würde diese Berechnung die Gewichtsberichtigung unterkompensieren, was Auswirkungen auf den Mindestpreis hätte, der dem Pflanzer zu zahlen ist. Solange keine richtige Standardformel Anwendung findet, gibt es keine Gewähr, daß die Zahlungen richtig sind. 3.64. Angesichts der mangelhaften Nachprüfungen des Feuchtigkeitsgehalts und der Verwirrung zwischen den beiden Burleysorten in Spanien, nahm der Hof 34 Tabakproben aus Tabaklagern und bei Pflanzern in Spanien.

14 Proben wurden vom Lagerhalter als repräsentativ für den unter Kontrolle gestellten Tabak anerkannt. Der Rest der Proben wurde von den Prüfern des Hofes aus offensichtlich qualitativ sehr schlechten Tabaken in Lagern in Granada und Caceres entnommen. Die Proben wurden von einem Institut analysiert, das sowohl von den spanischen Behörden als auch von den Bearbeitungsunternehmen unabhängig ist. Das Institut wurde aufgefordert anzugeben, ob die angegebene Sorte und die Qualität des Tabaks bestätigt werden könnten. Die Analysen ergaben, daß aus diesen 34 Proben: a)sechs zu feucht waren, als sie unter Kontrolle gestellt wurden, so daß sich die Tabakqualität während der Lagerung verschlechtert hatte; b)zwei Proben so schlecht waren, daß sie weder als Burley E noch als Burley F prämienfähig waren; c)eine Probe des als Virginia der Kontrolle unterworfenen Tabaks nicht als diese Sorte identifiziert werden konnte; d)eine Probe von so schlechter Qualität war, daß der Tabak wegen einer hohen Salzkonzentration in dem Boden, auf dem er angebaut worden war, noch nicht einmal brannte.

3.65. Dies stellt die Prämienfähigkeit der Tabaksorten in Frage, die dennoch von den ANT-Inspektoren der Kontrolle unterworfen worden waren. Überdies war das Institut der Auffassung, daß fünf Burleyproben, die in einem Verarbeitungsunternehmen als Burley E der Kontrolle unterworfen worden waren, drei weiteren Proben ziemlich ähnlich waren, die von einem anderen Bearbeitungsunternehmen als Burley F unter Kontrolle gestellt worden waren (siehe Ziffer 3.57). Auch die chemische Analyse ergab keine wesentlichen Unterschiede. 3.66. Im August 1989, im Dezember 1990 und im Mai 1991 wurde Tabak in den Lagerhallen eines Bearbeitungsunternehmens durch Feuer vernichtet.

Für den unter Kontrolle gestellten Tabak waren Vorschüsse gezahlt worden, diese wurden jedoch von der ANT nicht wiedereingezogen. Die Prüfer des Hofes trugen die Angelegenheit der SENPA vor, da höhere Gewalt offensichtlich nicht geltend gemacht werden konnte, vor allem, weil die staatlichen Rechtsvorschriften die Bearbeitungsunternehmen verpflichten, Feuerversicherungen abzuschließen. Die SENPA hat die Vorschüsse in Höhe von 679 Mio PTA (rund 5,2 Mio ECU) wiedereingezogen. Sie fordert jetzt die Versicherungsunternehmen auf, ihr sämtliche Berichte über Schadensforderungen vorzulegen, da die SENPA in der Police die Erstbegünstigte sein soll.

Dieses Verfahren sollten alle Mitgliedstaaten übernehmen. 3.67. Um eine wirksame Kontrolle über Eingänge, Bearbeitung und Ausgänge von Tabak zu gewährleisten, muß mindestens ein Mitglied des Kontrollpersonals in jedem Bearbeitungsbetrieb anwesend sein. Die Prüfer besuchten einen Bearbeitungsbetrieb ohne Vorankündigung und stellten fest, daß Tabak geliefert wurde, obwohl keine Beamten anwesend waren. Am folgenden Tag kamen zwei Beamte in den Morgenstunden an, verließen den Betrieb jedoch vier Stunden später, um einen Bus zurück zu ihrem Büro zu nehmen, nachdem sie erklärt hatten, daß ihr Dienstwagen seit drei Monaten nicht mehr einsatzfähig war.

Diese Dienstauffassung wirft ein schlechtes Licht auf die Vollständigkeit und Wirksamkeit der in diesem Zeitraum durchgeführten Kontrollen. 3.68. Die Prüfer verbrachten einige Tage im Betrieb desselben Bearbeitungsunternehmens. Während dieser Zeit wurden häufig Tabakabfälle in einer Grube vor dem Gebäude verbrannt. Die Vernichtung wurde nicht offiziell überwacht oder dokumentarisch belegt, was zu der Möglichkeit führt, daß Tabakabfälle mit anderen Tabakballen wieder eingebracht werden könnten und dafür Prämie beantragt und gezahlt werden könnte. 3.69. Inzwischen hat die SENPA zugesagt, sie wolle sich um ausreichendes Personal bemühen, um sicherzustellen, daß die Bearbeitungsbetriebe, Lagerbestände und Bearbeitungstätigkeiten während der gesamten Öffnungszeiten der Betriebe ordnungsgemäß inspiziert und kontrolliert werden können.

Frankreich 3.70. In Frankreich gibt es nur drei Tabakbearbeitungsunternehmen, von denen eines im französischen überseeischen Département Réunion ansässig ist. Zwei Drittel der Gesamterzeugung entfallen auf die Sorte dark air cured Paraguay, die für die Herstellung traditioneller französischer Zigaretten verwendet wird. Die übrige Erzeugung besteht hauptsächlich aus Burley und Virginia, hinzu kommen kleinere Mengen von Nijkerk und Misionero, letzterer wird auf Réunion angebaut. Der Tabak wird den Bearbeitungsunternehmen von regionalen Sammelstellen geliefert. Die Zahlstelle für Tabak ist ONIFLHOR (Office national interprofessionnel des fruits légumes et horticulture), das sechs regionale Inspektoren beschäftigt, die mit der Kontrolle der Pflanzer, der Sammelstellen und der Bearbeitungsunternehmen beauftragt sind.

Der grösste Teil des bearbeiteten Tabaks wird auf dem Markt verkauft; es gab in den vergangenen Jahren (1988/1989) nur zwei Interventionsverkäufe von Burley und Paraguay. 3.71. Zur Zeit der Prüfung waren die für ONIFLHOR arbeitenden sechs Inspektoren von der SEITA, dem Hauptbearbeitungsunternehmen und nationalen Monopolisten für die Herstellung von Tabakwaren ausgeliehen. Sie wurden zwar durch die ONIFLHOR bezahlt, doch ist das unbefriedigend, weil sich die Kontrolleure in einem Interessenkonflikt befinden könnten. 3.72. Die Inspektoren der ONIFLHOR überwachen die Erträge in den einzelnen Regionen, doch während die Mengen (die den einen Teil der Ertragsberechnung ausmachen) systematisch auf dem Feld geprüft werden, geschieht dies mit den Flächen (die den anderen Teil der Ertragsberechnung ausmachen) nicht.

Daher gibt es keine Gewähr, daß sämtlicher nach einem bestimmten Anbauvertrag gelieferter Tabak tatsächlich auf den im Vertrag genannten Flächen angebaut worden ist. 3.73. Die sechs Inspektoren sind zuständig für das Inspizieren des Tabaks auf den Feldern, für die Beratung der Pflanzer und der Bearbeitungsunternehmen, dafür, daß der Tabak unter Kontrolle gestellt wird, für die Ausstellung der Prämienbescheinigung sowie für die Entlassung des Tabaks aus der Kontrolle. Dadurch wird klar, daß sie nicht bei allen Vorgängen dabei sein können, wenn der Tabak unter Kontrolle gestellt und wenn er wieder entlassen wird.

Solange keine durchgehende Kontrolle eingeführt werden kann, sollte die Anwesenheit der Inspektoren an den Sammelpunkten, wenn der Tabak unter Kontrolle gestellt wird, lediglich auf Stichprobengrundlage geplant werden. 3.74. Noch gibt es keinen genauen Plan für die Besuche der Inspektoren an Ort und Stelle, obwohl das allgemeine Ziel darin besteht, drei Tage in der Woche Prüfbesuche durchzuführen. Die Auswahl, wo, welche, wann und wie Kontrollen durchzuführen wären, wird dem Urteil der örtlichen Inspektoren überlassen. Nachprüfungen der Ankaufsvorgänge der Bearbeitungsunternehmen erfolgten ohne einen Stichprobenplan.

Ausserdem gab es keine zentral genehmigte Liste der durchzuführenden Mindestprüfungen. 3.75. Da die Inspektoren nicht bei allen Ankaufsvorgängen der Bearbeitungsunternehmen dabei sind, werden die Prämienbescheinigungen nicht dann ausgestellt, wenn der Tabak unter Kontrolle gestellt wird. Sie werden nur einmal die Woche ausgestellt und beruhen auf Angaben der Bearbeitungsunternehmen, die aber von den Inspektoren nicht unabhängig geprüft wurden. 3.76. Die französischen Tabakblätter werden meistens mit einem Feuchtigkeitsgehalt gekauft, der unter dem Bezugsfeuchtigkeitsgehalt der EG liegt.

Das bedeutet, daß dem Bearbeitungsunternehmen häufig ein zusätzlicher Prämienbetrag zusteht, wenn das Gewicht zum Ende des Wirtschaftsjahres berichtigt wird. Während das Bearbeitungsunternehmen sämtliche aus einer solchen Berichtigung entstehenden Zusatzgewinne einnimmt, gibt es sie nicht an die Pflanzer selbst weiter. Daher besteht die Gefahr, daß der den Tabakanbauern tatsächlich gezahlte Preis unter dem Mindestpreis liegt. Dies haben die französischen Behörden dem Hof zwar bestätigt, doch war während des Prüfungszeitraums diese Gefahr gering, da die gezahlten Preise wesentlich höher als die Mindestpreise waren.

3.77. In den beiden besuchten Hauptbearbeitungsstellen wird das gesamte Testverfahren von Angestellten des Bearbeitungsunternehmens durchgeführt. Die ONIFLHOR nimmt keine unabhängigen Tests des Feuchtigkeitsgehalts vor. Überdies wurden die genommenen Proben zur Analyse in unversiegelten Plastiktüten verschickt, die nur mit einem Gummi verschlossen waren. Es konnte nicht mit Sicherheit verhindert werden, daß der Inhalt zwischen dem Punkt der Probenahme und dem Testlabor ausgetauscht würde. 3.78. Bei unter Kontrolle gestelltem Tabak wurde das Gewicht entfernter Verunreinigungen (Fremdkörper und Tabak minderer Qualität) bei der Zahlung der Prämie nicht berichtigt.

Die Bearbeitungsunternehmen erhielten somit eine Prämienzahlung auf das Gewicht der in dem gekauften Tabak enthaltenen Verunreinigungen. Möglicherweise sind die Mengen der Verunreinigungen, die während der Verarbeitung entfernt werden, gering, doch muß nach den Verordnungen eine genaue Beurteilung und Berichtigung erfolgen. Die französischen Behörden haben zugesagt, entsprechende Nachprüfungen einzuführen. 3.79. Beim Ankauf des Tabaks wird der Mindestpreis der einzelnen Tabakqualitäten in den Ankaufsstellen auf einer Tafel angezeigt. Es gibt aber keine Gewähr dafür, daß jedem Pflanzer diese Mindestpreise gezahlt wurden.

Die ONIFLHOR-Inspektoren überprüfen auch, daß insgesamt der Mindestpreis für jede Tabakqualität gezahlt wurde, sie überprüfen aber nicht, daß jeder Pflanzer den Mindestpreis erhalten hat oder daß der Betrag tatsächlich gezahlt wurde, indem sie etwa Nachprüfungen der Bankzahlungen und der Konten der Bearbeitungsunternehmen vornehmen. 3.80. Ein Bearbeitungsunternehmen ließ Tabak in einer entfernt liegenden Ankaufsstelle unter Kontrolle stellen, der anschließend auf nicht ordnungsgemäß versiegelten Lastwagen zur Bearbeitungsstelle transportiert wurde. Zwar wurden numerierte Siegel zum Verschluß der hinteren Türen der Lastwagen verwendet, doch war der Zugang durch die Plastikplanen an der Seite möglich, die nur mit Seilen oder Gummizuegen abgesichert waren.

Tatsächlich entluden während des Besuchs des Hofes die Arbeiter des Bearbeitungsunternehmens die Lastwagen von der Seite, ohne das Siegel aufzubrechen. Folglich ist es möglich, daß Tabak ausgetauscht wird, wobei das amtliche Verschlußsiegel unberührt bleibt. 3.81. Bei der Verarbeitungsstelle wird der Tabak neu verwogen, doch bestimmt das bei der Ankaufsstelle festgestellte Gewicht die prämienfähige Menge, sofern die Gewichtsdifferenz innerhalb einer Marge von 1 % liegt. Kleinere Mengen Tabak können unbemerkt entfernt werden, weil die Neuverwiegung häufig ohne Anwesenheit eines Inspektors erfolgt.

3.82. Der Tabak wird von einer bestimmten Bearbeitungsstelle zum Entrippen in ein anderes Werk geschickt. Gewicht und Qualität des transportierten Tabaks werden nicht kontrolliert, die Lastwagen werden auch nicht versiegelt, obwohl dieser Tabak formell immer noch der Kontrolle unterliegt. Die Inspektoren überprüfen lediglich die Bewegungen im Vergleich mit einer Bestandsbewegungsliste. Die Inspektoren sollten die Gewichte, die Transportunterlagen und die Rechnungen zur Zeit der Lieferung unabhängig nachprüfen und angemessene schriftliche Vorabmitteilung über alle Lieferungen fordern. 3.83.

Die Inspektoren werden erst kurz vor der geplanten Abfertigung telefonisch über die Lieferungen informiert. Bei der Nachprüfung sehen die Inspektoren nicht die Transportunterlagen oder Rechnungen ein, sondern lediglich die Lieferscheine, auch gibt es keine unabhängigen Nachprüfungen des Gewichts der Tabakkisten und des Feuchtigkeitsgehalts. Statt dessen werden die vom Bearbeitungsunternehmen gemachten Angaben für die Kontrolle verwendet. 3.84. Bei einem Bearbeitungsunternehmen erfolgt die formelle Beendigung der Kontrolle, sobald sämtlicher Tabak einer bestimmten Sorte aus einem bestimmten Erntejahr verkauft oder ausgeführt worden ist.

Der für die Berechnung der Abschlussprämie angewandte grüne Ecu-Kurs gilt für den Tag, an dem der letzte Teil des Tabaks verkauft oder ausgeführt worden ist. Früher vergingen bis zu sechs Jahre zwischen dem Zeitpunkt, an dem die erste Partie des Tabaks aus einem bestimmten Erntejahr die Kontrolle verließ und dem Zeitpunkt, an dem die letzte Partie des Tabaks die Kontrolle verließ. 3.85. Die Abwertung des Französischen Franken in diesem Zeitraum bedeutete zusätzliche Ausgaben zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts. Dafür gibt es keine Begründung. Anwendbar sollte der jeweils zu dem Zeitpunkt gültige grüne Wechselkurs sein, an dem jede Partie Tabak die Kontrolle verlässt.

Der insgesamt zuviel gezahlte Betrag kann nur durch Neuberechnung jeder Prämienbescheinigung sicher bestimmt werden. Ein Beispiel ist der für Paraguay aus der Ernte 1982 fällige Betrag, für den, obwohl sämtliche Partien die Bearbeitungsunternehmen im Jahre 1983 verlassen hatten, die endgültige Beendigung der Kontrolle erst 1988 angezeigt wurde, was zu einer überhöhten Zahlung von 3 140 673 FF (rund 0,45 Mio ECU) führte. 3.86. Eine gewisse Zuverlässigkeit hinsichtlich der erfolgten Zahlungen hätte sich trotz der Schwachstellen, die in den normalen Kontrollverfahren festgestellt wurden, aus den gemäß Verordnung (EWG) Nr.

4045/89 durch die zuständige Kontrollstelle (ACOFA) durchgeführten Prüfungen ergeben können. Dennoch waren auch diese Prüfungen im allgemeinen unbefriedigend, weil sie sich lediglich auf ausgewählte Prämienvorgänge anstatt auf eine genaue Untersuchung der zugrundeliegenden Finanzbuchungen und Rechnungsabschlüsse bezogen. 3.87. Die durch die ACOFA durchgeführte Prüfung der EAGFL-Zahlungen bei dem Bearbeitungsunternehmen beruht auf Unterlagen wie Wareneingangsscheinen im Falle von Ankäufen und Lieferscheinen im Fall von Verkäufen innerhalb der Gemeinschaft, sowie auf Verschiffungsunterlagen, Zollausfuhrbestätigungen und den späteren Ankunftsbescheinigungen, soweit es sich um Verkäufe ausserhalb der Gemeinschaft handelt.

Auch die Bestandsbuchführung und in gewissem Umfang die Erzeugungslisten werden untersucht. Die Finanzbuchhaltung sollte ebenfalls einbezogen werden, doch gab es keine Nachprüfung des Einnahmen- und Zahlungsregisters und der entsprechenden Bankauszuege, um die Gültigkeit der aufgezeichneten Geschäftsvorfälle zu belegen. 3.88. Da die Prüfungen lediglich Nachprüfungen wiederholten, die vorher schon von der Kontrollsektion der ONIFLHOR durchgeführt worden waren, hatten sie im Sinne der Prüfungsverordnung wenig Wert. Ausserdem erfolgte keine Untersuchung der Ausfuhrerstattungsvorgänge. Grundsätzlich gab es nur wenige Unterlagen über die durchgeführten Prüfungen.

Hinsichtlich der an die beiden Hauptbearbeitungsunternehmen gezahlten Beträge von rund 150 Mio FF (rund 21,4 Mio ECU) sowohl im Jahre 1989 als auch 1990 für ein Unternehmen und 355 Mio FF (rund 50,2 Mio ECU) bzw. 315 Mio FF (rund 45,4 Mio ECU) für das andere Unternehmen waren die von der ACOFA gemäß der Verordnung durchgeführten Prüfungen unzureichend. Italien 3.89. Italien hat rund 130 Bearbeitungsunternehmen und ist das grösste Tabakanbauland der EG, denn es versorgt nicht nur seine eigene Bearbeitungsindustrie, sondern liefert auch Rohtabak zur Bearbeitung in andere Mitgliedstaaten. Ausserdem kaufen italienische Bearbeitungsunternehmen griechischen Tabak und lassen ihn in Italien bearbeiten.

Die italienische Zahlstelle "AIMA" ist für sämtliche Kontrollen zur Durchführung der GMO zuständig; diese erfolgen über Büros, die in den Tabakanbaugebieten liegen. 3.90. Die Prüfung in Italien lässt sich in zwei getrennte Phasen aufteilen. In der ersten Phase wurde das von der AIMA bis Januar 1992 angewandte Kontrollsystem untersucht. Es ergaben sich zahlreiche erhebliche Schwachstellen. 3.91. Die Verträge werden in jeder Region eingetragen. Die Vertragsunterlagen, die im Regionalbüro Benevento untersucht wurden, enthielten Verträge mit undatierten oder nicht unterzeichneten Anbauerklärungen und fehlender Angabe des Erntejahres.

Auf einem Vertrag war der Eingang mit 29.6.90 abgestempelt, obwohl der Vertrag selbst auf den 2. Juli 1990 datiert war. 3.92. Diese Unterlassungen und Fehler zeigen eine gewisse Nachlässigkeit der AIMA-Kontrollen. Beamte der AIMA sagten dazu, sie würden die Dokumente nur in begrenztem Umfang inspizieren, ihre Aufgabe sei, die Dokumente formell einzutragen (d. h. abzustempeln und zu numerieren). Nach der Prüfung durch den Hof verpflichtete sich die AIMA, für verbesserte Nachprüfungen zu sorgen. Alle Verträge und Belegdokumente sollen nun vor der Eintragung hinsichtlich ihrer Gültigkeit usw. untersucht werden.

3.93. Die von den AIMA-Inspektoren durchgeführten körperlichen Prüfungen wiesen auch erhebliche Schwachstellen auf, weil die regionalen Tabakbüros wegen Personalmangels ihre Kontrollaufgaben nicht ordnungsgemäß wahrnehmen können: a)Es gab kein Kontrollprogramm oder einen genauen Plan für die anstehenden Nachprüfungen. b)Es erfolgte keine Risikobewertung der Bearbeitungsunternehmen. c)Die Erzeugerzusammenschlüsse wurden nicht speziell hinsichtlich der besonderen Gefährdung überprüft (Fremdverkäufe kommen nicht vor). d)Die Inspektoren schrieben keine Berichte über jeden durchgeführten Kontrollbesuch. e)Die Inspektoren führten keine zusammenfassende Statistik zur Bewertung der Differenzen bei Gewicht, Feuchtigkeit und Qualität, die sie eventuell festgestellt hatten. f)Die Bearbeitungsgebäude waren nicht gesichert, der Zugang zu den Beständen war möglich, wenn kein Beamter anwesend war, die Gebäude waren nicht versiegelt. g)Es wurde nicht versucht, den unter Kontrolle gestellten Tabak durch Markierung der einzelnen Tabakballen zu identifizieren und Aufzeichnungen über die Lieferung in die Bearbeitung und die erneute Lagerung nach der Bearbeitung zu führen. h)Die AIMA überließ es dem Präsidenten der Erzeugerzusammenschlüsse sicherzustellen, daß der Mindestpreis gezahlt worden war, amtliche Überprüfungen gab es nicht.

3.94. Ausserdem führte die AIMA weder systematische Besuche an Ort und Stelle auf den Tabakfeldern durch, was zu ihren Nachprüfungen gehört hätte, noch inspizierte sie die Berichte der eigenen Agronomen der Bearbeitungsunternehmen über deren Feldbesuche oder besprach sie mit ihnen die angebauten Sorten. Zur Zeit der Prüfung untersuchte die Guardia di Finanza Hunderte von Anbauerklärungen im Zuge einer Erhebung über angeblich falsche Tabaklieferungen an ein Bearbeitungsunternehmen in Kampanien. Die Tatsache, daß mit der von AIMA durchgeführten Nachprüfung falsche Anbauerklärungen nicht feststellbar waren, und die Vorlage nicht ordnungsgemässer Erklärungen zu einem früheren Zeitpunkt machen deutlich, daß diese Nachprüfungen strenger gehandhabt werden müssen.

Nach dem Prüfbesuch hat die AIMA dem Hof mitgeteilt, daß jetzt alle regionalen Büros eine Nachprüfung der Anbauflächen und der tatsächlichen Erträge an Ort und Stelle vornehmen. 3.95. Ausserdem nahmen die AIMA-Inspektoren nicht selbst Proben, als der Tabak der Kontrolle unterstellt wurde, sondern erlaubten den Bearbeitungsunternehmen, die Auswahl zu treffen und die Proben zur Seite zu legen, damit der Inspektor sie später prüfen könne. 3.96. Weiter geschwächt wurde die Kontrolle dadurch, daß die AIMA keine Mindestprozentzahlen für Nachprüfungen festgelegt hatte. Den Inspektoren blieb es überlassen, ob, wann und in welcher Häufigkeit sie die Bearbeitungsbetriebe zur Durchführung von Nachprüfungen aufsuchen wollten.

Um ihrer Pflicht nachzukommen, riefen sie auch vorher bei dem Bearbeitungsunternehmen an und ersuchten um Bereitstellung eines Autos, um sie vom Büro zu der Firma zu fahren. Unangemeldete Besuche waren auf diese Weise ausgeschlossen. Eigentlich beruhte die Kontrolle auf guter Zusammenarbeit seitens der zu prüfenden Organisation. Angesichts der vermuteten Fehlbeschreibungen von Tabak in Italien, insbesondere in Kampanien, war dieses Vorgehen sicherlich unangemessen. 3.97. Im Anschluß an kritische Bemerkungen durch die Prüfer des Hofes während ihres Prüfbesuchs änderten die italienischen Behörden ihre Kontrollverfahren und übertrugen ab Februar 1992 einen Grossteil der körperlichen Nachprüfungen vertragsmässig an eine private Kontrollfirma (SITRIS).

Dies bedeutet jetzt, daß entweder ein Inspektor der SITRIS oder ein Beamter der AIMA in einem Bearbeitungsunternehmen anwesend ist, wenn dieses arbeitet. Das von SITRIS betriebene Kontrollsystem wurde während der zweiten Phase unserer Prüfung in einem Bearbeitungsbetrieb untersucht, und auch hier wurden mehrere Schwachstellen festgestellt: a)SITRIS soll u. a. sicherstellen, daß jeder Tabaklieferant einen gültigen Vertrag oder eine Anbauerklärung besitzt. Es wurde aber nicht nachgeprüft, ob die gelieferte Tabakmenge nicht die unter Vertrag genommene Menge überstieg. b)Die geprüfte Menge an Tabakblättern war für die Lieferung nicht repräsentativ.

Ausserdem wurden die Blätter in unversiegelten Plastikbeuteln aufbewahrt und an unverschlossenen Stellen gelagert, wodurch die Proben nicht gegen Vertauschen geschützt waren. c)Die Tabakproben wurden von Hand mit einem Messer geschnitten, die Schnittgrösse betrug bis zu 1,5-1,7 cm. Tests durch die Prüfer ergaben, daß die nicht korrekte Schnittgrösse einen erheblichen Einfluß auf den dabei bestimmten Feuchtigkeitsgehalt hat. d)Der zur Durchführung der Feuchtigkeitstests benutzte Brabenderofen war tagsüber frei zugänglich und weit entfernt von der Halle, in der der Inspektor den Tabak unter Kontrolle stellte; obwohl der Inspektor offensichtlich keine Kontrolle über die Testmaschinen hatte, war die richtige Einstellung des Ofens niemals unabhängig von SITRIS oder von der AIMA geprüft worden. e)Bei der Berechnung der Berichtigung für den Feuchtigkeitsgehalt verwenden SITRIS und AIMA eine ähnliche, nicht ordnungsgemässe Formel wie die SENPA in Spanien; dies wurde der AIMA mitgeteilt, doch lehnte sie es ab, die mathematisch korrekte Formel einzuführen. f)Nach den internen Anweisungen von SITRIS bleibt die Qualitätseinstufung ausschließlich den beiden Vertretern des Bearbeitungsunternehmens und des Pflanzers überlassen.

In einer Ankaufsstelle nahm der Inspektor seine eigene Bewertung vor, die jedoch nicht berücksichtigt wurde und die er anschließend vernichtete, nachdem die Einstufung erfolgt war. 3.98. Dort, wo der Bearbeiter bzw. Erstkäufer ein Erzeugerzusammenschluß ist, wurden die Mindestpreise nicht nachgeprüft. Nach Auffassung der italienischen Behörden wird innerhalb dieser Vereinigungen der Tabak von den Mitgliedern auf den Erzeugerzusammenschluß "übertragen", und nicht verkauft, weshalb der Preis nicht festgelegt wurde. Allerdings trafen die Prüfer während der Prüfung auf mehrere Tabakbauern, Mitglieder des Erzeugerzusammenschlusses, die behaupteten, den Mindestpreis nicht erhalten zu haben.

Die AIMA hat sich jetzt bereit erklärt, bei den Erzeugerzusammenschlüssen Preisnachprüfungen vorzunehmen. 3.99. In der Lagerhalle eines Bearbeitungsunternehmens in Puglia mit unter Kontrolle gestelltem Rohtabak gab es Rohtabaksäcke mit der Aufschrift "Jugoslavia" und "Turkey". Der Inspektor sagte, seiner Meinung nach hätten italienische Pflanzer alte Jutesäcke wiederverwendet, er hatte aber keine Erklärung dafür, warum die Säcke so gekennzeichnet waren. Somit ist die Annahme von Tabak aus Drittländern in die Kontrolle nicht auszuschließen. Da die Ballen weder numeriert noch nach Name des Pflanzers, Sorte, Ursprung und Los identifizierbar waren, gab es keine weitere Untersuchungsmöglichkeit.

3.100. Die Kontrolle der Erstbearbeitungsunternehmen und der Ausführer erfolgt aufgrund von Aufzeichnungen durch die AIMA oder die SITRIS-Inspektoren in amtlichen Listen ausserhalb des Buchführungssystems der Händler. Es gibt keinen Abgleich zwischen diesen Aufzeichnungen und den Geschäftsbüchern und der Finanzbuchhaltung der Unternehmen, um die Echtheit und Richtigkeit der in den Listen verzeichneten Geschäftsvorfälle zu gewährleisten. Daher kann wie in Griechenland nicht zuverlässig erklärt werden, daß die Daten stimmen, auf die sich die Zahlungen beziehen. Solche Kontrollen sind äusserst wichtig.

In Italien wurden Prämien für betrügerische Geschäfte mit nicht vorhandenem Tabak gezahlt. Nach Auffassung des Hofes kommt es ganz wesentlich auf regelmässige Nachprüfung an, ob die Käufe wirklich durch Zahlungsnachweise und Bankaufzeichnungen belegt sind. 3.101. In den von den Prüfern des Hofes besuchten Bearbeitungswerken Aprilia und Lecce ist die Sicherheit der Bestände des bearbeiteten Tabaks damit noch immer nicht gewährleistet: a)Die einzelnen Tabakballen werden weder numeriert noch nach Ursprung, Sorte und Los etikettiert; die Nämlichkeit ist somit nicht feststellbar, was die Nachprüfung der vorhandenen Bestände und ihre Abgleichung mit den Buchbeständen unmöglich und die Bestandsführung unzuverlässig macht. b)Bewegungen von Tabak zwischen den Lagerhäusern und den Bearbeitungslinien werden von den Inspektoren nicht unabhängig aufgezeichnet.

Sie verlassen sich vollständig auf Angaben seitens des Bearbeitungsunternehmens. 3.102. Kennzeichnend für die Tabakerzeugung in Italien war die rasche Ausweitung der dark air-cured-Sorten in den Jahren nach 1980. Anfangs war die Entwicklung von einem Anstieg der Erzeugung von Forchheimer Havanna gekennzeichnet, später erfolgte eine Umstellung auf Badischer Geudertheimer; diese Umstellungen im Anbau wurden durch die Attraktivität der unterschiedlichen Prämien und weniger durch die Marktnachfrage verursacht. Im Jahre 1988 fiel die Prämie für Forchheimer Havanna auf 1,909 ECU/kg, während die Prämie für Badischer Geudertheimer 2,534 ECU/kg betrug.

Bezeichnenderweise wurden die Sätze in der Verordnung zur Festlegung der Zielpreise und der Prämien für dieses Wirtschaftsjahr () erst am 19. Juli 1988 veröffentlicht, lange nachdem die Pflanzer ihre Entscheidung hätten treffen müssen, welche Sorte sie anbauen. Das weist darauf hin, daß ein Teil der Umstellung von Forchheimer Havanna auf Badischer Geudertheimer möglicherweise auf ein "Umtaufen" der bereits angebauten Sorte zurückzuführen ist und nicht auf eine wirkliche Umstellung auf eine andere Sorte. 3.103. Mit dieser Möglichkeit im Hintergrund und angesichts der Schwachstellen, die im Kontrollsystem der AIMA während des in Frage kommenden Zeitraums festgestellt worden waren, wurden in der zweiten Phase der Prüfung u. a. die Basisdokumente untersucht, die der Prämienzahlung an ein kooperativ arbeitendes Bearbeitungsunternehmen zugrundeliegen.

Insbesondere wurden die Verträge und Anbauerklärungen für den Anbau von Badischem Geudertheimer im Jahre 1988 zusammen mit folgenden Handelsbelegen untersucht: a)Lieferscheine für Setzlinge ("Buono di Consegna"), die ausgestellt wurden, als die Pflanzen im Februar aus Gärtnereien geliefert wurden; b)Begleitscheine, angeheftet an Rechnungen ("Bolla di accompagnamento"), ausgestellt im September, als die Pflanzen in Rechnung gestellt wurden; c)Rechnungen für Pflanzen; d)Lieferaufzeichnungen über zur Bearbeitung gelieferten Tabak; e)Bestandsbuch ("Movimenti Cronologici di Magazzino"). 3.104.

Grundsätzlich wurde festgestellt, daß Pflanzen als "Havanna" oder "Piantine Havanna" auf den Lieferscheinen (Buono di Consegna) beschrieben waren, die im Februar ausgestellt worden waren, aber im September als "B.G." oder "B. Geudertheimer" auf dem beigefügten Begleitschein (Bolla di Accompagnamento) in Rechnung gestellt wurden. Allerdings wurde bei den meisten Lieferungen nicht angegeben, welche Sorte Setzlinge geliefert worden war. 3.105. Im Jahre 1988 gab es keine Bolla di Accompagnamento für Havannasetzlinge, und es wurden auch keine Havannasetzlinge in Rechnung gestellt. Aus dem Bestandsbuch des Bearbeitungsunternehmens ging hervor: >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 3.106.

Einundzwanzig der Anbauerklärungen, mit denen Tabak unmittelbar von den Pflanzern an den Erzeugerzusammenschluß geliefert worden war, waren von der AIMA akzeptiert und eingetragen worden, ohne daß sie irgendwelche Angaben über die anzubauende Sorte enthielten und ohne daß die Erklärung datiert gewesen wäre. Überdies war auf drei Anbauerklärungen ursprünglich die Sorte Havanna eingetragen gewesen, doch war dies in Geudertheimer geändert worden. 3.107. Auf zahlreichen Anbauerklärungen für die Ernte 1990, die die AIMA ebenfalls angenommen hatte, fehlten verschiedene, in den Verordnungen geforderte Angaben wie die Sorte, das Erntejahr, die Pflanzdichte und die Hoechsterzeugung je Hektar.

Ausserdem waren mehrere Erklärungen undatiert. 3.108. Überdies gab es Unregelmässigkeiten hinsichtlich der Lieferungen durch die Erzeugerzusammenschlüsse. Die grösste Zahl betraf einen bestimmten Erzeugerzusammenschluß und sah folgendermassen aus: >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Folglich waren mehr als 80 % der Erklärungen nicht ordnungsgemäß, dennoch hatte sie die AIMA ohne Nachfrage angenommen. 3.109. Diesen Erzeugerzusammenschluß und acht Pflanzer hat der Hof während seiner Prüfung besucht, begleitet von Beamten der Guardia di Finanza, um die Umstände feststellen zu können, die zu der Sortenumstellung in den Anbauerklärungen für Badischen Geudertheimer im Jahre 1988 geführt hatten.

Maßgebend für die Auswahl der Pflanzer war, daß sie entweder Tabak an den Erzeugerzusammenschluß geliefert hatten und daß die Sorte in der Anbauerklärung von Havanna auf Geudertheimer geändert worden war, oder daß sie einen Vertrag mit dem Bearbeitungsunternehmen für Geudertheimer hatten, jedoch der Lieferschein für Setzlinge die Angabe "Havanna" trug. 3.110. Sieben der acht Pflanzer gaben an, sie hätten Forchheimer Havanna statt den auf den Anbauerklärungen angegebenen Geudertheimer angebaut. Es gibt keinen sicheren Nachweis, wer für die offensichtlichen Unregelmässigkeiten verantwortlich war, doch erfolgten die Änderungen ohne Wissen der Pflanzer.

3.111. Die Änderungen in den Anbauerklärungen wurden auch mit Vertretern des Bearbeitungsunternehmens erörtert, nach deren Aussage die Pflanzer die von ihnen angebaute Sorte geändert hätten, weil die Prämie für Forchheimer Havanna auf 1,909 ECU/kg gefallen war, während die Prämie für Badischen Geudertheimer bei 2,53 ECU/kg blieb. Als jedoch darauf hingewiesen wurde, daß die neuen Prämiensätze erst am 19. Juli 1988 veröffentlicht worden waren, lange nachdem die Anpflanzung hätte erfolgen müssen, konnten sie die scheinbare Voraussicht der Pflanzer nicht erklären. 3.112. Die italienischen Behörden haben darauf hingewiesen, daß sich die Pflanzer selbst möglicherweise in der von ihnen angebauten Sorte getäuscht hätten, vor allem, weil der Name Havanna von einigen Pflanzern allgemein zur Beschreibung dunkler Sorten verwendet wird.

Sie meinten, eine Untersuchung der Blätter selbst wäre erforderlich, um die tatsächliche Sorte festzustellen, was jetzt natürlich völlig unmöglich ist. Weiter deuteten sie an, daß der Unterschied zwischen der Beschreibung der Setzlinge auf dem Lieferschein durch die Gärtnerei, die die Pflanzen im Namen des Bearbeitungsunternehmens (als Havanna) geliefert hatte, und der sehr viel später ausgestellten Rechnung des Bearbeitungsunternehmens darauf zurückzuführen sein könne, daß das Bearbeitungsunternehmen die tatsächliche Sorte der Setzlinge kannte. Sollte diese Behauptung zutreffen, würde das bedeuten, daß das Bearbeitungsunternehmen besser als die Pflanzer und die Gärtnerei wusste, welche Sorte angebaut wurde, was doch zumindest zweifelhaft ist.

3.113. Proben von Tabakblättern, die ein Bearbeitungsunternehmen im Jahre 1992 als Badischer Geudertheimer unter Kontrolle gestellt hatte, wurden im Auftrag des Hofes von mehreren Sachverständigen analysiert. Es wurde bestätigt, daß der Tabak nichts mit Badischem Geudertheimer zu tun hatte, wie er in Frankreich oder in Deutschland angebaut wird. Er wurde allerdings als eine übliche Sorte italienischen dunklen Tabaks mit starker Ähnlichkeit mit Havanna erkannt, was Form, Grösse, Textur und Farbe der Blätter betrifft. 3.114. Das Problem wurde verschlimmert, weil die AIMA geänderte Verträge oder Verträge ohne Sortenangabe vor allem während eines kritischen Jahres, als für Geudertheimer ein höheres Stützungsniveau gezahlt wurde, nicht zurückgewiesen hatte.

Wo Verträge oder Anbauerklärungen geändert sind, sollten sie zurückgewiesen werden, sofern die Änderungen nicht von beiden Vertragsparteien gegengezeichnet sind. Ausserdem sollten in Zukunft einige der geänderten Verträge für Nachprüfungen im Anbaubetrieb ausgewählt werden. 3.115. Im Jahre 1990 kam es erneut zu Problemen wegen einer Sortenumstellung. Die Schätzungen für die Ernte 1990 wurden vom Landwirtschaftsministerium im November 1990 an die Kommission übermittelt. Sie beruhten auf den eingetragenen Verträgen und ließen einen Anstieg der Erzeugung von Paraguay von 2 064 t im Jahre 1989 auf 10 600 t im Jahre 1990 erkennen.

Tatsächlich wurden aber 1990 von der Sorte Paraguay nur 4 661 t geerntet. 3.116. In einem mit 28. Dezember 1990 datierten Schreiben des Direktors der AIMA hieß es, mehrere Regionalbüros hätten die AIMA Rom davon informiert, daß die Pflanzer für die Ernte 1990 fälschlicherweise Saatgut und Pflanzen einer anderen als der unter Vertrag genommenen Sorte verwendet hätten. In dem Schreiben wurde die Genehmigung erteilt, die in den Verträgen 1990 angegebene Sorte in die Sorte zu ändern, die der Pflanzer nach eigener Aussage tatsächlich angebaut hatte. Bedingung für die Genehmigung war aber, daß die Prämie für die neue Sorte niedriger läge als die ursprüngliche Prämie.

3.117. Offenbar hatten die Pflanzer Verträge für die höhere Prämie bringende Sorte Paraguay unterzeichnet, statt dessen aber Hybriden von Badischem Geudertheimer (oder Havanna oder eine andere Sorte) angebaut. Die Mindermenge von 6 000 t des tatsächlich geernteten Paraguay bedeutet, daß etwa 1 500 (mehr als die Hälfte) der Pflanzer der Sorte Paraguay in diesem Jahr Saatgut oder Setzlinge einer anderen als der vertraglich vorgesehenen Sorte verwendet hatten. Eine so weit verbreitete Änderung ist kaum glaubhaft, insbesondere, weil nach Aussage der von den Prüfern ebenfalls aufgesuchten Gärtnerei die Nachfrage nach Paraguaysaatgut und Setzlingen sehr hoch war.

Nach Angaben der AIMA hatte es einen Mangel an Paraguaysaatgut gegeben und sie habe besonders geprüft, ob der als Paraguay vorgelegte Tabak tatsächlich zu dieser Sorte gehörte. Normalerweise wird der italienische Paraguay nicht stark nachgefragt, und die Beliebtheit bei den Pflanzern muß durch die höhere Prämie gestiegen sein. Allerdings war die Spekulation mit dieser Sorte begrenzt, da der bearbeitete (verballte) Paraguay nicht interventionsfähig ist wie etwa der Badische Geudertheimer, was den Wechsel zurück zum Geudertheimer erklärt. Interventionslager 3.118. Tabelle 7 ist der Lagerbestand zum Jahresende zwischen 1987 und 1992 zu entnehmen.

Da die Intervention im Tabakmarkt regelmässig in Griechenland und Italien stattgefunden hat, fanden sich fast alle Bestände in diesen Mitgliedstaaten; es handelte sich hauptsächlich um in Italien angebaute dunkle Sorten wie Havanna oder Badischer Geudertheimer Hybriden. Auf die Intervention wurde in Deutschland und Frankreich selten und in Spanien überhaupt nicht zurückgegriffen. 3.119. Tabak, der keinen Käufer auf dem Markt findet, kann zur Intervention angeboten werden, und die zuständigen Stellen in den jeweiligen Mitgliedstaaten müssen ihn in die öffentliche Lagerung ankaufen, sofern keine Prämie gezahlt oder vorgeschossen worden ist.

Die Verordnungen lassen zwei Möglichkeiten offen: a)Entweder wird der Tabak den Interventionsstellen unmittelbar vom Pflanzer als Tabakblätter angeboten und wird dann im Namen der Stelle bearbeitet, die den qualitätsbezogenen Interventionspreis an den Pflanzer zahlt; aus historischen Gründen wird diese Option in Griechenland angewandt. b)Oder es wird, wie in den anderen Mitgliedstaaten, nur bearbeiteter (verballter) Tabak von den Bearbeitungsunternehmen zur Intervention angeboten; in diesem Fall zahlt die Stelle dem Bearbeitungsunternehmen den in den Verordnungen festgelegten abgeleiteten Interventionspreis, bei dem die Bearbeitungskosten berücksichtigt sind.

3.120. Ab 1990 schränkte der Rat die Interventionskäufe für Tabakblätter auf den im Rahmen eines Anbauvertrages angebauten Tabak und auf Fälle ein, in denen der vertragsmässige Käufer in Konkurs gegangen war, unter der Bedingung, daß der Tabak vor dem 15. Mai nach der Ernte unter Kontrolle gestellt wird. Die Intervention für Tabakballen ist auf Tabak beschränkt, für den abgeleitete Interventionspreise festgesetzt werden. In beiden Fällen darf der Tabak nicht später als zwei Jahre nach der Ernte () zur Intervention angeboten werden. Auswahl des Interventionszentrums 3.121. Gemäß Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr.

1467/70 () des Rates ist jedes Angebot von Tabakballen zur Intervention bei der Interventionsstelle für ein Bearbeitungs- und Lagerzentrum abzugeben, das unter den drei Zentren ausgewählt wird, die dem Ort der ersten Bearbeitung und Aufbereitung am nächsten liegen. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 3.122. Dennoch wurde in Italien Tabak gefunden, der rund 2 100 km zurückgelegt hatte, bevor er in die Interventionslagerung übernommen wurde. Angebaut wurde er in der Toskana, nach Kampanien zur ersten Bearbeitung geschickt und in die Toskana zurückgesandt, wo er als Tabakballen unter Kontrolle gelagert wurde.

Anschließend wurde er mit Erlaubnis der italienischen Behörden erneut in den Betrieb desselben Bearbeitungsunternehmens in Kampanien transportiert, zur Intervention angeboten und im Bearbeitungs- und Lagerzentrum "Pignataro Maggiore" in Kampanien gelagert, mit dessen Lagerhalter der Anbieter enge Geschäftsbeziehungen pflegte. 3.123. In einem anderen Fall befand sich der Tabak in einem Lager nördlich von Rom, als das Interventionsangebot eingereicht wurde. Anschließend wurde er mit Zustimmung der italienischen Behörden in ein Interventionszentrum in Kampanien transportiert, dessen Lagerhalter ein Mitglied der gleichen Handelskette wie der Anbieter war.

3.124. Tsebeliatabak wurde in Griechenland gekauft, nach Italien transportiert und dort bearbeitet, gelagert und anschließend vom Bearbeitungsunternehmen in die Intervention verkauft, wobei er in seinem Betrieb weiter gelagert wurde. Zur Zeit der Prüfung lief eine Ausschreibung zum erneuten Ankauf des Tabaks. 3.125. Solche Verfahren machen kommerziell überhaupt keinen Sinn. Sie beweisen lediglich, wie vorteilhaft das Interventionssystem ist, wenn der Tabak unter Kontrolle derselben oder von eng verbundenen Begünstigten bleibt. Unter solchen Umständen gibt es für das Bearbeitungsunternehmen keinen Anreiz, für den von ihm angekauften und bearbeiteten Tabak einen Markt zu finden.

Interventionsunterlagen 3.126. Der Tabak wird in Italien in kleinen Ballen (mit 35-40 kg) und grossen Ballen oder Kartons mit rund 200 kg zur Intervention angeboten. Bei den Unterlagen über die durchgeführte Kontrollarbeit unterscheidet die AIMA zwischen diesen beiden Typen, behält aber keine Unterlagen über die Kontrollarbeit für Tabak in kleinen Ballen zurück. Folglich gibt es keine Belege über die ausgeführten Nachprüfungen und keine Bewertungsgrundlage. 3.127. Wird der Tabak in Großballen oder Kartons angeboten, erstellen die AIMA-Inspektoren einen Bericht, der unter anderem folgende Angaben enthält: a)daß mindestens 25 % der Kartons untersucht wurden; b)die Nämlichkeitsnummer jedes Kartons; c)Bruttogewicht, Tara und Nettogewicht jedes Kartons; d)die Qualitätsgruppe jedes Kartons.

3.128. Allerdings werden die Kisten gruppenweise und nicht einzeln gewogen und es wird ein Durchschnittsgewicht berechnet. Der Tabak in sämtlichen Kartons ist eine Mischung verschiedener Qualitäten, die Inspektoren untersuchen aber das gesamte Los und setzen den Gesamtprozentsatz jeder festgestellten Qualitätsstufe fest. Anschließend werden Kartons ausgewählt, jedem wird eine Tabakqualität zugeteilt, womit die Gesamtzusammensetzung der Partie wiedergegeben sein soll. Aus diesem Grund entspricht die einem einzelnen Karton zugeordnete Qualitätsgruppe nicht der tatsächlichen Qualität des Tabaks in diesem Karton.

3.129. Folglich geben die Unterlagen der AIMA weder die Tatsachen noch die tatsächlich durchgeführte Kontrollarbeit wieder. Das Fehlen von Unterlagen bei kleinen Ballen und die unzureichenden Unterlagen über Großballen bedeuten, daß Nachprüfungen durch Dritte nicht möglich sind und die Ergebnisse nicht neu berechnet werden können. Ausserdem gibt es keine Möglichkeit sicherzustellen, daß der Tabak während der Interventionslagerung nicht entfernt oder ausgetauscht wurde. Diese Gefahr besteht tatsächlich, weil Interventionstabak häufig in denselben Gebäuden wie sonstige Tabakballen gelagert wird.

Sicherung des Tabaks in der Intervention 3.130. Die Kisten mit Interventionstabak sollten durch die Interventionsstelle markiert werden, um sie als EG-Interventionstabak erkennbar zu machen. In einem Interventionslager in Italien verfügte der Lagerhalter völlig frei über den Stempel zur Markierung der Kisten, überdies waren einige Kartons gar nicht gestempelt. 3.131. Im Juli 1991 wurde der in Pignataro Maggiore gelagerte Interventionstabak anschließend in Lagereinrichtungen in Sparanise überführt, die demselben Lagerhalter gehörten. Die Überführung wurde von der AIMA lediglich aufgrund folgender Dokumente nachgeprüft: a)Eine monatliche Bestandsaufnahme, von Ende Juli 1991, in Pignataro Maggiore; b)Lieferscheine mit Angabe der Nummer der Kisten, der Sorte und des Erntejahres; c)eine monatliche Bestandsaufnahme von Ende August 1991 in Sparanise.

Körperliche Kontrollen wurden nicht durchgeführt, weder die Kisten noch ihr genauer Inhalt wurden gekennzeichnet. 3.132. In Griechenland wurden am 23. September 1988 genau 1 016,7 t Burley aus der Ernte 1986 durch Feuer vernichtet, die im Lagerhaus eines privaten Händlers zur Interventionslagerung aufbewahrt waren. Das Gebäude war zwar versichert, der Tabak aber nicht, weil der EOK der Auffassung war, die Versicherungsprämien seien zu hoch. Obwohl der EOK nicht die notwendigen Schritte zur Sicherung des Tabaks unternahm, vertrat er die Ansicht, hier handele es sich um "höhere Gewalt". Die griechische Zahlstelle (DIDAGEP) gab sich mit dieser Argumentation zufrieden und beschränkte sich darauf, der Kommission den Verlust des Tabaks mitzuteilen.

3.133. Angesichts der Umstände hätten DIDAGEP und die Kommission das Argument der "höheren Gewalt" zurückweisen und den Wert des verlorengegangenen Tabaks zum Zeitpunkt des Feuers feststellen müssen, der der Kommission hätte erstattet werden sollen. Der Wertverlust lässt sich an folgendem Beispiel ermessen: vergleichbarer Burleytabak der Ernte 1986 wurde 1992 aus der Intervention durch Ausschreibung zum Preis von 1,011 ECU/kg verkauft. Auf dieser Grundlage betrug der Wert des vernichteten Tabaks 1,03 Mio ECU. Ausfuhrerstattungen 3.134. Obwohl die Gemeinschaft grosse Mengen Tabak einführt (im Jahre 1991 waren es 528 000 t), führt sie gleichzeitig auch die Hälfte ihrer eigenen Erzeugung in Drittländer aus (210 000 t im Jahre 1991).

Rund 61 % der Ausfuhr bestehen aus sun cured und dark air cured-Tabaken. Italien liefert 45 % und Griechenland 36 % aller Gemeinschaftsausfuhren. 3.135. Damit die Händler den in der Gemeinschaft erzeugten Tabak ausführen können, werden Ausfuhrerstattungen gezahlt, die die Differenz zwischen den höheren Gemeinschafts(markt)-preisen und den niedrigeren Preisen auf den Weltmärkten ausgleichen. Der für Ausfuhrerstattungen in Frage kommende Tabak muß von gesunder, handelsüblicher Qualität sein. Ausserdem wird das Recht auf Ausfuhrerstattung nur dann gewährt, wenn der Ausführer zufriedenstellend nachgewiesen hat, daß die Zollformalitäten für die Ausfuhr erfuellt und der Tabak auf dem Markt im Bestimmungsland verkauft wurden.

Einige Sorten für einige Bestimmungsorte erhalten jedoch keinerlei Erstattung. Geringwertige Ausfuhr 3.136. Obwohl es Ausfuhren von Virginia, Burley, Badischem Geudertheimer und orientalischen Sorten aus Italien, Frankreich, Deutschland und Griechenland zu "vertretbaren" Handelspreisen gab, wurden aus Italien dunkle Sorten auch zu symbolischen Preisen wie 25 LIT je Kilo in grossen Mengen ausgeführt, wie Tabelle 8 zu entnehmen ist. 3.137. Der Grossteil des ausgeführten Tabaks war entrippt, für diesen Tabak waren Prämie und Ausfuhrerstattung gezahlt worden, die in den meisten Fällen zwischen 2,2 und 2,6 ECU/kg lagen.

Ausserdem wird die Prämie um weitere 38,9 % angehoben, um die zusätzlichen Erzeugungskosten für das Entrippen zu berücksichtigen. Für sämtliche in Tabelle 8 genannten Ausfuhren überstieg allein diese zusätzliche Zahlung den Ausfuhrwert des verkauften Tabaks. Für diese Auslage dürfte der Anbauer einen Mindestpreis für minderwertigen Tabak von circa 0,7 bis 1,4 ECU/kg erhalten haben, der Rest ist wohl dazu verwendet worden, die Bearbeitung und die Ausfuhr von fast wertlosem Tabak zu stützen. 3.138. Im Jahre 1991 führte ein griechisches Bearbeitungsunternehmen 1 820 t Tsebeliatabak aus der Ernte 1989 nach Bulgarien für den äusserst niedrigen Verkaufswert von 18 203 USD aus, das ist ein Cent je Kilo.

Die beigefügten Unterlagen des Händlers für die griechischen Behörden als Nachweis der Ankunft der Ausfuhr glichen den Bescheinigungen in Anhang II zur Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission (). Allerdings sind gemäß Verordnung (EWG) Nr. 137/90 der Kommission () Bescheinigungen gemäß Anhang II und ähnliche Dokumente seit Januar 1990 nicht mehr gültige Belege für die Ankunft, weshalb in diesem Falle echte Einfuhrbescheinigungen des bulgarischen Zolls erforderlich waren, um die Freigabe des Tabaks für den Inlandsverbrauch in Bulgarien zu belegen. Diese Dokumente gingen hier nicht ein.

Statt dessen legte der Einführer eine "Bescheinigung" vor, auf der die Ankunft des Tabaks bestätigt wurde, und die Speditionsfirma schickte zum Teil unleserliche Transportunterlagen. Da diese Dokumentation nicht die in der Verordnung geforderten Belege darstellte, hätte DIDAGEP keine Erstattungen zahlen dürfen. Der Hof hat die griechischen Behörden aufgefordert, nähere Angaben zu anderen Ausfuhrvorgängen zu machen, bei denen seit Januar 1990 Dokumente gemäß Anhang II als Beleg für die Einfuhr in Drittländer angenommen wurden, doch ist bisher keine Antwort eingegangen. 3.139. Der Wert einer Lieferung aus Spanien nach Rumänien im Jahre 1990 wurde mit 2 PTA/kg angegeben, während der Ausfuhrerstattungssatz bei 57 PTA/kg lag.

Gemäß dem Antrag auf Ausfuhrerstattung handelte es sich bei der Lieferung um Tabakballen, doch wird auf dem offiziellen Ankunftsbeleg in Rumänien bescheinigt, daß es sich um Rohtabakblätter und nicht um bearbeitete Tabakballen handelte. Die ANT zahlte die Erstattung in Höhe von 4 636 989 PTA (35 900 ECU) anstandslos, obwohl die Nämlichkeit der Waren nicht eindeutig war und Rohtabak nicht ausfuhrerstattungsfähig ist. 3.140. Der geringe Ausfuhrwert wird verständlich, wenn der ausgeführte Tabak tatsächlich aus nicht bearbeiteten Tabakblättern bestand. In diesem nicht bearbeiteten, demnach labilen Zustand dürfte sich die Qualität während der Verschiffung erheblich verschlechtern.

3.141. In all solchen Fällen hatte der Tabak keinen echten Handelswert, und der Gewinn des Ausführers aus solchen Vorgängen stammte fast gänzlich aus der Ausfuhrerstattung. Der extrem niedrige Handelswert dieses Tabaks lässt auch vermuten, daß es sich nicht um gesunde und handelsübliche Qualität handelte, weshalb der Tabak erst gar nicht ausfuhrerstattungsfähig hätte sein dürfen. Gewichtsberichtigungen in Spanien 3.142. Weitere 704 062 kg Virginia und 284 235 kg Burley E wurden von Spanien nach Jugoslawien verschifft. Die beiden Lieferungen hatten einen angegebenen Feuchtigkeitsgehalt von 12,1987 % bzw.

12,44543 %. Die ANT/SENPA hatte die Gewichte auf den Bezugsfeuchtigkeitsgehalt neu berechnet, der aber nur für Prämien und nicht für Ausfuhrerstattungen gilt. Obwohl die eingegangenen Ankunftsbelege ungültig waren, da sie vom jugoslawischen Zoll nicht unterzeichnet waren, wurden Ausfuhrerstattungen auf das höhere berichtigte Gewicht von 718 809 kg für Virginia und 289 372 kg für Burley E gezahlt. Für solche Berichtigungen gibt es in den EG-Verordnungen keine Grundlage. 3.143. Da die SENPA solche Berichtigungen automatisch für die Ausfuhr von Tabak vornimmt, der zu Ausfuhrzwekken unter zollamtliche Überwachung gestellt wird, und weil spanischer Tabak üblicherweise trockener ist als der Bezugsfeuchtigkeitsgehalt, führt dieses Vorgehen in nahezu allen Fällen zu überhöhten Ausfuhrerstattungen.

3.144. Ein anderer Antrag auf Ausfuhrerstattung betraf Tabakausfuhren von Spanien nach Rumänien im Jahre 1990. Wiederum berichtigte die ANT/SENPA das Gewicht des Tabaks auf den Bezugsfeuchtigkeitsgehalt, was zu einer Gewichtszunahme um 16 160 kg führte. Die Zahlung der Ausfuhrerstattung allein für die Mengendifferenz betrug 843 472 PTA (6 500 ECU), obwohl der Gesamtwert der Lieferung (die einen angegebenen Wert von 1 PTA/kg (0,008 ECU) hatte) nur 767 934 PTA (5 900 ECU) betrug. Folglich wurde mehr Erstattung für nicht vorhandenen Tabak bezahlt, als der Gesamtwert der Lieferung selbst ausmachte. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 3.145.

Obwohl der Hof die spanischen Behörden darauf hingewiesen hat, daß es für die Berichtigung der Mengen zur Ausfuhrerstattung keine Grundlage in den EG-Verordnungen gibt, teilen sie nicht die Auffassung des Hofes und zahlen weiterhin Ausfuhrerstattungen für nicht vorhandenen Tabak. Rechnungsabschluß 3.146. Die Rechnungsabschlussprüfer der Kommission nehmen regelmässige Prüfungen in den Mitgliedstaaten vor. Die in den Rechnungsabschlüssen der Mitgliedstaaten in den Jahren 1987-1990 erfolgten Berichtigungen waren zum Vorteil der Gemeinschaft und betrugen 9,1 Mio ECU, 9,9 Mio ECU, 6,6 Mio ECU bzw.

33,8 Mio ECU. Beim Abschluß der Rechnungen fielen der Kommission allerdings nicht alle in diesem Kapitel des Berichts festgestellten Schwachstellen auf. 3.147. Bis 1990 war in den Gemeinschaftsverordnungen keine Frist für die Bearbeitung des Rohtabaks festgelegt. Während des Rechnungsabschlusses 1989 stellten die Prüfer der Kommission in Griechenland fest, daß mehrere Prämienbescheinigungen für den Zeitraum 1981-1986 offen blieben, weil der unter Kontrolle gestellte Rohtabak nicht mit dem erzeugten und verkauften bearbeiteten Tabak saldiert worden war. Die Prüfer der Kommission untersuchten eine Inventarliste der griechischen Behörden und stellten fest, daß aus den Beständen offensichtlich 2 000 688 kg Tabak fehlten.

Die Prämie für diese Menge betrug 308 380 858 DRA (1,75 Mio ECU) und die verfallene Kaution 61 676 171 DRA (0,35 Mio ECU). Aufgrund der Prüfung nahm die Kommission eine Berichtigung des Rechnungsabschlusses 1989 über die Gesamtsumme dieser beiden Beträge vor, d. h. 370 057 029 DRA (2,1 Mio ECU). 3.148. Die Kommission beantragte (im April 1991), daß alle Prämienunterlagen aus dem Zeitraum 1981-1986, die noch nicht abgeschlossen waren, untersucht und die Prämienzahlung zum Abschluß gebracht werden sollten. Die griechischen Behörden schlossen die Überprüfung am 31. Dezember 1992 ab. Letztlich waren mehrere Aktenhaltungen abgeschlossen, die Bearbeitungsunternehmen erhielten zusätzliche Prämienbeträge in Höhe von 14,5 Mio ECU (siehe Ziffer 3.2 b)).

Bei den übrigen Prämienunterlagen fehlte der Beleg über die Endverwendung des Tabaks, und die griechischen Behörden zogen die Mittel wieder ein oder hielten die Zahlungen an die Bearbeitungsunternehmen in Höhe eines Betrages von 372 762 124 DRA (rund 2,1 Mio ECU) zurück. Dieser letztgenannte Betrag entspricht ungefähr der Menge, die nach dem Inventarverzeichnis des EOK als fehlend gemeldet worden war. Der korrigierte Betrag im Rechnungsabschluß 1989 muß folglich erneut berichtigt werden. Überdies müssen Prämienunterlagen in Griechenland ab 1986, die weiterhin offen sind, so bald wie möglich abgeschlossen werden.

3.149. Der Hof konnte keine Hinweise darauf finden, daß die Kommission ähnliche Maßnahmen bei den anderen Mitgliedstaaten ergriffen hätte, um sicherzustellen, daß die Prämienunterlagen ordentlich bewirtschaftet und möglichst abgeschlossen wurden. 3.150. Weiterhin hatte die Kommission Nachprüfungen über Prämien und geringwertige Tabakausfuhren aus Griechenland nach Albanien durchgeführt, wohin Griechenland im Jahre 1990 genau 11 168 t () ausgeführt hatte. Die Kommission stellte fest, daß die Prämien und Ausfuhrerstattungen nicht ordnungsgemäß für unbearbeiteten Tabak gezahlt worden waren, aus dem rund 88 % der 1990 nach Albanien ausgeführten Mengen bestanden.

Die entsprechenden nicht anerkannten Ausgaben werden sich auf 23,4 Mio ECU belaufen. Die Ausfuhr von Italien nach Albanien im Jahre 1990 betrug 25 906 t (1), doch erreichten 23 087 t bzw. 89 % nicht ihren Bestimmungsort. Dabei wird es um Beträge in Höhe von 10,4 Mio ECU gehen (siehe auch Ziffer 3.136 ff. über geringwertige Ausfuhren). 3.151. Im August 1988 erhielt die Kommission von einem griechischen Händler Hinweise, jährlich würden 20 000 t Tabakblätter von Griechenland und Italien nach Bulgarien ausgeführt. Angeblich würden die Tabakblätter falsch als Tabakballen deklariert, um Ausfuhrerstattungen zu erhalten (Tabakblätter sind nicht erstattungsfähig).

Der Händler gab an, die Zeitspanne zwischen dem Abholen des Tabaks bei den Pflanzern und der Ausfuhr sei zu kurz, als daß eine Bearbeitung hätte stattfinden können. Die Kommission ist damals diesen Angaben nicht vollständig nachgegangen. Aufgrund der heutigen Untersuchungen (1993) durch die Kommission hinsichtlich des Handels zwischen Italien und Griechenland und Albanien im Jahre 1990 ist es bedauerlich, daß nicht schon auf die ursprüngliche Information hin gehandelt wurde. 3.152. Neben den regelmässigen Prüfungen für den Rechnungsabschluß in Italien hatte die Kommission auch verschiedene Sondererhebungen vorgenommen: a)Eine Systemprüfung wurde 1986 als Teil der Abschlussprüfung durchgeführt, die zu dem Ergebnis kam, daß es sich um ein "exemplarisches System handele, eine fast perfekte Organisation hinsichtlich der Anwendung der Verordnungen der GMO..."; auch hieß es, es gebe "ein internes Nachprüfungssystem mit weitgehender Hinterfragung der Information, das sich als solide Grundlage für ein als exemplarisch anzusehendes System des europäischen Tabakmarktes erwies"; diese Bemerkungen bezogen sich auf das in Ziffern 3.90 - 3.96 in diesem Bericht beschriebene System. b)Ein "Sonderabschluß" erfolgte 1989 über die Ausgaben im Jahre 1988 für Badischen Geudertheimer. c)Eine Untersuchung der Qualität des Interventionstabaks erfolgte 1990. d)Eine Untersuchung des Anstiegs der Erzeugung von Bright wurde 1991 aufgenommen.

3.153. In dem "Sonderabschluß" über die Ausgaben für Badischen Geudertheimer im Jahre 1989 kam man zu dem Schluß, das italienische Kontrollsystem könne befürwortet werden, und die Kontrolle über Badischen Geudertheimer werde genau so streng und zuverlässig wie die früheren Kontrollen ausgeführt. 3.154. Der Hof kann die Ansicht der Abschlussprüfer der Kommission aus den Jahren 1986 und 1989 über die italienischen Kontrollverfahren nicht teilen (siehe Ziffer 3.152 a)). Die Untersuchung der Akten über Badischen Geudertheimer durch die Prüfer des Hofes, Einzelheiten siehe Ziffern 3.102 - 3.111, zeigt nicht nur unzureichende Verfahren, sondern sogar Unregelmässigkeiten, obwohl dieselben Akten von den Prüfern der Kommission im Rahmen einer Abschlussprüfung untersucht worden waren und die vom Hof festgestellten Probleme nicht kommentiert wurden.

3.155. Nach der ersten Phase der Prüfung des Hofes räumten die italienischen Behörden ein, daß ihre Kontrollverfahren erheblich verstärkt werden müssten und ergriffen rasch Maßnahmen zur Verbesserung, indem sie eine private Kontrollfirma unter Vertrag nahmen. Die Lage, die der Hof vorfand, war folglich von einem exemplarischen System und einer fast perfekten Organisation, wie die Kommissionsprüfer sie beschrieben hatten, weit entfernt. 3.156. Ähnlich kommentarlos verfuhr die Kommission mit den Problemen der Tabakerzeugung in Spanien (siehe Ziffern 3.41 - 3.68). Die Ausgaben wurden akzeptiert, obwohl der Tabak in nicht genehmigten Zonen und in nicht prämienfähigen Gemeinden angebaut und mit nicht prämienfähigen Verträgen geliefert wurde.

Die Probleme im Zusammenhang mit Burley E und Burley F wurden von den Prüfern der Kommission nicht erkannt. Ebenfalls unerwähnt blieb die mangelnde Anwendung der Gemeinderegel in Griechenland, was zu nicht ordnungsgemässen Ausgaben führte (siehe Ziffern 3.29 und 3.30). 4. BEWIRTSCHAFTUNG DES TABAKMARKTES 4.1. Für eine erfolgreiche Bewirtschaftung des Tabakmarktes, die zunächst den Tabakanbauern ein angemessenes Einkommen sichern soll, müssen ausserdem grundsätzlich Preise festgesetzt werden, die die Weltmarktbedingungen angemessen wiedergeben, und den Pflanzern müssen Anreize zum Anbau von Sorten guter Qualität gegeben werden, für die tatsächliche Nachfrage besteht, die Überschusserzeugung nicht marktfähigen Tabaks muß nachhaltig verhindert und die Interventionsbestände müssen abgebaut werden, um die EG-Einnahmen zu maximieren, gleichzeitig müssen aber Marktstörungen vermieden werden.

Der Hof hat die Leistung der Kommission bei der Bewirtschaftung des Tabakmarktes anhand dieser Kriterien, die die Ziele der gemeinsamen Marktordnung darstellen, überprüft. Festlegung der Grundparameter 4.2. Bis zur Ernte 1993 lag das Schlüsselelement der GMO für Rohtabak darin, daß der Rat jährlich Zielpreise für jedes Wirtschaftsjahr festsetzte. Diese Preise wurden sowohl zur Bestimmung der Interventionspreise für eine Standardqualität der Rohtabakblätter jeder Sorte als auch der abgeleiteten Interventionspreise für verarbeitete Tabakballen herangezogen. Im Gegenzug bestimmten die Interventionspreise die Gemeinschaftsmarktpreise, weil sie die Höhe des Mindestpreises für Rohtabakankäufe von den Erzeugern festlegten.

Besonders wichtig aber ist, daß die Zielpreise das Hauptmarktinstrument beeinflussten, nämlich die Prämien, die die Differenz zwischen den Weltmarktpreisen und den Zielpreisen abdecken sollten. Die Ausfuhrerstattungssätze, die die Differenz zwischen den Gemeinschaftsmarktpreisen und den Weltmarktpreisen für wettbewerbsfähige Sorten ausgleichen sollen, werden von der Kommission getrennt festgesetzt. Zielpreise 4.3. Aus den Aufzeichnungen der Kommission über die jährlichen Preisfestsetzungen geht hervor, daß die Zielpreise für verschiedene Sorten von Tabakblättern auf der Erzeugerstufe festgelegt wurden.

Gemäß Verordnung (EWG) Nr. 727/70 () hätten sie auf der Grundlage des für die vorhergehende Ernte geltenden Zielpreises auf einer Höhe festgesetzt werden müssen, die: a)eine der Wirtschaftsstruktur und den natürlichen Bedingungen entsprechende Spezialisierung der Erzeugung fördert; b)rationell geführte und wirtschaftlich lebensfähige Betriebe voraussetzt; c)die Lebenshaltung der Tabakerzeuger durch ein angemessenes Einkommen sichert; d)ausserdem Preiskürzungen berücksichtigen sollte, die durch Erzeugung über die Hoechstgarantiemengen (HGM) hinaus ausgelöst werden. 4.4. Da die Beschlüsse des Rates zur Preisfestsetzung weitgehend den Vorschlägen der Kommission folgten, hätten diese hinsichtlich der Zielvariablen begründet sein müssen.

Eine strikte Überwachung der Daten zur Messung der Zielvariablen wäre demnach zu erwarten. 4.5. In der Verordnung (EWG) Nr. 1076/78 der Kommission () wurden Informationen zusammengefasst, die zur Durchführung der GMO als notwendig angesehen wurden und der Kommission von den Mitgliedstaaten vierteljährlich und jährlich mitgeteilt werden sollten. Dennoch war keine der untersuchten Akten in dieser Hinsicht vollständig. Das Fehlen eines transparenten Ablagesystems im Zeitraum vor 1990 machte jede Überprüfung unmöglich. Im Zeitraum Januar 1990 bis April 1992 verstießen Italien und Spanien häufig gegen die Vorschriften der Verordnung.

Italien hielt sich in 83 % der vom Hof untersuchten Fälle nicht an die in der Verordnung geforderte Mitteilung der Angaben, während in Spanien 75 % der Fälle nicht verordnungsgemäß behandelt wurden. 4.6. Die Angaben über die Qualität der Ernte des vorhergehenden Jahres und die an die Pflanzer gezahlten Durchschnittspreise wurden von Spanien und Italien überhaupt nicht gemeldet. Im Jahre 1991 machten Italien, Frankreich und Griechenland keine oder nur unvollständige Angaben. Ausgenommen Deutschland gab kein anderer Mitgliedstaat die Originalquelle der gemachten Angaben an und es gab keine Belege dafür, daß die Information jemals auf Zuverlässigkeit überprüft worden war oder daß es solche Überprüfungsverfahren gab.

4.7. Obwohl die Akten Mahnungen der Kommission an die Mitgliedstaaten enthielten, gab es keine Hinweise auf systematische Folgemaßnahmen, um die gewünschten Informationen zu beschaffen. Folglich war ein Grossteil der von den Verwaltungsausschüssen im Jahresverlauf verwendeten Informationen oder die Angaben zur Vorbereitung der jährlichen Preisvorschläge unvollständig oder veraltet. Die Angaben bildeten daher nur eine beschränkte Grundlage für die Bewirtschaftungsentscheidungen der Kommission. 4.8. Im Endeffekt beruhten die Preisvorschläge nicht auf überprüfbaren Basisdaten und gaben folglich nicht die aktuelle Marktlage wieder.

Auch die Zielpreise spiegelten nicht die Entwicklung der Einkünfte der Tabakanbauer und die Veränderung in Qualität und Marktfähigkeit des EG-Tabaks wider. Statt dessen folgten die Zielpreise mehr oder weniger der allgemeinen Inflation, wobei der Ausgangspunkt die im ersten Jahr der Anwendung der GMO festgelegten Zielpreise waren. Es gibt keine Hinweise darauf, wie diese ursprüngliche Höhe bestimmt worden war. Im Jahre 1991 gab es nur geringfügige Korrekturen an den Zielpreisen, im Jahre 1992 blieben in Erwartung der neuen GMO die Preise unverändert. Schließlich wurde mit der Reform der GMO für Rohtabak die Preisfestsetzung vollständig fallengelassen (siehe Ziffer 2.19).

Interventionspreise 4.9. Interventionspreise wurden ebenfalls für alle 34 Sorten in Höhe von 85 % der jeweiligen Zielpreise festgesetzt. Nirgends ließ sich eine Begründung für diesen Rabatt finden, ausser daß in anderen gemeinsamen Marktorganisationen derselbe Prozentsatz zwischen Orientierungspreisen und Interventionspreisen eingeführt worden war. Der Prozentsatz selbst blieb unbegründet. Prämiensätze 4.10. Die Prämiensätze wurden für die 34 Sorten so festgesetzt, daß sie grundsätzlich die Lücke zwischen den Zielpreisen und den Weltmarktpreisen im Wettbewerb stehender Sorten überbrücken sollten.

Allerdings schrieb die Kommission in einem "Hintergrundvermerk über die gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak" mit Datum 15. Januar 1990 (): "Ein weiteres Merkmal der Grundverordnung über Rohtabak im Vergleich zu anderen Sektoren ist die äusserst flexible Formulierung ihrer Bestimmungen. Das bedeutet, wir müssen uns nicht an eine präzise Formel zur Festlegung des Prämienbetrags halten. Diese Flexibilität hat eine strengere Kontrolle der Ausgaben möglich gemacht. Müssten wir nämlich ein starres Ausgleichszahlungssystem anwenden und jedes Jahr die zwischen den Kosten für die in der Gemeinschaft erzeugten und die eingeführten Tabaksorten bestehenden Differenzen abdecken, hätten sich die Gesamtausgaben verdoppelt."Die "strengere Kontrolle" scheint ganz im Gegensatz zu dem steilen Ausgabenanstieg zu stehen, der zwischen 1987 und 1991 erfolgte.

4.11. Die erwähnte Flexibilität war eine Folge der zu berücksichtigenden Elemente anläßlich der Festsetzung der Prämienbeträge gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 727/70 (): a)Die bisherigen und voraussichtlichen Absatzmöglichkeiten für den Verkauf von Tabak unter normalen Wettbewerbsbedingungen auf dem Markt der Gemeinschaft. b)Der Einfluß der Preisentwicklung bei aus dritten Ländern eingeführtem Tabak, sofern und insoweit dieser Tabak mit dem in der Gemeinschaft erzeugten Tabak als Substitutionserzeugnis im Wettbewerb steht. c)Ein Teilbetrag zur Sicherstellung bestmöglicher Bedingungen für die Verwirklichung der Preis- und Einkommensgarantie und für den Absatz des in der Gemeinschaft erzeugten Tabaks.

Diese Elemente beruhten aber auch auf den unsicheren Angaben, die gemäß Verordnung (EWG) Nr. 1076/78 () gesammelt wurden. Weltmarktpreise 4.12. Wie bereits erwähnt (siehe Ziffer 4.3 ff.), fand sich keine Begründung für die festgesetzten Zielpreise. Die Kommission hatte auch Schwierigkeiten bei der Bestimmung der Weltmarktpreise für Tabak, die das andere notwendige Hauptelement bei der Festsetzung der Prämien darstellen. 4.13. Die grundsätzliche Schwierigkeit bei der Bestimmung der Weltmarktpreise liegt darin, daß es keinen nennenswerten internationalen Handel mit Tabakblättern gibt. Daher gibt es für Tabakblätter nach dem Trocknen, aber vor der ersten Bearbeitung, auch keinen Weltmarktpreis.

Um vergleichbare Preise zur Festsetzung der Prämie zu erhalten, addierte die Kommission die Bearbeitungskosten zu den Zielpreisen für Rohtabak. Somit deckte die Prämie die Differenz zwischen den Weltmarktpreisen und berichtigten "Zielpreisen", jeweils für Tabakballen, ab. 4.14. Überdies werden die Gemeinschaftssorten nicht überall angebaut und nicht stark auf dem Weltmarkt gehandelt, so daß die Kommission den Handel mit anderen Sorten einer bestimmten Qualität heranziehen musste, die nach ihrer Auffassung theoretisch anstelle der in der Gemeinschaft angebauten Sorten verwendet werden konnten.

Es blieb aber schwierig, repräsentative Geschäftsvorgänge bei der Einfuhr solcher Sorten festzustellen. Daher verwendete die Kommission bei der Berechnung des Weltmarktpreises für jede Gemeinschaftssorte die Drittlandpreise vergleichbarer Sorten, vermehrt um die Kosten für Versicherung und Transport in die Gemeinschaft. 4.15. Aber auch die Inlandspreise des Tabaks in Drittländern sind unzuverlässig. Rund 25 % der Welterzeugung werden von staatlichen oder privaten Monopolgesellschaften zu Preisen angekauft, die aus sozialen oder politischen Gründen festgesetzt werden. Häufig wird der Tabak in Tauschgeschäften verhökert oder in nicht konvertiblen Währungen bezahlt.

Einige Preise, etwa die Preise für Virginia und Burley in den USA, werden von Stabilisierungsorganisationen gestützt. Für einige wenige orientalische Tabaksorten lassen sich Bezugspreise lediglich auf dem türkischen Markt in Izmir finden. Ausfuhrsubventionen und Handelsbeschränkungen verzerren ebenfalls die "Weltmarktpreise". 4.16. Obendrein hängen die Tabakpreise stark von der Qualität des gehandelten Tabaks ab. Einige europäische Tabakhersteller bestätigten, daß es kein internationales Klassifizierungssystem gibt, mit dem sich die Qualitäten der Tabakblätter vergleichen lassen. Die USA, Simbabwe, Malawi, Brasilien und Thailand haben Klassifikations- systeme, die seit vielen Jahren Anwendung finden und Käufer wie Verkäufer zufriedenstellen, doch das Klassifizierungssystem der Gemeinschaft weicht davon mehr oder weniger stark ab.

4.17. Überhaupt ist Tabak keine Standardware mit genau definierten internationalen Preisen. Auf Seite 37 des von der Economist Intelligence Unit in London veröffentlichten Berichts mit dem Titel "Tobacco to 1995" heisst es: "Daß es einen so unausweichlich hohen Annäherungswert geben muß, erklärt sich teilweise dadurch, daß die Ausfuhrländer der Welt kein gemeinsames Klassifikationssystem für die Haupttabaksorten haben, daß sie innerhalb jeder Sorte Tabake mit je nach Region des Landes und nach Jahreszeit unterschiedlicher chemischer Zusammensetzung erzeugen und daß sie innerhalb einzelner Ernten ausgewähltes Blattgut erzeugen, das auf einer Auktion ohne Mindestpreise mindestens das Zehnfache gegenüber uninteressanten, unbestimmbaren, aber verwendbaren Sortierungen erzielen würde."4.18.

Zusammengenommen schränken diese Umstände den Sinn eines Begriffs wie "Weltmarktpreise" ein. Preise, die tatsächlich in den Berechnungen der Kommission Verwendung fanden, wurden aus einer solchen Vielzahl von Wertkomponenten zusammengesetzt, daß der Preis einer bestimmten Lieferung erheblich vom Durchschnittspreis offensichtlich vergleichbarer Lieferungen abweichen könnte. Bearbeitungskosten 4.19. In seinem Sonderbericht aus dem Jahre 1987 () stellte der Hof fest, daß die bei der Prämienberechnung zugrunde gelegten Bearbeitungskosten seit 1983 eingefroren waren. Trotz der Antwort der Kommission, sie wolle aktualisierte Angaben zur Berechnung der Preise und Prämien für die Ernte 1988 einholen, waren die Bearbeitungskosten für die Ernte 1990 immer noch auf dem Niveau von 1983 eingefroren.

Eine Überprüfung der Akten ergab, daß die Kommission lediglich Informationen über die Bearbeitungskosten für einige Jahre im Zeitraum zwischen 1983 bis 1989 aus Frankreich, Deutschland und Italien erhalten hatte. Zumeist waren die Angaben unvollständig, und nur ein geringer Teil ging auf den ausführlichen Meldeformularen ein, die die Kommission ausgegeben hatte. 4.20. Ein Vergleich der Bearbeitungskosten für 15 Sorten, für die ein Vergleich möglich war, mit der Studie über die Bearbeitungskosten für die Ernte 1983 ("Processing Costs - 1983 crop" ()) ergab, daß die Bearbeitungskosten für alle 15 Sorten seit 1983 erheblich gesunken waren.

Aus einem Bericht über einen Prüfbesuch der Kommission in Italien im Juni 1990 geht hervor, daß die tatsächlichen Bearbeitungskosten dort erheblich unter den von den Erstbearbeitungsunternehmen gemeldeten Zahlen lagen, die die Kommission zur Prämienberechnung verwendet hatte. 4.21. Die Kommission hat zwischen 39 % und 82 % niedrigere Bearbeitungskosten angesetzt, als sie die abgeleiteten Interventionspreise für Tabakballen festsetzte. Diese geringeren Kosten entsprechen mehr der Wirklichkeit als die für die Prämienfestsetzung verwendeten Kosten. Bearbeitungsverluste 4.22. Will man den Rohtabak, für den die Zielpreise festgesetzt wurden, in Tabakballenäquivalenten ausdrücken, für die es Weltmarktpreise gibt, müssen die Bearbeitungsverluste berücksichtigt werden.

In ihren Antworten auf den Sonderbericht des Hofes () erwog die Kommission eine Änderung der für diese arithmetische Umrechnung benutzten Koeffizienten. 4.23. Eine Nachprüfung der Kommissionsberechnungen für die Prämien in den Arbeitsdokumenten für die Jahre 1988/1990 gab keinen Hinweis darauf, daß die Verlustköffizienten geändert worden wären oder daß eine Studie über den tatsächlichen Gewichtsverlust während der Bearbeitung durchgeführt worden war. Allerdings wurden für die Ernte 1991 und die Ernte 1992 die Verlustköffizienten für Interventionstabak auf einen einheitlichen Satz hin geändert, doch konnten für die Änderungen keine Belegdokumente vorgelegt werden.

Sonstige Faktoren 4.24. Auch die übrigen Faktoren, die die Höhe der cif-"Weltmarktpreise" beeinflussen, wurden nicht ordnungsgemäß gesammelt: a)Traditionell werden die fob-Preise in Drittländern in USD ausgedrückt und müssen in Ecu umgerechnet werden, um sie mit den auf dem europäischen Markt geltenden Preisen vergleichbar zu machen; obwohl die Wechselkurse in den Arbeitspapieren genannt waren, gab es keinen Hinweis in den Akten, ob es sich um Ankaufs-, Verkaufs- oder Durchschnittskurse handelte, und das Datum des Wechselkurses stand in keinem eindeutigen Zusammenhang mit dem Datum, an dem das Arbeitsdokument fertiggestellt wurde, noch wurde es begründet. b)Es gab keine Hinweise vor den Preisvorschlägen für 1990, daß man Erkundigungen über Transport- und Versicherungskosten eingezogen hatte; für 1990 wurden diese Kosten von zwei Tabakwarenherstellern nur für einige Bestimmungsorte mitgeteilt.

4.25. Trotz dieser komplizierten Zusammenhänge und der Feststellung in den Arbeitsunterlagen der Kommission, die Informationen über die Weltmarktpreise stammten aus zahlreichen Quellen, ergab die Prüfung des Hofes, daß diese Information lediglich aus einigen wenigen Quellen stammte und daß keine Anweisung dafür bestand, welche Einzelheiten die gewünschte Information enthalten sollte und wie sie zu sammeln sei. Die "Weltmarktpreise", die für die Preisvorschläge 1988-1990 verwendet wurden, beruhten auf Informationen durch die SEITA, die BAT und durch einen italienischen Sachverständigen und betrafen die meisten, aber nicht alle der 34 in der Gemeinschaft angebauten Sorten.

Die Preise waren Schätzungen der möglichen Anhebungen oder Senkungen der fob-Handelspreise in den Ausfuhrländern in dem dem jeweiligen Erntejahr vorausgehenden Jahr. Die Qualitäten der im Wettbewerb stehenden Sorten waren nicht näher bezeichnet. 4.26. Auch wenn die Information vollständig und zusammenhängend gewesen wäre, können die Tabakwarenhersteller nicht als unparteiische Informationsquelle gelten, da sie an hohen Prämien (die ihren Ankaufspreis sinken lassen) interessiert sind und somit veranlasst sein könnten, die Weltmarktpreise niedriger anzugeben. Die Kommission hat sich niemals ausführlich mit diesem Problem befasst, indem sie beispielsweise die eingegangenen Informationen mit Zolleinfuhrdokumenten oder Ankaufsrechnungen usw. verglichen hätte, über die die Hersteller verfügen.

4.27. Schließlich konnte auch die Methode zur Berechnung der Preißkala der im Wettbewerb stehenden Sorten (auf der der Prämiensatz beruhte) und der Gesamtkosten für Bearbeitung, Versicherung und Transport nicht bewertet werden, da es in den Arbeitspapieren oder in den Akten keine ausführlichen Erläuterungen dazu gab. Die Formeln waren im Zeitraum bis einschließlich 1990 nicht einheitlich angewandt worden. Auch waren weder Änderungen der Formeln selbst noch Unterschiede zwischen Preisen und Prämien für verschiedene Qualitäten in den Akten begründet. 4.28. Die mangelnde Transparenz in der Festsetzung von Preisen und Prämien wurde nach 1990 nicht beseitigt, da die Kommission keine Informationen mehr über die Preise im Wettbewerb stehender Sorten sammelte und die Arbeitsunterlage nicht mehr erstellen ließ.

In Erwartung der kommenden Reform der GMO schlug die Kommission Preise und Prämien auf einem diffusen Hintergrund von Haushaltseinschränkungen, Erzeugungshöchstgrenzen, HGM und der Entwicklung der Interventionsbestände vor. 4.29. Auch die Reform brachte nicht mehr Transparenz in die für die Prämienfestsetzung verwendeten Kriterien. Die Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 () schaffte die Preisfestsetzung und die direkte Verbindung zwischen Prämien und Weltmarktpreisen ab; das System wurde ausserdem vereinfacht, weil jetzt keine Prämien mehr für jede einzelne Sorte, sondern nur noch für Sortengruppen je nach Trocknungsart wie flue cured, light air cured, dark air cured, sun cured oder fire cured festgesetzt werden.

Dennoch gibt es für die drei sonnengetrockneten griechischen Sorten Basma, Katerini und Kaba-Koulak getrennt festgesetzte Prämiensätze, weil sie hohe Erzeugungskosten verursachen und stark gefragt sind. Auch wurden im Hinblick auf flue cured, light air cured und dark air cured Tabake die Prämiensätze in Belgien, Deutschland und Frankreich höher angesetzt, um zu berücksichtigen, daß die Unternehmen Berichtigungen gemäß den nach dem neuen System anwendbaren, niedrigeren Prämienhöhen vornehmen müssen. 4.30. Die Kommission sagte dazu, die neuen Prämiensätze seien in Abstimmung mit dem "Bericht der Gruppe Tabak" () festgesetzt worden, doch dieser Bericht enthält keinerlei Hinweis auf die anzuwendenden Kriterien, wenn die Höhe der Prämiensätze festgesetzt werden soll.

4.31. In der Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 (1) heisst es: "Der Rat setzt.... die Prämie und den zusätzlichen Prämienbetrag je Ernte fest und berücksichtigt dabei unter Zugrundelegung normaler Wettbewerbsbedingungen vor allem die bisherigen und voraussichtlichen Absatzmöglichkeiten der verschiedenen Tabake auf dem Markt der Gemeinschaft und dem Weltmarkt ()". Es gab keinen Hinweis darauf, was die Kommission unter "normalen Wettbewerbsbedingungen" in einem regulierten Markt versteht, noch gab es Anzeichen dafür, daß die genannten Variablen berücksichtigt worden waren. Nach Ansicht des Hofes war die ursprüngliche Festsetzung der Prämiensätze mehr ein Test der Marktreaktionen auf die Höhe der Stützung als eine auf objektive Daten nach einer eindeutig definierten Methode aufgebaute Übung.

4.32. Unter diesen Umständen gibt es keine Zuverlässigkeit, daß die Beschlüsse über Preise und Prämien nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung erfolgt sind. Ausfuhrerstattungssätze 4.33. Ausfuhrerstattungen wurden zusätzlich zu den Prämien für Tabake gezahlt, die in bestimmte Drittländer ausgeführt wurden. Diese Erstattungen sind schwierig zu begründen, da die Prämie die Differenz zwischen den Weltmarktpreisen und den Zielpreisen in der Gemeinschaft abdecken sollte. Die Festsetzung des Erstattungssatzes wurde auch durch die Schwierigkeiten behindert, die Weltmarktpreise zuverlässig zu bestimmen.

4.34. Obwohl die Erstattungssätze im Vergleich zu den Prämiensätzen grundsätzlich bescheiden blieben, ermöglichten sie es den Bearbeitungsunternehmen der Gemeinschaft dennoch, Tabak auf dem Weltmarkt zu Dumpingpreisen abzusetzen. Die Hersteller bestätigten, daß selbst marktfähiger Tabak zu äusserst niedrigen Preisen ausgeführt wurde. 4.35. Nach der neuen GMO sind Ausfuhrerstattungen kein Instrument mehr zum Ausgleich des Binnenmarktes, obwohl die Verordnung ihre Wiedereinführung als Sondermaßnahme in aussergewöhnlichen Situationen bei drohenden Marktstörungen nicht ausschließt. Ausstellung von Prämienbescheinigungen für Tabak 4.36.

In den Artikeln 2 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 () heisst es: "Die Prämienbescheinigung wird von den zuständigen Stellen (der Mitgliedstaaten) in mindestens zwei numerierten Ausfertigungen erteilt, wenn die Tabakblätter der Kontrolle unterworfen werden. Die Ausfertigung Nr. 1 wird dem Käufer ausgehändigt und von ihm verwahrt, während die übrigen Ausfertigungen den Stellen des Mitgliedstaats zur Verfügung stehen". Unter anderem soll die Prämienbescheinigung folgende Angaben enthalten: a)die gelieferten Tabakqualitäten, b)den gezahlten Preis je Kilogramm gelieferten Tabaks, c)den Tag, an dem der Tabak der Kontrolle unterworfen worden ist.

4.37. Kein einziger Mitgliedstaat hat diese Bestimmungen streng angewandt. In Frankreich, Griechenland, Italien und Spanien werden die Prämienbescheinigungen nicht zu dem Zeitpunkt erteilt, an dem der Tabak der Kontrolle unterworfen wird, und die oben erwähnten Informationen sind darin nicht enthalten. In Deutschland wird die Prämienbescheinigung zum Zeitpunkt ausgestellt, an dem der Tabak unter Kontrolle gestellt wird, doch geschieht dies durch die Bearbeitungsunternehmen. 4.38. Die Tatsache, daß kein einziger Mitgliedstaat die Vorschriften eingehalten hat, zeigt, daß die Vorschriften in der Verordnung nicht praktikabel waren.

Entweder verfügte die zuständige Stelle nicht rechtzeitig über die Informationen, oder die Stelle, die die Informationen besaß, war nicht zuständig. Das Problem bleibt auch in der reformierten GMO erhalten, weshalb die Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten sicherstellen sollte, daß die erforderlichen Nachprüfungen und Daten den Handelsgepflogenheiten entsprechen. Verkauf von Interventionstabak 4.39. Im Gegensatz zu anderen gemeinsamen Marktorganisationen sorgt die Kommission selbst durch Ausschreibungen für den Verkauf von Interventionstabak. Bis heute hat sie noch nicht die andere Möglichkeit genutzt, die die Verordnung (EWG) Nr.

727/70 () einräumt, den Absatz der Bestände durch öffentliche Versteigerung. Es lässt sich keine zuverlässige Erklärung über die Wirksamkeit der heutigen Verfahren abgeben, die angemessene Höhe der Einnahmen für die EG zu erreichen. 4.40. Die Verordnung (EWG) Nr. 3389/73 der Kommission () gibt zwar allgemeine Hinweise für Ausschreibungsverfahren, jedoch keine besonderen Anweisungen für die Behandlung, Aufzeichnung und Bewertung der Gebote. Auch gab es keine schriftlichen Dienstanweisungen für das Personal der Kommission zu den bei Tabakausschreibungen anwendbaren Verfahren. Aufmachung der Lose zum Verkauf 4.41.

Die Aufmachung der zum Verkauf angebotenen Lose hinsichtlich a)der Sorte oder Sorten, b)der Menge, c)der Qualität oder der Qualitäten, d)der Erntejahre, ist die erste Entscheidung, die die Kommission zu Beginn des Ausschreibungsverfahrens treffen muß. Zahlreiche der zwischen 1988 und 1991 zum Verkauf angebotenen Lose waren Mischungen aus mehreren Sorten von Tabak aus verschiedenen Erntejahren. Die Kommission sah den Sinn in der Tatsache, Mischungen von Sorten und Erntejahren anzubieten, darin, Gebote dadurch zu fördern, daß sie kommerziell interessante Tabake zusammen mit weitaus geringerwertigen Tabaken anbot.

4.42. Allerdings ließen sich keine Arbeitsunterlagen mit einem Hinweis auf diese Entscheidungen finden. Überdies hatten die Kommissionsdienststellen durch das Angebot solcher Mischungen keine Vorstellung vom Wert der einzelnen zum Verkauf angebotenen Tabake, womit Tür und Tor für Kartellbildungen geöffnet wurden, die niedrige Gebote von potentiellen Käufern organisierten. Tatsächlich stiegen nach 1990, als die Kommission die Ausschreibungspreise nicht akzeptierte, sondern die gemischten Lose erneut zum Verkauf anbot, die späteren Gebote an. Dieser allgemeine Anstieg in den Geboten weist daraufhin, daß die Kommission bei früheren Ausschreibungen Verluste hinnehmen musste.

Die Kommission räumte allerdings ein, daß es ein Nachteil sei, den Wert der einzelnen Tabaksorten in einem bestimmten Los nicht zu kennen und stellte ihre frühere Politik im Jahre 1990 radikal um, indem sie nicht länger gemischte Lose, sondern Lose einer einzigen Sorte zum Verkauf anbot. Angebotseingangsverfahren 4.43. Aus der nachfolgenden Beschreibung wird deutlich, daß das System manipulierbar war. Die Gebote werden direkt von den Bietern eingereicht. Bis September 1990 gingen die Gebote in der zentralen Poststelle (Courrier Central) der Kommission ein, die eine Empfangsbestätigung ausstellte.

Unmittelbar nach Ablauf der Frist zur Einreichung der Ausschreibungen wurden die Umschläge ungeöffnet an die zuständige Marktabteilung weitergeleitet, zusammen mit einer maschinengeschriebenen, vom "Courrier Central" unterzeichneten Liste mit den Namen der Bieter und den Zeiten, zu denen die Dokumente übergeben worden waren. 4.44. Im Oktober 1990 wurde eine zentrale Sammelstelle für Ausschreibungsunterlagen im Gebäude der General- direktion Landwirtschaft (GD VI) eingerichtet; die Umschläge mit den Ausschreibungsgeboten mussten einer Gruppe von Beamten übergeben werden, die die Kommission als Zeugen bei der Öffnung der Umschläge bestellt hatte.

Allerdings erhöhte dieses neue Verfahren die Sicherheit beim Umgang mit den Geboten nicht wesentlich. Obwohl die Bieter weiterhin unterzeichnete Empfangsbestätigungen für ihre Gebote erhielten, wurden die von der Sammelstelle ausgestellten Sammellisten nicht von den Beamten unterzeichnet, die die Umschläge entgegennahmen. Auch wurden die Listen weiterhin von Hand auf Blankopapier geführt, nicht gebrauchter Platz wurde nicht gestrichen. Folglich hätten zusätzliche, nicht genehmigte Angaben unbemerkt eingefügt werden können. Öffnungsverfahren 4.45. Die versiegelten Umschläge mit den Geboten wurden zu einer bestimmten Zeit von den für diese Aufgabe abgestellten Beamten geöffnet.

Zunächst wurden die Gebote untersucht, um zu gewährleisten, daß die Sicherheitsleistung ausreichte und daß die Gebote in Betracht gezogen werden konnten. Die Einzelheiten wurden dann aufgelistet ("Procès verbal documents"). Die Untersuchung der sechsundzwanzig Dokumente vom Zeitraum April 1988 bis September 1991 ergab folgende Schwachstellen: a)Jedes Dokument bestand aus drei Seiten, doch wurde nur die letzte Seite jeweils von den anwesenden Zeugen unterzeichnet; die Namen der Zeugen wurden nicht neben den Unterschriften in Druckschrift vermerkt, und es war nicht immer deutlich, ob die Unterschriften zu den bezeichneten Beamten gehörten. b)Freie Zeilen wurden normalerweise nicht gestrichen. c)Die Seitenzahlen wurden häufig geändert oder wiederholt. d)Der Name eines bestimmten Bieters wurde in drei Fällen bei zwei Ausschreibungen vergessen. e)In einem Fall wurde die Gesamtzahl der zu berücksichtigenden Ausschreibungen vergessen. f)Dreimal wurde Korrekturfluessigkeit benutzt, um die Namen von Zeugen oder die Tageszeit (auf den Formularen vorgedruckt) zu ändern und in einem Fall, um zwei Namen und Beträge zu verschieben; keine der Änderungen war von den Zeugen beglaubigt worden. g)In einem Fall wurden nach Aufzeichnung der Gesamtzahl der eingegangenen Gebote auf der Unterlage für den "Procès Verbal" zwei weitere Gebote hinzugefügt; in einem anderen Fall wurde die Anzahl der eingegangenen Gebote geändert und in einem weiteren Fall der Name des Bieters verändert; wiederum war keine dieser Änderungen von den Zeugen beglaubigt worden. h)Zur Zeit der Aufzeichnung der Gebote wurden weder die Umschläge noch die Gebotsschreiben von den Zeugen zum Nachweis dafür unterzeichnet, daß sie anwesend gewesen waren, als jeder Umschlag geöffnet und das Gebot untersucht wurde.

Zusammenfassungen der Gebote 4.46. Die einzelnen Angebote wurden dann in einer Übersicht nach zum Verkauf anstehendem Tabaklos zusammengefasst. Dabei wurden folgende Schwachstellen festgestellt: a)Auch die Übersichten enthielten wieder Seiten mit unbenutzten Blanko-Zwischenräumen, die nicht gestrichen worden waren. b)Obwohl die Zeugen sämtliche auf der Sitzung anfallenden Dokumente hätten unterzeichnen müssen, waren die Übersichten häufig nicht von allen Zeugen unterzeichnet; in einem Fall waren die Übersichtsbogen überhaupt nicht abgezeichnet. c)In einer Ausschreibungsaufforderung im September 1990 (gemäß Verordnung (EWG) Nr.

2611/90 der Kommission ()), die von drei Beamten als Zeugen unterzeichnet worden war, war auf der Übersicht eine Ausschreibung ausgelassen worden, die deshalb von der anschließenden Bewertung ausgeschlossen wurde; in diesem Fall lag der gebotene Preis 33 % höher als das höchste, berücksichtigte Gebot; daher lässt sich in diesem besonderen Fall nicht zuverlässig angeben, ob die Entscheidung "nicht zu verkaufen" wirklich richtig war. 4.47. Zwar wurden die Verfahren inzwischen verbessert, doch sind weitere Verbesserungen notwendig. Ein neues liniertes Dokument zur Zusammenfassung der Lose wäre erforderlich.

Es sollte die Namen, Unterschrift und Abteilungszugehörigkeit der Zeugen enthalten. Die zuständigen Beamten sollten eine Erklärung unterschreiben, daß sie die in den zusammenfassenden Unterlagen enthaltenen Informationen untersucht und nachgeprüft haben. Vorbereitung der Entscheidung 4.48. Nachdem die Gebote nachgeprüft worden sind, setzt die Abteilung Bewirtschaftung des Tabakmarktes ein Fernschreiben auf, das den Mitgliedstaaten zugeschickt wird und Einzelangaben über die eingegangenen Gebote, aber nicht die Namen der einzelnen Bieter enthält. Die gleichen Einzelangaben gehen an den Generaldirektor Landwirtschaft und an den Verwaltungsausschuß für Tabak.

Anschließend macht die Kommission einen Vorschlag, zu dem der Verwaltungsausschuß für Tabak Stellung nehmen muß. 4.49. Im Zeitraum April 1988 bis September 1991 gab es keinen Nachweis dafür, daß eine unabhängige Nachprüfung vorgenommen wurde, um sicherzustellen, daß die Ausschreibungseinzelheiten mit den Originalangaben und den Bezugsdokumenten übereinstimmten. Solche Nachprüfungen sind wichtig, um sicherzugehen, daß keine ungenehmigten Zusätze oder Änderungen erfolgen, sobald das ursprüngliche Öffnungs- und Aufzeichnungsverfahren abgeschlossen ist. Festsetzung und Aufzeichnung annehmbarer Mindestpreise 4.50.

Gemäß Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3389/73 () müssen die Mindestpreise für Tabak, der aus der Intervention verkauft werden soll, auf einer Höhe festgesetzt werden, daß der Absatz solchen Tabaks über normale Handelskanäle nicht behindert wird. Bei der Bestimmung des annehmbaren Mindestpreises sind als Elemente der Zielpreis, die Prämie, die Kosten für die erste Bearbeitung und Aufbereitung des betreffenden Tabaks sowie die Marktlage zu berücksichtigen. 4.51. Für die im Zeitraum zwischen 1988 und 1991 angenommenen Ausschreibungen wurde der Mindestpreis stets auf der Höhe des höchsten Gebotes festgesetzt.

Für zahlreiche dieser Ausschreibungen waren keine anderen Elemente in der Akte zu finden, die die Bestimmung des annehmbaren Mindestpreises hätten stützen können. In anderen Akten gab es Hinweise darauf, daß Berechnungen angestellt worden waren, doch waren lediglich Verkaufsverluste und die Kosten für die zusätzliche Lagerung als Kriterien berücksichtigt worden, die auftreten würden, wenn die Gebote zurückgewiesen werden müssten. Nur in sehr wenigen Fällen gab es Hinweise darauf, daß alle in der Verordnung vorgesehenen Angaben tatsächlich berücksichtigt worden waren. Seit September 1991 erfolgen die Berechnungen auf der Grundlage der früheren Verkäufe und der Marktbewegungen.

Verkaufsbewirtschaftung 4.52. Wenn Ausschreibungen abgelehnt worden waren und die Lose zurückgezogen und später neu angeboten und verkauft wurden, war es häufig wegen des Fehlens geeigneter Unterlagen nicht möglich, eine spezifische Partie Tabak bis zu dem späteren Neuangebot zum Verkauf und dem schließlichen Absatz zu verfolgen. Verschiedene Tabaksorten wurden gemeinsam angeboten, dann geteilt und mit anderen Sorten neu angeboten und auch später wiederum innerhalb einer neuen Sortenmischung oder bei einem grösseren Einzelverkauf einer Sorte angeboten. In solchen Fällen war es nicht möglich zu überprüfen, daß die Zurückweisung eines früheren Gebotes den gewünschten Effekt eines geringeren Verkaufsverlustes hatte, den der Gemeinschaftshaushalt hätte finanzieren müssen, weil die Lose nicht identisch blieben und der Einzelwert des Inhalts unbekannt war.

4.53. Die Schwierigkeiten der Kommissionsdienststellen lassen sich an einem Interventionsverkauf vom 25. Juli 1990 darstellen. Folgende Lose wurden unter anderem angeboten: Ein erstes Los bestehend aus: - 306 491 kg Mavra, - 567 712 kg Kaba Kulak und Elassona, - 163 129 kg Kaba Kulak non-classic, - 229 988 kg Katerini, - 252 516 kg Burley. Ein zweites Los bestehend aus: - 333 872 kg Mavra, - 91 826 kg Basmas. 4.54. Qualitativ war das erste Los weitaus besser als das zweite, weil es einen erheblich höheren Anteil stark gefragten Tabaks enthielt. Als ein Preis von 101,11 DRA/kg (0,528 ECU/kg) für das zweite Los geboten wurde, wurde das Angebot abgelehnt und das Los aus dem Verkauf genommen.

Trotzdem wurde das bessere Los für nur 0,89 DRA/kg (0,005 ECU/kg) mehr als das zurückgewiesene Angebot für das geringerwertige Los verkauft. 4.55. Obwohl die Tabaksorten Mavra und Basmas, die in dem zurückgezogenen Los enthalten waren, später als Teile anderer Lose in einer anderen Sortenzusammensetzung für erheblich mehr Geld verkauft wurden, bleibt die Entscheidung, das qualitativ hochwertigere Los zu einem nur geringfügig höheren als dem für das geringwertige Los gebotenen Preis zu verkaufen, fragwürdig. Unter diesen Umständen stellte das nicht angenommene Gebot für das geringerwertige Los ein relativ günstigeres Angebot als das für das höherwertige Los angenommene Gebot dar.

4.56. Im Oktober 1990 fand eine weitere Ausschreibung statt. Zwar stiegen die gebotenen Beträge im Vergleich zu früheren Ausschreibungen stark an, doch nutzte die Kommission die gestiegenen Preise nicht und zog sämtlichen Tabak aus dem Verkauf zurück. Der Verkauf wurde aus zwei Gründen annulliert: a)Erstens versuchten die Kommissionsdienststellen, sämtliche Bestände auf einen Schlag zu verkaufen; damals war Rußland am Ankauf grosser Mengen Tabak interessiert; der Verkauf kam aber nicht zustande, weil die Kommissionsdienststellen keine ausreichende Garantie dafür erhielten, daß der Tabak nicht auf dem Weltmarkt weiterverkauft würde. b)Zweitens beschloß die zuständige Marktabteilung, Verkäufe nach Sorten durchzuführen, um den tatsächlichen Marktwert festzustellen.

4.57. Diese Entscheidung war offensichtlich richtig. Der grösste Teil des Tabaks wurde schließlich zu höheren Preisen verkauft, was die zusätzlichen Lagerkosten für die ein bis zwei Jahre mehr, die der Tabak im Lager verblieb, wieder aufwog. Die verkauften Mengen bestanden u. a. aus einem grossen Los Mavra und Tsebelia zum Preis von 0,46 ECU/kg, das sind rund 92 Drachmen. Dieser Preis lässt erkennen, wie weit die Kommission von den wirklichen Preisen entfernt war, als sie gemischte Tabaklose anbot, da die dem Verwaltungsausschuß vorgelegte Berechnung den Mavratabak als wertlos beurteilt hatte und die Entscheidungen aufgrund dieser Prämisse getroffen worden waren.

4.58. Die Kommission lieferte sich dem organisierten Bieten durch ein Kartell überdies durch die Grösse der zum Verkauf angebotenen Lose aus. Während der Prüfung durch den Hof protestierten mehrere griechische Händler dagegen, daß die Grösse der Lose, meistens über 1 000 Tonnen und selten unter 500 Tonnen, die Anzahl der für ein Gebot überhaupt noch in Frage kommenden Unternehmen einschränkte. Dies nicht allein wegen der Menge des Tabaks, der dabei angekauft, gelagert und vermarktet werden musste, sondern auch wegen der hohen Garantiebeträge, die bei der Gebotseinreichung hinterlegt werden mussten, (die geforderte Kaution bei einem Gebot für ein Los von 1 000 Tonnen betrug 339 000 ECU).

4.59. Im Zeitraum zwischen Januar 1989 und Dezember 1990 wurden 52 847 Tonnen Tabak im Rahmen von 41 erfolgreichen Ausschreibungen verkauft. Diese 41 Gebote erfolgten durch lediglich 14 Unternehmen, von denen elf von einer italienischen Firma kamen, was 29 % des gesamten verkauften Tabaks entspricht. Acht kamen von einer griechischen Firma, was 20 % des gesamten verkauften Tabaks entspricht. Fünf weitere Unternehmen erhielten jeweils 5 % des verkauften Tabaks, ein anderes 11 %. 4.60. Die Kommission nahm 1990 eine interne Erhebung über die Verwaltung der Abteilung Tabak vor. Während der Erhebung kamen der Kommission durch Tabakunternehmen Behauptungen zu Ohren, es habe ein Kartell gegeben, das vom Abteilungsleiter unterstützt worden sei.

Sollte dies stimmen, dürfte es erhebliche Verluste an Gemeinschaftsmitteln gegeben haben. Aus dem Bericht selbst geht hervor, daß der mögliche Verlust über einen Zeitraum von acht Jahren bis zu 40 Mio ECU betragen könnte. 4.61. Die Kommission leitete ein internes Disziplinarverfahren gegen den betreffenden Abteilungsleiter ein. Andererseits wurden aber keine Maßnahmen ergriffen, um angemessene Erhebungen über die Behauptungen hinsichtlich einer Kartellbildung und der Folgen für den Gemeinschaftshaushalt durchzuführen. Neben möglichen polizeilichen oder ähnlichen Untersuchungen wäre auch zu überlegen, ob Maßnahmen im Rahmen der Wettbewerbspolitik angebracht wären (Artikel 85 des EWG-Vertrags).

Vertraulichkeit der Sitzungen des Verwaltungsausschusses 4.62. Besonders wichtig ist, daß die Beratungen der Kommission einschließlich derjenigen der Verwaltungsausschüsse diskret behandelt werden, um die Nutzung von Insiderinformationen durch Personen zu verhindern, die nicht über diese Informationen verfügen dürften. Es zeigte sich während der Prüfung, daß die griechischen Behörden regelmässig ausführliche offiziöse Protokolle der Sitzungen des Verwaltungsausschusses für Tabak beim Handel in Umlauf gebracht hatten. Die Rundschreiben enthielten nicht nur allgemeine strategische Erörterungen, sondern im Falle von Besprechungen über Verkäufe von Interventionstabak auch Einzelheiten über die Ausschreibung, Namen und Preise.

Diese vom Präsidenten des EOK unterzeichneten Protokolle fanden weite Verbreitung und gelangten bis zur Griechischen Union der Tabakindustrien und zum Verband der griechischen Tabakausführer. Dies war einem gutem Management sicherlich nicht förderlich und verstieß gegen die üblichen Vorschriften über die Vertraulichkeit. Umstellung auf gefragte Sorten 4.63. Eines der Grundziele der GMO für Rohtabak ist die Umstellung der Tabakerzeugung der Gemeinschaft auf gefragtere Sorten. Die Nachfrage nach Zigaretten aus herkömmlichem dark air cured-Tabak von Sorten wie Badischer Geudertheimer, Forchheimer Havanna und Paraguay sowie Burley F, Maryland und sun cured-Sorten aus Italien und Griechenland wie Tsebelia und Mavra sinkt.

In den Jahren nach 1980 stiegen dadurch die Bestände an italienischem Badischer Geudertheimer, Tsebelia und Mavra erheblich an und führten zu den umfangreichen Ausfuhrsubventionen. 4.64. Zur Lösung des Problems teilte die Kommission die 34 bezuschussten Sorten nach ihrer Nachfrage im Handel in fünf Gruppen ein (siehe Tabelle 9). Diese Marktnachfrage sollten prozentuale Veränderungen bei Preisen und Prämien, die die Kommission jährlich für die Sorten innerhalb jeder Gruppe vorschlägt, wiedergeben: a)Gruppe I besteht aus vom Handel stark gesuchten Sorten wie die Sorten flue cured Virginia und die griechischen aromatischen sun cured-Sorten Basmas und Katerini. b)Gruppe II besteht aus light air cured-Tabaken mit "vorübergehenden Schwierigkeiten". c)Gruppe III enthält die Sorten, die in dunklen spanischen und französischen Zigaretten Verwendung finden, die als "gut geeignet für die Nachfrage durch die Tabakwarenhersteller der Gemeinschaft" beschrieben werden. d)Gruppe IV enthält hauptsächlich orientalische Sorten mit unzuverlässigen Aussenmärkten wie Xanti Yaka, Erzegovina und Kaba Koulak Classic. e)Gruppe V enthält die Problemsorten wie Tsebelia, Mavra, Badischer Geudertheimer Hybriden und Forchheimer Havanna.

4.65. Tabelle 9 zeigt, daß erst 1991 begrenzte Erfolge der Umstellungspolitik der Kommission sichtbar wurden. Zwischen 1988 und 1992 hob die Kommission die HGM für die kommerziell gefragten Virginia-Sorten um 60 % an, doch überholte die Erzeugung diesen Anstieg und erreichte eine Höhe von 167 000 t im Jahre 1992, was die Hoechstgarantiemengen für sämtliche Virginia-Sorten um 65 000 t (64 %) überstieg. Die Virginia-Erzeugung in Deutschland und Frankreich ging im Jahre 1992 nicht über die HGM hinaus, die Überproduktion stammte hauptsächlich aus in Italien erzeugtem Bright und Virginia aus Spanien und Griechenland (Überproduktionen von 6 750 t = 14 %, 10 000 t = 50 % und 54 500 t = 320 % in den genannten Ländern).

Weil die griechischen Behörden es versäumten nachzuprüfen, ob der Virginia-Tabak aus prämienfähigen Gemeinden stammte, wurde die allgemein fehlerhafte Kontrolle über die Erzeugung in Griechenland noch deutlicher sichtbar, und es ist kein Wunder, daß die jährlich für in Griechenland erzeugten Virginia festgesetzten HGM regelmässig überschritten wurden. Dieser Mangel an Kontrolle hatte weitere Auswirkungen, weil die Virginia-Pflanzer mit Gemeinschaftshilfe in den Anbau der Sorte investiert und Heißlufttrockenöfen angeschafft haben. Überdies hat die Kommission im Zuge des Reformpakets jetzt eine Sonderbeihilfe für Virginia-Pflanzer in Griechenland gewährt () (die insgesamt 20 Mio ECU beträgt), um die Tatsache zu kompensieren, daß sie keine Quote für Virginia-Tabak haben. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 4.66.

Die Erzeugung von Problemsorten hat sich im Zeitraum zwischen 1981 und 1989 mehr als verdreifacht; obwohl die Produktion seit 1989 stark zurückgegangen ist, lag sie sowohl 1991 als auch 1992 noch erheblich höher (48 % bzw. 13 %) als 1981. Vor 1981 war Badischer Geudertheimer in Italien fast unbekannt und fand ebenso wie italienischer Forchheimer Havanna kaum Absatzmärkte ausser für die Interventionslagerung und für die Ausfuhr zu "Wegwerfpreisen". Geht man davon aus, daß die jährlich für Forchheimer Havanna und Badischer Geudertheimer festgesetzten HGM die Nachfrage genau widerspiegeln (), so lässt sich die Übererzeugung dieser Sorten im Zeitraum 1987-1992 mit rund 215 000 t veranschlagen.

Eine ähnliche Berechnung für Tsebelia und Mavra zeigt zwischen 1987 und 1992 eine Überproduktion von 41 000 t. 4.67. In diesen sechs Jahren lagen die Prämien für diese vier Problemsorten zwischen 1,3 und 2,8 ECU/kg. Diese Überproduktion führte zu Prämienkosten von mindestens 455 Mio ECU für Badischer Geudertheimer und Forchheimer Havanna und 91 Mio ECU für Tsebelia und Mavra, also insgesamt 546 Mio ECU. Dabei handelt es sich um einen Mindestbetrag, weil der Rat für 1994 () Garantieschwellen und Verarbeitungsquoten festgesetzt hat, die darauf hindeuten, daß der Marktbedarf für diese Sorten um rund 35 % unter den HGM für 1992, dem letzten Jahr ihrer Anwendung, liegt.

Nimmt man die Quoten 1994 als Grundlage für die Berechnung, dann hat die Überproduktion dieser Problemsorten während der genannten sechs Jahre die Gemeinschaft 490 Mio ECU bzw. 313 Mio ECU, also insgesamt mehr als 800 Mio ECU, gekostet. Zu diesen Kosten kommen noch die Millionen ECU hinzu, die für die Interventionslagerung und die Ausfuhrerstattungen aufgrund der Überschüsse ausgegeben werden. Diese Ausgaben hätten weitgehend vermieden werden können, wenn die Kommission rechtzeitig wirksame Schritte eingeleitet und den Produktionsanstieg bei diesen unerwünschten Sorten beschränkt hätte.

Zwar hat die Kommission die HGM zur Erzeugungslenkung eingesetzt und sich wirksam um die Einführung von Kürzungen bei Preisen, Prämien und Ausfuhrerstattungen für die Problemsorten bemüht, doch lässt sich der Erfolg der Bewirtschaftung durch die Kommission daran messen, daß die Erzeugung italienischer Problemsorten noch immer um 34 % über der für 1994 festgesetzten Quote und der griechischen Problemsorten um 133 % über dieser Quote liegt. 4.68. Seit 1992 hat die Kommission verschiedene Umstellungssysteme eingeführt: a)Ein Sonderprogramm () zur Umstellung des Anbaus der Sorten Tsebelia, Mavra, Forchheimer Havanna IIc und Geudertheimer Hybriden auf andere Anbaukulturen für das Landwirtschaftsjahr 1993. b)Ein Diversifizierungsprogramm für die Erzeuger von flue cured-Tabak in Griechenland, d. h.

Erzeuger griechischen Virginia-Tabaks (). c)Die Kommission hat eine Studie der französischen Tabakgesellschaft SEITA über die Verringerung des Teergehalts in spezifischen Sorten finanziert. d)Mitte 1993 wurde damit begonnen, einen gemeinschaftlichen Forschungs- und Informationsfonds für Tabak einzurichten, wie dies in Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 des Rates () vorgesehen war. Dieser Fonds wird aus Beträgen gespeist, die bei der Zahlung der Prämie jeweils in Höhe von höchstens 1 % von der Prämie einbehalten werden. Der Fonds dient unter anderem dazu, die gemeinschaftliche Erzeugung auf die möglichst harmlosen Tabaksorten und -qualitäten auszurichten.

4.69. Die Bemühungen der Kommission, auf die Erzeugung von möglichst harmlosen Tabaksorten umzustellen, kommen reichlich spät, vor allem wenn das Ziel darin bestand, der infolge der Richtlinie des Rates () veränderten Nachfrage nach Zigaretten mit geringerem Teergehalt gerecht zu werden. Zudem hat die Kommission bisher auch noch nicht die "Untersuchung über die Möglichkeiten einer Umstellung des Tabakanbaus" finanziert, obwohl eine solche Untersuchung im Aktionsplan 1990 bis 1994 im Rahmen des Programms "Europa gegen den Krebs" () vorgesehen ist. Qualitätsanreiz 4.70. Der Hof bemerkte in seinem Sonderbericht aus dem Jahre 1987 (), daß die Qualität der in der Gemeinschaft angebauten Sorten verbessert werden müsse und daß wegen der minderwertigen Qualität die Vernichtung einiger Sorten, gekoppelt mit einer Entschädigung, zur Einsparung von Haushaltsmitteln geführt hätte, ohne daß damit finanzielle Einbussen für die Erzeuger verbunden gewesen wären.

Die Hoechsterträge werden für jede Sorte festgelegt, um sicherzustellen, daß die Qualität nicht durch hohe Erträge leidet, die sich beispielsweise aus hoher Pflanzdichte, Überbewässerung oder übermässiger Düngung erzielen lassen. Im Jahre 1992 stellte die Kommission in ihrer Verordnung Nr. 1210/92 () zur Festsetzung der Merkmale für jede Tabaksorte der Gemeinschaftserzeugung fest: "Seit 1987 sind die Erträge bei einigen Sorten dank verbesserter Anbauverfahren ohne Qualitätsverlust gestiegen". Ausgenommen die Sorten Beneventano und Forchheimer Havanna, wurden mit der Verordnung erhebliche Ertragssteigerungen für die einzelnen Sorten zugelassen.

Die Steigerungen liegen bei durchschnittlich 34 %, verglichen mit dem Hoechstertrag in den Jahren 1988-1991. Die in Italien angebaute Sorte Paraguay, die die HGM zwischen 1988 und einschließlich 1991 erheblich übertraf und fast vollständig in die unterste Qualitätsstufe eingestuft wurde, verzeichnet mit 86 % (1) den höchsten Anstieg. 4.71. Zur Überwachung der Qualität jeder in der Gemeinschaft erzeugten Sorte müssen die Mitgliedstaaten gemäß Verordnung (EWG) Nr. 1076/78 () den Tabak beurteilen, wenn er zur ersten Bearbeitung geliefert wird, und die Informationen über die durchschnittliche Qualitätseinteilung für jede Ernte weiterleiten.

Eine Untersuchung der statistischen Unterlagen der Kommission ergab allerdings, daß die Haupterzeugermitgliedstaaten diese Informationen selten oder nur mit erheblichen Verspätungen weiterleiten. 4.72. Überdies lassen sich aus den gemachten Angaben kaum deutliche Rückschlüsse auf eine allgemeine Qualitätsverbesserung ziehen. Der Anteil der deutschen Sorten, die sich als beste Qualität (A-Qualität) einteilen lassen, ist zwischen 1986 und 1990 entweder unverändert geblieben oder gesunken. Italien lieferte für das Erntejahr 1990 überhaupt keine Angaben, doch verbesserten sich zwischen 1986 und 1989 lediglich Burley und Maryland, während die Qualitäten für Bright und Kentucky unverändert blieben.

Bei den übrigen Sorten konnte keine der gelieferten Mengen als A-Qualität eingestuft werden. In Griechenland konnten vier Sorten ihre Qualität zwischen 1986 bis 1990 verbessern, während vier andere Sorten nachließen. Für Frankreich und Spanien gibt es keine Schlußfolgerungen, weil diese Mitgliedstaaten nur 1990 entsprechende Angaben machten (). Grundsätzlich können die gemachten Angaben nicht die These erhärten, die Qualität des gemeinschaftserzeugten Tabaks habe sich verbessert. 4.73. Ein weiterer Beweis dafür ist ein Vergleich der Preise (Werteinheiten) für eingeführten und ausgeführten Tabak.

Tabelle 10 zeigt, daß der Wert des gemeinschaftserzeugten Tabaks weiterhin erheblich niedriger als der Preis des vergleichbaren eingeführten Tabaks ist. Die Ausnahmen (fire cured-Tabak ausser Kentucky und light air cured-Tabak ausser Burley und Maryland) beruhen auf der Ausfuhr unbedeutender Mengen. Die Zahlen sind mit Vorsicht zu betrachten, da sie sich eher auf Tabaktypen als auf Sorten beziehen, und die Kommissionsdienststellen haben darauf verwiesen, daß eingeführte Tabake möglicherweise zu anderen Zwecken als ähnliche gemeinschaftserzeugte Sorten verwendet werden (beispielsweise zur Geschmacksverbesserung von aus gemeinschaftserzeugtem Tabak hergestellten Zigaretten).

4.74. Der Wert des in Drittländer ausgeführten Gemeinschaftstabaks ist äusserst niedrig, verglichen mit der von der Gemeinschaft gezahlten Beihilfe. Am schlechtesten funktionierte das System 1989. In jenem Jahr lag die gesamte Beihilfe, die in Form von Prämien und Ausfuhrerstattungen für jedes ausgeführte Kilogramm der Sorte Badischer Geudertheimer Hybriden gewährt wurde, bei 2,97 ECU. Bei dieser Berechnung wird berücksichtigt, daß man 1,22 kg Blätter dieser Sorte zur Erzeugung von 1 kg Tabakballen braucht, folglich wurden 2,63 ECU an Prämie und 0,34 ECU an Ausfuhrerstattung gezahlt.

Die Gesamtbeihilfe lag mehr als siebenmal höher als der in Tabelle 10 gezeigte durchschnittliche Ausfuhrwert. Leider war gleichzeitig die tatsächlich ausgeführte Qualität so schlecht, daß, wie Tabelle 8 zu entnehmen ist, der Wert weit unter dem durchschnittlichen Ausfuhrpreis von 0,4 ECU je kg lag. Tabakanbauer, die eine so dürftige Qualität erzeugen, hätten einen Mindestpreis von 1,64 ECU oder rund die Hälfte der insgesamt gezahlten Beihilfe erhalten. 4.75. Obwohl sich inzwischen die Lage etwas verbessert hat, weil die Prämien gekürzt wurden, liegt das hohe Niveau der Gemeinschaftsstützung immer noch unverhältnismässig weit über dem Wert des Gemeinschaftstabaks auf dem Weltmarkt.

Während die Ausfuhrwerte für Bright (italienischer Virginia) und Burley E im Jahre 1991 bei rund 1,0 ECU/kg bzw. 0,6 ECU/kg lagen, betrugen die Gesamtbeträge der für die verwendeten Tabakblätter gezahlten Beihilfe 2,63 ECU bzw. 2,33 ECU und waren damit fast dreimal bzw. fast viermal höher als ihr jeweiliger Ausfuhrwert. 4.76. Italienische Bearbeitungsunternehmen haben bestätigt, daß es keine allgemeine Qualitätsverbesserung gab, als sie den Prüfern des Hofes mitteilten, daß grosse Tabakmengen so geringe Qualität aufwiesen, daß die einzigen Absatzmärkte Nordafrika und Osteuropa waren.

In dem eingeführten System wurde die Prämie gekürzt. Auch die Verordnung der Kommission (1) mit höheren zulässigen Erträgen hat nicht zur Qualitätsverbesserung der gemeinschaftserzeugten Sorten beigetragen. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 4.77. Der runde Scafati-Tabak wird in Spanien angebaut. Die zwei grössten Pflanzer dieser Sorte befinden sich in der Region Leon. Obwohl die Tabakbauern die Anbauerfordernisse gemäß den Verordnungen einhalten, ist die Qualität des erzeugten Tabaks äusserst minderwertig. Ein interner Bericht der SENPA besagt, daß die klimatischen und agronomischen Bedingungen des grössten Teils der Region für diese Sorten nicht geeignet sind.

Die Anbauanforderungen in den Verordnungen sind nicht angemessen. Um etwa einen Tabak vertretbarer Qualität im sonnigen Klima der Ebene von Leon zu erzeugen, müssten die Pflanzen zu ihrem Schutz die meiste Zeit mit einem Gazenetz bedeckt sein. Der Round Scafati wurde ursprünglich in kleinen Parzellen in kühleren, trockeneren Gebirgsgegenden in dieser Region angebaut und ist für einen Massenanbau auf bewässerten Parzellen nicht geeignet. Die Kommission hätte das Problem erkennen und Änderungen bei den Anbauanforderungen und den für diese Sorte zulässigen Anbaugebieten vorschlagen müssen.

Im Ergebnis bedeutete die Untätigkeit der Kommission, daß Prämien für die Erzeugung von Tabak ausgegeben wurden, der einen vernachlässigbaren Handelswert hat. Erzeugungsbegrenzung Haushaltsstabilisatoren 4.78. Im Jahre 1988 wurde ein System der Hoechstgarantiemengen (HGM) eingeführt, um die Ausgaben für die GMO für Rohtabak zu stabilisieren. Ursprünglich war das System aber nicht bindend und streng genug, um die Tabakanbauer zu Verhaltensänderungen zu zwingen, und in einigen Fällen führten die geringen Prämienkürzungen aufgrund der Überproduktion dazu, daß die Tabakpflanzer ihren Anbau weiter ausdehnten, um Einkommensverluste auszugleichen.

In dem damals eingeführten System wurde die Prämie für jedes Prozent, das die HGM für eine bestimmte Pflanze überstieg, um 1 % gekürzt. Allerdings war die Verringerung der Prämie auf höchstens 5 % für die Ernte 1988 begrenzt. Diese Bestimmung wurde vom Gerichtshof später widerrufen, weil das Anpflanzen bereits erfolgt war, als die Verordnung angenommen wurde (). Für die folgenden Jahre wurde der Hoechstsatz der Prämienkürzung im Falle der über die HGM hinausgehenden Erzeugung auf 15 % angehoben. Für die Ernte 1992 kam es zu einer weiteren Anhebung auf 23 % (), um die Erzeugung von Tabak minderer Qualität zu begrenzen; wenn die Menge der untersten Klassifikation einer bestimmten, von einem Bearbeitungsunternehmen angekauften Sorte einen festgesetzten Hoechstsatz (20 %, 30 % oder 45 %, je nach Sorte) überstieg, würde die Prämie um 30 % gekürzt ().

Allerdings wurden die Prämienkürzungen, die ausgelöst wurden, wenn eine bestimmte Sorte ihre HGM überschritt, weder vollständig noch teilweise in den für das folgende Wirtschaftsjahr festgesetzten Prämien konsolidiert. Lässt man die nur in unbedeutenden Mengen angebauten Sorten einmal beiseite, so gab es im Jahre 1989 keine Prämienkürzungen, nur drei Kürzungen im Jahre 1990 und dreizehn im Jahre 1991, als es zum ersten Mal einen grundsätzlichen Versuch gab, die Ausgaben durch Prämienkürzungen unter Kontrolle zu bekommen. 4.79. In den Jahren 1988 bis 1992 überstieg die Gesamterzeugung die HGM insgesamt um 3 %, 7 %, 9 %, 10 % bzw.

5 % (). Die Gesamtausgaben an Prämien wurden jedoch nicht um die entsprechenden Prozentsätze gekürzt, weil sich die Überproduktion nur auf wenige Sorten konzentrierte. Beispielsweise überstieg die Erzeugung an italienischem Badischer Geudertheimer die HGM im Jahre 1989 um 1 008 %, doch wurde die Prämie nur um 15 %, der für dieses Jahre festgesetzten Hoechstgrenze, gekürzt. 4.80. Die Kommission setzte den Stabilisierungsmechanismus der HGM zur Marktbewirtschaftung ein, um Tendenzen in der Erzeugung zu steuern, indem sie etwa die HGM für Sorten der Gruppe I im Jahre 1989 erheblich anhob.

Diese Maßnahme und die zusätzlichen Anhebungen in den Jahren 1990 und 1991 ohne gleichzeitige Prämienkürzungen stellen einen grösseren Faktor in der Übererzeugung im Jahre 1992 in Höhe von 53 000 Tonnen dar (siehe Ziffer 4.63 ff.). Erst 1991 wurde ein grundsätzlicher Versuch unternommen, die Ausgaben durch Prämienkürzungen unter Kontrolle zu bekommen. Obwohl die Erzeugung in den sechs Jahren zwischen 1987 und 1992 um insgesamt 7 % anstieg, stiegen die Ausgaben im selben Zeitraum um 53 % (von 804 auf 1 233 Mio ECU). Die Kommission hätte schon früher wirksam eingreifen müssen, um die Ausgaben unter Kontrolle zu bekommen, etwa durch Kürzung der Prämien für Sorten, bei denen die Erzeugung weit über der Nachfrage lag.

Auswirkungen der Wechselkurse 4.81. Vor Griechenlands Beitritt gab es dort keine Anbauverträge. Nach dem Beitritt wurde dies insoweit berücksichtigt, als das Vorhandensein von Anbauverträgen den Bearbeitungsunternehmen nicht (wie in anderen Mitgliedstaaten) zur Pflicht gemacht wurde, wenn sie einen Vorschuß auf die Prämie erhalten wollten. Statt dessen wurde eine Verpflichtung eingeführt, daß der Tabak in Griechenland bearbeitet werden musste. 1986 beseitigte die Kommission auch diese Verpflichtung mit ihrer Verordnung (EWG) Nr. 1791/86 für Tabak der Erntejahre zwischen 1985 und 1988. Dies öffnete Spekulationsankäufen von qualitativ minderwertigem Tsebelia und Mavra durch italienische Bearbeitungsunternehmen Tür und Tor, die von den Unterschieden des grünen Wechselkurses profitierten.

4.82. Zwischen 1987 und 1990 kauften italienische Bearbeitungsunternehmen Tsebelia-Tabakblätter in Griechenland an, transportierten sie nach Italien, unterwarfen sie der Kontrolle und ließen sie dort verarbeiten. Die Tatsache, daß die Tabakballen nach der Bearbeitung in die Intervention verkauft wurden, beweist, daß diese Einfuhren einer normalerweise wenig gefragten Sorte keine üblichen Handelsvorgänge darstellten. Ausgelöst wurde dieser Handel durch die Unterschiede zwischen den Marktkursen und den repräsentativen (grünen) Kursen für die Drachme und die Lira. Sowohl der Mindestankaufspreis als auch die Prämie werden in ECU festgesetzt.

Die Bearbeitungsunternehmen erzielten aber einen zusätzlichen Profit von 15 % bis 20 % aus der Differenz zwischen den Kosten für den in Drachmen zu Marktkursen angekauften Tabak und der in Lire zum grünen Wechselkurs eingenommenen Prämie. 4.83. Als Folge dieser künstlichen Nachfrage stieg die Erzeugung zunächst an und ging dann trotz Prämienkürzungen nicht mehr auf ihr wirkliches Niveau der Marktnachfrage von rund 12 000 Tonnen zurück. Die Tsebelia-Erzeugung stieg von 25 400 Tonnen auf 30 000 Tonnen im Zeitraum 1986 bis 1989, die Interventionsbestände aus den Ernten 1987 bis 1989 beliefen sich auf nahezu 30 000 Tonnen im Jahre 1991, auf der Grundlage einer künstlichen Nachfrage von rund 5 000 Tonnen jährlich.

Das führte zu unnötigen Prämienausgaben in Höhe von rund 38 Mio ECU, ausserdem wurde die Umstellung von Tsebelia auf andere Tabaksorten verzögert. Selbstverständlich kamen noch zusätzliche Haushaltskosten für die in die Intervention gelieferten Mengen hinzu. Die Kommission versäumte es, die Haushaltsbehörden auf das Problem hinzuweisen und schlug keine Maßnahmen vor, den spekulativen Handel zu stoppen. Einkommen der Pflanzer 4.84. Ein Ziel der GMO besteht darin, den Tabakanbauern Beschäftigung und eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten. Daher muß die Bewirtschaftung durch die Kommission auf regelmässigen und zuverlässigen Informationen über die Faktoren beruhen, die die Einkünfte der Tabakpflanzer bestimmen.

4.85. Der Hof hat die mangelnden Informationen über die Kosten des Tabakanbaus bereits in seinem Sonderbericht Nr. 3/87 () kritisiert. In ihrer Antwort sagte die Kommission, sie habe sich vorgenommen, einen Bericht über die Erzeugungskosten in den einzelnen Erzeugerländern vorzulegen, wenn die Preisvorschläge für die Ernte 1988 gemacht werden sollten. Tatsächlich wurde 1988 eine Untersuchung eingeleitet, die aber zu keinem offiziellen Bericht führte, weil es seitens der Tabakpflanzer keine zuverlässigen Angaben über die Kostenelemente gab, vor allem hinsichtlich der Entlohnung der mithelfenden Familienangehörigen.

4.86. Eine Untersuchung von Daten, die aus dem eigenen Datennetz der Kommission namens "Farm Accounting Data Network" (FADN) stammen, ergab, daß es in der Tat schwierig ist, sinnvolle Schlüsse zu ziehen (z. B. sollen die Arbeitskosten für Familienangehörige in Griechenland im Jahre 1990 bei 266 616 ECU je Hektar liegen). Der einzige mit einiger Gewißheit verwendbare Einkommensbegriff ist die Konzeption eines Nettoeinkommens, das die Entlohnung für die landwirtschaftlichen Arbeitskräfte, Pacht und Zinsen enthält. Dies entspricht grob dem Wert der gesamten Tabakerzeugung nach Abzug der Erzeugungskosten (spezifische Kosten, Gemeinkosten und Abschreibungen).

4.87. Für Frankreich, Italien, Griechenland und in gewissem Masse Spanien, die zusammen 94 % aller EAGFL-Ausgaben im Tabaksektor zwischen 1988 und 1990 verursachten, ist die Stichprobe groß genug und daher repräsentativ. Die folgenden Daten über die Tabakerzeugung im Verhältnis zum Bruttoeinkommen, den Kosten und dem Nettoeinkommen beruhen auf Anbaubetrieben in diesen vier Mitgliedstaaten, bei denen hauptsächlich Tabak angebaut wird. Es handelt sich um Durchschnittszahlen je Hektar für die Jahre 1988 bis 1990: >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 4.88. Bei den Durchschnittswerten ist Vorsicht angebracht, da sie vom Übergang Spaniens auf das Niveau der Marktstützung der Gemeinschaft und durch die Tatsache beeinflusst sind, daß Betriebe nicht enthalten sind, bei denen der Tabakanbau nicht den Hauptanbau darstellt.

Die Abweichungen im Bruttoeinkommen aus dem erzeugten Tabak in den einzelnen Mitgliedstaaten sind auf Differenzen im Wert der angebauten Sorten, der Erträge, der Qualitäten und der Prämien zurückzuführen. Auch das Nettoeinkommen wird von diesen Faktoren und von den Differenzen in den Produktionskosten zwischen den Sorten und den unterschiedlichen Kosten in den Mitgliedstaaten beeinflusst. Das geschätzte durchschnittliche Nettoeinkommen von 3 379 ECU/ha wird auch in einer anderen Untersuchung () durch die Tabakindustrie bestätigt, aus der hervorgeht, daß das Einkommen aus dem Tabakanbau 1990 auf 3 151 ECU/ha geschätzt werden kann.

4.89. Das hohe Bruttoeinkommen je Hektar aus dem Tabakanbau ist eine direkte Folge des hohen Stützungsniveaus durch die Gemeinschaft für den Anbau von Tabak. Die gesamten EAGFL-Ausgaben je Hektar, einschließlich Ausfuhrerstattungen, Interventionskosten und Prämien, machten in den vier Mitgliedstaaten zwischen 1988 und 1990 durchschnittlich 4 802 ECU aus. Von diesen Ausgaben erreichten allein die Prämien einen Durchschnitt von 4 235 ECU/ha (). Diese Beträge entsprechen 77 % bzw. 68 % des Bruttoeinkommens der Tabakpflanzer in Höhe von 6 233 ECU/ha. 4.90. Obwohl die Gemeinschaftsausgaben je Hektar für Tabak im Zeitraum 1988 bis 1990 bereits sehr hoch lagen (4 802 ECU/ha), stiegen sie 1991 noch um 29 % auf ein Niveau von rund 6 200 ECU/ha (2).

Das ist etwa neunmal höher als die Stützung für Ölsaaten, einundzwanzigmal höher als die Stützung für Wein und dreiundzwanzigmal höher als für Getreide (). 4.91. Der Tabakanbau in der Gemeinschaft ist sehr kostspielig. Dennoch liegt trotz durchschnittlicher Produktionskosten von 2 853 ECU/ha in den vier Mitgliedstaaten zwischen 1988 und 1990 (ausschließlich Lohnkosten, Pacht und Zinsen) das Nettoeinkommen der Tabakpflanzer je Hektar noch wesentlich höher als bei anderen Anbaupflanzen. Vergleichsweise lag das Nettoeinkommen dreimal höher als das durchschnittliche Einkommen von 990 ECU/ha für alle landwirtschaftlichen Betriebsformen in denselben Mitgliedstaaten und Jahren und war sogar mehr als siebenmal höher als das durchschnittliche Nettoeinkommen von 441 ECU/ha der Betriebe, die sich auf die Getreideerzeugung spezialisiert haben ().

4.92. Obwohl das Einkommen je Hektar im Vergleich zu anderen Anbaupflanzen hoch liegt, zeigen andere Daten aus dem System FADN, daß das durchschnittliche Nettoeinkommen für Tabakbetriebe mit 5 207 ECU, verglichen mit 9 138 ECU für andere landwirtschaftliche Betriebe, um 38 % niedriger () lag. Dies spiegelt das fundamentale Problem im Tabaksektor wider, nämlich die Betriebsgrösse, die durchschnittlich nur 1,1 Hektar beträgt. 4.93. Das FADN-System enthält auch Zahlenangaben über Kosten für verpachtetes Land, die im Durchschnitt bei 724 ECU/ha für die vier Mitgliedstaaten im selben Zeitraum lagen.

Daher betrug das durchschnittliche Einkommen nach Abzug dieser Kosten 2 655 ECU/ha. Hätte jeder Pflanzer, der in den drei Jahren 1988 bis 1990 keinen Tabak anbaute, an Stelle des entgangenen Durchschnittsnettöinkommens von 2 655 ECU je Hektar einen Ausgleich der Gemeinschaft erhalten, hätte die Gesamtbelastung für den Gemeinschaftshaushalt 595 Mio ECU betragen. Die Gemeinschaft hätte also nach diesem System 520 Mio ECU jährlich sparen können, das sind mehr als 46 % der durchschnittlichen Jahresausgaben von 1 115 Mio ECU. Zusätzlich hätte ein solches System den Vorteil, die Tabakerzeugung im Sinne der Bemühungen der Gemeinschaft zu reduzieren, weil das Rauchen aus Gesundheitsgründen aufgegeben werden sollte.

5. GESUNDHEITSAUSGABEN UND SONSTIGE KOSTEN DES TABAKKONSUMS 5.1. Bei jeder Bewertung der Tabakstützungssysteme sind die Gesundheitskosten des Tabakverbrauchs zu berücksichtigen. Die Mediziner sind sich darin einig, daß der Tabakgenuß die wichtigste verhinderbare Ursache für Lungenkrebs ist, denn einer von vier Rauchern stirbt vorzeitig an Lungenkrebs, Herzkranzgefäßleiden oder chronischen Lungenleiden. In der Antwort auf eine parlamentarische Anfrage stellte die Kommission fest (): "Nach statistischen Angaben der Weltgesundheitsorganisation (WHO) ist Tabak für jährlich 431 000 Todesfälle in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft verantwortlich.

In der Europäischen Gemeinschaft sind heute wahrscheinlich mindestens 25 % aller Todesfälle bei Personen der mittleren Altersgruppe (35 bis 69 Jahre) und mindestens 10 % bei alten Menschen auf Tabak zurückzuführen. Wenn die Menschen im mittleren Lebensalter an den Folgen von Tabakkonsum sterben, bedeutet das, daß sich ihre Lebenserwartung durchschnittlich um 20 Jahre verkürzt hat. Im Jahr 2025 dürften sich die Todesfälle infolge Tabakkonsums im großräumigen Europa - auf das sich die WHO-Schätzungen beziehen - in der Gruppe der Personen, die 1990 unter 25 Jahren waren, auf etwa 2 Millionen belaufen."5.2.

Nach Feststellungen der WHO ist der Tabak für rund 90 % der Todesfälle durch Lungenkrebs, 75 % der Todesfälle durch Bronchitis/Emphysem und 25 % der Todesfälle durch ischämische Herzerkrankungen () verantwortlich. Rauchen werdende Mütter während der Schwangerschaft, so bedeutet dies ein erhöhtes Risiko einer Frühgeburt, niedrigeres Geburtsgewicht und mögliche Totgeburt. Nach in den USA angestellten Untersuchungen verzögert das Rauchen die Wundheilung, verlängert die Erholungszeit nach einem chirurgischen Eingriff und verursacht Zahnausfall und Knochenschwund (). 5.3. Heute werden auch die Gefahren des passiven Rauchens deutlicher.

Wer regelmässig dem Rauch anderer Mitmenschen ausgesetzt ist, hat ein 10-30 % höheres Risiko als andere Nichtraucher, Lungenkrebs zu bekommen. Aus anderen Forschungsarbeiten geht hervor, daß Nikotin ebenso wie Kokain und Heroin süchtig und psychoaktiv macht, zwangsmässig und wiederholt genommen wird und mit Entzugserscheinungen verbunden ist (). 5.4. Nach Erkenntnissen des Generalarztes der USA werden zwar jährlich Verbrauchsabgaben in Höhe von 22 000 Mio USD eingenommen, doch belaufen sich die unmittelbaren Gesundheitskosten auf 39 000 Mio USD und, schließt man die Nebenkosten mit ein, kostet das Rauchen die (amerikanische) Gesellschaft insgesamt 64 000 Mio USD () jährlich.

Das "Office of Technology Asseßment" (etwa: Amt für Technologieverträglichkeit) des US-Kongresses hat in einer Grossuntersuchung die jährlichen Behandlungskosten für die drei Hauptgruppen von auf Tabak zurückzuführende Erkrankungen, das sind Krebs sowie Erkrankungen des Kreislaufs und der Atemwege, mit Beträgen zwischen 11 500 Mio USD und 34 500 Mio USD mit einer mittleren Schätzung von 22 000 Mio USD veranschlagt. Die durch Rauchen entstandenen Produktivitätsverluste wurden zwischen 26 900 Mio USD und 60 000 Mio USD für dieselben Erkrankungsgruppen mit einem mittleren Schätzwert von 43 000 Mio USD geschätzt.

Die Gesamtsumme der durchschnittlichen Schätzungen beträgt 65 000 Mio USD, was 2,17 USD je im Jahre 1985 verkauftem Päckchen Zigaretten entspricht (). Diese Kosten beruhten auf den Risikofaktoren von 1982 und dem Preisniveau von 1985 und sind noch unterschätzt, weil sie nicht alle im Zusammenhang mit dem Rauchen stehenden Erkrankungen erfassen. 5.5. Auch die Kosten für Feuer, Reinigungskosten usw. im Zusammenhang mit dem Rauchen müssten berücksichtigt werden. Wertvolles Eigentum und natürliche Ressourcen gehen jedes Jahr durch Feuer verloren, die durch das Rauchen entstehen, weil zwischen einem Viertel und einem Drittel aller Feuer durch brennende und glimmende Zigaretten entstehen ().

5.6. Zu den persönlichen Leiden durch Tod und Krankheit aufgrund von Tabakgenuß kommen weitere Kosten für die Gesellschaft hinzu. Grundsätzlich sind Raucher krankheitsanfälliger und fehlen häufiger als Nichtraucher, und die zu früh sterbenden Raucher sind meistens ausgebildete, qualifizierte und reife Arbeitnehmer (3). Das bedingt zusätzliche medizinische Kosten und Sozialleistungen zur Unterstützung der Familien, die ihren Ernährer durch eine tabakbedingte Krankheit verloren haben. Maßnahmen der Kommission gegen das Rauchen 5.7. Im Juni 1985 genehmigte der Rat ein Europäisches Programm gegen den Krebs.

Das Programm hat als übergeordnetes Ziel, die Sterblichkeit durch Krebs um 15 % vor dem Jahr 2000 zu senken und läuft seit 1987 mit zwei Aktionsplänen (1987-1989 und 1990-1994 ()), wobei die erste Priorität der Bekämpfung des Tabakmißbrauchs gilt. Dazu gehörten nicht nur legislative Maßnahmen, sondern auch eine umfangreiche Aufklärung der Öffentlichkeit. 5.8. Es wurden Prioritäten festgelegt, um die Auswirkungen des Tabakkonsums auf die Gesundheit zu mässigen. Die Kommission hat zwischenzeitlich sieben Richtlinienvorschläge vorgelegt: - Harmonisierung der indirekten Besteuerung von Tabakerzeugnissen (drei Vorschläge); - Harmonisierung der Gesundheitshinweise auf Tabakpäckchen und Verbot bestimmter Formen des Kau- und Schnupftabaks (zwei Vorschläge); - Begrenzung des Teergehalts in Zigaretten; - Verbot der Tabakwerbung.

Sämtliche Maßnahmen ausser dem Verbot des Werbens für Tabakerzeugnisse wurden angenommen und von allen Mitgliedstaaten umgesetzt oder sind in der Umsetzungsphase. Ausserdem nahmen die Gesundheitsminister 1989 eine Entschließung über das Rauchen in öffentlichen Gebäuden an. 5.9. Seit 1988 hat das EG-Programm im Rahmen der zwei Aktionspläne rund 150 Projekte finanziert, die sich mit der Verhütung des Tabakkonsums durch Gesundheitserziehung in Schulen, Information und Aufklärung der breiten Öffentlichkeit, insbesondere der Jugendlichen, und durch Unterweisung in Entwöhnungsmethoden für Raucher befassen.

5.10. Die Kommission hat eine europäische Gruppe der Nichtraucherorganisationen eingesetzt, in der Nichtregierungsorganisationen und hohe Beamte mit entsprechenden Zuständigkeiten in diesem Bereich zusammensitzen. Das Programm finanziert und veröffentlicht auch Erhebungen und Meinungsumfragen, die als Grundlage zur Überwachung der Trendentwicklung in der öffentlichen Meinung der Mitgliedstaaten dienen. 5.11. Beide Aktionspläne enthalten Vorschläge für die Umstellung der Tabakerzeugung auf weniger giftige Sorten und eine Untersuchung über die Umstellungsmöglichkeiten. Im Vorschlag für den ersten Aktionsplan hieß es: "Es ist jedoch auch klar, daß die in diesem Bereich verfolgte Politik künftig den Gesundheitsaspekten stärker Rechnung tragen muß", doch es hieß auch: "Daraus ergibt sich, daß jede Politik zur kurzfristigen Reduzierung der europäischen Tabakproduktion unweigerlich zu Beschäftigungsproblemen in den bereits stark betroffenen Regionen sowie zur Erhöhung des bereits grossen Handelsdefizits führen würde." 5.12.

Der laufende Aktionsplan verfügt über einen Haushalt von 50 Mio ECU, wovon dem Haushaltsplan 1992 insgesamt 13,5 Mio ECU übertragen waren. Der Einzelhaushaltsplan für die Verhütung des Rauchens im Jahre 1992 betrug nur 1,7 Mio ECU. Der Haushaltsplan für 1993 sieht rund 10 Mio ECU mit einem Einzelhaushaltsplan für die Verhütung des Rauchens von 1,5 Mio ECU vor. 5.13. Die Gemeinschaft arbeitet bei den Vorbeugungsmaßnahmen gegen das Rauchen mit den Vereinten Nationen über die Weltgesundheitsorganisation mit deren Regionalbüro für Europa zusammen, doch liegt der Haushaltsplan für die Tätigkeiten "Tabak oder Gesundheit", die von dieser Organisation durchgeführt wurden, bei lediglich 135 000 USD (118 000 ECU), obwohl die Tätigkeiten 31 Länder einschließlich Osteuropa betreffen.

5.14. Eine Bewertung des Programms 1987-1991 "Europa gegen den Krebs" erfolgte im Namen der Kommission im Mai 1991, darin enthalten war ein Bericht über die Verhütung des Tabakkonsums durch gesetzliche Vorschriften und ergriffene Maßnahmen (). Es hieß darin, daß das Ziel, die Anzahl der Krebstoten um 15 % vor dem Jahr 2000 zu senken, unerreichbar ist, wenn nicht erhebliche Anstrengungen unternommen werden. Im Bericht wurde ein Anstieg der Erzeugung von Sorten mit niedrigerem Teergehalt festgestellt, aber es sei keine Verringerung der Produktion anderer Sorten feststellbar. 5.15. Die Werbung für das Rauchen geht inzwischen weiter, obwohl weitere Todesfälle und schwerwiegende Erkrankungen durch das Rauchen auftreten.

Die bescheidene Summe, die die Gemeinschaft für Antirauchkampagnen bereitgestellt hat, steht in erheblichem Kontrast zu den Werbeetats der Tabakindustrie der EG, die für 1988 auf 446 Mio ECU geschätzt werden (). Auswirkungen auf die Tabakerzeugung 5.16. Der Haushaltsplan für die Kampagne "Europa gegen den Krebs" und der Einzelhaushaltsplan für die Verhütung des Rauchens machen lediglich 1,1 % bzw. 0,1 % der Gesamtausgaben für den Tabakanbau im Jahre 1992 aus. Das wichtigste Element war bisher die Richtlinie über eine Verringerung des Teergehalts auf 15 Milligramm bis Ende 1992 und auf 12 Milligramm ab Ende des Jahres 1997 (bzw. die Jahre 2000 und 2006 für Griechenland).

Die Richtlinie hat auch Auswirkungen auf den Nikotingehalt, der in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Teergehalt im Verhältnis 1:10 steht. Ausgehend von den Zahlen für 1987 hat die Industrie geschätzt, daß die Richtlinie sich auf 46 % der in der EG vermarkteten Zigaretten und auf 83 % bei dem strengeren Niveau von 12 Milligramm auswirken wird. 5.17. Zur Unterstützung der allgemeinen Bemühungen der Umstellung auf Sorten mit geringerem Teergehalt und zur Förderung von gefragteren Tabaksorten hat die Kommission als Teil der neuen Tabakreform ein Dreijahres-Umstellungsprogramm für Mavra, Tsebelia, Forchheimer Havanna IIc und Geudertheimer Hybriden eingeleitet.

Tabakpflanzer, die auf andere Kulturpflanzen umstellen oder andere Sorten anbauen, erhalten für die durch eine solche Umstellung erlittenen Einkommensverluste einen Ausgleich. 5.18. Allerdings ist die Auswirkung der Umstellung der Erzeugung von stark teerhaltigen Sorten auf Sorten mit niedrigem Teergehalt nicht offensichtlich. Der geringere Teergehalt der Zigaretten wurde zum Teil durch eine losere Pressung des Tabaks in den Zigaretten erreicht. Um eine sinnvollere Vergleichsbasis zu schaffen, müssten Teer- und Nikotingehalt im Verhältnis zum Gesamtgehalt an Tabak je Zigarette angegeben werden.

Steuern 5.19. Das finnische Gesundheitsdirektorium führte eine genaue Kosten-Nutzen-Analyse über die Auswirkungen eines höheren Preises auf verarbeitete Tabakerzeugnisse durch. Es kam zu dem Schluß, daß der Preis die wichtigste Determinante für die Nachfrage war und daß der Rückgang des Rauchens durch steigende Preise der Gesellschaft insgesamt einen Nettogewinn bescheren würde (). 5.20. Eine Möglichkeit, die Preise anzuheben, ist die Anhebung der Verbrauchsteuern. Drei verschiedene Verbrauchsteuern werden in den Mitgliedstaaten auf zu Tabakwaren verarbeiteten Tabak erhoben: - Eine spezifische Verbrauchsteuer, die einen festen Betrag je Zigarette unabhängig von der Grösse oder dem Kleinverkaufspreis darstellt; - eine Ad-valorem-Verbrauchsteuer, die als Prozentsatz aus Verbrauchsteuern einschließlich MwSt. des Kleinverkaufshöchstpreises des Erzeugnisses berechnet wird, und- MwSt., die in der üblichen Weise berechnet wird und auf den Preis einschließlich Verbrauchsteuer zu zahlen ist.

5.21. Gemäß der Richtlinie zur Annäherung der Verbrauchsteuern auf Zigaretten sollten die Mitgliedstaaten eine globale Mindestverbrauchsteuer anwenden (spezifische Verbrauchsteuer plus Ad-valorem-Verbrauchsteuer ohne MwSt.), deren Inzidenz bei 57 % des Kleinverkaufspreises für Zigaretten der gängigsten Preisklasse liegt (). Für andere Tabakerzeugnisse sollten die Mitgliedstaaten eine proportionale Verbrauchsteuer nach dem Kleinverkaufspreis oder eine spezifische Verbrauchsteuer, deren Höhe vom Erzeugnis abhängt, anwenden (). 5.22. Schätzungen zufolge () betrugen die Gesamteinnahmen aus Verbrauchsteuern und MwSt. auf Tabak in der Gemeinschaft 1990 mehr als 36 000 Mio ECU und trugen somit mehr als 3 % zu den gesamten Steuereinnahmen der Zentralregierungen bei.

Ausserdem nahmen die Staaten Körperschaftsteuern von den Tabakwarenherstellern sowie Einkommensteuern und Sozialabgaben von den in der Tabakindustrie beschäftigten Arbeitnehmern ein. Diese Beträge summierten sich auf rund 3 000 Mio ECU im Jahre 1990. 5.23. Nach amerikanischen Untersuchungen würde ein Preisanstieg um 10 % für Zigaretten den Verbrauch bei Erwachsenen um nur 4 % senken (). Bei Jugendlichen, die noch nicht so lange abhängig vom Rauch sind, weniger täglich verbrauchen und geringere Wirtschaftskraft haben, würde der Rückgang 14 % betragen, wobei der grösste Teil der sinkenden Nachfrage auf Entscheidungen beruhen würde, mit dem Rauchen nicht anzufangen oder damit aufzuhören ().

Diese Untersuchungen und Daten im Bericht des Generalarztes aus dem Jahre 1989 bekräftigen die Schlußfolgerung, daß die Besteuerung ein wirksames Instrument ist, um Kinder vom Rauchen abzuhalten und junge Erwachsene zu ermutigen, damit aufzuhören. Ausfuhr in Entwicklungsländer 5.24. Die Subventionierung der Tabakerzeugung und der Ausfuhr ist nicht nur eine Billigung einer Politik, die gegen die eigene Gesundheitspolitik der Gemeinschaft verstösst, sondern wirkt auch kontraproduktiv für die Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern. Es zeigt auch die Doppelmoral der Gemeinschaftspolitik auf diesem Gebiet.

5.25. Es werden Subventionen auf die Erzeugung von Tabak gezahlt, der in der Gemeinschaft praktisch keinen Markt hat. Fast der gesamte Tabak wird nach Mittel- und Osteuropa sowie Nordafrika ausgeführt, wo es keine ausreichenden Kontrollen des Teergehalts gibt und wo es sich die Länder kaum leisten können, sich mit zusätzlichen eingekauften Sterblichkeitsraten und hohen Gesundheitskosten auseinanderzusetzen. 5.26. Die Handelsbilanz für Tabak allein ist nicht nur ein wirtschaftlicher Aspekt, sondern auch eine Frage, ob die Erschließung von Entwicklungsländern als Ersatz für sinkende Gemeinschaftsmärkte mit der Politik der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Zusammenarbeit vereinbar und moralisch zu rechtfertigen ist, wenn man die damit verbundenen wirtschaftlichen und gesundheitlichen Probleme betrachtet, die diesen Ländern aufgebürdet werden.

5.27. Die Weltbank hat anerkannt (), daß Erkrankungen im Zusammenhang mit dem Tabak vor allem die Armen unverhältnismässig hoch treffen, da sie besonders schwierig zu erreichen und zu überzeugen sind, mit dem Rauchen aufzuhören. Daher fördert die Bank durch ihre Tätigkeiten im Gesundheitssektor die Verringerung des Tabakkonsums und hat beschlossen, kein Geld mehr unmittelbar (und soweit wie möglich auch nicht mittelbar) für die Erzeugung, die Bearbeitung, die Einfuhr oder Vermarktung von Tabak oder tabakhaltigen Erzeugnissen zu verleihen. Ziel dieser Politik ist die Verringerung der erheblichen Kosten, vor allem in der medizinischen Versorgung, die durch den Tabakkonsum entstehen.

Die Gemeinschaft hat eine ähnliche Politik bei ihrer Hilfe für Entwicklungsländer bisher nicht angenommen. 6. TABAK IN DEN USA 6.1. Die öffentlichen Ausgaben für Tabakzuschüsse belaufen sich in den USA auf einen Betrag von lediglich 1,7 % der Gemeinschaftsausgaben für die GMO, während gleichzeitig doppelt so viel Tabak erzeugt wird. Hintergrund 6.2. Die Gefährdung der Gesundheit durch Tabakgenuß hat die breite Öffentlichkeit in den USA nachhaltig beeindruckt, denn insbesondere der Zigarettenkonsum geht stetig zurück. Auch der amerikanische Gesetzgeber hat den Gesundheitsfaktor erkannt, deshalb wurde im US-Kongreß 1982 das "no net-cost"-Programm eingebracht, mit dem die direkten Subventionen für Tabak abgeschafft wurden.

An deren Stelle gibt es eine Marktstützung über Erzeugungsquoten für die Tabakanbauer sowie Mindestpreise, wobei der Tabak, der nicht zum oder über dem Mindestpreis verkauft werden kann, von Erzeugergemeinschaften mit Hilfe von Regierungsdarlehen angekauft wird. Die Mindestpreise hängen davon ab, ob die Mitglieder der Erzeugergemeinschaft das Niveau der Gesamtquoten im Zuge regelmässiger Befragungen genehmigen. 6.3. Als Ergebnis des "Keine-Nettokosten"-Gesetzes können nun ausser allgemeinen Verwaltungskosten seit 1983 keine Kosten für Anbaupflanzen übernommen werden. Das amerikanische Landwirtschaftsministerium (USDA) erhebt über seine Marktinspektoren Gebühren für die Qualitätseinstufung des Tabaks und die Prüfung auf Rückstände von Pflanzenschutzmitteln.

Die Vereinigten Staaten stellten die Ausfuhrsubvention in Höhe von fünf Cents/Pfund im Jahre 1973 ein. Seither gibt es keine Ausfuhrzuschüsse mehr für Tabak. 6.4. Derzeit liegen die Kosten für die Tabakstützung im Bereich von 30-35 Mio USD und bestehen aus: a)Verwaltungskosten (Gehälter, Reisekosten und Unterhalt); b)Ausfuhrförderung; c)Teile der Kosten für den Agrarforschungsdienst. Der Tabak ist auch Teil eines Ausfuhrkreditprogramms, bei dem die Regierung Bürgschaften für Handelsdarlehen an ausländische Käufer übernimmt, die Agrarprodukte aus den USA ankaufen. Quoten 6.5. Die Quoten werden vom USDA für jede Sorte unter Verwendung folgender Angaben festgesetzt: a)Ankaufsabsichten der Tabakwarenhersteller (); b)durchschnittliche Tabakausfuhren über einen Zeitraum von drei Jahren; c)Höhe der "Stabilisierungsbestände", die auf 100 Mio Pfund oder 15 % der Vorjahresquote festgesetzt wird.

Der Eingang der Bestandshöhe in die Berechnung ist der Schlüssel, um eine Übererzeugung und somit den Aufbau hoher Bestände zu vermeiden. 6.6. Die Quoten werden den einzelnen Pflanzern über die sogenannten "Farm Bureaux" zugeteilt, die es in jedem Bezirk gibt. Vermarktet ein Tabakpflanzer weniger als die ihm zugeteilte Menge, wird die Differenz der Quote dieses Betriebs für das folgende Jahr zugeschlagen. Genauso werden über die Quote hinausgehende Vermarktungen von der Quote des nächsten Jahres abgezogen. Eine Erzeugung über 103 % der Quote hinaus wird dadurch sanktioniert, daß der Tabakpflanzer 75 % der durchschnittlichen Marktpreise des Vorjahres einbüsst.

6.7. Die Quoten sind übertragbar; Virginiaquoten können innerhalb der Bezirksgrenzen verkauft werden, die Quoten für Burley können gepachtet, aber nicht verkauft werden. Diese Einschränkungen gelten, um sicherzustellen, daß die Tabakerzeugung nicht aus einem traditionellen Anbaugebiet abwandert und dient der Erhaltung der Qualität, des örtlichen landwirtschaftlichen Sachverstandes und der Arbeitsplätze. Ohne diese Maßnahme gäbe es eine Tendenz, den Anbau auf Flächen zu verlagern, wo die Anbaubedingungen wegen des Bodens oder der Bewässerungsmöglichkeiten grundsätzlich einfacher sind.

6.8. Probleme beim Quotensystem hat das USDA allerdings auch festgestellt, etwa die Schwierigkeit sicherzustellen, daß die Tabakpflanzer ihre tatsächliche Erzeugung deklarieren. Nicht deklarierter Tabak, der über die Quote hinaus erzeugt wird, beeinflusst die Fähigkeit des Marktes, den angebauten Tabak aufzunehmen. Folglich bestrafen die US-Behörden Erzeuger und Händler im Falle der Nichtangabe, die Händler müssen ausserdem eine Kaution als Sicherheit dafür hinterlegen, daß die Konventionalstrafen gezahlt werden. Mindestpreise 6.9. Die Preisstützung erfolgt über elf Erzeugergemeinschaften, die Verträge mit der "Commodity Credit Corporation" (CCC) haben, die eine Abteilung des amerikanischen Landwirtschaftsministeriums ist.

Jedes Jahr setzt das USDA einen durchschnittlichen Mindestpreis für jede Tabaksorte fest. Diese werden dann in Mindestpreise für jede Qualitätsstufe übertragen. Der Durchschnittspreis wird unter Berücksichtigung seiner Höhe vom vorhergehenden Jahr festgesetzt und durch Änderungen nach einem Fünfjahresrhythmus der Marktpreisbewegungen (Gewichtung zwei Drittel) sowie durch Änderungen des Erzeugungskostenindexes für Tabak (Gewichtung ein Drittel) berichtigt. 6.10. Der meiste Tabak wird auf Versteigerungen vermarktet, der Mindestpreis für jede der zahlreichen Qualitätsstufen (es gibt 153 Stufen für Virginia und 113 für Burley) wird ein vorab festgesetztes Gebot durch die Erzeugergemeinschaft auf jedes angebotene Tabaklos.

Sind die Handelsgebote für jedes Tabaklos nicht höher, wird die Gemeinschaft Käufer zum Mindestpreis. Die Erzeugergemeinschaft sicherungsübereignet den Tabak als zusätzliche Sicherheit und leiht sich von der CCC Mittel, um den Erzeugern die Stützungspreise zu zahlen und um die Kosten für die Bearbeitung, Lagerung und den Verkauf des Tabaks zu decken. 6.11. Die Landwirte können ohne Abzuege die zusätzliche Sicherheit für das Darlehen (den Tabak) als Zahlungsausgleich für das Darlehen an die Regierung verpfänden. Allerdings fordert das No Net-Cost-Gesetz von 1982, daß sämtliches Kapital, Zinsen und andere Kosten von den Erlösen aus dem Verkauf des Tabaks durch die CCC gedeckt sein müssen, und alle noch ausstehenden Kosten müssen durch Veranlagung der Pflanzer und Ankäufer getragen werden.

Meistens sind mehrere Jahre nötig, um die Tabakernte eines Jahres vollständig abzusetzen. Das Darlehen bleibt in Umlauf, solange die ganze Ernte noch nicht verkauft ist, doch wird es mit jedem Verkauf gekürzt. Wird der aus einem Erntejahr gewonnene Tabak für mehr Geld verkauft, als nötig ist, um das CCC-Darlehen mit Zinsen zurückzuzahlen, so werden die Nettogewinne gegen die Verluste anderer Jahre aufgerechnet. 6.12. Für den einzelnen Landwirt variierten die Kosten zum Betrieb des Stützungsprogramms zwischen 25 Cents und 1/4 Cent je Pfund. Einige Erzeugergemeinschaften, vor allem für Zigarrentabak, haben Stützungspreise zurückgewiesen, weil für ein No Net-Cost-Stützungsprogramm Verwaltungskosten anfallen.

Ursprünglich wurden sämtliche Kosten für die Mittelbeschaffung von den jeweiligen Anbaugemeinschhaften getragen, doch sagten im Jahre 1986 die Tabakwarenhersteller zu, die Hälfte der Kosten zu finanzieren, sofern es höhere Quoten und gleichzeitig Preiskürzungen gäbe (1986 erfolgte eine Kürzung der Stützungspreise um 18 %). Bewirtschaftung durch die Erzeugergemeinschaften 6.13. Bis 1985 wuchsen die Tabakbestände an, was durch Vereinbarungen zwischen den Haupterzeugergemeinschaften und den Herstellern geregelt wurde. Die Hersteller verpflichteten sich, über einen Zeitraum von acht Jahren die überschüssigen Bestände von den Gemeinschaften zu kaufen.

Die Anbauer profitierten dabei durch eine Kostensenkung für den Betrieb des Programms. Überdies hat der Erzeugerzusammenschluß für flue cured-Tabake in den letzten Jahren 65 Mio Pfund Tabak aus seinen Darlehensbeständen zu Preisen mit 20 % und 30 % Abschlag verkauft. Damit sollten die durch Darlehen gesicherten Mengen und somit auch die Programmbetriebskosten für die Landwirte gesenkt werden. Da die Bestände auch bei der Berechnung der Quoten berücksichtigt werden, führte dies auch dazu, daß in Zukunft Quotenkürzungen vermieden werden. 6.14. Genau wie in der Gemeinschaft stehen auch die amerikanischen Erzeuger unter dem Druck billiger Einfuhren.

Daher sind die Hersteller und einige Erzeugergemeinschaften der Auffassung, daß in Zukunft die Stützungspreise möglicherweise weiter gesenkt werden müssen, um mit billigeren Einfuhren in Wettbewerb treten zu können, ein Ansatz, der sich deutlich von der üblichen Gemeinschaftsmethode unterscheidet, unter ähnlichen Umständen die Höhe der Beihilfen anzuheben. Als weitere Alternative betrachtet eine Erzeugergemeinschaft die Erzeugung eines bestimmten Prozentsatzes an Tabak ohne garantierte Stützungspreise. Dann gäbe es zwei Preise für gleiche amerikanische Tabake, einmal den normalen Preis und einen anderen, nicht gestützten Preis, der mit den Einfuhren in Wettbewerb treten kann.

6.15. Der Druck durch die Einfuhren hat wegen der Ankaufspolitik der multinationalen Tabakwarenhersteller zugenommen. Im Jahre 1990 gab es beispielsweise in Brasilien 100 000 Trockenscheunen für flue cured und Burley-Tabak. Eine grosse multinationale Firma gab den Erzeugergruppierungen Beihilfen, um die Kapazität auszubauen, worauf im Jahre 1991 weitere 20 000 neue Trockenscheunen gebaut wurden. 6.16. Die Erzeugergemeinschaften schließen Lagerverträge für die Lagerung des von ihnen angekauften Tabaks ab. Die gesamten Lagerkosten betragen inzwischen 2 und 2,2 Cents/Pfund jährlich, einschließlich: a)Zinsen auf die Darlehenskosten zum Ankauf des Tabaks; b)Desinfektion; c)Personalkosten für unabhängige Überwachung; d)Reisekosten zur Inspektion der Bestände.

Diese Zahlen sind vergleichsweise äusserst günstig gegenüber den Erstattungssätzen der Kommission an die Mitgliedstaaten in Höhe von 0,168 ECU/kg jährlich (knapp über 9 Cents/Pfund). Zwar sind die Kosten nicht direkt vergleichbar, doch sollte die Kommission angesichts des grossen Unterschieds die Grundlage für die Berechnung des Gemeinschaftssatzes neu prüfen. Preiseinfluß 6.17. Nach Zahlenangaben durch die Universität Kentucky liegt das Nettoeinkommen je acre bei Tabak zwischen 1 000 und 1 500 USD (2 160 - 3 240 ECU/ha), während das derzeitige Bruttoeinkommen für die Sojärzeugung nur 250 USD/acre (540 ECU/ha) beträgt.

Somit dürfte es eine ausreichend grosse Spanne im Erzeugereinkommen geben, um einen eventuellen Preisverfall aufzufangen. Die Gemeinschaft hat ein ähnliches Problem. Der Trend in Richtung billige Zigaretten könnte das Marktpotential von Gemeinschaftstabaken steigern, da geringere Mengen der geschmacklich hochwertigen und teureren Tabake aus den USA, Brasilien und Simbabwe verwendet werden. Allerdings kommen die Gemeinschaftserzeuger genau wie die amerikanischen Landwirte dann unter Preisdruck und müssen die Marktpreise senken, damit sie wettbewerbsmässig mit den Einfuhren und dem Weltmarkt mithalten können.

Geht man davon aus, daß der europäische Steuerzahler nicht unbegrenzt den Ta- bakanbau auf der derzeitigen Ausgabenhöhe unterstützt, ohne von einer Erhöhung der Beihilfe zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit zu reden, so muß mit Preiskürzungen gerechnet werden. Ausserdem muß die Wirtschaftlichkeit insgesamt verbessert werden, um die Kosten niedrig zu halten und wettbewerbsfähig zu bleiben. 7. SCHLUSSFOLGERUNG 7.1. Der Hof kommt zu dem Schluß, daß die Finanzlage der GMO für Rohtabak in der konsolidierten Rechnung der Kommission aus folgenden Gründen nicht ordnungsgemäß dargestellt wird: a)Es werden nicht alle sachdienlichen Angaben offengelegt.

Die jährlichen Ausgaben sind nicht endgültig, solange die Abschlußverfahren einschließlich der von der Kommission beschlossenen Finanzierungsverweigerungen nicht für ein bestimmtes Jahr vollständig sind. Die Gesamtausgaben für Tabak sind für ein bestimmtes Jahr entweder zu niedrig angegeben, wenn die Verkaufserlöse aus Interventionsbeständen als Negativausgaben verbucht werden, oder sie sind zu hoch angegeben, soweit der Wertberichtigungsbetrag zu niedrig eingeschätzte Bestandswerte zur Folge hat. Die gesamten Ausgaben des EAGFL sind ebenfalls zu niedrig angesetzt, da Finanzierungsverweigerungen ebenfalls als Negativausgaben verbucht werden.

Die Abschreibung des Wertes der Interventionsbestände beruht nicht auf den tatsächlichen Bestandsmengen zum Zeitpunkt der konsolidierten Rechnung (siehe Ziffer 3.2). b)Erhebliche Prämienbeträge sind entweder Vorschüsse, die noch nicht abgerechnet wurden, weil der Tabak die Kontrolle noch nicht verlassen hat, oder sie sind endgültige Zahlungen für Tabak, der bis zu elf Jahre früher geerntet worden ist (siehe Ziffer 3.2 a) und b)). c)Die Interventionskosten wurden bei den Prämien verbucht, wodurch der falsche Eindruck entsteht, der entsprechende Tabak sei vermarktet worden (siehe Ziffer 3.3).

7.2. Grundsätzlich boten die von der Kommission betriebenen und die von den Mitgliedstaaten eingesetzten Systeme zur Kontrolle der Bearbeitung und Lagerung sowie zur Kontrolle der Übernahme in und der Freigabe aus der Kontrolle keine Gewähr, daß die Ausgaben in den drei Haupterzeugerländern ordnungsgemäß und rechtmässig erfolgt sind (siehe Ziffern 3.25 - 3.69 und 3.89 - 3.117). Die Prüfung des Hofes war auf die Jahre 1987-1992 konzentriert, aber die Kontrollsysteme bestehen seit vielen Jahren und es ist unmöglich, das ganze Ausmaß der Verluste zahlenmässig zu erfassen. 7.3. Die von der Kommission angewandten Verfahren zum Verkauf des Interventionstabaks durch Ausschreibungen (siehe Ziffern 4.39 - 4.61) boten der Kommission nicht die Chance, die höchstmöglichen Preise für das verkaufte Erzeugnis zu erzielen.

Ausserdem traf die Kommission nicht genügend Vorsorge, um die Interessen der Gemeinschaft zu schützen und insbesondere unrechtmässige Manipulationen des Ausschreibungssystems zu verhindern. Die Bewirtschaftung der Interventionsverkäufe durch die Kommission war so nachlässig, daß die Kommission in einer Phase nicht einmal den Marktwert des zum Verkauf anstehenden Tabaks kannte. Die Lose waren so groß, daß bei den Ausschreibungen nur wenige Bieter begünstigt wurden und, da es sich um Sortenmischungen handelte, die Kommission den Machenschaften eines Kartells ausgeliefert war. Die Tatsache, daß nicht immer Mindestverkaufspreise berechnet wurden, verschärfte das Problem.

Ausserdem war die Verbreitung ausführlicher Protokolle vertraulicher Sitzungen durch die griechischen Behörden nicht gerade eine Hilfe für die Marktbewirtschaftung (siehe Ziffer 4.62). 7.4. Die Kommission sollte eine vollständige Überarbeitung des Kontrollsystems in den Mitgliedstaaten vornehmen. Vor allem sollten sämtliche vom Hof monierten Schwachstellen untersucht und Maßnahmen ergriffen werden, um zu gewährleisten, daß die Kontrollen strenger gehandhabt werden, daß die Zahlungen nur auf der Grundlage der in den Verordnungen festgelegten Vorschriften erfolgen und daß alle nicht korrekten Zahlungen wieder eingezogen werden.

7.5. Soweit es Hinweise auf Unregelmässigkeiten bei den unter Vertrag stehenden Sorten gibt (siehe Ziffern 3.19, 3.55 und 3.102 ff.), muß die Kommission dafür sorgen, daß die betreffenden Mitgliedstaaten umfassende Folgemaßnahmen ergreifen. Auch die mangelnde Anwendung der "Gemeinderegel" in Griechenland und Spanien (siehe Ziffern 3.29 und 3.50) ist in dieser Weise zu untersuchen, die fälschlich gezahlten Prämien sind wiedereinzuziehen. 7.6. Die Kommission muß auch alle Belege über Ausfuhr und Ankunft in Drittländern sämtlicher Ausfuhren von Tabak aus Griechenland ab 1989 untersuchen, um sicherzustellen, daß die Zahlungen rechtmässig erfolgten.

Wo Ausfuhrerstattungen ohne zufriedenstellende Belege gezahlt wurden, sind Wiedereinziehungen zu fordern (siehe Ziffer 3.138). 7.7. Bei den Rechnungsabschlüssen sollte die Kommission besonders auf geringwertige Ausfuhren achten, ob diese den Bedingungen für die Gewährung von Ausfuhrerstattungen entsprechen (siehe Ziffer 3.141); ausserdem muß die Kommission sicherstellen, daß die Mitgliedstaaten ihre Kontrollen verschärfen, damit in Zukunft die Lieferungen an der Ausfuhrstelle daraufhin körperlich geprüft werden können, ob sie gesunde und handelsübliche Qualität enthalten, und die Untersuchung sollte auf einer Risikoanalyse einschließlich des Wertes beruhen (siehe Ziffer 3.141).

Die Kommission sollte sich ausserdem mit der nicht rechtmässigen Grundlage für Ausfuhrzahlungen in Spanien befassen (siehe Ziffer 3.139 ff.). 7.8. Zwar ist die zur teilweisen Finanzierung des griechischen Tabakrates EOK (siehe Ziffer 3.27) erhobene Abgabe mit dem Begriff der Zahlung eines Mindestpreises für Rohtabak vereinbar, doch sollte die Kommission prüfen, ob die bei griechischen Bearbeitungsunternehmen und folglich den Pflanzern selbst erhobene Abgabe mit der GMO und inbesondere mit Artikel 40 Absatz 3 des EWG-Vertrages vereinbar ist. 7.9. Der Hof hielt die Zentralbewirtschaftung durch die Kommission für unbefriedigend.

Die Informationen wurden nicht in geeigneter Weise beschafft oder verwendet (siehe Ziffern 4.3 - 4.11), und die Weltmarktpreise, Bearbeitungskosten und -verluste sowie das Einkommen der Erzeuger wurden weder angemessen überwacht noch wurden sie korrekt berechnet (siehe Ziffern 4.12 - 4.32). Da die GMO auf einem Ausgleichszahlungssystem beruhte, war es äusserst unbefriedigend, keine Einzelheiten über Erzeugungskosten und Weltmarktpreise zur Verfügung zu haben. 7.10. Die Bewirtschaftung von zwei der Hauptpolitiken der GMO durch die Kommission, nämlich die Umstellung auf gefragtere Sorten und die Qualitätsförderung, ist weitgehend fehlgeschlagen.

Erhebliche Summen an Gemeinschaftsausgaben wurden für unerwünschte Erzeugungen verschwendet, die Pflanzer erhielten die falschen Signale. Trotz einiger Fortschritte in jüngster Zeit wurde das Reformprogramm um viele Jahre zurückgeworfen (siehe Ziffern 4.63 - 4.77 und 4.81 - 4.83). Das Versäumnis, die Prämiensätze zu senken, wenn die HGM weit überschritten wurden, hatte negative Folgen für die Wirksamkeit der Anwendung von HGM (siehe Ziffern 4.78 - 4.80). 7.11. Zahlreiche Kontrollprobleme in den Mitgliedstaaten waren darauf zurückzuführen, daß die Zahlungen an die Landwirte über die Bearbeitungsunternehmen für unbearbeitete Tabakblätter erfolgten, doch wurde der letzte Anspruch auf die Prämie, die diese Zahlungen finanzieren soll, erst erworben, wenn der bearbeitete Tabak aus der Kontrolle entlassen worden war.

Dies führte zu erheblichen Mehrkosten für den Haushaltsplan (siehe Ziffern 3.4 - 3.6, 3.34 - 3.36 und 3.84 - 3.85). Da ausserdem die von den Anbauern gelieferten Partien Tabakblätter ihre Eigenheit während der Bearbeitung verlieren, musste der gesamte Vorgang von der Lieferung des Rohtabaks bis zum Verkauf der bearbeiteten Ballen unter ständiger Kontrolle stehen, um sicherzustellen, daß es sich bei dem gelieferten und bei dem verkauften Tabak physisch noch immer um denselben Tabak handelte. Das war nicht nur verwaltungsmässig schwierig und kostspielig sowohl für die Verwaltung als auch für die Bearbeitungsunternehmen, sondern das System war auch anfällig für Unregelmässigkeiten.

7.12. Die kurzfristigen Vorteile der Reform der GMO liegen in einer scheinbaren Vereinfachung der Bewirtschaftung der GMO, weil die Preisfestsetzung abgeschafft und die Anzahl der verschiedenen Prämien verringert wird. Langfristig könnte die vorgesehene Abschaffung der Intervention und der Ausfuhrerstattungen die Betrugsmöglichkeiten vermindern. Dennoch bleibt festzuhalten: a)Die Erweiterung der Ziele der GMO auf die bereits unter Artikel 39 des EWG-Vertrags festgesetzten Ziele macht es verstärkt notwendig, ein besseres Informationssystem für die Bewirtschaftung einzuführen; der Hof stellte fest, daß die Kommission nach dem alten System, das stark von den Mitgliedstaaten abhängt, nicht in der Lage war, ausreichende und angemessene Informationen zur Überwachung der Einhaltung der Ziele zu beschaffen und den Vorgang der Prämienfestsetzung transparent zu gestalten (siehe Ziffer 4.4 ff.). b)Die Nachprüfung, daß die Pflanzer die Mindestpreise erhalten haben, wird durch eine Nachprüfung ersetzt, daß die Pflanzer die gesamte Prämie bekommen (siehe Ziffer 2.19 c)). c)Prämien werden nur für Tabak mit einer festgesetzten Mindestqualität gezahlt, so daß Feuchtigkeit sowie Verunreinigungen und minderwertiger Tabak weiter kontrolliert werden müssen.

Einige dieser Elemente wurden im alten System nicht ordnungsgemäß kontrolliert (siehe Ziffer 2.19 d)). d)Die Erstattung der Prämien hängt von der Überprüfung ab, daß der Tabak sowohl bearbeitet als auch vermarktet wurde; folglich muß der gesamte Prozeß von der Lieferung an weiterhin kontinuierlich kontrolliert werden (siehe Ziffern 3.8 und 3.16). e)Da die Anbauverträge die Rechtsgrundlage für die Prämienzahlung bleiben, müssen alle Vertragsdaten unabhängig überprüft und die tatsächlich gelieferten Mengen mit den Vertragsangaben verglichen werden (siehe Ziffer 3.10). f)Verteilung und Einhaltung der Quoten müssen kontrolliert werden (siehe Ziffer 2.19 f)).

7.13. In der neuen GMO ist die Errichtung kostspieliger Kontrollstellen vorgesehen (siehe Ziffer 2.19 i)), ausserdem sollen zusätzliche Branchenverbände geschaffen werden, die das System bewirtschaften (siehe Ziffer 2.19 j)). In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1991 () beschrieb der Hof die Schwachstellen bei der Kontrolle der Erzeugerorganisationen für Olivenöl in denselben Mitgliedstaaten, die auch den meisten Gemeinschaftstabak erzeugen. Werden die Bemerkungen des Hofes bei der Verteilung der Zuständigkeiten auf die Branchenverbände nicht berücksichtigt, so werden sich die derzeitigen, in diesem Bericht genannten Kontrollprobleme nicht überwinden lassen.

Der Hof ist der Auffassung, daß die Erzeugergemeinschaften der USA ein brauchbares Beispiel dafür darstellen, wie solche Zuständigkeiten entwickelt werden können (siehe Ziffer 6.13 ff.). 7.14. Ausserdem bietet die Methode zur Festsetzung der jährlichen Quoten in den USA durch Berücksichtigung der vorhandenen Bestände, der geplanten Ausfuhren und der Binnennachfrage nach den Tabaksorten eine relativ genaue Methode, die Nachfrage vorauszuschätzen, und ermöglicht eine Anpassung der Erzeugung. Die Kommission sollte untersuchen, ob sich eine solche Methode auch in der Gemeinschaft einführen lässt, um die Quoten wirksamer festzusetzen.

7.15. Die Tatsache, daß die Quoten übertragbar sind, trägt zur Schaffung wirtschaftlicher und wirksamer Betriebseinheiten in den USA bei. Obwohl diese Überlegungen auch für die Gemeinschaftssituation interessant sind, sind die Quoten nach der Marktreform der Gemeinschaft nicht übertragbar. Daher ist zu überlegen, ob die Wirtschaftlichkeit des Tabakmarktes dadurch gewinnen würde, daß die Quoten innerhalb klar definierter Grenzen gepachtet und verkauft werden können (siehe Ziffer 6.5 ff.). 7.16. Die Kommission und die Haushaltsbehörde müssen auch ernsthaft überlegen, ob es eine angemessene Begründung für die Unterstützung eines Erzeugnisses gibt, das massive Gemeinschaftshilfe erfordert und gleichzeitig erhebliche Ressourcen der Mitgliedstaaten zur Bewirtschaftung und Kontrolle bindet, wenn dessen Genuß letztlich zu enormen sozialen Gesundheitskosten führt.

Besonders interessant ist die Tatsache, daß die Hälfte der Tabakerzeugung der Gemeinschaft von so geringer Qualität ist, daß sie nicht zur Herstellung von Tabakerzeugnissen in der Gemeinschaft geeignet ist und unter Mitnahme von Ausfuhrerstattungen zusätzlich zu den Prämienzahlungen auf den Märkten von Drittländern zu Dumpingpreisen verkauft wird. Somit finanziert die Gemeinschaft ein Erzeugnis, für das keine wirkliche Nachfrage besteht, anstatt sich dringend um Umstellung auf andere Produkte in Gebieten zu bemühen, in denen kein Qualitätstabak angebaut wird oder vor allem nicht angebaut werden kann.

Alle diese Tatsachen zusammen zeigen, daß die Finanzierung der Tabakerzeugung ein Mißbrauch öffentlicher Mittel ist. 7.17. Auch die Tabakerzeugung in der Gemeinschaft wird wahrscheinlich durch Tabakeinfuhren unter erheblichen Druck geraten, wie dies bereits in den USA der Fall ist. Werden die heutigen Politiken fortgesetzt, werden folglich auch die Kosten für die Marktstützung steigen. Die direkte Finanzierung der Tabakerzeugung wäre deshalb zu überprüfen und es wäre zu überlegen, ob die Tabakpflanzer sowohl in das System der direkten Einkommensstützung, wie es für andere grosse Märkte Anwendung findet, als auch in die Politik der Strukturbeihilfe eingebunden werden könnten.

Das wäre der geeignete Ansatz für die Reform des Tabakmarktes und könnte erhebliche Summen an Gemeinschaftsgeldern in der Grössenordnung von 520 Mio ECU jährlich einsparen helfen (siehe Ziffer 4.91 ff.). Es erscheint durchaus realistisch, durch eine solche Alternativlösung die Einkünfte der Tabakanbauer im grossen und ganzen zu erhalten und gleichzeitig 40 % der heutigen Kosten für die Marktstützung einzusparen. Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 21. Dezember 1993 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof André J. MIDDELHÖK Präsident () Verordnung (EWG) Nr.

727/70 des Rates vom 21. April 1970, ABl. L 94 vom 28.4.1970, S. 1. () Rechnungseinheit, Vorläuferin der Europäischen Rechnungseinheit (ERE) und des heutigen ECU. () Sonderbericht des Rechnungshofes Nr. 3/87, ABl. C 297 vom 6.11.1987, S. 1. () BAT Industries, Philip Morris, RJ Reynolds, Rothmans International. () Internationaler Verband der Tabakanbauer, "Tobacco Farming: Sustainable alternatives?" East Grinstead, West Sussex, England, Seite 1. () The Economist Intelligence Unit, Tobacco to 1995, Sonderbericht Nr. 2091, London, Mai 1991, Seite 1. () R.O.W. Sciences Inc.: "Resisting tobacco in developing countries".

Arbeitsunterlagen zur Unterstützung der achten Weltkonferenz über Tabak oder Gesundheit: "Building a tobacco-free world". Buenos Aires, 1992. () Siehe Präambel zur Verordnung (EWG) Nr. 727/70 des Rates (siehe Endnote (1)). () Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 des Rates, ABl. L 215 vom 30.7.1992, S. 70. () Branchenverbände bestehen aus Vertretern der Erzeugung, der Verarbeitung und der Vermarktung. () Kommission der Europäischen Gemeinschaften, GD VI-G-1, Dok. VI/275/92 vom 18. Mai 1993. () Verordnung (EWG) Nr. 2822/88 der Kommission vom 12. September 1988, ABl. L 254 vom 14.9.1988, S. 6. () Verordnung (EWG) Nr.

3247/81 des Rates vom 9. November 1981, ABl. L 327 vom 14.11.1981, S. 1. () Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 der Kommission vom 25. August 1970, ABl. L 191 vom 27.8.1970, S. 1. () Verordnung (EWG) Nr. 1329/90 des Rates vom 14. Mai 1990, ABl. L 132 vom 23.5.1990, S. 25. () Erforderlich ab der Ernte 1992. () Verordnung (EWG) Nr. 727/70 des Rates vom 21. April 1970, ABl. L 94 vom 28.4.1970, S. 1. () Verordnungen (EWG) Nr. 1413/91 der Kommission, ABl. L 135 vom 30.5.1991, S. 15, und Nr. 2376/91 der Kommission, ABl. L 217 vom 6.8.1991, S. 18. () Verordnung (EWG) Nr. 409/76 der Kommission vom 23. Februar 1976, ABl.

L 50 vom 26.2.1976, S. 8. () Verordnung (EWG) Nr. 1727/70 der Kommission vom 25. August 1970, ABl. L 191 vom 27.8.1970, S. 5. () Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970, ABl. L 94 vom 28.4.1970, S. 13. () Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates vom 21. Dezember 1989, ABl. L 388 vom 30.12.1989, S. 18. () Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970, ABl. L 94 vom 28.4.1970, S. 13. () Verordnung (EWG) Nr. 727/70 des Rates vom 21. April 1970, ABl. L 94 vom 28.4.1970, S. 1. () Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates vom 21. Dezember 1989, ABl. L 388 vom 30.12.1989, S. 18.

() Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 der Kommission vom 25. August 1970, ABl. L 191 vom 27.8.1970, S. 1. () Erforderlich ab der Ernte 1992. () Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates vom 21. Dezember 1989, ABl. L 388 vom 30.12.1989, S. 18. () Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 der Kommission vom 25. August 1970, ABl. L 191 vom 27.8.1970, S. 1. () Artikel 10 des nationalen griechischen Erlasses 3758/57, zusammen mit Artikel 12 Absatz 1 des Ausführungsgesetzes 1054/46 und Artikel 5 des Ausführungsgesetzes 1059/38. () Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates vom 21. Dezember 1989, ABl. L 388 vom 30.12.1989, S.

18. () Verordnung (EWG) Nr. 727/70 des Rates vom 21. April 1970, ABl. L 94 vom 28.4.1970, S. 1. () Verordnung (EWG) Nr. 2268/88 des Rates vom 19. Juli 1988, ABl. L 199 vom 26.7.1988, S. 20. () Verordnung (EWG) Nr. 1329/90 des Rates vom 14. Mai 1990, ABl. L 132 vom 23.5.1990. () Verordnung (EWG) Nr. 1467/70 des Rates vom 20. Juli 1970, ABl. L 164 vom 27.7.1970, S. 32. () Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission vom 27. November 1987, ABl. L 351 vom 14.12.1987. () Verordnung (EWG) Nr. 137/90 der Kommission vom 4. Januar 1990, ABl. L 16 vom 20.1.1990, S. 9. () Quelle: Eurostat. () Verordnung (EWG) Nr.

727/70 des Rates vom 21. April 1970, ABl. L 94 vom 28.4.1970, S. 1. () Verordnung (EWG) Nr. 1076/78 der Kommission vom 23. Mai 1978, ABl. L 136 vom 24.5.1978, S. 8. () DG VI/E4/ TABAK/3134 vom 15. Januar 1990. () Verordnung (EWG) Nr. 727/70 des Rates vom 21. April 1970, ABl. L 94 vom 28.4.1970, S. 1. () Verordnung (EWG) Nr. 1076/78 der Kommission vom 23. Mai 1978, ABl. L 136 vom 24.5.1978, S. 8. () Sonderbericht des Rechnungshofes Nr. 3/87, ABl. C 297 vom 6.11.1987, S. 1. () Kommission, DG VI-E-3, VI 1087/85 vom 23.1.1985. () Sonderbericht des Rechnungshofes Nr. 3/87, ABl. C 297 vom 6.11.1987, S.

1. () Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 des Rates, ABl. L 215 vom 30.7.1992, S. 70. () Bericht "Groupe du tabac" vom 14.7.1990. () Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 (siehe Endnote (9)). () Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 der Kommission vom 25. August 1970, ABl. L 191 vom 27.8.1970, S. 1. () Verordnung (EWG) Nr. 727/70 des Rates vom 21. April 1970, ABl. L 94 vom 28.4.1970, S. 1. () Verordnung (EWG) Nr. 3389/73 der Kommission vom 13. Dezember 1973, ABl. L 345 vom 15.12.1973, S. 47. () Verordnung (EWG) Nr. 2611/90 der Kommission vom 10. September 1990, ABl. L 248 vom 11.9.1990, S. 7. () Verordnung (EWG) Nr.

3389/73 der Kommission vom 13. Dezember 1973, ABl. L 345 vom 15.12.1973, S. 47. () Verordnung (EWG) Nr. 881/93 der Kommission vom 15. April 1993, ABl. L 92 vom 16.4.1993, S. 21. () Es gab 1987 keine HGM, bei den Berechnungen wird davon ausgegangen, daß die HGM für 1988 auch 1987 galten. () Verordnung (EWG) Nr. 2076/92 des Rates vom 30. Juni 1992, ABl. L 215 vom 30.7.1992, S. 77. () Verordnung (EWG) Nr. 3616/92 der Kommission vom 15. Dezember 1992, ABl. L 367 vom 16.12.1992, S. 13. () Verordnung (EWG) Nr. 881/93 der Kommission vom 15. April 1993, ABl. L 92 vom 16.4.1993, S. 21. () Verordnung (EWG) Nr.

2075/92 des Rates, ABl. L 215 vom 30.7.1992, S. 70. () Richtlinie 90/239/EWG des Rates vom 17. Mai 1990 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über den höchstzulässigen Teergehalt von Zigaretten, ABl. L 137 vom 30.5.1990, S. 36. () Beschluß des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 17. Mai 1990 über einen Aktionsplan 1990 bis 1994 im Rahmen des Programms "Europa gegen den Krebs", Anhang, A. Förderung des Nichtrauchens. () Sonderbericht des Rechnungshofes Nr. 3/87, ABl. C 297 vom 6.11.1987, S. 1. () Verordnung (EWG) Nr.

1210/92 der Kommission vom 12. Mai 1992, ABl. L 127 vom 13.5.1992, S. 5. () Verordnung (EWG) Nr. 1076/78 der Kommission vom 23. Mai 1978, ABl. L 136 vom 24.5.1978, S. 8. () Arbeitsunterlage der Kommission, GD VI-E-4, vom 21.2.92 ST. () Gerichtshof, Rechtssache C 368/89 (Crispoltini), vom 11. Juli 1991. () Verordnung (EWG) Nr. 2907/92 der Kommission vom 6. Oktober 1992, ABl. L 291 vom 7.10.1992, S. 6. () Verordnung (EWG) Nr. 2062/92 des Rates vom 30. Juni 1992, ABl. L 215 vom 30.7.1992, S. 22. () Verordnungen des Rates zur Festsetzung der HGM, zuletzt: Verordnung (EWG) Nr. 861/92 des Rates vom 30.

März 1992, ABl. L 91 vom 7.4.1992, S. 2. Verordnungen der Kommission zur Festlegung der Erzeugung, zuletzt: Verordnung (EWG) Nr. 2065/93 der Kommission vom 27. Juli 1993, ABl. L 187 vom 29.7.1993, S. 26. () Sonderbericht des Rechnungshofes Nr. 3/87, ABl. C 297 vom 6.11.1987, S. 1. () PIEDA, The Tobacco Industry in the European Community, 1990. Untersuchung vom Januar 1992. Das Gesamteinkommen aus dem Anbau und der Verarbeitung wird auf 744 Mio ECU oder 4 200 je Vollzeit-Äquivalent-Arbeitsplatz (full-time equivalent job (FTE)) geschätzt. Bei Abzug von 76 Mio ECU für die 18 250 FTE Arbeitnehmer in Bearbeitungsunternehmen bleiben 667 Mio ECU Einkommen für den Anbau.

Bei einer Fläche von 211 662 ha in der Erzeugung im Jahre 1990 liegt das Durchschnittseinkommen bei 3 151 ECU/ha. () Die Zahlen für die Beihilfe durch die Mitgliedstaaten stammen aus Tabelle 4, für die Anbaufläche aus der Veröffentlichung der Kommission: Die Lage der Landwirtschaft in der Gemeinschaft. () Die Zahlen über Beihilfen und Anbauflächen für die einzelnen Anbaupflanzen stammen von der Kommission, Die Lage der Landwirtschaft in der Gemeinschaft, Bericht 1992. () Kommission, FADN, Einkommen der landwirtschaftlichen Betriebe in der Europäischen Gemeinschaft 1990/91, einschließlich ausgewählter Ergebnisse für 1986/87 bis 1989/90.

() Kommission, GD VI-A-3. Vermerk vom 8.8.1991, Ref. 022713. () ABl. C 144 vom 3.6.1991, S. 23. () WHO, Regionales Büro für Europa "A 5 Year Action Plan", 1988, Tabelle 1. () Zwei Untersuchungen: Dr. A. Sasco und Dr. L. Tomatis, "Prevention of cancer: prospects for the near future", Soziales Europa, 1991 Nr. 1, S. 10-14. Marion Merrell Dow Inc., "The Economic Impact of Smoking". Veröffentlicht von Medical Information Services Inc. 1991. () Marion Merrell Dow Inc., die Reihen "The Economic Impact of Smoking", veröffentlicht vom Medical Information Services Inc., 1991. () Koop, E., 1986, "Tobacco or Health:

Talking Points", Ansprache des Generalarztes der USA anläßlich der 39. Weltgesundheitsversammlung, Tagesordnungspunkt 22. () Office of Technology Asseßment des amerikanischen Kongresses. "Smoking-related deaths and financial costs". September 1985, S. 50. () The Advocacy Institute for the American Cancer Society, "What Tobacco Really Dös To Your Country's Economic Health". Unterlage, vorgelegt auf der 8. Weltkonferenz über Tabak und Gesundheit in Buenos Aires, 30. März - 3. April 1992. () Aktionspläne des Rates: ABl. C 184 vom 23.7.1986 und ABl. L 137 vom 30.5.1990. () "Europa gegen den Krebs.

Bewertung der Ablehnung des Rauchens", Mai 1991. () Aktionsbüro zur Förderung des Nichtrauchens: BASP Newsletter Nr. 12, Brüssel, April 1991. () Markku Pekurinen, "Economic Aspects of Smoking", Nationale Agentur für Wohlfahrt und Gesundheit, Finnland, Forschungsberichte 16/1991. () Richtlinie (EWG) Nr. 92/79 des Rates vom 19. Oktober 1992, ABl. L 316 vom 31.10.1992, S. 8. () Richtlinie (EWG) Nr. 92/80 des Rates vom 19. Oktober 1992, ABl. L 316 vom 31.10.1992, S. 10. () PIEDA, The Tobacco Industry in the European Community, 1990, Untersuchung vom Januar 1992. () Lewit, E.M., und Coate, D. "The potential for using excise taxes to reduce smoking", Journal of Health Economics 1982;

1(2): 121-145. () Lewit, E.M., Coate, D., und Großman, M. "The effects of government regulation on teenage smoking". Journal of Law and Economics 1981; 24:545-569. () World Development Report 1993. Investing in Health, World Development Indicators S. 89, Kasten 4.3. () Damit gewährleistet ist, daß die Ankaufsabsichten der Hersteller richtig angegeben sind, werden sie mit Strafe bedroht, wenn sie weniger als 90 % ihrer Vorausschätzungen ankaufen. Die Strafe wird auf der Grundlage jedes nicht angekauften Pfundes erhoben und ist doppelt so hoch wie die in dem Programm "no-net cost" vorgenommene Veranlagung, d. h. zweimal die Kosten für den Betrieb des Programms je Pfund.

() ABl. C 330 vom 15.12.1992, S. 333. ANTWORTEN DER KOMMISSION Der vom Rechnungshof vorgelegte Entwurf eines Berichts über die gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak veranlasst die Kommission zu mehreren einführenden Bemerkungen. i) Die Kommission wünscht nicht, daß auf die Ziele und das Funktionieren der GMO in der Vergangenheit durch das Herausstellen zu kritisierender Verhaltensweisen insgesamt ein Schatten geworfen wird, und daß die neue GMO, mit der eben diese Schwächen beseitigt werden sollen, nur im Lichte dieser belastenden Vergangenheit beurteilt wird. ii) Die Kommission unterstreicht, daß zahlreiche Feststellungen des Rechnungshofes bereits in von den Dienststellen der Kommission erstellten Kontrollberichten bzw. in von ihnen durchgeführten Untersuchungen aufgeführt sind.

Die Kommission betont weiterhin, daß sie aufgrund der kritischen Anmerkungen der Dienststellen beim Rechnungsabschluß bzw. bei den getroffenen Vergabeentscheidungen Korrekturen der festgestellten Fehlentwicklungen vorgenommen hat. iii) Die Kommission legt schließlich Wert auf die Feststellung, daß der Rat im selben Masse mitverantwortlich ist für den Inhalt der GMO Tabak wie die Mitgliedstaaten für die Verwaltung, Durchführung und Kontrolle der Bestimmungen dieser GMO. Die personelle Verstärkung der Kontrolldienste ist von ausschlaggebender Bedeutung für eine effiziente Kontrolle und das ordnungsgemässe Funktionieren der neuen GMO.

1. EINLEITUNG 1.1. Tabak ist ein anspruchsvolle, arbeitsintensive Kulturpflanze. Je nach Anbausorte erfordert ein Hektar Tabak durchschnittlich 1 500 Arbeitsstunden (für die Orienttabake in Griechenland 2 510 Stunden je Hektar) gegenüber rund 10 Stunden je Hektar für Getreide. Die Unterstützung der Tabakerzeugung ist somit in gewisser Hinsicht eine Unterstützung der Arbeit der Bewohner einer Region. Der Hof erkennt im übrigen in Ziff. 2.2. an: "Tabakanbau ist arbeitsintensiv, erfordert sorgfältige Bodenvorbereitung, Jäten und bei einigen Sorten intensive Bewässerung". Für zahlreiche Familien von Landwirten sind die Einnahmen aus dem Tabakanbau die einzigen Einnahmen im Wirtschaftsjahr.

Das Ziel der Gemeinschaft "ländlicher Raum" erlang hier seine volle Bedeutung. 1.2. Die den Tabakerzeugern der Gemeinschaft gewährte Unterstützung steht nicht im Widerspruch zu den Bemühungen der Kommission, den Tabakkonsum im Rahmen des Programms "Europa gegen den Krebs" zu senken. Die Gemeinschaft deckt mehr als 70 % ihres Rohtabakbedarfs für die Herstellung von Zigaretten, Zigarren usw. aus Einfuhren. Der Tabak stammt somit sowohl aus Einfuhren als auch aus der heimischen Erzeugung. Die Tabakeinfuhren steigen keineswegs, wenn den Erzeugern in der Gemeinschaft Prämien gezahlt werden. Richtig ist:

Auch wenn die Gemeinschaft die Unterstützung für die Tabakpflanzer einstellte und somit den Tabakanbau in Europa aufgäbe, würde weiterhin Tabak verbraucht. Die Auswirkung auf die Volksgesundheit wäre gleich Null. Gleichwohl ist hervorzuheben, daß der gemeinschaftliche Forschungs- und Informationsfonds für Tabak aus einer Rücklage von der Prämie für die Tabakerzeuger finanziert wird [Verordnung (EWG) Nr. 2427/93 vom 1.9.1993, ABl. Nr. L 223 vom 2.9.1993, S. 3]. Mit dieser "Steuer" sollen vor allem Forschungs- und Informationsvorhaben zur Verbesserung der Aufklärung der Öffentlichkeit, insbesondere der Jugendlichen, über die schädlichen Auswirkungen des Konsums von Tabak in jeder Form finanziert werden.

1.5. Der in diesem Absatz angesprochene Bericht betraf das mutmaßliche Fehlverhalten eines Kommissionsbeamten. Der Beamte war jeder Verantwortung für den Tabakmarkt enthoben worden. Gegen ihn lief jedoch eine interne Untersuchung, für die der Bericht rechtserheblich war. Unmittelbar nach der Beendigung der Untersuchung durch den Tod des Beamten teilte Kommissionsmitglied Steichen Herrn Androutsopoulos in einem Schreiben vom 23. April 1993 mit, daß der Bericht vom Rechnungshof eingesehen werden kann. Herrn Androutsopoulos wurde auch mitgeteilt, wo der Bericht vom Hof eingesehen werden könnte.

Die Kommission erfährt erst jetzt, daß der Hof nicht mit den im April getroffenen Absprachen für die Einsicht des Berichts zufrieden war. Hinsichtlich des behaupteten Betrugs wurde die Kommission sofort nach dem Tod des Beamten tätig und schloß die interne Untersuchung ab. Das Generalsekretariat der Kommission unterrichtete mit Datum vom 2. April die italienischen und griechischen Behörden über die Behauptungen und forderte sie auf, die gemäß Art. 6 der Verordnung (EWG) Nr. 595/91 vom 4. März 1991 geforderten vorläufigen Maßnahmen einzuleiten. Im gleichen Sinne unterrichtete das Generalsekretariat die belgischen Behörden für den Fall, daß eine Zusammenarbeit zwischen den italienischen, griechischen und belgischen Behörden erforderlich werden sollte.

Am 16. Juli wandte sich die Kommission erneut an die italienischen und belgischen Behörden und wies sie darauf hin, daß möglicherweise Unregelmässigkeiten begangen wurden, die die Eröffnung strafrechtlicher Verfahren zur Wiedereinziehung von Mitteln zugunsten der Gemeinschaft erfordern könnten. In der Anlage zu diesem Schreiben fügte die Kommission Abschriften der Aufstellungen über alle Tabakverkäufe zwischen 1986 und 1990 einschließlich der Angaben zu den erfolgreichen Bietern bei. Die Kommission teilte ausserdem mit, daß sie für eine Sitzung zur Verfügung stuende, in der die Sachverhalte erläutert werden könnten, die den in den Mitgliedstaaten für die Untersuchungen Verantwortlichen von Nutzen sein könnten.

Abschriften dieser Schreiben und Unterlagen standen dem Rechnungshof zur Verfügung. 1.6. Im Anhang ist das Schreiben beigefügt, in dem der Generaldirektor für Landwirtschaft einen seiner ehemaligen Mitarbeiter beauftragte, die Arbeit des Referats Tabak zu durchleuchten. 1.8. Die Kommission hat die Mitgliedstaaten aufgefordert, auf diesem Gebiet tätig zu werden, sobald ihr das möglich war, d.h., nachdem sie über hinreichende Beweise verfügte. 1.9. Mit der 1992 eingeführten neuen Regelung soll dem in der Vergangenheit festgestellten fehlerhaften Funktionieren des Tabakmarktes ein Ende bereitet werden.

Wegen mangelhafter Verwaltung und Kontrolle der vorhergehenden GMO wurden den Mitgliedstaaten finanzielle Berichtigungen auferlegt. 2. ROHTABAKMARKT EG-Markt Gemeinsame Marktorganisation (GMO) 2.19. Nachdem die Kommission Ende 1989 den Mißbrauch bei der Durchführung der GMO Tabak festgestellt hatte, entschloß sie sich zu einem radikalen Wandel und übertrug einer Gruppe unabhängiger Sachverständiger die Aufgabe, eine künftige Marktorganisation für Tabak auszuarbeiten. 3. PRÜFUNG DER RECHNUNGSFÜHRUNG UND DER ZUGRUNDELIEGENDEN VORGÄNGE IN DEN MITGLIEDSTAATEN 3.2. a) Auch bei den sonstigen GMO kann der Absatz der Ernte eines bestimmten Jahres (und damit auch die entsprechenden Ausgaben) auf das nachfolgende Haushaltsjahr übertragen werden.

Dieses Phänomen ist beim Tabak stärker ausgeprägt als in den anderen Sektoren. Allerdings muß das Erzeugnis vor dem Absatz noch getrocknet und anschließend mehrmals verarbeitet werden. Die für eine bestimmte Ernte gezahlten Prämien fallen somit im wesentlichen in den darauffolgenden Haushaltsplan. Der Eingliederungsplan verlangt keinerlei Unterscheidung bei der Zahlung der Tabakprämien. Trotzdem fordern die Dienststellen der Kommission im Sinne einer ordnungsgemässen Kontrolle und Überwachung, daß die Mitgliedstaaten die in ein Haushaltsjahr fallenden Zahlungen nach den Erntedaten aufschlüsseln. b) Bei der Erstellung eines Haushaltsplans sind Ausgaben vorzusehen, die tatsächlich getätigt werden könnten.

Dabei kann es sich auch um Vorschüsse oder Restbeträge handeln. Die Aufteilung ist naturgemäß nicht im voraus bekannt. Jeder Haushaltsplan umfasst daher Vorschüsse für eine Ernte und Restbeträge der Tabakprämien für vorhergehende Ernten, die erst gezahlt werden, wenn der Tabak ausser Kontrolle gestellt wird. Die aufgeführten Ausgaben gelten erst als endgültig, wenn der Beschluß über den Rechnungsabschluß für das Haushaltsjahr gefasst wurde, in dem die Zahlungen vorgenommen wurden. Die als Vorschuß getätigten Zahlungen werden erst endgültig, wenn beim Rechnungsabschluß überprüft werden konnte, daß die Zahlung begründet und ordnungsgemäß war.

Zudem hat Griechenland mit den Zahlungen, die 1992 auf ein Ersuchen während einer Kontrolle hin getätigt wurden, im wesentlichen die Restbeträge der Prämien ausgeglichen, die für unter Kontrolle gestellten Tabak der Ernten 1981 bis 1986 gezahlt worden waren. Um diese besonderen Zahlungen getrennt zu halten und zu überprüfen, inwieweit die Restbeträge der Prämien für diese Ernten ausgeglichen worden sind, hat die Haushaltsbehörde bei der Aufstellung des dritten BNH für 1992 in den Posten "sonstige Ausgaben" einen Betrag von 17 Mio ECU eingesetzt. (Bei der Marktverwaltung berücksichtigt die Kommission diese Verbuchung). c) Die Wertminderung der Interventionsbestände ist in Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr.

1883/78 des Rates über die allgemeinen Regeln für die Finanzierung der Interventionen durch den EAGFL, Abteilung Garantie, geregelt. Mit Datum vom 5. April 1993 hat die Kommission dem Hof bereits hinsichtlich der für die Wertminderung der Bestände verwendeten Berechnungsmethode geantwortet. Bei dieser Bestimmung wird nicht der Wert des gelagerten Tabaks für die Gemeinschaft, sondern der bei einem Verkauf erzielbare Preis herangezogen, der sich stets aus dem Durchschnittspreis bei früheren Ausschreibungen ergab. Auf diese Weise soll erreicht werden, daß die durch die Ankäufe möglicherweise entstehenden Verluste nicht auf künftige Haushaltsjahre abgewälzt werden.

Da die in den letzten Haushaltsjahren erzielten Verkaufspreise ziemlich niedrig lagen, war es ganz normal, daß die Kommission zur Festlegung der in den Haushaltsjahren 1991 und 1992 zu erwartenden Preise diese niedrigen Preise als Grundlage genommen hat. Aus verschiedenen Gründen - unter anderem wegen der Schwierigkeit, den tatsächlichen Preis auf dem Weltmarkt zu ermitteln - hat die Kommission die Vergabe von Interventionstabak für die Ausfuhr im Preiswettbewerb verlangsamt. Diese Haltung hat sich ausgezahlt (und der Hof erkennt dies in Kapitel 3 an): danach lagen die Verkaufspreise viel höher als in der Vergangenheit.

Die Kommission hat daher Verkaufserlöse erzielt. Auch die folgenden Tatsachen sind erwähnenswert: - Der EAGFL hat während der gesamten Lagerungszeit bedeutende Einsparungen bei den Finanzkosten erzielt (das für den Interventionsankauf erforderliche Kapital wird von den Mitgliedstaaten vorgestreckt und durch den EAGFL erstattet). Die Erstattung eines Teils des Warenwertes über die Wertminderung verringert den Betrag des gebundenen Kapitals und die entsprechenden Finanzkosten; - die Gewinne aus dem Verkauf werden bei der Bezahlung der verkauften Ware realisiert und unmittelbar dem EAGFL gutgeschrieben. d) Dies ist das normale Verfahren beim Rechnungsabschluß. e) Die während eines Haushaltsjahres realisierten Verkaufsgewinne werden als negative Ausgaben für dieses Haushaltsjahr verbucht.

Verkäufe sind ein Teil der Maßnahmen zur Marktverwaltung. Es ist daher rechtmässig, daß ihre finanziellen Auswirkungen mit dem sonstigen Ausgaben verbucht werden. Dies gilt im übrigen für alle Erzeugnisse in allen GMO und nicht nur speziell für Tabak. Die Gewinne aus dem Verkauf werden nicht gesondert aufgeführt, da diese Beträge nicht als Vorschüsse anzusehen sind, sondern als Teil der Lagerhaltung des EAGFL für ein bestimmtes Haushaltsjahr. Die im Zuge des Rechnungsabschlusses eingezogenen Beträge werden für das Haushaltsjahr verbucht, in dem der Einzug erfolgt. Dies geschieht in dem laut Haushaltsordnung vorgesehenen Haushaltskapitel (Kapitel B1-37).

Diese Vorgänge können aber in keiner Weise mit der Übertragung von Mitteln von einem Haushaltsjahr auf ein anderes gleichgesetzt werden. 3.3. Die Prämien wurden eingeführt, um den Pflanzern einen Mindestpreis zu garantieren. Das Recht des Pflanzers auf den Mindestpreis bleibt unangetastet, ob der Tabak nun an Erstverarbeitungsunternehmen oder an eine Interventionsstelle verkauft wird. Der Interventionspreis setzt sich folglich aus zwei Teilen zusammen: 1.Prämie und 2.Wert des Tabaks, der dem vom Verarbeiter gezahlten Preis entspricht (Preis auf dem Gemeinschaftsmarkt). Würde der Betrag der Prämie - wie vom Hof gefordert - in den Bestandswert einbezogen, so müsste entweder der Wert sehr viel stärker gemindert werden, um den Bestandswert bis auf die Höhe des voraussichtlichen Verkaufspreises zu senken, oder es müssten grössere mögliche Verluste auf die künftigen Haushaltsjahre abgewälzt werden mit dem Ergebnis höherer Finanzkosten, weil dann das von den Mitgliedstaaten bereitgestellte Kapital erhöht werden müsste.

3.4 3.6. Die Kommission verpflichtet sich, unverzueglich die sachdienlichen Vorschriften zu erlassen, damit die aufgrund der landwirtschaftlichen Umrechnungskurse anfallenden Ausgaben begrenzt werden. Prämien 3.7. Die Prämien werden in Form von Vorschüssen gezahlt (siehe Ziff. 3.8.). 3.16. Die Kommission schließt sich der Auffassung des Hofes an. Ein Vergleich ist nur über eine quantitative Kontrolle nach Sorten bzw. Gruppen möglich. Deutschland 3.19. Der fehlende Bezug zwischen den Prämienbescheinigungen und den in Italien zwischen deutschen Verarbeitern und italienischen Erzeugern geschlossenen Verträgen wurde in einem offiziellen Schreiben des EAGFL vom 9.

Februar 1990 (Schreiben Nr. 52246) behandelt, das im Rahmen des Rechnungsabschlusses für das Jahr 1988 den deutschen Behörden zugestellt wurde. Die Antwort der deutschen Behörden wird von der Kommission geprüft. 3.20. Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 erlaubt es den deutschen Behörden, auf diese Weise zu verfahren. 3.22 und 3.23. Das Problem der Zahlung des Mindestpreises an den Erzeuger vor Gewährung der Prämie war Gegenstand einer besonderen Bemerkung (Ziffer 3.9.1.2.) im zusammenfassenden Bericht über den Rechnungsabschluß für die Haushaltsjahre 1984 und 1985. Zu derselben Frage wurden die deutschen Behörden 1990 mit Bezug auf den Rechnungsabschluß für das Haushaltsjahr 1988 gemahnt.

Die deutschen Behörden haben sich in ihrem Antwortschreiben verpflichtet, gemäß der gemeinschaftlichen Regelung zu verfahren. 3.24. Der Lagerbestand bei den 21 deutschen Verarbeitungsunternehmen stellt wegen der Menge der prämierten Erzeugung (rund 6.500 t) und der für diese prämierten Tabaksorten bestehenden Absatzmärkte kein grösseres Problem dar. Griechenland 3.28. Der Rechnungshof stellt für Griechenland fest, daß es in den Tabakanbauregionen keine Grundbücher gibt. Da der Tabak im Fruchtwechsel angebaut wird, erlaubte es die Gemeinschaftsregelung bis zur Ernte 1989, von einem Anbauvertrag abzusehen und diesen ohne Vertrag erzeugten griechischen Tabak sogar in einem anderen Mitgliedstaat zu verarbeiten.

3.29. Anzumerken ist, daß im griechischen Strukturprogramm (IMP 1986 und POP 1990) eine Umstellung von mehreren Sorten auf Virginia vorgesehen war. Es war folglich nicht erforderlich, das Verzichnis der prämienfähigen Gemeinden fortzuschreiben. Bis 1990 wurde die Kontrolle der prämienfähigen Gemeinden zusätzlich erschwert durch die vom Rat erteilte Erlaubnis, auf Verträge zu verzichten. 3.30. Die Kommission hat bereits eine Sonderuntersuchung der im Haushaltsjahr 1991 geleisteten Prämienzahlungen für Tabakmengen aus nichtprämienfähigen Gemeinden für die Ernten der Jahre ab einschließlich 1989 vorgesehen.

Mit den griechischen Behörden wurde Kontakt im Hinblick auf die Bestimmung der Höhe der Berichtigung aufgenommen. 3.31 und 3.32. Wegen des Fehlens echter Verträge zwischen Verarbeitern und Erzeugern steuert der EOK tatsächlich willkürlich die Prämienbescheinigungen. Diese werden in Schubfächern "gelagert" und im Bedarfsfall ausgestellt. Allem Anschein nach ist für den Rechnungsabschluß 1991 mit einer finanziellen Berichtigung wegen Nichteinhaltung der EWG-Bestimmungen zu rechnen. Spanien 3.42 bis 3.44. Die Kommission kennt das vom Rechnungshof aufgeworfene Problem, denn der Rechnungshof hat davon durch ein im Dezember 1990 verfasstes Schreiben der Dienststellen der Kommission erfahren, und das Problem wird im Bericht über die vom 27. bis 31.

Januar 1992 durchgeführte Kontrolle aufgegriffen. In einem offiziellen Schreiben an die spanischen Behörden im Februar 1992 wird das Problem ebenfalls erwähnt. Seitdem bearbeiten die zuständigen Dienststellen der Kommission das Dossier. 3.45 bis 3.48. Die Frage der Doppelverträge ist den Dienststellen der Kommission seit langem bekannt; das Fehlen aktualisierter Grundbücher in Spanien erschwerte die von den spanischen Behörden durchzuführenden Kontrollen. Zwischenzeitlich wurde der Mangel jedoch behoben: der Ministerrat hat für alle Mitgliedstaaten für die Ernten seit 1991 die Gewährung der Prämie an die Verarbeiter an die Verpflichtung gebunden, einen einzigen Anbauvertrag mit den Erzeugern abzuschließen [Verordnung (EWG) Nr.

1329/90]. Zudem wurde für die Ernten seit für die Ernten seit 1992 die Auflage eingeführt, bei jedem Verarbeitungsunternehmen mindestens 5 % der Verträge oder Anbauerklärungen getrennt nach Sorten bzw. Sortengruppen zu kontrollieren. 3.49. Aufgrund der vom Rechnungshof erhaltenen Informationen hat die Kommission Kontakt mit den spanischen Behörden aufgenommen. 3.51. Diese Frage war Gegenstand des offiziellen Schreibens an die spanischen Behörden im Jahre 1991 betreffend den Rechnungsabschluß für das Haushaltsjahr 1989. Die spanischen Behörden hatten sich verpflichtet, ihr System zur Ausstellung der Prämienbescheinigungen zu ändern.

3.53. u. ff. Im Rahmen des Rechnungsabschlusses für 1990 wurde im Januar 1992 eine Kontrolle zur Klärung der Frage Burley E/Burley F durchgeführt. Nach Ansicht zahlreicher Tabakexperten ist Burley E genetisch und botanisch ein Burley. Der Unterschied - sofern ein Unterschied besteht - rührt von den Anbaubedingungen, dem Mikroklima oder dem Boden her. Dessen ungeachtet können alle Burley-Sorten verarbeitet werden. Für die beiden Burley-Sorten wird jedoch eine unterschiedliche Prämie gezahlt, weil die Verarbeitung deutlich kostenintensiver ist als die Fermentierung. Mit offiziellem Schreiben des EAGFL vom März 1992 wurden die spanischen Behörden darüber in Kenntnis gesetzt, daß die Gemeinschaftsregelung den Abschluß mehrerer Anbauverträge mit Tabakverarbeitern für ein und dieselbe Parzelle nicht zulässt, und daß zu Ziffer 1 des Anhangs der Verordnung (EWG) Nr.

1726/70 strengere Kontrollen durchgeführt werden sollten. 3.58. Die spanische ANT hat in der Tat beschlossen, die Zahlung der Prämien bis zu weiteren Überprüfungen vorübergehend anszusetzen. Wurden durch die Überprüfungen Betrugsfälle aufgedeckt, so wurde die Rückzahlung der Prämien verlangt. Die Statistik belegt, daß im Ergebnis in den darauffolgenden Wirtschaftsjahren die vorgeblich erzeugte Menge Burley E-Tabak stark zurückging. 3.60. Seit der Ernte 1993 wird für Burley E "light air cured" und Burley F "dark air cured" eine einheitliche Prämie gezahlt. 3.61 bis 3.63. Das Problem ist den Dienststellen der Kommission bekannt.

Sie haben eine Lösung des Problems versucht, indem sie eine Senkung des höchstzulässigen Feuchtigkeitsgehalts auf 3 % vorschlugen und eine Anpassung nach oben bis zum höchstzulässigen Feuchtigkeitsgehalt nicht mehr zuließen. 3.64. Die Kommission verweist den Rechnungshof auf den praktischen Charakter des Verfahrens zur Bestimmung des Feuchtigkeitsgehalts; das Verfahren muß sehr sorgfältig durchgeführt und sein Ergebnis innerhalb von Spannbreiten relativiert werden. Es ist von Durchschnittswerten auszugehen, da zwei Analysen ein und derselben Probe niemals zu dem gleichen Ergebnis führen.

Die Dienststellen der Kommission haben die spanischen Behörden mit Schreiben vom Januar 1991 aufgefordert, die Gemeinschaftsregelung zu befolgen. Sie forderten, daß die Kontrolleure der SENPA die ihnen obliegende Rolle spielen, d.h. an der Bestimmung der Tabakqualität mitwirken, und daß ein Berufungsausschuß gebildet wird für strittige Fälle bei der Bestimmung der Tabakqualität und für die Auswirkungen auf den Mindestpreis, der dem Erzeuger gezahlt werden muß. 3.65. Der Hof stellt die Ähnlichkeit zwischen den Proben aus Burley E und aus Burley F fest. Dies ist allerdings vollkommen logisch, solange der Burley F nicht fermentiert ist.

3.66. Die Frage des 1989 und 1990 verbrannten Tabaks wurde von den spanischen Behörden im Rahmen des Rechnungsabschlusses für das Haushaltsjahr 1990 durch eine Zahlung bereinigt, die vor der Entscheidung über den Rechnungsabschluß geleistet wurde. 3.67. Bei den Kontrollen werden punktüll technische Probleme nie auszuschließen sein. Die Kommission verweist darauf, daß die Kontrollen in Spanien unangekündigt erfolgen und daher sehr wirksam sind. Zudem verfügt der Kontrolldienst über ausreichend Personal für eine ständige Überwachung im Tabaksektor. Frankreich 3.70 bis 3.84. Im Rahmen des Rechnungsabschlusses für das Haushaltsjahr 1988 wurde in Frankreich von den Dienststellen der Kommission eine Analyse des Überwachungs- und Kontrollsystems im Tabaksektor vorgenommen.

In einem Schreiben des EAGFL an die französischen Behörden vom Februar 1990 wurden dieselben Bemerkungen formuliert, die der Rechnungshof jetzt in seinem Bericht angebracht hat. In der Folge haben die französischen Behörden einen Teil der Verfahren geändert und die Zahl der Kontrollen wesentlich erhöht. 3.76. Die Bemerkung des Rechnungshofes für Frankreich gilt auch für alle anderen Mitgliedstaaten. Allerdings ist der Feuchtigkeitsgehalt nach der Gemeinschaftsregelung ein Hoechstwert. In der Praxis werden die Prämien immer auf der Grundlage dieses Wertes gezahlt. 3.79. Die Kommission verfügt über Beweise dafür, daß der Ankaufspreis in Frankreich an die Pflanzer weitergegeben wird.

Die Frage der landwirtschaftlichen Umrechnungskurse im Tabaksektor wird zur Zeit noch diskutiert. Italien 3.91 und 3.92. In der Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 ist vorgesehen, daß die Käufer und die Unterzeichner von Anbauerklärungen die Anbauverträge und Erklärungen bis spätestens 1. August eintragen lassen. Beginnend mit der Ernte 1990 waren die Verarbeiter durch den Ministerialerlaß vom 5. April 1990 verpflichtet, bis zum 20. Juni ihre Anbauverträge und/oder -erklärungen, deren Unterschriften beglaubigt sein müssen, sowie eine Diskette einzureichen, damit Gegenkontrollen möglich sind.

3.93 bis 3.96. Die Gemeinschaftsregelung sah bis zur Ernte 1992 Kontrollen sowohl in dem Zeitpunkt vor, in dem die Tabakblätter unter Kontrolle gestellt werden, als auch, wenn der Tabak nach der ersten Verarbeitung und Aufmachung ausser Kontrolle gestellt wird. Mit dem Dekret vom 31. März 1979 wurden in Italien zusätzliche Maßnahmen, stichprobenartige Prüfungen der unter Vertrag genommenen Flächen, ein nach Sorten aufgeschlüsselter Zeitplan für die Anlieferungen sowie Kontrollen während der Verarbeitung der Tabakblätter eingeführt. Über Rundschreiben der Zentralregierung wurden Register für Tabakblätter, für unter Kontrolle gestellte Tabakblätter und für den verarbeiteten Tabak vorgesehen.

Allein für die Ernte 1992 sah die Gemeinschaftsregelung die Verpflichtung vor, von jedem Verarbeitungsunternehmen mindestens 5 % der nach Sorte bzw. Sortengruppe eingetragenen Anbauverträge bzw. -erklärungen zu kontrollieren. 3.97. Die Kommission hatte bereits mit Schreiben vom 11. Januar 1991 und vom 24. Februar 1992 mit Nachdruck auf die Verpflichtung hingewiesen, eine systematische Überprüfung für den Zeitpunkt einzuführen, in dem der Tabak unter Kontrolle gestellt wird, sowie auf die Rolle der staatlichen Inspektoren bei der Bestimmung der Tabakqualität. Um den Personalmangel zu beheben, beschloß die AIMA am 18.

November 1991, sämtliche Kontrollen im Tabaksektor der SITRIS zu übertragen. 3.98. Die Bediensteten des EAGFL haben bei ihren Kontrollen, insbesondere bei den Kontrollen bei den Erzeugern, stets besonders aufmerksam geprüft, ob die Mindestpreise den Erzeugern tatsächlich gezahlt wurden. Dazu haben sie entweder die Erzeuger zu ihren Erklärungen befragt, oder die Vorlage von Bankbelegen bzw. Überweisungsunterlagen verlangt. 3.99. Die Lagerung des Tabaks im Verarbeitungsunternehmen nach der Anlieferung durch den Erzeuger richtet sich nach der vom Tabakwarenhersteller vorgegebenen bzw. vom Käufer gewünschten Handelsklasse.

3.100. Es lässt sich nicht sagen, daß keinerlei Kontrolle stattgefunden hat. Die Prämiendossiers können erst nach Überprüfung der "endgültigen Entsprechung" abgeschlossen werden. Dabei wird anhand der Prämienbescheinigung der Ein- und Ausgang des Tabaks überprüft. 3.101. Nach der Verarbeitung entsprechend den Vorgaben des Handels können die verarbeiteten Tabakballen nicht mehr einem bestimmten Pflanzer zugeordnet werden. Die verarbeiteten Tabakballen tragen jedoch eine Nummer, das Erntejahr, die Sorte, die Qualität sowie die Blattstufe. Die Bestandsbewegungen werden in Büchern für den Ein- und Ausgang von Tabakballen verzeichnet, die in jedem Lagerhaus geführt werden.

3.102. Die Kommission erkennt an, daß sie angesichts der sich abzeichnenden Entwicklung der Erzeugung schneller hätte reagieren müssen. Gestützt auf die Verordnung (EWG) Nr. 727/70 (Art. 13) hätte sie geeignete Maßnahmen ergreifen können. Die Zurückhaltung der Juristen gegenüber korrigierenden Maßnahmen während eines Wirtschaftsjahres fand ihre Bestätigung in dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Crispolini vom Juli 1991: Der Hof verurteilte Rat und Kommission wegen der Änderung von Vorschriften während eines laufenden Wirtschaftsjahres. 3.103 und 3.114. Die Erzeugung des Badischen Geudertheimers wurde in einer ad-hoc-Kontrolle durch die Dienststellen der Kommission im Juli 1989 überprüft.

Badischer Geudertheimer wurde auf immer mehr Flächen und in grösseren Mengen erzeugt, was zu Lasten der Sorten Havanna und Burley ging. Auslöser dieser schnellen Zunahme des Anbaus von Badischem Geudertheimer war der Unterschied in der Prämie zwischen diesen Arten (25 %). In der Zwischenzeit wurde jedoch festgestellt, daß es sich hauptsächlich um Hybride des badischen Geudertheimer handelte. Aus diesem Grunde wurden mit Anhang 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1252/89 beginnend mit der Ernte 1989 unterschiedliche Hoechstgarantiemengen für die Zone A (Deutschland, Frankreich) und die Zone B (Italien) eingeführt.

Ausserdem wurden für die Zonen beginnend mit der Ernte 1991 auch unterschiedliche Preise und Prämien eingeführt. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 2436/91 haben die Dienststellen der Kommission die in den Interventionsstellen angelieferten Mengen der Sorte Badischer Geudertheimer aus der Ernte 1988 (7 517 715 kg) zum Verkauf angeboten und verkauft. Ende 1993 wird kein Tabak dieser Sorte aus den Ernten 1988, 1989, 1990 und 1991 mehr in Interventionsbeständen liegen. Die privaten Bestände dieser Sorte bei den Verarbeitungsunternehmen sind bisher nicht bekannt. 3.113. Eine solche Ähnlichkeit kann bestehen.

Eine Sorte wurde nicht wegen der Sorte an sich, sondern wegen der möglichen Einnahmen angebaut. Zumeist handelte es sich um Hybriden, die wegen ihres unterschiedlichen Ertrags bekannt waren. Somit lassen sich die zwischen deutschem und französischem Badischen Geudertheimer festgestellten Unterschiede erklären. 3.115 bis 3.117. Die Dienststellen der Kommission haben die Entwicklung der Sorte Paraguay sowie die mögliche Umstellung von der Sorte Badischer Geudertheimer auf Burley sehr aufmerksam verfolgt. Im September 1990 wurde eine Kontrolle durchgeführt. Interventionslager 3.122 bis 3.125.

Der Rechnungshof spricht das Problem der Assuntori in Italien an. 3.124 und 3.125. Für die genannten Vorgänge sind allein finanzielle Erwägungen maßgeblich, die auf die Währungsdifferenzen und das Fehlen von Währungsausgleichsbeträgen zurückzuführen sind. Interventionsunterlagen 3.126 bis 3.129. Im Zuge der Untersuchungen über die Qualität des Interventionstabaks, die im Februar 1988 und im Januar 1990 in allen Zentren durchgeführt wurden, in denen Tabak für einen Verkauf über eine Ausschreibung lagerte, kamen die Bediensteten des EAGFL in den Besitz der amtlichen Unterlagen, mit denen die zur Intervention angelieferten Mengen bewertet wurden.

Diese Unterlagen tragen die Bezeichnung "riepilogo dei risultati della perizia". Die Untersuchung erfolge nicht für alle Kisten, sondern nur für 25 % der zur Intervention angelieferten Kisten. Die Bewertung dieser 25 % wird anschließend auf die insgesamt angebotenen Mengen hochgerechnet. Auf diese Bewertung haben sich die Kommissionsdienststellen beim Verkauf des Interventionstabaks gestützt. Sicherung des Tabaks in der Intervention 3.130. Die bei den Kontrollen im Februar 1988 und im Januar 1990 überpfrüften Kisten trugen alle die Aufschrift AIMA. Die Dienststellen des EAGFL sind nicht in der Lage, sämtliche Kisten zu überprüfen, aber die Gesamtmengen wurden sehr wohl kontrolliert.

So kam es für Italien zu einer Berichtigung in Höhe von 2 889 304 358 LIT für das Haushaltsjahr 1988 und 9 Mrd. LIT für das Haushaltsjahr 1992 wegen der Mengen, um die die Verlustobergrenzen überschritten wurden. 3.132 bis 3.133. Der in Griechenland verbrannte Tabak war Gegenstand einer Berichtigung beim Rechnungsabschluß für das Haushaltsjahr 1990. Die Berichtigung betrug 449 423 609 DRA. Ausfuhrerstattungen 3.135. Die Erstattung lässt sich insofern rechtfertigen, als bei der Einfuhr in die Gemeinschaft ein Zoll erhoben wird und somit der Preis des eingeführten Tabaks den Preis auf dem Binnenmarkt beeinflusst.

Daher ist eine Erstattung erforderlich, um den Preis auf dem Gemeinschaftsmarkt auf das Niveau des Weltmarktpreises zu senken. Im Zuge der Reform wurden beginnend mit der Ernte 1993 die Erstattungen abgeschafft. Geringwertige Ausfuhr 3.136 bis 3.141. Es sei daran erinnert, daß es für den EAGFL billiger war, die Ausfuhr von Tabaken mit geringem Handelswert mit Erstattungen zu stützen, als sie für die Intervention anzukaufen. Die Gemeinschaftsregelung sah in der Tat keinerlei mengenmässige Grenze für die Intervention bei diesen Tabaken vor, deren Mengen und Qualitäten den Markterfordernissen in keiner Weise entsprachen.

Mit der neuen GMO, bei der Erstattungen gestrichen wurden, werden diese Ausfuhren, sofern sie noch getätigt werden müssen, keinerlei Kosten für den EAGFL verursachen. 3.139. Die Dienststellen der Kommission untersuchen gegenwärtig sämtliche Tabakausfuhren in eine Reihe von osteuropäischen Ländern. Sie werden diesem Fall besondere Aufmerksamkeit widmen. Gewichtsanpassungen in Spanien 3.142 bis 3.145. Die Dienststellen der Kommission haben von den spanischen Behörden eine Antwort auf ihr Schreiben Nr. 22383 vom 30. Juni 1993 erhalten, in dem das vom Rechnungshof angesprochene Problem dargelegt worden war.

Die spanischen Behörden machen geltend, daß die Gemeinschaftsregelung nicht klar vorgibt, welches Kriterium hinsichtlich des Gewichts für die Berechnung der Erstattung anzuwenden ist, und daß sie daher dasselbe Kriterium wie für die Prämienberechnung (das nach Feuchtigkeitsgehalt berichtigte Gewicht) herangezogen haben. Allerdings ist in der Verordnung über die Ausfuhrerstattungen [Verordnung (EWG) Nr. 3665/87] festgelegt, daß das tatsächliche Nettogewicht anzuwenden ist. Beim Rechnungsabschluß für das Jahr 1991 wird die Kommission - nach Neuberechnung des tatsächlichen Gewichts - einen Betrag von 8 731 111 PTA wiedereinziehen.

Rechnungsabschluß 3.146. Die Kommission wird in den kommenden Rechnungsabschlüssen die Berichtigungen für die Fälle vornehmen, die in dem vom Rechnungshofs untersuchten Zeitraum noch nicht bereinigt wurden. 3.147 bis 3.148. Die Dienstellen der Kommission haben seit 1988 bei ihren Kontrollen das Verzeichnis der noch offenen Sicherheitsleistungen in allen Mitgliedstaaten geprüft. Damit konnte von Beginn an festgestellt werden, wie die Lage bei den Prämienzahlungen für die Ernten 1981 bis 1986 in Griechenland war. Der Rechnungshof hat zu Recht angemerkt, daß bis zur Ernte 1990 die Gemeinschaftsverordnungen keine Frist für die Verarbeitung und den Verkauf von Tabakballen vorsah.

Die Dienststellen der Kommission haben aber im Rahmen des Rechnungsabschlusses 1989 für die betreffenden Ernten als letzten Termin den 31.12.1992 festgelegt und den vom Rechnungshof angegebenen Betrag wiedereingezogen. So wird im Rahmen des Rechnungsabschlusses für 1991 eine finanzielle Berichtigung zur Wiedereinziehung der Prämien vorgenommen, die für 1 838 168 kg Tabakballen gezahlt wurden, weil die Ausfuhr nicht innerhalb der vorgegebenen Frist erfolgte. Die Höhe dieser Berichtigung steht noch nicht fest. Die Anpassung von 2 705 095 DRA wird bei dem genannten Abschluß Berücksichtigung finden.

3.149. Die Dienststellen der Kommission widmen dem Verzeichnis der noch offenen Sicherheitsleistungen bei jeder Kontrolle und in jedem Mitgliedstaat besondere Aufmerksamkeit. Diese Verzeichnisse werden Jahr für Jahr kontrolliert, so daß Verzögerungen beim Abschluß von Vorgängen festgestellt werden können. Im übrigen können durch die Prüfung der in jedem Haushaltsjahr gezahlten Prämien (Tabellen V a und V b) diejenigen Ernten aufgespürt werden, für die Prämien gezahlt wurden. Anschließend können die entsprechenden Feststellungen ausgewertet werden. 3.150 bis 3.151. Die Kommission kann mit Bestimmtheit versichern, daß das Schreiben vom August 1988 von den Dienststellen des EAGFL aufmerksam gelesen wurde.

Ende 1988 wurde eine gesonderte Untersuchung eingeleitet, die jedoch wegen der angegebenen Bestimmungsländer (Albanien und Bulgarien) auf enorme Schwierigkeiten stieß. Erst nach der politischen Wende in diesen Ländern konnte die Untersuchung entscheidend beschleunigt werden. Gestützt auf eindeutige Beweise aus seinen eigenen Untersuchungen nahm der EAGFL beim Rechnungsabschluß für 1990 eine Berichtigung in Höhe von 4 491 969 372 DRA und 15 697 544 030 LIT für Griechenland bzw. Italien vor. Dabei behielt sich der EAGFL für die Haushaltsjahre 1988 und 1989 - für diese Haushaltsjahre laufen Untersuchungen in Griechenland, in Italien, in den zwei Bestimmungsländern sowie in weiteren Ländern der Region - eine Prüfung der Rechtmässigkeit der Ausfuhrvorgänge vor.

3.152. a) Der Bericht, auf den sich der Rechnungshof bezieht, wurde von zwei Beamten erstellt, die den Tabaksektor 1986 übernommen hatten. Der Rechnungshof zitiert zwei Sätze von Seite 19 dieses Berichts. Die Sätze dürfen jedoch nicht aus ihrem Zusammenhang gerissen werden. Die Bediensteten der Kommission äusserten sich zu den internen Verwaltungs- und Finanzverfahren sowie zu den Kontrollmaßnahmen, die für die Anlieferungen von Tabakblättern, ihre Verarbeitung und den Verkauf eingerichtet wurden. Die Erläuterung zu dem internen Nachprüfungssystem, das als solide Grundlage für die Ordnung des Europäischen Tabakmarktes anzusehen sei, findet sich auf derselben Seite (die spanischen und portugiesischen Vertreter sind nach Italien gefahren, um das italienische System zu studieren).

Zudem hat der Hof einen wichtigen Satz ausgelassen, bevor von dem internen Nachprüfungssystem die Rede ist: "a great level of segregation of duties assuring the necessary checks in different stadia and an internal checking...". Nur das System, nach dem "theoretisch" verfahren wird, wurde als "exemplarisch" eingestuft. Seine Anwendung konnte ganz anders aussehen. Daher haben die Kontrollbeanfragten auf Seite 23 des Berichts ausgeführt: "in order to be able to check the complete flow of documents it is absolutely necessary to go as far as the regional offices". Auf Seite 10 enthält derselbe Bericht ferner folgende Aussage: "in spite of the fact that the common tobacco market organization in Italy covers a great area no other government or private bodies are involved in checking or organizing this market".

Der Rechnungshof kann somit feststellen, daß grosse Vorbehalte geäussert worden waren, und daß die Wiedereinziehung der z.T. hohen Beträge im Rahmen des Rechnungsabschlusses vorgenommen wurde. Auf Seite 9 des genannten Berichts ist angegeben, über wieviel Personal die AIMA Tabacco zum Zeitpunkt der Kontrolle verfügte: - in der Hauptverwaltung 12 Personen für technische und administrative Fragen; - in den acht Aussenstellen 79 Kontrolleure. Zum Zeitpunkt der Kontrolle durch den Rechnungshof war eine grosse Zahl der inzwischen in den Ruhestand getretenen Mitarbeiter nicht ersetzt worden. Deshalb forderten die Dienststellen der Kommission die italienischen Behörden mit dem Schreiben Nr.

66999 vom 8. Dezember 1986 auf, einen Gesetzesentwurf zu erläutern, mit dem die AIMA Tabacco ihres Personal beraubt werden sollte. Die von den Kontrollbeauftragten zur damaligen Zeit kontrollierten 16 Vorgänge fielen alle in die Zuständigkeit der Aussenstelle Perugia. Die Feststellungen des Rechnungshofes in den Ziffern 3.90 bis 3.96 beziehen sich ganz sicher nicht auf diese 16 Vorgänge des Haushaltsjahres 1986. 3.153. Der Wahrheit halber muß gesagt werden, daß das tatsächliche Vorhandensein der erzeugten Mengen nie nachgeprüft werden konnte, da zum Zeitpunkt der Kontrolle 95 % des Tabaks vorgeblich ausgeführt waren.

Die derzeit laufende Untersuchung zu den Fällen Albanien und Bulgarien könnte zeigen, daß es bei der Ausfuhr dieser Tabakmengen zum grossen Teil zu Betrug gekommen ist. 3.154. Die Dienststellen der Kommission können die vom Rechnungshof geäusserte Meinung nicht teilen und verweisen auf ihre Antwort zu Ziffer 3.152 Buchstabe a. Hinsichtlich der Dossiers zur Sorte Badischer Geudertheimer verweist die Kommission auf die Antwort in dem Bericht, der im Anschluß an die Kontrolle vom 14. bis 17. Juni 1989 erstellt wurde. Der Rechnungshof verfügt über diesen Bericht. 3.155. Der Auftrag, den die AIMA einer privaten Kontrollfirma erteilt hat, ist im Zusammenhang mit den Feststellungen zu sehen, die die Dienststellen des EAGFL den italienischen Behörden in den offiziellen Schreiben vom 13.

Februar 1990, 11. Januar 1991 und 24. Februar 1992 jeweils mit Bezug auf den Rechnungsabschluß für die Haushaltsjahre 1988, 1989 bzw. 1990 mitteilten. 3.156. Die Antwort der Dienststellen der Kommission ist bereits in den entsprechenden Ziffern für Spanien und Griechenland enthalten. 4. BEWIRTSCHAFTUNG DES TABAKMARKTES 4.1. Die Kommission billigt diese Kriterien für die Bewirtschaftung. Allerdings lässt die Wirklichkeit auf dem Markt, der sich Rat und Kommission stellen müssen, nicht immer ein Handeln nach diesen Kriterien zu. Festlegung der Grundparameter 4.2. Die Kommission erkennt an, daß der Preismechanismus zu kompliziert und somit nicht beherrschbar war.

4.3 bis 4.28. Die Undurchsichtigkeit des Tabakmarktes ist allgemein bekannt. Die Festlegung der Gemeinschaftspreise kann aus mehrerlei Gründen keine rein arithmetrische Angelegenheit auf der Grundlage einer Reihe objektiver Daten sein, denn es gibt eine Vielzahl von Sorten auf dem Gemeinschafts- und Weltmarkt, unterschiedliche Händelsqualitäten, deren Eigenschaften im übrigen nicht genormt sind, eine begrenzte Zahl wichtiger Wirtschaftsbeteiligter in diesem Sektor (die Rolle der multinationalen Konzerne darf nicht ausser acht gelassen werden), rasche Schwankungen auf dem Weltmarkt sowie die Wirtschaft beeinflussende politische Faktoren.

Daher hat die Kommission im Anschluß an die Schlußfolgerungen der hochrangigen Sachverständigen-Gruppe den Gedanken an eine Neufassung der vorhergehenden Gemeinsamen Marktorganisation vollkommen aufgegeben und sich für ihren Ersatz durch eine neue, grundlegend vereinfachte Regelung entschieden. 4.7. Das Problem der Erhebung statistischer Daten stellt sich bei allen landwirtschaftlichten Erzeugnissen. Die Kommission bemüht sich gegenwärtig darum, das erforderlich Mindestmaß an Angaben einzuholen. 4.8 und 4.9. Beim Tabak wurde wie in vielen anderen Sektoren zu Beginn der GMO einfach die Höhe der Preise auf den Märkten der Mitgliedstaaten übernommen.

4.16. Das Gemeinschaftssystem und die Systeme in den Drittstaaten lassen sich nicht in jeder Hinsicht miteinander vergleichen, da die die von diesen Ländern geschaffene Klassifizierung nicht auf die in der Gemeinschaft erzeugten Tabaksorten übertragbar ist. 4.29 bis 4.32. Die von der Sachverständigen-Gruppe vorgeschlagenen Prämien sind auf Seite 18 ihres Berichts aufgeführt - der Hof hat eine Abschrift des Berichts erhalten. Die Kommission hat jedoch die regionale Differenzierung der Prämien begrenzt und eine besondere Beihilfe von 10 % des Prämienbetrags in den Gesamtbetrag der Prämie einbezogen (Beispiel: dark air cured:

1,818 ECU/kg + 10 % = 2 ECU/kg wie von der Sachverständigengruppe vorgeschlagen). In dem Sachverständigenbricht wurden bei der Prämienfestsetzung insbesondere die Nachfrage nach der Sorte auf dem Markt, aber auch sozio-ökonomische Faktoren berücksichtigt. In der Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 des Rates heisst es: "Mit dieser Prämie soll zum einen der Erzeuger im Rahmen einer dem Marktbedarf entsprechenden Produktion eine Einkommensstützung erhalten und zum anderen der Absatz von in der Gemeinschaft erzeugtem Tabak ermöglicht werden" (Art. 3 Abs. 3), wobei "unter Zugrundelegung normaler Wettbewerbsbedingungen vor allem die bisherigen und voraussichtlichen Absatzmöglichkeiten der verschiedenen Tabake auf dem Markt der Gemeinschaft und dem Weltmarkt" zu berücksichtigen seien (Art.

4 Abs. 1). Mit dem Vorschlag der Kommission für die Prämien der Ernte 1993 [Verordnung (EWG) Nr. 2076/92 des Rates] werden diese Kriterien berücksichtigt. Es ist nicht richtig, den Rohtabakmarkt als regulierten Markt zu bezeichnen. Dieser Markt ist vor allem offen zum Weltmarkt, weil die Schutzzölle sehr niedrig sind und es keine Quoten oder sonstige technischen Handelshemmnisse gibt. 4.32. Die Kommission kann von einer vom Rat beschlossenen Regelung nicht abweichen, anderenfalls würden ihre eigenen Bewirtschaftungsentscheidungen aufgehoben. 4.39 bis 4.61. Allgemeine Anmerkung: Die Kommission hätte es sich gewünscht, daß der Rechnungshof bei der Prüfung dieser Maßnahme die Sachverhalte von den ganz besonderen "Unregelmässigkeiten" bei der Verwaltung dieser GMO trennt.

Die Verordnungen waren zweifellos lückenhaft, allerdings wurden die Unregelmässigkeiten erst durch die Anwendung der Verordnungen vermehrt und/oder verstärkt. Die Kommission hat jedenfalls mit der neuen GMO die geeigneten Maßnahmen ergriffen, um solche Fehler zu vermeiden, die sie in einem Mitte 1993 an den Ausschuß für Haushaltskontrolle des Parlaments gerichteten langen Bericht dargelegt hatte. 4.47 bis 4.49. Mit der Wiederaufnahme der Ausschreibungen im September 1991 wurde das Verfahren so geändert, daß Übertragungsfehler in sehr viel stärkerem Masse vermieden und insbesondere unregelmässige Operationen jeder Art verhindert werden können.

Die wesentlichen Angaben der Angebote werden auf mehreren Dokumenten im Beisein mehrerer Beamter aufgelistet, die diese Angaben mit ihren Unterschriften beglaubigen. Die Unterlagen ermöglichen Gegenkontrollen, so daß Fehler oder Manipulationen ausgeschlossen sind. Für die Übertragung der Angebote in anonyme Fernschreiben an die Mitgliedstaaten ist eine genau geregelte Kontrolle durch die vorgesetzten Beamten vorgeschrieben. 4.51. Bei der Bewertung der Angebote werden auch die auf dem Weltmarkt üblichen Preise berücksichtigt. Dabei stützt sich die Kommission auf die ihr zur Verfügung stehenden amtlichen und vertraulichen Informationen.

4.52 bis 4.55. Nach Ansicht der Kommission muß berücksichtigt werden, daß sich der Marktwert der aus unterschiedlichen Sorten zusammengestellten, gemischten Partien zum damaligen Zeitpunkt objektiv nur schwer bestimmen ließ. Auf der Grundlage der damals verfügbaren Informationen hatte die Kommission in der Tat den Wert der ersten und der zweiten Partie als gleich eingeschätzt. Ausserdem wurden in derselben Ausschreibung zwei Partien mit praktisch identischer Zusammensetzung zum Verkauf angeboten: Die vom Hof angeführte erste Partie von 1 519 836 kg sowie eine weitere Partie von 1 519 991 kg.

Durch das Verkaufsangebot in mehreren, aufeinanderfolgenden Ausschreibungen seit dem 7. November 1988 war das erste Los von 17,51 DRA/kg auf 102,00 DRA/kg gestiegen, während für das zweite Los lediglich Angebote über 18,43 DRA bis 92,00 DRA/kg eingingen. Schließlich wollte die Kommission gegenüber den Wirtschaftsteilnehmern nach mehreren Verweigerungen der Vergabe und wegen der starken Erhöhung der Angebote für diese Partie ein Zeichen setzen, daß sie bereit war, die Vergabe der Partien wieder aufzunehmen, sobald der Preis genügend hoch gestiegen ist, wobei sie jedoch vorsichtig blieb.

Im übrigen ist die Kommission der Auffassung, daß die erste Partie (1 519 836 kg Mavra, Kaba Koulak, Katerini, Burley) nicht unbedingt als qualitativ sehr viel höherwertig als die zweite Partie (425 698 kg Mavra und Basmas) eingestuft werden kann. Basmas erzielt in der Regel einen deutlich höheren Preis als die Tabaksorten der ersten Partie, und die Preise für Mavra fielen damals kaum ins Gewicht. Jedenfalls lag der später für die zweite Partie erzielte Preis bei weitem höher als der Angebotspreis bei der hier genannten Ausschreibung. Verwaltung des Verkaufs 4.57. Zu dieser Ziffer ist anzumerken, daß sich die Marktchancen für Sorten geringerer Qualität wegen der Nachfrage aus den osteuropäischen Ländern äusserst günstig entwickelt haben.

4.58 bis 4.59. Im Handel mit Tabakballen sind nur sehr wenige Unternehmen tätig. Bei der letzten Ausschreibung vom 6. September 1993 mit 18 Partien von 122 bis 1 073 t wurden für die grösste Partie genauso viele Angebote gemacht wie für die kleinste Partie. Beim Verkauf der grössten Partien in den Jahren 1991/92 nahm eine angemessene Zahl von Bietern teil; die Behauptungen des Hofes lassen sich somit nicht erhärten. 4.60 und 4.61. Siehe die Ziffern 1.5 und 1.8. Vertraulichkeit der Sitzungen des Verwaltungsausschusses 4.62. Es ist leider nur allzu wahr, daß die Stizungsteilnehmer den Wirtschaftsbeteiligten in ihren Mitgliedstaaten Hinweise, auch vertrauliche Hinweise über die Arbeiten der Verwaltungsausschüsse geben.

Dies ist nicht nur beim Tabak der Fall. Im übrigen stellt sich die Frage, ob nicht im Sinne einer grösseren Transparenz die Wirtschaftsbeteiligten, die unmittelbar von den Entscheidungen der Verwaltungsausschüsse betroffen sind, über die Gründe für die Entscheidungen dieser Ausschüsse unterrichtet werden sollten. Umstellung auf gefragte Sorten 4.63. Die Umstellung musste scheitern, weil hier eher für die beweilligten Prämien als für den Tabak selbst produziert wurde. 4.65. Die rasche Zunahme der Erzeugung von Virginia EL in Griechenland ist insbesondere auf den hohen Prämienbetrag seit der Ernte 1989 und die Unwirksamkeit der Stabilisatoren angesichts der immer stärkeren Überschreitung der HGM zurückzuführen, die die Kommission angeprangert hat.

Nach Auffassung der Kommission waren die in Griechenland im Bereich der flue-cured-Sorten 1992 getätigten Investitionen spekulativ. Trotzdem hat sie ein Umstellungsprogramm eingerichtet, um der Tatsache Rechnung zu tragen, daß diese Investitionen für eine Reihe kleinerer Betriebe mit Familienarbeitskräften eine schwere Belastung darstellen und mit der neuen Quotenregelung nicht amortisiert werden können. 4.66 und 4.67. Die Kommission bekräftigt an dieser Stelle das bereits zuvor Gesagte: Der Rat hat absichtlich und in voller Kenntnis der Sachlage eine hauptsächlich sozial geprägte Politik der Preisstützung geführt, denn der Handelswert der erzeugten Tabaksorten war bei diesem Herangehen nur von untergeordneter Bedeutung.

Wird dieser grundlegende Aspekt bei Überlegungen zur EWG-Politik im Tabaksektor ausser acht gelassen, so kann dies zu allen möglichen Bewertungen führen. Gleichwohl hat die Kommission im Rahmen der vorhergehenden GMO eine Reihe von Maßnahmen zu den Problemsorten ergriffen bzw. dem Rat vorgeschlagen. Dazu gehören insbesondere: a)die Verringerung der HGM für die betreffenden Sorten; die HGM wurde bei den Hybriden des Geudertheimer und des Forchheimer Havanna II c von 25 700 t im Jahr 1989 auf 21 000 t im Jahr 1992 sowie für Mavra und Tsebelia von 30 000 t im Jahr 1989 auf 26 500 t im Jahr 1992 gesenkt; b)die Senkung der Preise und Prämien.

Von den Stabilisatoren abgesehen wurde die Prämie seit der Ernte 1989 um 0,876 ECU/kg (minus 34,6 %) für die Hybride des Geudertheimer, um 0,251 ECU/kg (minus 13,1 %) für Forchheimer Havanna II c, um 0,679 ECU/kg (minus 26,2 %) für Tsebelia sowie um 0,555 ECU/kg (minus 26,2 %) für Mavra gekürzt. Rechnet man die Stabilisatoren hinzu, dann sank die tatsächlich gezahlte Prämie zwischen 1989 und 1991 um 44,4 % für die Hybride des Geudertheimer und um 37,3 % für Tsebelia und Mavra; c)die Erhöhung der Obergrenze bei Überschreiten der HGM von 15 % auf 23 % im Jahre 1992 (die Kommission hatte 30 % vorgeschlagen); d)seit der Ernte 1992 die Senkung der Prämien um 30 %, wenn bei Sorten geringerer Qualität eine bestimmte Schwelle überschritten wurde; e)die Senkung des Interventionspreises auf 75 % des Zielpreises für die Problemsorten; f)die Festlegung von Hoechsterträgen, bei denen die Bewilligung der Prämien eingeschränkt wird, im Zusammenhang mit Pflichtkontrollen seit der Ernte 1992.

Die kombinierte Wirkung dieser Maßnahmen, vor allem aber der Maßnahmen nach Buchstabe c und d liefert die Erklärung für den drastischen Rückgang der dunklen Tabaksorten in Italien, die fast alle von geringerer Qualität sind und somit doppelt benachteiligt werden. Die schrittweise, aber wirksame Senkung der Erzeugung dieser Problemsorten ohne Einführung einer Quotenregelung sollte daher nicht gering geachtet werden. Die Befugnisse der Kommission sind nicht unbeschränkt. Die Weigerung des Rates sowie des Europäischen Parlaments, gemäß dem Vorschlag der Kommission bei den HGM die Prämien proportional zu den jeweils erzeugten Mengen zu kürzen, hat die im Tabaksektor aufgetretenen Probleme zum grossen Teil mit verursacht.

Qualitätsanreiz 4.70 und 4.72. Die "unter normalen Anbaubedingungen" erzielten Erträge sind mit den zuvor in der Verordnung (EWG) Nr. 2501/87 aufgeführten Erträgen zu vergleichen. Ausgehend von den normalen Erträgen lässt sich folgendes feststellen: - ein Rückgang für Round Scafati (Nr. 34), - gleichbleibende Erträge bei zwölf Sorten, vor allem bei Paraguay (Nr. 4a), Bright (Nr. 7), Burley I (Nr. 8), Forchheimer Havanna II c (Nr. 11a), den Hybriden des Geudertheimer (Nr. 11c) und Erzegovina (Nr. 15), - ein geringfügiger Anstieg bei den anderen Sorten mit Ausnahme bestimmter griechischer Sorten (Tsebelia, Mavra, Virgin EL), bei denen der Anstieg grösser war.

Letztlich muß auf den Hintergrund verwiesen werden, vor dem die Änderung erfolgte. Nach der Begrenzung der Prämienhöhe auf die Hoechsterträge, die mit der Verordnung (EWG) Nr. 1413/91 für die Ernte 1992 eingeführt wurden, dienen die in der Verordnung (EWG) Nr. 2501/87 aufgeführten Erträge nicht mehr nur als Richtwert und landwirtschaftlicher Wert. Über diese Erträge wird jetzt auch der Anspruch der Erzeuger auf die Beihilfe festgeschrieben. Aus diesem Grunde werden neben den "normalen" Erträgen auch Hoechsterträge festgesetzt. Diese Erträge wurden nicht auf der Grundlage der der Kommission zur Verfügung stehenden statistischen Angaben festgesetzt, sondern von der Sachverständigen-Gruppe vorgeschlagen, an die sich die Kommission gewandt hatte.

Im übrigen ist zu unterstreichen, daß eine Erhöhung des Ertrags nicht zwangsläufig einhergeht mit sinkender Qualität. Diese falsche Annahme ist leider weit verbreitet. Eine Verbesserung der Anbaumethoden führt in der Regel zu besserer Qualität und erhöhtem Ertrag bis zum Optimum der beiden Faktoren. Im übrigen ist nach den Beobachtungen der Kommission für die Eigenschaften der Erzeugnisse (Nikotin- und Teergehalt, Brennverhalten, Geschmack usw.) letzlich der Zigarettenhersteller bestimmend. Es kann daher nicht behauptet werden, daß die gegenwärtige Nachfrage lediglich auf den in den Industrieländern wie den USA und Japan verbrauchten Zigarettentyp gerichtet ist.

Die Länder östlich der Gemeinschaft begnügen sich mit günstigen Tabaksorten und die sogenannten "Problemsorten" finden dort einen ganz natürlichen Absatzmarkt. 4.73. Ein Vergleich zwischen einem Virginia aus den USA mit einem Virginia aus der EWG ist äusserst schwierig. 4.74 und 4.75. Die Kommission ist sich der Tatsache bewusst, daß die Gemeinschaftsunterstützung für bestimmte Sorten (Prämien plus Ausfurherstattungen) einen Anreiz für die Erzeugung von Tabaksorten ohne wirklichen Handelswert schuf. Aus diesem Grunde schlug die Kommission dem Rat die grundlegende Reform der GMO vor und setzte sich unermüdlich dafür ein, daß keine Erstattungen mehr gewährt werden dürfen.

4.76. Ziel der Verordnung (EWG) Nr. 1210/92 war es nicht, die Qualität der Erzeugung zu verbessern, sondern die Zahlung von Prämien für Tabak beliebiger Qualität zu verhindern. Der spektakuläre Rückgang der Erzeugung bestimmter Problemsorten 1992 ist zum Teil auch auf diese Maßnahme zurückzuführen. 4.77. Die Sorte Round Scafati wurde aus dem Verzeichnis der Sorten im Anhang zur Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 gestrichen. Erzeugungsbegrenzung Haushaltsstabilisatoren 4.78. Die Preise und Prämien wurden von der Kommission stets vorgeschlagen und vom Rat festgelegt, bevor in Erfahrung gebracht werden konnte, inwiefern die Stabilisatoren auf die vorhergehende Ernte anzuwenden waren.

Gleichwohl wurden die Preise und Prämien für die Ernte 1991 stark gekürzt. Für die Ernte 1992 kam es in Erwartung der Reform des Sektors zu keinerlei Änderungen. Die Obergrenze wurde jedoch von 15 % auf 23 % (der Vorschlag der Kommission lag bei 30 %) erhöht; zudem wurde eine Kürzung um 30 % eingeführt für den Fall, daß Sorten schlechter Qualität über einen bestimmten Prozentsatz hinaus erzeugt werden. Bei diesen Sorten beträgt die Kürzung der Prämie damit jetzt immerhin 53 %. Die Maßnahme wirkte auf 70 % der Erzeugung bestimmter Problemsorten. 4.79. Der Hof hat festgestellt, daß die Kommission im Laufe der Zeit immer höhere Obergrenzen vorgeschlagen hat (die Obergrenze stieg von 5 % für die Ernte 1988 auf 23 % für die Ernte 1992); dies zeigt ihr Bemühen, Überproduktionen zu bestrafen.

Angesichts der Schwierigkeiten, die Lage mit HGM in den Griff zu bekommen, hat die Kommission im Rahmen der Reform der GMO die Einführung von Quoten vorgeschlagen. Der Rat hat den Vorschlag angenommen. 4.80. Wegen des raschen Anstiegs der Ausgaben hat die Kommission dem Rat im Preispaket 1990/1991 eine Reihe von Maßnahmen zur Verbesserung der Situation vorgeschlagen, darunter insbesondere die Senkung der HGM, der Zielpreise, der Prämien und der Interventionspreise für bestimmte Sorten. Bereits Ende 1989 hatte die Kommission ausserdem beschlossen, einer Gruppe unabhängiger, hochrangiger Sachverständiger den Auftrag zu erteilen, die Situation im Tabaksektor zu prüfen und Vorschläge zur Verbesserung der GMO zu unterbreiten.

Ende Juli 1990 hat die Gruppe ihren Bericht vorgelegt. Dieser Bericht war Grundlage des Vorschlags für eine Reform der GMO Tabak der Kommission aus dem Jahr 1991, den der Rat im Juni 1992 angenommen hat. Auswirkungen der Wechselkurse 4.81. Die Kommission hatte 1986 vorgeschlagen, die Verpflichtung zur Verarbeitung des Tabaks in Griechenland zu streichen, damit der freie Warenverkehr gewährleistet wird. Das Fehlen von WAB musste allerdings zwangsläufig zu Spekulationen führen. Einkommen der Pflanzer 4.89 und 4.92. In Ziffer 1.1 wurde bereits dargelegt, daß der Vergleich des Stützungsniveaus je Flächeneinheit (Beihilfe/Hektar) nicht aussagekräftig ist.

Die Anbaufläche ist insofern nur von zweitrangiger Bedeutung, als sie sich nach der Verfügbarkeit von Arbeitskräften zu ihrer Bewirtschaftung richtet. Der Tabak ist nicht in erster Linie ein Produkt des Bodens, sondern ein Produkt der Arbeit des Tabakpflanzers. Die Durchschnittsgrösse der Betriebe ist klein. Mit der Streichung der Gemeinschaftsunterstützung für dieses Erzeugnis müssten diese Betriebe aufgeben. Da es sich in der Mehrzahl der Fälle um kleine Betriebe handelt, die mehrere Familienmitglieder beschäftigen und in benachteiligten Gebieten der Gemeinschaft gelegen sind, würde eine solche Maßnahme nur zur Erhöhung der Arbeitslosigkeit und der sozialen Instabilität in den betreffenden Regionen beitragen.

Der Hinweis auf die Anstrengungen der Gemeinschaft im Gesundheitswesen ist insofern nicht stichhaltig, als der Gemeinschaftstabak leicht durch eingeführten Tabak ersetzt werden könnte (siehe die Erläuterung in Ziffer 1.2). 4.93. Wegen der Besonderheit des Tabaksektors haben weder Kommission noch Rat ein Konzept in Betracht gezogen, das sich auf eine ganz andere Philosophie - auf rein wirtschaftliche Kriterien - stützen würde. Eine mögliche Reduzierung der Ausgaben für den Gemeinschaftshaushalt ist in der Tat nur ein Faktor unter vielen anderen. Es würde sich die Frage ergeben, was mit den freiwerdenden Flächen geschehen sollte, die in der Gemeinschaft durchschnittlich unter 1,1 ha liegen, und was aus den Tabakpflanzern und all jenen werden sollte, die vom Anbau und der Verarbeitung des Tabaks leben.

Der einzige Sinn eines solchen Alternativvorschlags wäre die weite Öffnung des EWG-Marktes für die multinationalen Konzerne. Die Aufgabe der Erzeugung würde eben nicht zu einer Verringerung des Tabakkonsums in der Gemeinschaft führen, sondern zur Deckung des Bedarfs durch Einfuhren aus Drittstaaten. 5. GESUNDHEITSAUSGABEN UND SONSTIGE KOSTEN DES TABAKKONSUMS Auswirkungen auf die Tabakerzeugung 5.18. Der Nikotin- und Teergehalt einer Zigarette ist von mehreren Faktoren abhängig: verwendete Tabaksorten, Blattstufen, Glimmfähigkeit, Füllvermögen, Filter, usw. Da jede Zigarette aus einer Mischung einer Vielzahl von Tabaksorten besteht, lässt sich nur schwer eine Verbindung zwischen dem Nikotin- und Teergehalt einer Zigarette und dem Anteil einer bestimmten Tabaksorte an der Mischung herstellen.

Für den Verbraucher zählt allein der Nikotin- und Teergehalt einer Zigarette. Für den Hersteller kommt es darauf an, sein Erzeugnis der Nachfrage des Verbrauchers nach leichteren Zigarettensorten anzupassen, d.h. Tabak mit einem geringeren Nikotin- und Teergehalt zu erzeugen. Ausfuhr in Entwicklungsländer 5.24 und 5.27. Das Argument, wonach die Ausfuhrerstattungen der Gemeinschaft verantwortlich seien für hohe Sterblichkeitsraten in den Entwicklungsländern und die erheblichen Kosten im Gesundheitswesen dieser Länder, entspricht nicht den Tatsachen. Die Ausfuhrerstattungen gelten für alle Bestimmungsorte; ausgenommen sind nur Länder, in denen dieselbe Tabaksorte erzeugt wird (Vereinigte Staaten und Kanada für die flue-cured- und Burley-Sorten, Türkei und ehemaliges Jugoslawien für die orientalischen Tabake).

Ein grosser Teil der Gemeinschaftsausfuhren ist von guter Qualität und auf dem Weltmarkt gefragt. Die Einfuhren von billigen Tabaksorten durch die Drittstaaten werden durch die Gemeinschaftserstattungen weder provoziert noch gefördert. Der Bedarf dieser Länder an preisgünstigem Tabak ist vorhanden und würde bei Wegfall der Gemeinschaftsausfuhren auf dem Weltmarkt gedeckt werden. 6. TABAK IN DEN USA 6. Die Gemeinschaftsregelung kann mit der amerikanischen Regelung nur verglichen werden, wenn einige grundlegende Unterschiede beachtet werden: - Tabak wird in den Vereinigten Staaten als "Ackerkultur" angebaut, die im übrigen nach aussen stark geschützt wird - dies ist ein erheblicher Unterschied. - Die Vereinigten Staaten erzeugen Tabak von hoher Qualität, der unerläßlich ist für die Herstellung von Zigaretten des Typs "Virginia" bzw. "american blend", die einen grossen Anteil am amerikanischen und Weltmarkt haben.

Die nationale Industrie ist der grösste Käufer der amerikanischen Tabaksorten; diese Industrie beherrscht auch den Weltmarkt - sowohl bei Tabakballen als auch bei der Zigarettenherstellung. Die den amerikanischen Erzeugen gezahlten Preise liegen deutlich über den in Europa üblichen Preisen (einschließlich Prämien), denn die amerikanische Regelung beruht auf Kaufverpflichtungen der verarbeitenden Industrie (mit Geldstrafen im Falle der Nichterfuellung), die sich nur schwer mit den Verpflichtungen aus dem GATT (Art. II und III) vereinbaren lassen. Die Gemeinschaft, deren Einfuhrregelung mit dem GATT abgestimmt ist, könnte eine solche Regelung wohl kaum einem Sektor aufzwingen, der von den multinationalen (amerikanischen) Unternehmen in starkem Masse beherrscht wird.

Der Hof hätte das Beispiel weiterer Erzeugerländer wie China oder Simbabwe als Beleg für seine These anführen können, daß der Tabaksektor zu kostspielig für die Gemeinschaft ist, denn in diesen Ländern erhalten die Erzeuger keinerlei Unterstützung. Ganz allgemein können Situationen ausserhalb nicht mit der Situation in der Gemeinschaft verglichen werden. 7. SCHLUSSFOLGERUNG 7.1. Die Kommission ist nicht der Ansicht, daß "die Finanzlage der GMO für Rohtabak in der konsolidierten Rechnung der Kommission nicht ordnungsgemäß dargestellt wird", denn: a) Die Angaben stehen der Kommission zur Verfügung; zahlreiche Feststellungen des Rechnungshofes finden sich in den verschiedenen Berichten und Vermerken der Dienststellen der Kommission wieder; - Richtig ist, wie der Rechnungshof unterstreicht, daß "die jährlichen Ausgaben nicht endgültig sind, solange die Abschlußverfahren nicht vervollständigt sind".

Die Kommission kann in der Tat den Rechnungsabschluß nicht endgültig vornehmen, wenn zuvor nicht geprüft wurde, daß die Ausgaben ordnungsgemäß getätigt wurden. - Die Ausgaben werden nicht "niedrig angegeben", denn: - wird bei einem Verkauf in einem bestimmten Haushaltsjahr ein Gewinn realisiert, so waren in einem oder mehreren vorhergehenden Haushaltsjahren wegen der Wertminderung Verluste zu verzeichnen; - Die im Rahmen eines Rechnungsabschlusses nicht genehmigten Ausgaben werden nicht von den Ausgaben für die GMO abgezogen, sondern auf eine besondere Haushaltslinie übertragen, in der die Berichtigungen aus allen Sektoren der GAP zusammengefasst werden (Kapitel B1-37); - Tatsächlich führt dieses Verfahren dazu, daß die Ausgaben für jeden Sektor zu hoch und nicht zu niedrig geschätzt werden, da die vom EAGFL wiedereingezogenen Beträge bei der Bestimmung der tatsächlichen Kosten der einzelnen GMO nicht berücksichtigt werden. b) Die Tatsache, daß Vorschüsse gezahlt werden, oder daß endgültige Zahlungen für elf Jahre zuvor geerntete Tabakmengen erfolgen, zeigt lediglich die zeitliche Verschiebung zwischen dem die Ausgabe begründenden Tatbestand und der Leistung der entsprechenden Zahlung. c) Im Berichtigungs- und Nachtragshaushalt Nr.

3 des Jahres 1992 wurde die Linie B1-173 "sonstige Interventionen bei Tabak" gerade deshalb mit 17 Mio ECU ausgestattet, um die noch ausstehenden Zahlungen einzeln zu erfassen und hervorzuheben, die von Griechenland für weit zurückliegende Wirtschaftsjahre vorgenommen werden und nicht mit den Ausgaben für die Prämienzahlungen während eines normalen Haushaltsjahres vermischt werden sollten. Im übrigen werden die Interventionsausgaben für Tabak, wie bereits oben ausgeführt, nicht in einer eigenen Haushaltslinie für Prämien eingetragen, da sich der Interventionspreis aus einem Teil "Prämie", mit dem den Pflanzern ein Mindestpreis garantiert wird, und einem weiteren Teil zusammensetzt, der dem Wert des Tabaks auf dem Gemeinschaftsmarkt entspricht.

7.2. Die Ziffern 3.25 bis 3.69 und 3.59 bis 3.117 (auf die der Rechnungshof seine Behauptung stützt) können allein nicht die Behauptung erhärten, "daß keine Gewähr (geboten wird), daß die Ausgaben in den drei Haupterzeugerländern ordnungsgemäß und rechtmässig erfolgt sind". Der Rechnungshof bezeichnet nicht in jedem Fall, um welchen Betrag es bei den jeweils festgestellten Verstössen geht. Daher lässt sich nicht sagen, ob für diese Beträge beim Rechnungsabschluß eine finanzielle Berichtigung vorgenommen wurde bzw. ob diese Beträge im Rahmen der Verfahren zu den Unregelmässigkeiten wiedereingezogen wurden.

7.3. Die Kommission hat ihr Möglichstes beim Weiterverkauf des Interventionstabaks versucht. - Die Kommission erkennt an (zweiter Satz), daß es in der Vergangenheit zu Unregelmässigkeiten gekommen sein kann. Die von der Kommission in zwei Mitgliedstaaten beantragten Untersuchungen werden das wahre Ausmaß dieser Unregelmässigkeiten zeigen und die Rückerstattung der auf diese Weise entgangenen Mittel ermöglichen. Die Kommission hat seitdem alle erforderlichen Maßnahmen ergriffen, um gegen Unregelmässigkeiten jeder Art gewappnet zu sein. - Die Kommission hat in letzter Zeit ihre Marktkenntnis beträchtlich verbessert, insbesondere nach dem Verkauf von Interventionsbeständen aufgrund der Analysen über die Markttendenzen, bei denen sie sich auf alle verfügbaren Informationen stützte.

Sie hebt jedoch hervor, daß die Zahl der auf diesem Sektor tätigen Unternehmen stark begrenzt ist. Die Gefahr der Kartellbildung wird daher weiterhin, unabhängig vom Umfang der zum Verkauf angebotenen Partien bestehenbleiben. Sie wird sich gleichwohl bemühen, diese "Organisation des Marktes" abzuwehren. 7.4. Die Kommission verfolgt aufmerksam die Umsetzung der neuen GMO in allen Mitgliedstaaten. Das mit den Kontrollen befasste Personal des EAGFL müsste jedoch verstärkt werden. 7.5. Die Kommission hat die entsprechenden Regelungen getroffen, um eine lückenlose Verfolgung der festgestellten Unregelmässigkeiten zu gewährleisten.

Die Kommission bedauert jedoch, daß sich die Mitgliedstaaten in dieser Hinsicht sehr zurückhaltend zeigen. Sie beabsichtigt, mit Unterstützung des Rates darauf hinzuwirken, daß die Mitgliedstaaten ihre Zurückhaltung aufgeben. 7.6 und 7.7. Die Dienststellen des EAGFL haben bereits 1990 eine generelle Untersuchung der Tabakausfuhren aus Griechenland und Italien eingeleitet. Im Rahmen des Rechnungsabschlusses für das Haushaltsjahr 1990 wurden finanzielle Berichtigungen durchgesetzt. In der laufenden Untersuchung wird sich zeigen, ob für die davor liegenden Haushaltsjahre noch weiter gegangen werden muß.

7.8. Die Kommission wird die hier aufgeworfene Frage prüfen. 7.9. Die Erfahrung hat gezeigt, daß zuverlässige und aussagekräftige Angaben wegen der Vielzahl von Sortengruppen nicht beschafft werden können. Mit der neuen GMO werden Angaben wie der Preis auf dem Weltmarkt (wobei nach Sorte, Ursprung, Qualitätsklasse, analytischer Zusammensetzung, Aufmachung usw. zu fragen ist), die Kosten für die Verarbeitung, die Verluste usw., die in der Vergangenheit Schwierigkeiten verursachten, nicht mehr benötigt. 7.10. Die Kommission war sich der Grenzen ihres Handelns im Rahmen der alten GMO bewusst.

Aus diesem Grunde hat sie dem Rat eine neue Gemeinsame Marktorganisation vorgeschlagen, die sich von der vorhergehenden grundsätzlich unterscheidet. Hinsichtlich der Kürzung der Prämien bei Überschreitung der Mengen unterliegt die Kommission verfahrensbedingten Zwängen wegen der Notwendigkeit, Preise vorzuschlagen, bevor die Umstände der vorhergehenden Ernte endgültig bekannt sind. 7.11. Mit der neuen Regelung wird die Prämie nach Kontrolle der beim Erstverarbeiter angelieferten Mengen gezahlt. Es muß nicht mehr abgewartet werden, bis der verarbeitete Tabak die Bestände verlassen hat.

7.12. a) Jede Gemeinsame Marktorganisation dient der Verwirklichung der Ziele nach Artikel 39 des Vertrags. Die Sicht des Rechnungshofes auf die neue Regelung scheint zu stark geprägt von den Erfahrungen mit der alten GMO. In der Tat wird nach der Reform der Rückgriff auf bestimmte Informationen aus den Mitgliedstaaten und dem privaten Sektor, insbesondere für die Festsetzung der Prämien, von geringerer Bedeutung sein. 7.12. b) Die Auszahlung des Gesamtbetrags der Prämie an den Erzeuger durch den Verarbeiter ist einfacher und lässt sich leichter kontrollieren als die Mindestpreise, die sich nach der gelieferten Qualität richten, denn der Prämienbetrag steht fest und ist unabhängig von der angelieferten Qualität.

7.12. d) Die Zahlung der Abschlussprämie an die Erzeuger hängt in keiner Weise von der Kontrolle des Verkaufs an die Endnutzer ab. 7.12. e) In ersten vorsorglichen Kontrollen konnte festgestellt werden, daß die Mitgliedstaaten sämtliche Angaben über und in den Anbauverträgen und Anbaubescheinigungen informatisiert haben. Mit den Gegenkontrollen können Anomalien aufgedeckt werden, wenn bestimmte Angaben nicht übereinstimmen, z.B.: Bezeichnung, Steuernummer, unter Vertrag genommenen Fläche, Sorte, Quote, Anbaugebiet usw. Die EDV-Verzeichnisse werden den Aussenbüros zuvor zur Prüfung der Angaben anhand der Anbaubescheinigungen der Erzeuger übermittelt.

Die oben angeführten Unterlagen werden später zum Zeitpunkt der Anlieferungen einer weiteren Kontrolle unterzogen. 7.13. Die Kommission ist der Ansicht, daß bei dem Vorschlag des Rechnungshofes, das amerikanische Modell teilweise bzw. insgesamt zu übernehmen, die unterschiedlichen Grundannahmen des Tabaksektors in Europa und in den Vereinigten Staaten nicht berücksichtigt werden. 7.14. Die Kommission wird bei der Festsetzung der Quoten selbstverständlich die vorhandenen Bestände, die Ausfuhrmöglichkeiten sowie die Binnennachfrage berücksichtigen. Es erscheint wenig wahrscheinlich, daß dem Sektor eine Regelung aufgezwungen werden kann, die zu Ankäufen zu einem späteren Zeitpunkt verpflichtet.

7.15. Die Gemeinschaftsquoten können in einer Reihe von Fällen, z.B. bei Verkauf, Pacht oder Vererbung des landwirtschaftlichen Betriebes übertragen werden. Die Begrenzung der Übertragung von Quoten auf diese Fälle ist auf den Wunsch des Europäischen Parlaments zurückzuführen, den Tabakanbau bei den traditionellen Erzeugern zu belassen. Die Kommission wird die Möglichkeit prüfen, diese Beschränkungen zu lockern, sobald sie über ausreichend Informationen über die Umsetzung der Regelung in der Praxis verfügt. 7.16. Nach der Reform des Sektors, insbesondere der Streichung der Interventionen und der Ausfuhrerstattungen, wird die Gemeinschaftserzeugung der Nachfrage auf dem Markt besser entsprechen.

Die Unterstützung für die europäischen Tabakpflanzer beeinflusst die sozialen Gesundheitskosten, die möglicherweise durch den Konsum der Fertigerzeugnisse bzw. den Tabakmißbrauch entstehen, in keiner Weise. 7.17. Eine Einkommensstützung in Form von Beihilfen je Hektar wie bei den "Ackerkulturen" lässt sich kaum praktizieren. Während die Arbeitskosten je Hektar bei den Ackerkulturen gering ausfallen, sind sie im Tabaksektor der dominierende Faktor. Die Einführung einer Beihilfe je Hektar für Tabak würde zur Vernachlässigung der Pflegemaßnahmen und zu einem drastischen Rückgang der Qualität führen.

ANHANG Brüssel, den 13. September 1990 Sehr geehrter Herr Generaldirektor, Im Juli erschienene Presseartikel haben die Ehrenhaftigkeit eines Beamten der Kommission in schwerer Weise in Frage gestellt. Um in voller Sachkenntnis gegebenenfalls die erforderlichen Maßnahmen treffen zu können, wünscht die Kommission, daß die Tatbestände eindeutig festgestellt werden. Daher bitte ich Sie zu prüfen, inwieweit es hinsichtlich der Art und Weise, in der der Leiter der Abteilung Tabak seine Aufgaben erfuellt hat, zu Ünregelmässigkeiten bzw. Regelwidrigkeiten gekommen ist. Guy Legras Hans-Helmut WÄCHTER