Rapport Spécial n° 8/93 sur l'organisation commune du marché du tabac brut accompagné des réponses de la Commission

Rapport Spécial n° 8/93 sur l'organisation commune du marché du tabac brut accompagné des réponses de la Commission Journal officiel n° C 065 du 02/03/1994 p. 0001 - 0072 RAPPORT SPÉCIAL N° 8/93 sur l'organisation commune du marché du tabac brut accompagné des réponses de la Commission (94/C 65/01) (Observations au titre de l'article 188 C paragraphe 4 deuxième alinéa du traité CE)>TABLE> 1. INTRODUCTION 1.1. L'aide communautaire à la culture et à la première transformation du tabac a été instaurée par le règlement (CEE) n° 727/70 du Conseil (). Lors de sa première année d'application, les dépenses communautaires se sont élevées à quelque 5 Mio UC (); elles ont ensuite augmenté pour atteindre environ 362 Mio ECU en 1981.

En 1982, les dépenses communautaires ont doublé et ont suivi une tendance marquée à la hausse jusqu'en 1991, où elles ont atteint leur niveau historique de 1 329,6 Mio ECU. En 1992, elles ont légèrement diminué pour s'établir à 1 232,9 Mio ECU, mais elles ont de nouveau augmenté en 1993 avec un budget de 1 274 Mio ECU. La moyenne des dépenses communautaires est donc de 3,5 Mio ECU par jour, et l'aide moyenne d'environ 6 000 ECU par hectare. Il ressort de ces chiffres que le tabac est de loin la culture la plus coûteuse de la Communauté. 1.2. Alors que le fait de fumer est de plus en plus ouvertement critiqué en raison de ses conséquences désastreuses pour la santé publique et pour les dépenses sociales de santé, ce niveau de soutien financier semble déplacé, en particulier lorsqu'on sait que la Communauté elle-même finance un programme «Europe contre le cancer», même si ce dernier n'est doté que d'un budget annuel modeste de 1,5 Mio ECU pour les campagnes anti-tabac.

Depuis 1993, la réglementation exige une contribution de la part des producteurs, déduite de la prime qu'ils reçoivent et destinée à financer l'effort de recherche et d'information sur les dangers du tabagisme. Il est évident que l'aide massive à la production de tabac dans le cadre de la politique agricole commune est en contradiction avec la politique de santé et les initiatives prises au niveau communautaire comme au niveau international. Car, tandis que la Communauté importe environ 70 % de ses besoins industriels en tabacs emballés, elle exporte à peu près la moitié de cette quantité, soit quelque 50 % de la production communautaire de tabac au coût particulièrement élevé.

1.3. Le présent rapport est consacré à l'évolution des dépenses communautaires relatives au tabac et à son incidence sur la production de tabac dans la Communauté, depuis le dernier rapport établi par la Cour sur ce sujet en 1987 (). Il établit également une comparaison entre le système communautaire et celui des États-Unis d'Amérique, ces derniers ne consacrant que quelque 30 Mio USD pour la gestion d'un régime du tabac dont la production annuelle est double de celle de la Communauté. 1.4. L'audit a été effectué auprès de la Commission et dans les principaux États membres producteurs, à savoir l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, la France et l'Italie, dans les administrations centrales et régionales et dans les locaux d'entreprises de transformation et de producteurs.

Il s'est également appuyé sur les informations fournies par des tierces parties telles que l'Organisation mondiale de la santé, l'industrie du tabac, l'Association internationale des producteurs de tabac et la presse spécialisée. La Cour adresse ses remerciements au Department of Agriculture et au General Accounting Office des États-Unis pour leur excellente collaboration. 1.5. La Cour regrette que la Commission n'ait pas réagi avec toute la diligence requise à ses demandes répétées visant à obtenir un exemplaire d'un rapport relatif à une enquête commandée par la Commission concernant des allégations sur des irrégularités apparues au sein de la division Tabac de la Commission.

La Commission maintient que l'enquête en la matière, qui a commencé en 1988, se poursuit. Un auditeur de la Cour a finalement été autorisé par la Commission, en avril 1993, après la clôture des travaux d'audit de la Cour sur le terrain, à lire (mais sans pouvoir en prendre copie) un rapport qui comportait des informations éveillant des soupçons de fraude. Cet examen n'a fait apparaître aucun élément attestant que des mesures avaient été prises par la Commission ou par un État membre pour traduire les auteurs présumés en justice. 1.6. La Cour a demandé à la Commission de lui fournir la copie d'un contrat passé avec une société ayant des liens avec un fonctionnaire retraité de la Commission, qui a mené l'enquête en question, ainsi que les modalités des paiements effectués dans le cadre de ce contrat, mais sans succès.

1.7. La Cour a également demandé à la Commission de lui transmettre un exemplaire du rapport d'un expert extérieur sur la classification du tabac italien de la variété Geudertheimer, mais la Commission, malgré plusieurs rappels, a refusé de le faire. 1.8. Pour surmonter, dans une certaine mesure en tout cas, les obstacles engendrés par le manque de coopération de la part de la Commission, la Cour a dû consacrer davantage de ressources humaines et de temps à obtenir ailleurs les informations nécessaires. Eu égard aux éléments dont elle a déjà connaissance, et pour éviter tout retard supplémentaire, la Cour a décidé de publier le rapport à ce stade.

La Commission devrait révéler à la Cour toutes les informations utiles dans leur intégralité et prendre, en collaboration avec les États membres intéressés, toutes les mesures correctrices requises. 1.9. Le rapport présente plusieurs observations sur la gestion et le contrôle du marché du tabac tant au niveau des États membres que des propres services de la Commission. Nombre des constatations de la Cour ont des incidences financières considérables. La Cour invite donc instamment la Commission à prendre toutes les mesures nécessaires pour obtenir les remboursements éventuels et pour améliorer sans retard les contrôles et la gestion générale.

2. LE MARCHÉ DU TABAC BRUT Le produit 2.1. Le tabac est une plante originaire des régions subtropicales d'Amérique centrale et d'Amérique du Sud. Il en existe de nombreuses variétés (l'Association pour la rationalisation de la recherche appliquée sur le tabac - ARREAT - à Bergerac surveille l'héritage génétique d'un millier de variétés et d'hybrides) qui s'adaptent à des conditions climatiques et à des terrains tout à fait différents. 2.2. Les graines de tabac sont placées dans des lits de semence à la fin de l'hiver, et les jeunes pousses sont transplantées dans les champs au printemps.

La culture du tabac fait appel à une main d'oeuvre abondante, exige une préparation soigneuse du sol, nécessite un désherbage et, pour certaines variétés, une irrigation intensive. La qualité dépend également de la quantité de plantes dans le champ. En outre, pour être pratiquée dans des conditions idéales, la culture du tabac devrait observer une rotation, avec des périodes pouvant aller jusqu'à sept ans entre deux cultures sur le même sol, de manière à éviter les maladies propres au tabac. 2.3. La récolte s'étend sur plusieurs semaines, du début à la fin de l'été. Certaines variétés (par exemple Virginia) sont récoltées par paliers en fonction du processus de maturation, alors que d'autres (par exemple Burley) sont récoltées par plantes entières.

Les méthodes de récolte du tabac varient également selon la région. 2.4. Après la récolte, les producteurs sèchent le tabac en feuilles avant de le vendre aux entreprises de transformation. L'organisation commune de marché (OCM), qui ne concerne que le tabac brut - les produits finis en sont exclus - comporte 34 variétés classées en cinq groupes en fonction de la méthode de séchage appliquée: a)les variétés dites «flue cured» sont séchées dans des fours ou séchoirs où la température, la circulation et le degré hygrométrique de l'air sont contrôlés par le biais de carneaux.

La variété la plus connue de ce groupe est le «Virginia», qui est aussi le type homogène le plus utilisé dans la fabrication des cigarettes goût américain. On les appelle également variétés claires en raison de leur teinte jaune or; b)les variétés Burley et Maryland, également utilisées dans la fabrication des cigarettes goût américain, sont «light air cured», c'est-à-dire qu'elles sont séchées à l'air sous abri et qu'on ne les laisse pas fermenter (une exception: le Burley fermenté espagnol); ces variétés portent aussi le nom de tabac blond ou brun; c)le Badischer Geudertheimer, le Havanna et le Paraguay sont les variétés «dark air cured» les plus connues; l'opération de séchage est similaire à celle utilisée pour les variétés «light air cured», mais le tabac peut fermenter pendant une période pouvant aller jusqu'à plusieurs mois; ce type de tabacs noirs est utilisé pour la fabrication de cigares et de cigarettes à goût français; d)les variétés «sun cured» (séchées au soleil) comprennent non seulement les variétés grecques orientales prisées par le marché, à savoir le Basmas et le Katerini, mais aussi des tabacs pour lesquels la demande est faible tels le Tsebelia et le Mavra, également cultivés en Grèce; e)le Kentucky (cultivé en Italie) et le Nijkerk (cultivé en France) sont les tabacs les plus connus des variétés «fire cured» (séchées au feu); ces tabacs sont séchés par la fumée que dégagent des feux (de bois de chêne) ouverts; ils sont utilisés pour la préparation de mélanges et pour la fabrication de tabac à priser.

2.5. Une fois séché, le tabac est vendu à environ 300 entreprises de première transformation établies dans la Communauté. Par opérations de première transformation, il faut entendre tout traitement visant à transformer le tabac en feuilles en un produit stable et conditionné, prêt pour être stocké et manufacturé. Ces opérations comprennent l'enlèvement des déchets et des impuretés, le tri et l'assemblage en fonction de l'étage foliaire, de la couleur, de la texture, de la qualité et l'emballage. Pour certaines variétés, elles peuvent également englober la fermentation et, si le manufacturier l'exige, l'écôtage, qui consiste à enlever le pétiole et les nervures très accentuées de la feuille.

Le marché mondial 2.6. Les derniers chiffres disponibles à la Commission (voir tableau 1) indiquent que la production mondiale de tabac brut s'élève à 7,4 Mio t, dont 430 300 t (environ 5,8 %) sont produites dans la Communauté. La République populaire de Chine est le plus grand producteur de tabac au monde (environ 39 % du total), suivie par les États-Unis (environ 10 %). 2.7. Environ 21 % de la production mondiale seulement sont commercialisés sur le marché mondial, la part communautaire représentant respectivement 37 % et 15 % du total des importations et des exportations. La demande mondiale de tabac brut et de tabac transformé est contrôlée par quatre grands conglomérats multinationaux ayant leurs sièges aux États-Unis et au Royaume-Uni ().

Cette situation n'est cependant pas aussi claire qu'il y paraît, car ces entreprises achètent le tabac en feuilles et le tabac transformé dans le monde entier par l'intermédiaire d'une multitude de filiales. 2.8. Si un nombre très limité d'acheteurs domine le marché, l'offre est au contraire marquée par l'existence d'un nombre élevé de producteurs individuels. La CEE compte environ 180 000 planteurs de tabacs, tandis qu'aux États-Unis, plus de 130 000 familles d'exploitants agricoles travaillent directement à la production de tabac. Dans les pays en voie de développement, dont la part de la production mondiale de tabac est passée de 53 % au début des années 60 à 75 % à la fin des années 80, la culture du tabac crée des emplois en grand nombre dans le secteur rural.

Il y a environ 16 millions de planteurs en Chine et, au Zimbabwe, l'industrie du tabac constitue le principal employeur. Au plan mondial, quelque 33 millions de personnes travaillent à la culture du tabac (). 2.9. A la fin des années 80, la production mondiale de tabac et la demande s'équilibraient plus ou moins. En 1990, la consommation est devenue légèrement inférieure à la production, et les prévisions n'indiquent pas de renversement de tendance avant 1995. En réalité, l'«Economist Intelligence Unit» () prévoit une augmentation moyenne de 1,1 % par an pour la production de tabac en feuilles et de 1,4 % pour la consommation.

Néanmoins, dans la mesure où les manufacturiers continuent à réduire le niveau de leurs stocks proportionnellement à leur consommation, les entreprises transformatrices verront également leurs stocks augmenter légèrement. 2.10. Bien qu'ils produisent environ 61 % de l'ensemble des tabacs manufacturés dans le monde, les monopoles d'État vont perdre de leur importance, comme le montre la récente ouverture de marchés en Turquie, dans les États de la CEI et en Extrême-Orient par les conglomérats multinationaux du secteur du tabac (). L'internationalisation croissante de l'industrie anglo-américaine du tabac et la progression des cigarettes goût américain qui en découle entraîneront une augmentation de la proportion de tabacs flue-cured (59 % actuellement) et light air-cured (11 % actuellement) dans la production mondiale, en dépit de leurs coûts de culture et de séchage comparativement élevés.

2.11. Malgré la baisse de la consommation en Europe occidentale et orientale, dans les États de la CEI, au Japon, en Amérique du Nord et en Australie, l'augmentation de la population dans le reste du monde associée à la croissance de la population urbaine dans les pays en voie de développement contribueront, au plan mondial, à renverser la tendance constatée dans les pays développés. Le marché communautaire >TABLE> 2.12. Dans la Communauté, 180 000 exploitants agricoles tirent leurs ressources de la culture du tabac, à laquelle ils consacrent environ 200 000 hectares. Le tableau 2 donne les chiffres relatifs à la production de tabac en 1992, ventilés par groupe et par État membre.

Actuellement, le plus gros producteur est la Grèce, suivie de l'Italie et de l'Espagne. Ensemble, ils représentent 90 % de la production communautaire. 2.13. Avant l'établissement d'une organisation commune de marché dans le secteur du tabac brut, en 1970, l'Espagne, la Grèce, la France et l'Italie connaissaient une situation d'équilibre entre l'offre et la demande grâce à l'existence de monopoles d'État et à la relative fermeture des marchés du tabac dans ces États membres. Avec la création d'une OCM dans le secteur du tabac brut, les monopoles sur la culture et la transformation - mais pas sur la fabrication - ont dû être supprimés () et les marchés ouverts non seulement au tabac provenant des autres États membres, mais également à celui produit dans des pays tiers où les prix sont inférieurs du fait des faibles coûts salariaux.

Étant donné que le transport de tabac non transformé sur de longues distances est assez inhabituel en raison de son instabilité, le commerce mondial porte presque exclusivement sur du tabac emballé. Les droits de douanes sur le tabac emballé sont fixés dans le cadre de l'Accord général sur les tarifs et le commerce (GATT), si bien que le tabac qui pénètre sur le marché communautaire n'est soumis qu'à des droits peu élevés, voire nuls s'il provient des États ACP auxquels s'applique la convention de Lomé. En conséquence, l'OCM a donné aux producteurs de la Communauté des garanties de revenu équivalant à celles offertes antérieurement dans le cadre des organisations nationales de marchés.

2.14. Dans la Communauté, les intérêts des producteurs ont de plus en plus fréquemment été représentés par des coopératives qui possèdent souvent également des entreprises de première transformation. Avec la protection qu'offre l'OCM, cela limite l'incidence de la puissance des manufacturiers du tabac sur les revenus des planteurs. L'organisation commune du marché (OCM) 2.15. L'OCM dans le secteur du tabac brut telle qu'elle a été établie en 1970 a fonctionné pendant environ 12 ans sans problème majeur ni modification, excepté l'introduction, en 1978/1979, de mesures visant le contrôle des offres.

En 1981, l'adhésion de la Grèce a entraîné une augmentation de 40 % de l'ensemble de la production communautaire de tabac, ainsi que l'introduction de variétés orientales qui n'avaient jamais été cultivées auparavant dans l'Europe des 9 et pour lesquelles il n'existait pas, dans certains cas, de réel marché. L'élargissement ultérieur à l'Espagne et au Portugal, en 1986, a entraîné une nouvelle augmentation de 14 % de la production communautaire. Ces deux vagues d'adhésions n'ont pas modifié les principes de l'OCM, mais elles ont conduit à l'accroissement de la production communautaire de variétés connaissant une contraction de la demande. >TABLE> 2.16.

Les objectifs de l'OCM consistent notamment à préserver le revenu des planteurs, à réduire les excédents non voulus en orientant la production vers des variétés plus demandées et en maintenant la production et la population dans des zones de plantation moins favorisées. Il est devenu de plus en plus difficile de concilier ces objectifs. Pour pouvoir maintenir les prix institutionnels (prix d'objectif et prix d'intervention) fixés chaque année par le Conseil à un niveau élevé dans un marché sans barrière extérieure, l'OCM a dû protéger les débouchés des producteurs de tabac dans la Communauté contre les importations de tabacs moins chers.

Simultanément, l'OCM a également dû prendre des dispositions pour assurer aux manufacturiers l'approvisionnement nécessaire de toutes les variétés disponibles sur le marché mondial. 2.17. C'est pour cette raison que l'OCM a pris la forme d'un système de paiements différentiels moyennant lequel le paiement d'une prime devait «assurer la réalisation du prix d'objectif et l'écoulement du tabac produit dans la Communauté». Le taux devrait être fixé à un niveau tenant compte des débouchés passés et à venir sur le marché communautaire, ainsi que de l'incidence de l'évolution des prix du tabac importé de pays tiers.

Dans une certaine mesure, la prime a donc dû compenser la différence entre les prix moins élevés payés sur le marché mondial pour certaines variétés en situation de concurrence avec des variétés cultivées dans la Communauté et les prix d'objectif communautaires plus élevés. Elle devrait permettre à l'entreprise de première transformation (ou à l'acheteur) de payer au moins le prix d'intervention au planteur sous forme d'un prix minimum fixe, mais calculé en fonction de la qualité, et de vendre le tabac aux manufacturiers à des prix comparables à ceux pratiqués sur le marché mondial.

2.18. Des mesures d'accompagnement ont été nécessaires pour faire en sorte que des excédents sans débouché immédiat sur le marché puissent être soit exportés au prix du marché mondial, soit temporairement stockés. C'est pourquoi l'OCM a prévu des restitutions à l'exportation et des mesures de stockage d'intervention. En 1988, l'augmentation rapide des dépenses budgétaires a entraîné la mise en place de dispositifs stabilisateurs, sous forme de quantités maximales garanties (QMG) assorties de réductions limitées des primes et des prix lorsque ces quantités étaient dépassées.

2.19. Finalement, le 14 octobre 1991, la Commission a présenté une proposition de réforme de l'OCM dans le secteur du tabac brut au Conseil, qui l'a adoptée le 30 juin 1992 (). Dans sa nouvelle version, l'OCM comporte toujours 34 variétés classées en cinq groupes en fonction de leur méthode de séchage, mais comprend également trois nouveaux groupes pour les variétés grecques sun cured Basmas, Katerini et Kaba Koulak (classique). Les principales innovations de la nouvelle OCM sont les suivantes: a)les prix d'objectif sont supprimés et c'est le marché qui fixe les prix; b)le montant de la prime est fixé pour chaque groupe de variétés selon la méthode de séchage, par exemple sun cured, flue cured, etc. et non plus pour chaque variété; c)les primes continuent à être payées aux entreprises de transformation, mais elles doivent dorénavant être intégralement versées au planteur; d)les primes sont versées pour du tabac remplissant certaines caractéristiques qualitatives minimales; si le taux d'humidité ne correspond pas au niveau fixé pour chaque variété, les primes sont versées sur la base du poids corrigé; e)la quantité maximale garantie de 390 000 t est remplacée par un seuil de garantie global et maximal de 370 000 t pour la récolte de 1993 et de 350 000 t pour les campagnes suivantes; f)ce seuil de garantie global est réparti par État membre en quotas, qui sont distribués aux entreprises de première transformation ou aux producteurs; aucune prime n'est versée pour les quantités excédant les quotas individuels; g)en vue de concentrer l'offre et de l'adapter aux exigences qualitatives du marché, le montant de la prime peut être augmenté de 10 % lorsque les contrats de culture sont conclus avec un groupement de producteurs; h)les mesures de stockage d'intervention et le système de restitutions à l'exportation sont supprimés; i)les États membres sont tenus de mettre en place des agences de contrôle; j)la création d'organisations interprofessionnelles () dans le secteur du tabac est facilitée afin de permettre aux différents opérateurs impliqués dans la production, la transformation et la commercialisation de contribuer, entre autres, à modifier leur comportement économique et à agir sur l'équilibre du marché; k)un programme de reconversion pour quatre variétés problématiques doit être mis en oeuvre; l)un programme de recherche visant la découverte de variétés d'une teneur moindre en goudron doit être réalisé.

2.20. Le chapitre suivant fait état des résultats de l'audit des comptes et des opérations sous-jacentes pour la période allant jusqu'en 1992, encore fondés sur l'OCM antérieure à la réforme. Comme prévu par le règlement (CEE) n° 2075/92, des mesures transitoires ont pu être appliquées en 1993, obligeant les États membres notamment à allouer des quotas de transformation aux entreprises de transformation et à réduire en deux étapes le seuil de garantie global et maximal à 350 000 tonnes. C'est pourquoi la réforme de l'OCM ne prendra complètement effet qu'à partir de 1994 et des dépenses au titre des restitutions à l'exportation et des mesures de stockage d'intervention devront être consenties jusqu'en 1997 pour le tabac récolté avant 1993.

Il est aussi prévu que le système de prime et de limitation de la production fonctionne jusqu'en 1997 et qu'il soit ensuite révisé et peut-être adapté au vu de l'expérience acquise. 3. EXAMEN DES COMPTES ET DES OPÉRATIONS SOUS-JACENTES DANS LES ÉTATS MEMBRES 3.1. Le tableau 3 présente les dépenses budgétaires encourues par mesure entre 1987 et 1992. D'une manière générale, les comptes dont ces chiffres sont extraits reflètent les dépenses gérées et déclarées, ventilées par État membre. Le tableau 4 présente les dépenses encourues ventilées à la fois par mesure et par État membre.

3.2. Certaines caractéristiques de l'OCM du tabac affectent la présentation des dépenses dans les comptes consolidés de la Commission: a)des primes versées au cours d'une année déterminée concernent des récoltes de l'année en question et de campagnes antérieures; dans ses prévisions de dépenses dans le secteur du tabac pour l'exercice 1993 (), la Commission estimait que, sur un total de 1 268 Mio ECU, 1 111,3 Mio ECU seraient consacrés au paiement de primes relatives aux récoltes des deux années précédentes; >TABLE> b)une prime ne peut être versée qu'une fois le tabac en feuilles placé sous contrôle, transformé et vendu à des fabricants ou exporté, ce qui peut prendre plusieurs années; des avances de primes peuvent être versées aux entreprises de transformation au cours de cette période; toutefois, des avances de primes versées au cours d'une année déterminée sont présentées comme des dépenses définitives bien que le tabac correspondant soit toujours placé sous contrôle; ainsi, en 1992, les autorités grecques ont effectué les versements finals des primes pour du tabac placé sous contrôle en Grèce entre 1981 et 1986; >TABLE> c)le règlement (CEE) n° 2822/88 de la Commission () a introduit la dépréciation systématique au moment de l'achat, à 65 % de la valeur d'acquisition en intervention publique après déduction de la prime; une autre dépréciation «spéciale» est effectuée à la fin de l'exercice, soit en octobre; cette dépréciation se fonde sur les estimations de stocks fournies par les États membres en août et tient compte des crédits disponibles en fin d'année.

L'importante dépréciation intervenue avant 1991 a entraîné la réalisation de profits substantiels sur les ventes de stocks en 1991 et 1992; d)les dépenses inscrites chaque année dans les comptes ne deviennent définitives que lorsque les procédures d'apurement pour l'exercice correspondant sont terminées, c'est-à-dire trois ans plus tard; le tableau 5 présente les dépenses rejetées au profit du budget communautaire par la Commission au terme de l'apurement des comptes pour la période 1987-1990; e)des profits réalisés sur les ventes de stocks d'intervention sont inscrits dans les comptes comme dépenses négatives, ce qui entraîne une sous-évaluation des dépenses totales dans le secteur du tabac pour l'exercice correspondant; les dépenses non reconnues à la suite de la procédure d'apurement sont également déduites, en tant que dépenses négatives, du total des dépenses du FEOGA, entraînant une sous-estimation de ces dernières; ces deux méthodes conduisent à un réemploi automatique de fonds relevant d'exercices antérieurs pour des objectifs identiques.

3.3. Conformément aux règles comptables communautaires (), les États membres divisent le montant versé pour l'achat de tabac à l'intervention entre un élément prime théorique et un élément lié à l'intervention. L'élément prime figure dans les déclarations mensuelles de dépenses en tant que prime et est porté en compte par la Commission comme s'il s'agissait d'une prime réellement versée pour du tabac écoulé sur le marché. La différence entre la prime théorique versée et le prix d'achat du tabac constitue la valeur des stocks à l'achat. Cela ne permet pas à l'autorité budgétaire de connaître le coût réel du tabac qui n'est pas écoulé sur le marché. >TABLE> 3.4.

Comme c'est le cas pour d'autres marchés, l'aide (la prime) est fixée en écus mais versée en monnaie nationale par les États membres. Dans le cadre de l'OCM du tabac, les entreprises de transformation avaient droit à une avance sur prime lorsque le tabac était mis sous contrôle, mais la prime définitive n'était payable que lorsque le tabac quittait la mise sous contrôle après transformation. Cette situation entraînait des dépenses injustifiées. Les États membres dont la monnaie s'était dépréciée entre la date du versement de l'avance et celle où la prime définitive était payable devaient de nouveau effectuer un paiement en monnaie nationale pour couvrir la différence entre la prime convertie en monnaie nationale au taux de change de départ et la prime convertie selon le nouveau taux de change.

3.5. La réforme de l'OCM a résolu ce problème. La prime est due lorsque le tabac est livré par le producteur en vue de la transformation, et la date à laquelle le taux de change doit être appliqué est déterminée. Cependant, rien n'est réglé pour les récoltes antérieures à 1993. Le coût budgétaire de ce versement supplémentaire est évalué à quelque 50 Mio ECU par an. Ce coût persistera dans les quatre prochaines années, c'est-à-dire jusqu'à ce que l'OCM d'origine prenne fin. 3.6. Cette pratique n'a aucune justification financière. La Commission aurait dû proposer des modifications de l'OCM d'origine pour éviter ces dépenses supplémentaires.

Si le règlement n'est pas amendé, cela risque d'avoir une incidence sur le fonctionnement sans heurt de la nouvelle OCM du tabac. Les entreprises de transformation seront incitées à conserver du tabac provenant de récoltes antérieures à 1993 afin de bénéficier d'une éventuelle dévaluation. De plus, des dépenses budgétaires injustifiées seront encourues. Des exemples des effets de la dévaluation dans certains États membres figurent dans les points 3.34 - 3.36 et 3.84 - 3.85. Les primes 3.7. Représentant quelque 90 % de l'ensemble des dépenses encourues dans le cadre de l'OCM, les primes constituent la catégorie la plus importante des dépenses communautaires dans le secteur du tabac brut.

Elles sont versées par les autorités nationales responsables aux premiers acheteurs qui soit transforment, soit se chargent de faire transformer le tabac, à la condition qu'ils aient au moins payé le prix d'intervention (prix minimum) au planteur. Les primes sont versées sur la base de la quantité de tabac brut mis sous contrôle dans les locaux de l'entreprise de transformation ou dans des centres de ramassage éloignés, en fonction d'une teneur type en humidité et après enlèvement des feuilles ne répondant pas à certains critères de qualité et des impuretés. 3.8. Étant donné que le droit définitif à la prime n'est acquis que si le tabac livré est transformé, le montant final de la prime ne peut être calculé qu'au moment de la sortie du tabac du lieu où il a été mis sous contrôle.

Plusieurs années peuvent s'écouler avant cette date, mais depuis 1991, la période autorisée à été limitée à quatre ans (). C'est pourquoi les autorités nationales compétentes sont tenues de superviser, dans les locaux des entreprises de transformation, le stockage du tabac en feuilles et du tabac transformé, ainsi que les opérations d'entrée et de sortie des stocks. 3.9. Pour permettre à l'entreprise de transformation de payer le prix minimum au planteur lorsqu'elle achète le tabac, la réglementation communautaire prévoit le versement anticipé de la prime. Ce dernier est subordonné à la passation d'un «contrat de culture européen» (il s'agit d'un contrat d'achat/de vente) entre l'entreprise de transformation (premier acheteur) et le planteur, ainsi qu'à la constitution, par ladite entreprise, d'une garantie égale à 20 % du montant de la prime.

Le planteur est tenu de vendre l'ensemble de la production provenant des zones mentionnées dans le contrat. 3.10. A partir de 1990, les États membres ont également eu la possibilité de subordonner le paiement de la prime à la passation de contrats de culture entre le planteur et l'entreprise de transformation (l'acheteur). Depuis 1991, il ne s'agit plus d'une option mais d'une obligation (). Conformément aux dispositions de l'article 2 ter du règlement (CEE) n° 1726/70 de la Commission (1), les contrats passés entre les planteurs et les entreprises de transformation, de même que les déclarations de culture souscrites par des planteurs qui soumettent leurs propres tabacs aux opérations de transformation, souvent par l'intermédiaire d'une association de producteurs, doivent être enregistrés auprès des autorités nationales responsables du contrôle.

L'article 2 quater du règlement précité stipule que les autorités nationales doivent opérer des contrôles sur place portant sur au moins 5 % des superficies cultivées () pour vérifier les éléments figurant dans les contrats de culture. 3.11. Chaque année, le règlement du Conseil portant fixation des prix détermine les zones de production où la culture de chaque variété de tabac est autorisée. En outre, depuis 1988, en vertu de l'article 7 bis paragraphe 1 du règlement de base (), les prix et primes ne s'appliquent qu'aux variétés de tabac provenant des communes dans lesquelles elles ont déjà été cultivées au moins une fois au cours des cinq dernières années.

En outre, le contrat de culture doit mentionner le nom de la commune d'origine. Depuis 1992, pour favoriser une production de qualité, le paiement de la prime est limité aux quantités correspondant à des rendements fixés pour chaque variété et pour chaque zone (). 3.12. Lorsque les autorités nationales compétentes procèdent à la mise sous contrôle officielle du tabac, un test permettant de déterminer le taux d'humidité du tabac doit être effectué. Le règlement (CEE) n° 409/76 de la Commission () stipule qu'il faut prélever dans chaque balle un nombre de feuilles proportionnel à leur poids respectif et que le nombre de feuilles doit être suffisant pour représenter correctement l'ensemble de la balle.

L'échantillon doit comporter un nombre égal de feuilles de bordure, de feuilles de coeur et de feuilles intermédiaires. Les feuilles prélevées doivent être mélangées et hachées (largeur de coupe de 0,4 à 2 mm). Après hachage, les feuilles sont mélangées et un échantillon représentatif est prélevé. Deux méthodes scientifiques - le procédé Brabander et le procédé Beaudesson - peuvent être utilisées pour déterminer le taux d'humidité du tabac. Si des tests de laboratoire de cette nature ne sont pas réalisés, l'organisme payeur est tenu de retenir 5 % du montant de la prime payé sous forme d'avance jusqu'à ce que le montant définitif de la prime soit établi.

Afin d'éviter le paiement de sommes trop élevées pour du tabac trop humide, et vice versa, le poids du tabac doit être ajusté si le taux d'humidité s'écarte de plus de 1 % de la valeur de référence indiquée à l'annexe IV du règlement (CEE) n° 1727/70 (). En outre, il convient de déterminer et de retrancher la quantité d'impuretés et de débris. 3.13. Le paiement de primes est subordonné à la fourniture, par l'entreprise de transformation, d'une preuve formelle de la mise sous contrôle du tabac. Cette preuve consiste en un certificat-prime établi par les autorités de contrôle de l'État membre concerné.

La première partie dudit certificat est remplie lors de la mise sous contrôle du tabac et la seconde lors de la sortie du tabac du lieu où il a été mis sous contrôle. 3.14. Bien que plusieurs contrôles (par exemple les contrôles du taux d'humidité) soient définis de manière très détaillée, la réglementation communautaire ne prévoit pas toutes les procédures de contrôle nécessaires pour garantir l'exactitude des paiements. C'est pourquoi les États membres ont adopté toute une série de méthodes de contrôle répondant à leurs propres besoins. 3.15. L'article 8 du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil () relatif au financement de la politique agricole commune stipule que: «Les États membres prennent... les mesures nécessaires pour: - s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds, - prévenir et poursuivre les irrégularités, - récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.» Les systèmes de contrôle nationaux pour le tabac doivent donc comprendre un certain nombre de contrôles clés, indépendamment du fait qu'ils soient ou non définis dans un règlement communautaire spécifique.

Les principaux contrôles devraient porter sur la vérification des éléments suivants: a)la véracité des données figurant dans les contrats/déclarations de culture, par exemple les parcelles cultivées et les rendements; b)l'éligibilité des zones de production et des communes dont le tabac est mis sous contrôle; c)la correspondance entre le tabac mis sous contrôle et les informations figurant dans les contrats de culture; d)la variété et la qualité du tabac livré; e)le paiement du prix minimum; f)la sécurité des stocks de tabac brut et de tabac transformé mis sous contrôle; g)la transformation et la vente du tabac; h)l'exactitude des ordres de paiement.

3.16. Au cours des opérations de transformation, les balles de tabac brut livrées par les planteurs ne sont plus identifiables en raison de l'étalage, du mélange, de l'écôtage, etc. des feuilles. Le paiement de la prime définitive étant subordonné à la fourniture d'une preuve que le tabac transformé est sorti du lieu où il avait été mis sous contrôle, les systèmes de contrôle nationaux doivent également donner l'assurance que le tabac en question a été obtenu à partir de tabac mis sous contrôle au cours d'une année donnée. Cela est réalisé moyennant la comparaison entre les variétés, les qualités et le poids du tabac sortant de la mise sous contrôle et ceux du tabac mis sous contrôle.

En conséquence, le tabac sortant du lieu de contrôle doit être soumis aux mêmes vérifications que celui qui est mis sous contrôle. La Cour estime qu'une telle comparaison est impossible. 3.17. Enfin, conformément aux dispositions du règlement n° 4045/89 du Conseil (), les États membres sont tenus d'opérer des contrôles après paiement, sur la base des documents commerciaux des entreprises dont la somme des recettes annuelles au titre du FEOGA-Garantie a été supérieure à 200 000 ECU. Allemagne 3.18. En Allemagne, le régime communautaire pour le tabac est contrôlé par le ministère fédéral des Finances, par l'intermédiaire de la direction des Douanes, dont le siège principal, situé à Hambourg (HZA-Hamburg Jonas), assume la fonction d'organisme payeur au sens de l'article 4 du règlement (CEE) n° 729/70 ().

Vingt-et-une entreprises de transformation font subir au tabac les opérations qui en feront un produit pouvant être vendu aux fabricants. La plus grande partie du tabac transformé est cultivée en Allemagne, mais une partie est importée en provenance d'autres États membres, surtout d'Italie. Les agents des douanes locales procèdent à la mise sous contrôle du tabac dans les centres de ramassage éloignés. Les agents des douanes opèrent également des contrôles des entreprises de transformation. 3.19. La responsabilité de l'enregistrement des contrats de culture incombe à HZA Hamburg Jonas.

Le contrôle effectué a cependant révélé que lesdits contrats n'étaient pas enregistrés, mais simplement classés par année et par entreprise de transformation. En outre, il s'est avéré que les certificats-primes ne faisaient pas référence aux contrats, le lien entre les certificats, sur la base desquels des avances ont été payées, et les contrats correspondants devenant de ce fait impossible à établir. Les anomalies suivantes ont été constatées: a)une avance sur la prime due, d'un montant de 2,6 Mio DM, a été versée à un acheteur allemand de tabac italien, sur la base de 15 certificats-primes ne comportant aucune référence à un contrat définitif et qu'en tout état de cause l'organisme payeur allemand n'a pu produire au moment du contrôle (juin 1991); dans les locaux de l'entreprise de transformation, où le tabac avait été soumis à la fermentation pour le compte de l'acheteur, des documents douaniers concernant les certificats-primes en cause et faisant référence à la date d'un contrat ont été trouvés, mais ils ne mentionnaient pas le nom du fournisseur; un contrat a néanmoins pu être produit, faisant état de la fourniture du lot en question par une coopérative de producteurs italiens; mais il a été constaté auprès de l'«AIMA», l'organisme payeur italien, que le même numéro de référence correspondait à un contrat portant sur une autre variété de tabac, passé entre l'entreprise de transformation allemande précitée et une autre entreprise de transformation/un autre vendeur en Italie; les auditeurs ont informé les autorités de contrôle italiennes de cette différence, et les autorités allemandes ont accueilli favorablement la requête formelle des autorités italiennes concernant la réalisation d'un contrôle dans les locaux de l'acheteur allemand; les autorités allemandes ont déclaré à la Cour en juillet 1993 qu'aucune irrégularité n'avait été détectée en Allemagne; il serait souhaitable que les autorités italiennes poursuivent l'examen des irrégularités décelées afin de parvenir à une conclusion satisfaisante; b)l'une des copies d'un autre contrat entre le même acheteur que précédemment et un vendeur italien mis en examen par la «Guardia di Finanza» a été modifiée à la main, la variété mentionnée passant de «Forchheimer Havanna» à «Badischer Geudertheimer»; cette modification n'apparaissait pas sur l'original de ce contrat, qui a été examiné auprès de l'AIMA; elle n'a toutefois eu aucune conséquence financière, le Conseil ayant abaissé le niveau de la prime pour le Badischer Geudertheimer italien à celui du Forchheimer Havanna; c)il a été constaté que trois contrats ne remplissaient pas les conditions de l'article 3 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 727/70 (), qui stipule qu'une prime est accordée aux personnes physiques ou morales qui achètent du tabac directement auprès de planteurs ou de coopératives de producteurs, sans faire appel à un intermédiaire; les trois contrats en cause indiquaient que les entreprises de transformation allemandes n'avaient pas acheté le tabac directement auprès des planteurs; en conséquence, aucune prime n'aurait dû être versée.

3.20. Ce n'est que dans le cadre des contrôles après paiement prévus par le règlement (CEE) n° 4045/89 () et, conformément aux dispositions de l'article 2 quater du règlement (CEE) n° 1726/70 (), au moment du contrôle sur place d'au moins 5 % des superficies cultivées () que les autorités allemandes vérifient l'éligibilité des communes d'où provient le tabac livré pour être mis sous contrôle. La France et l'Italie ont mis en oeuvre des programmes informatiques qui contrôlent l'éligibilité des communes avant que le paiement soit effectué, permettant ainsi aux autorités de déceler les fournitures de tabac non éligibles avant le paiement et donc d'éviter les procédures de recouvrement.

Un système de cette nature constitue une meilleure garantie pour les fonds communautaires. 3.21. Les contrôles opérés lors de la mise sous contrôle du tabac sont réalisés par des représentants du planteur et de l'acheteur, sous la surveillance d'agents des douanes de l'endroit. Le contrôle du taux d'humidité est effectué moyennant la palpation et l'examen des feuilles de tabac selon un procédé appelé «haptische Methode». Le tabac dont le taux d'humidité est jugé trop élevé est écarté et restitué au planteur pour être séché davantage, le reste étant accepté et enregistré comme tabac ayant une teneur en humidité conforme au taux type fixé par la réglementation.

Les autorités allemandes estiment que leurs contrôles du taux d'humidité comporte une marge d'erreur d'environ 2 %. Les analyses réalisées par les auditeurs de la Cour dans le propre laboratoire de l'entreprise de transformation ont cependant révélé que le tabac «d'un taux d'humidité type» qui venait d'être mis sous contrôle était de 3,7 % à 7,6 % plus sec, ce qui a entraîné le paiement au planteur d'un prix inférieur au prix minimum. Le paiement du prix minimum constituant une condition sine qua non de l'obtention de la prime, il conviendrait d'améliorer la qualité des contrôles du taux d'humidité et de vérifier que le prix minimum a été payé, avant de verser la prime.

3.22. Le HZA-Hamburg Jonas a contrôlé plusieurs certificats-primes pour s'assurer que les prix minima avaient été payés. Cependant, pour ce qui concerne la variété Badischer Geudertheimer, qui représente environ un tiers de la production allemande de tabac, les contrôles opérés étaient dénués de sens, car les informations relatives à la qualité et donc au prix figurant sur le certificat-prime n'étaient pas fiables. Tous les certificats-primes correspondant aux livraisons de cette variété de tabac portent la mention classe III pour ce qui concerne la qualité, classe dont le prix est inférieur à celui de la classe II.

Lors de leurs visites dans des centres de ramassage et dans les locaux d'entreprises de transformation, les auditeurs de la Cour ont cependant constaté qu'une partie du tabac appartenait en fait à la classe II. Rien ne garantit donc que le prix minimum avait été payé pour ce tabac. 3.23. En réalité, il existe un problème général pour ce qui concerne la vérification des prix minima payés par les entreprises de transformation pour le tabac cultivé en Allemagne. Le contrôle n'est pas réalisé au moment de la mise sous contrôle du tabac mais au cours du contrôle a posteriori visé par le règlement (CEE) n° 4045/89 (), c'est-à-dire entre un et deux ans après le paiement final et même pas de manière systématique.

Aucun contrôle n'était effectué auprès des petits bénéficiaires et, pour ce qui concerne le tabac importé d'Italie, aucun élément n'attestait que le prix minimum était payé aux planteurs italiens. Les autorités allemandes avaient été informées du problème par la Commission, la dernière fois en 1990; pourtant le système allemand n'avait pas été modifié au moment de l'audit de la Cour, en novembre 1991, pour faire en sorte que le paiement du prix minimum soit vérifié avant l'octroi de la prime. 3.24. Conformément aux dispositions de l'article 7 paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 1726/70 de la Commission (), l'entreprise de transformation doit joindre à sa première demande d'obtention d'une prime une déclaration concernant l'état des stocks de tabac qu'elle détient.

Les autorités allemandes ne vérifient ces déclarations que lorsque les entreprises de transformation sont sélectionnées pour faire l'objet d'un contrôle au titre du règlement (CEE) n°4045/89 (1). Cela n'est manifestement pas satisfaisant dans la mesure où un contrôle physique des stocks n'est plus possible à ce moment. Grèce 3.25. En Grèce, le régime relatif au tabac est géré par l'Office national du tabac (EOK), organisme public qui délivrait les autorisations de culture du tabac avant l'adhésion de la Grèce à la Communauté. Son siège central est situé à Athènes et il possède plusieurs services régionaux dans les régions de culture du tabac.

Il surveille les plantations des producteurs, depuis l'ensemencement et la plantation jusqu'à la récolte. Il contrôle également les opérations de transformation du tabac, qui sont effectuées dans 122 entreprises de transformation pratiquement toutes installées dans le nord du pays. L'EOK emploie un nombre considérable d'agronomes et d'inspecteurs pour pouvoir s'acquitter de ses tâches de service et de contrôle. 3.26. L'EOK se charge également de vérifier les demandes et d'autoriser le paiement de la prime. Les paiements proprement dits sont effectués par l'organisme payeur, la DIDAGEP, qui est une direction du ministère de l'Agriculture.

3.27. L'EOK est un organisme autofinancé. Une partie de ses recettes provient d'un prélèvement annuel de 2 % sur la valeur des achats de tabac en feuilles par les entreprises de transformation (). Pour la période 1987-1991, le montant total des prélèvements a dépassé 56 Mio ECU (7 700 Mio DR), soit 38 % de l'ensemble des recettes de l'EOK. 3.28. Les difficultés liées à la réalisation de contrôles dans les zones de culture sont d'autant plus grandes qu'en Grèce, les régions cultivant le tabac sont dépourvues de cadastre. Il est donc impossible d'utiliser des références cadastrales pour identifier chacune des parcelles lors de l'établissement des contrats.

3.29. Les autorités grecques ne vérifient pas si les primes ne sont accordées qu'aux seules variétés de tabac provenant de communes éligibles, ce qui a entraîné des problèmes particuliers pour ce qui concerne la production de Virginia dans les régions d'Aghrinion et de Thessalonique. En 1989, alors que la région d'Aghrinion produisait 2 875 t de Virginia (soit 30 % des 9 480 t de Virginia récoltées au total en Grèce), 13 des 29 communes cultivant cette variété de tabac n'étaient pas éligibles aux primes. En 1990, ces chiffres sont passés à 24 communes sur 54. Dans la région de Thessalonique, le nombre de communes bénéficiant de primes alors qu'elles n'étaient pas éligibles s'élevait à 8 en 1989 et en 1990 sur un total de 25 et 32 respectivement.

En tout état de cause, dans les deux cas, des primes ont été versées sans contrôle. 3.30. Les primes accordées pour du tabac provenant de communes non éligibles ont de toute évidence été indûment versées. Les autorités grecques n'ont pas opéré les contrôles prévus par la réglementation pour toutes les variétés cultivées depuis 1989. Bien qu'elles aient été rappelées à leurs obligations par la Cour, les autorités grecques n'ont pas effectué les contrôles requis. Toutefois, la Cour estime que les quantités en cause ont été d'environ 1 000 t de Virginia en 1989 et en 1990, et qu'elles ont été moindres les années suivantes (les communes devenant automatiquement éligibles au cours de l'année qui suit la première récolte d'une nouvelle variété).

Étant donné que des paiements indus de même nature ont probablement été effectués pour d'autres variétés de tabac, le montant total indûment payé est vraisemblablement considérable - probablement supérieur à 4 Mio ECU. 3.31. Le certificat-prime n'est pas établi conformément aux dispositions réglementaires. La première partie n'est remplie qu'après la récolte et non au moment de la mise sous contrôle effective du tabac, comme l'exige la réglementation. Au lieu de cela, des «certificats-primes intermédiaires» sont établis pour des lots de tabac livrés aux entreprises de transformation à partir des centres de ramassage situés dans les différents villages.

Des agents de l'EOK ont reconnu qu'il arrive même que le tabac ait été transformé avant d'être repris sur un «certificat-prime intermédiaire». 3.32. Dans ces conditions, l'on ne peut nullement se fier aux données figurant sur le certificat-prime final, car il est impossible de contrôler le tabac en feuilles après transformation et de superviser correctement le système si le tabac est transformé avant d'être mentionné dans le certificat-prime. L'EOK a entrepris d'améliorer les procédures. 3.33. Les contrôles concernant les entreprises de première transformation et les exportateurs sont fondés sur les informations consignées par les contrôleurs nationaux dans des registres officiels extérieurs aux systèmes de comptabilité des opérateurs.

Ces registres ne font pas l'objet d'un rapprochement avec les documents comptables et financiers des entreprises pour garantir l'authenticité et l'exactitude des opérations inscrites dans les registres. En l'absence d'un rapprochement de ce type, il est impossible de confirmer la véracité des données sur la base desquelles les paiements sont effectués. 3.34. Bien que, de manière générale, les procédures mises en oeuvre pour contrôler le tabac lors de sa sortie du contrôle soient satisfaisantes, il a cependant été constaté que le moment de cette sortie était parfois retardé, entraînant une augmentation des dépenses communautaires.

A l'approche de l'échéance de quatre ans, les exportateurs grecs mettent leur tabac emballé sous contrôle douanier dans des entrepôts de douane jusqu'à ce que le tabac soit exporté vers un pays tiers et demandent le versement d'une avance sur les restitutions à l'exportation. Toutefois, lorsque le tabac est placé sous contrôle douanier, les autorités grecques ne le font pas sortir de la mise sous contrôle dans le cadre du régime de prime. Cela n'est fait que lorsque le tabac est réellement exporté (jusqu'à six mois plus tard). L'avance sur le montant de la prime est alors apurée et le solde versé sur la base de la date d'exportation à destination d'un pays tiers et du taux (vert) représentatif de la drachme en vigueur le jour de l'exportation.

De cette manière, les entreprises de transformation ont perçu des primes supplémentaires résultant de la dévaluation de la drachme verte par rapport à l'écu pendant la période où le tabac est resté en entrepôt sous contrôle douanier. 3.35. Il s'agit en l'occurrence d'une application non conforme de la réglementation. Si l'éligibilité aux primes est subordonnée à l'exportation du tabac (ou à sa livraison au fabricant), la Cour considère que cette condition est remplie de manière satisfaisante dès lors que le tabac est placé sous contrôle douanier pour exportation et qu'une avance a été versée au titre des restitutions à l'exportation.

Le montant définitif de la prime et le solde éventuel restant dû devraient être calculés et payés en fonction de cette date. Les 36 469 893 DR versées à une entreprise de transformation pour du tabac placé sous contrôle douanier les 20 et 21 décembre 1990 constituent un exemple des coûts supplémentaires qui peuvent résulter de cette pratique. En l'occurrence, le tabac a été exporté à destination d'un pays tiers les 18 et 19 juin 1991, soit immédiatement après la modification du taux de change vert en date du 17 juin 1991, entraînant le paiement d'un montant supplémentaire de 76 951 ECU imputé au budget.

3.36. Le tableau 6 présente un exemple permettant de comparer les coûts résultant d'une part d'une demande de prime adressée à la Commission lorsque le tabac est placé sous contrôle douanier et, d'autre part, de l'introduction de cette même demande au moment de l'exportation. L'EOK a fourni à la Cour des informations détaillées concernant huit autres opérations pour lesquelles cette procédure a été mise en oeuvre. La charge indûment imputée au budget communautaire s'élevait à environ 140 000 ECU. 3.37. Avant le contrôle de la Cour, un agent de l'EOK avait directement accès au système informatique du ministère et introduisait les données relatives au paiement des primes via un terminal situé dans les locaux de la DIDAGEP.

Aucun autre contrôle n'était prévu pour couvrir le risque d'erreur au niveau des paiements. Le contrôle des autorisations de paiement opéré ensuite par la DIDAGEP n'était pas satisfaisant car il était fondé sur une comparaison des données figurant sur des enveloppes fournies par l'EOK, telles que le nom des bénéficiaires et les numéros des ordres de paiement, avec une liste de paiements également communiquée par l'EOK. Les enveloppes proprement dites contenant les pièces justificatives relatives à chaque paiement n'étaient pas ouvertes. Un système de cette nature ne permettait pas de garantir la légalité et la régularité des paiements.

La procédure en cause a désormais été modifiée et l'accès au système informatique est strictement réservé aux agents du ministère. Les pièces justificatives devraient toujours être examinées et la mention «payé» devrait figurer sur les ordres de paiement. En outre, au moment du paiement, il conviendrait de faire apparaître la mention «payé» également sur les pièces justificatives afin d'en éviter la réutilisation en vue d'un double paiement. 3.38. Les autorités grecques n'ont pas effectué les contrôles dans les locaux des entreprises de transformation et des exportateurs de tabac, prévus par le règlement (CEE) n° 4045/89 () du Conseil, bien que les entreprises de première transformation et les exportateurs aient perçu des montants importants.

Pour la période 1990-1991, 45 à 49 des 71 entreprises bénéficiaires d'une aide auraient dû être contrôlées au moins une fois. 3.39. Les autorités grecques ont indiqué que la direction du contrôle manque d'effectifs et que la formation de ses agents est encore incomplète. Le fait que les règlements susmentionnés n'aient pu être mis en oeuvre est cependant inacceptable et constitue un risque pour les paiements communautaires. Espagne Tableau 6 - Comparaison des coûts pour le budget communautaire >TABLE> >TABLE> 3.40. En Espagne, les opérations de transformation sont effectuées par huit entreprises.

Au cours des dernières années, le secteur de la transformation et la gestion de la production nationale ont été réorganisés. Jusqu'en 1986, un organisme d'État, le «Servicio Nacional de Cultivo y Fermentación del Tabaco» (SNCFT), détenait le monopole de la culture et des opérations de première transformation du tabac. Depuis l'adhésion à la Communauté, les contrôles relatifs à la culture du tabac se sont relâchés et les activités de la branche du SNCFT chargée des opérations de transformation ont été reprises par la CETARSA (Compañía Española de Tabaco en Rama S.A.).

C'est cependant toujours l'entreprise nationalisée «TABACALERA» qui assure la fabrication des cigarettes espagnoles. Bien que d'autres entreprises indépendantes de transformation du tabac aient fait leur apparition sur le marché, la CETARSA continue à jouer un rôle majeur dans le domaine de la transformation du tabac et est la seule entreprise importante à transformer la variété dark fermented Burley (Burley F). 3.41. De 1986 à 1991, l'ANT (Agencia Nacional del Tabaco) a assumé les fonctions d'organisme payeur et d'organe de contrôle dans le secteur du tabac. Toutefois, en avril 1991, les activités de contrôle et de paiement ont été reprises par le SENPA, principal organisme payeur espagnol.

3.42. Le huitième considérant du règlement de base () stipule, entre autres, que la libre passation de contrats doit être sauvegardée (c'est-à-dire que les producteurs devraient être libres de conclure des contrats de vente de leur tabac avec l'acheteur de leur choix). Les observations formulées ci-après résultent du contrôle du marché espagnol du tabac et des liens juridiques entre la TABACALERA, la CETARSA et les autorités nationales: a)Le décret royal espagnol n° 573/87 stipule que: i)la TABACALERA détient une participation minoritaire dans la CETARSA (article 5.1.b); cette participation représente actuellement environ 20 %; ii)le président de la CETARSA est nommé sur proposition conjointe du ministère de l'Économie et des Finances et du ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation; en outre, des représentants du ministère de l'Agriculture siègent au conseil d'administration de la CETARSA; b)des représentants du ministère de l'Agriculture, parmi lesquels l'ancien directeur de l'ANT, siègent également au conseil d'administration de la TABACALERA.

3.43. Ces dispositions font que le ministère de l'Agriculture (responsable du contrôle du marché) a également un intérêt commercial sur ce marché (par l'intermédiaire de la CETARSA et de la TABACALERA). En 1989, ce lien s'était même renforcé, un haut responsable de la CETARSA ayant été nommé directeur de l'ANT. 3.44. Il serait opportun que les autorités espagnoles et la Commission revoient ces dispositions afin de déterminer si elles satisfont aux exigences de l'organisation commune de marché. 3.45. Bien qu'il existe en Espagne un système d'enregistrement des contrats, l'ANT ou le SENPA (Servicio nacional de productos agrarios) n'ont effectué aucun contrôle pour s'assurer de l'authenticité et de la validité de ces derniers.

Les anomalies suivantes ont été observées: a)l'existence de contrats faisant double emploi, passés avec différentes entreprises de transformation pour une même variété de tabac; b)l'existence de contrats entre les mêmes planteurs mais différentes entreprises de transformation, aux termes desquels le même tabac est fourni en tant que Burley E à une première entreprise et en tant que Burley F à une seconde. 3.46. Ces anomalies ont conduit à des surestimations irréalistes des quantités à fournir qui se sont soldées par un dysfonctionnement du processus de contrôle. De fait, en 1991/1992, 82 631 t ont fait l'objet de contrats bien que la moitié seulement de cette quantité ait réellement été fournie.

3.47. En Espagne, le problème posé par la réalisation d'un contrôle des surfaces cultivées est considérablement aggravé par l'absence de mise à jour des cadastres. Il est par conséquent impossible d'utiliser les références cadastrales pour identifier chacune des parcelles de terrain visées par les contrats. 3.48. Depuis la visite de contrôle, les autorités espagnoles se sont attaquées à ce problème en entreprenant une vérification des contrats, comprenant un contrôle des quantités stipulées et de l'emplacement des champs de tabac, moyennant l'introduction d'un système informatisé d'enregistrement des contrats et la tenue de réunions d'information avec les planteurs.

En conséquence, le nombre de contrats enregistrés en Espagne en 1992/1993 est tombé à 5 000 par comparaison aux 8 000 contrats de la campagne 1991/1992 (-37 %), et les quantités stipulées ont diminué de 35 %, passant de 82 631 t à 55 000 t. Il serait souhaitable que la Commission examine la situation antérieure à 1992 et veille à ce que, le cas échéant, des recouvrements soient effectués. 3.49. Au cours des campagnes de commercialisation 1987/1988 à 1989/1990, des primes ont été versées pour un total de 96 582 kg de tabac Havanna E cultivé dans la région de Campezon au pays basque, bien que cette région ne figure pas dans le règlement comme l'une des zones reconnues pour la variété en cause.

Il est clair que l'ANT était consciente du problème dès janvier 1991, suite à une demande d'information adressée par une entreprise privée et multinationale de transformation. Elle n'a cependant entrepris aucune action pour recouvrer le montant des primes indûment versées. En fait, le 4 février 1991, le directeur de l'ANT avait conseillé à l'entreprise en question de mettre sous contrôle le Havanna provenant de la zone non éligible «au cas où la Commission reconnaîtrait cette zone pour la campagne de commercialisation en cours» (1990/1991). Le jour suivant, il a transmis à la CETERSA l'information contraire, lui demandant de mettre un terme à la mise sous contrôle du tabac en question.

Dans cette lettre, il déclarait également que l'ANT demanderait une reconnaissance rétroactive de la région, mais une fois encore, la requête correspondante n'a pas été adressée à la Commission. Pourtant, aucune mesure n'a été prise pour recouvrer le montant de l'aide indûment versé jusqu'à ce que, à la suite du contrôle, la Cour soulève la question auprès du SENPA. Celui-ci a demandé le remboursement de 29 Mio PTA (0,23 Mio ECU). 3.50. La culture de certaines variétés s'est étendue, notamment avec le remplacement de la variété Burley F par la variété Burley E et le développement de la culture de certains tabacs dans des zones non traditionnelles.

La règle relative aux communes éligibles n'ayant pas été respectée, les agents de la Cour ont, au cours de leur mission sur place, demandé aux autorités espagnoles de préciser à quelle date elles entendaient opérer des contrôles à cet égard et, ce qui importe davantage, effectuer une révision des paiements antérieurs afin de s'assurer que la règle des cinq ans a bien été respectée. Bien qu'une procédure de contrôle ait désormais été introduite, la révision des contrats antérieurs, visant à s'assurer du respect de la réglementation et du bien-fondé des paiements, n'a pas été effectuée.

Les autorités espagnoles soutiennent que la période de cinq ans ne pouvait commencer qu'à la date d'adhésion, et affirment par conséquent qu'elles ne sont tenues d'appliquer le règlement qu'à partir de 1991 et non à partir de 1988, date de son entrée en vigueur. La Cour pense qu'il s'agit là d'une interprétation erronée du règlement qui a conduit au versement d'un volume significatif de primes indues qui n'ont pu jusqu'à présent être quantifiées en raison de l'attitude des autorités espagnoles. 3.51. Le contrôle opéré par la Cour a confirmé les constatations des auditeurs de la Commission chargés de l'apurement des comptes, à savoir qu'il n'existe aucun certificat-prime identifiable tel que le requiert la réglementation.

On utilise en revanche un dossier constitué de documents non classés pour étayer les achats d'une variété de tabac donnée par une entreprise de transformation particulière. Ce dossier se compose de neuf registres et documents différents. Hormis le fait qu'un tel système n'est pas conforme à la réglementation communautaire, il est en outre lourd et mal adapté aux besoins du contrôle. Bien que la Commission eût demandé aux autorités espagnoles, en janvier 1991, de se conformer à la réglementation communautaire, la situation demeurait inchangée au moment du contrôle de la Cour, en février 1992.

3.52. A Grenade, les inspecteurs du SENPA ne disposaient d'aucune copie des contrats passés entre les planteurs et les entreprises à contrôler, afin de déterminer la variété et la quantité de tabac devant être mises sous contrôle. Dans ces conditions, il était tout à fait possible que des livraisons ne faisant pas l'objet de contrats ou représentant des quantités nettement supérieures à celles prévues par ces derniers aient eu lieu. A la suite de la visite de la Cour, des contrôles de ce type ont été généralement introduits. 3.53. Des planteurs, qui avaient passé un contrat pour un tabac de la variété Burley F avec l'entreprise de transformation CETARSA, ont été sélectionnés pour faire l'objet d'une visite de contrôle de la Cour.

Il s'est avéré que la plupart de ces planteurs livraient du tabac qu'ils prétendaient être de la variété Burley E aux termes de contrats conclus par une coopérative avec une autre entreprise de transformation privée. La raison de cela est qu'ils n'avaient pas accepté le prix offert par la CETARSA et qu'ils avaient décidé de livrer tout ou partie du tabac ayant précédemment fait l'objet d'un contrat avec la CETARSA à l'autre entreprise de transformation qui offrait des prix plus intéressants. Les planteurs ont passé le contrat avec la coopérative soit sous leur propre nom, soit en utilisant le nom d'un parent; certains d'entre eux n'étaient même pas membres de la coopérative.

La promesse verbale d'une adhésion ultérieure a été suffisante pour permettre la livraison par le biais du contrat avec la coopérative. 3.54. La quantité globale de tabac livrée par la coopérative à l'entreprise de première transformation a donc largement dépassé la quantité stipulée par contrat qui, en 1991, s'élevait à 265 000 kg pour la variété Burley E. La quantité globale de Burley E livrée au 27 janvier 1992 (date de la visite de la Cour) s'élevait à 418 393 kg, soit une augmentation de 58 %. 3.55. Les autorités espagnoles ont procédé à un examen de la situation sur demande de la Cour et ont décidé de procéder au recouvrement des sommes versées pour ce qui concerne: a)les planteurs non membres de la coopérative; b)les quantités de tabac livrées excédant la quantité pouvant être produite dans la zone déclarée par la coopérative.

A ce jour, 2 037 330 PTA (15 800 Mio ECU) ont fait l'objet d'un recouvrement. Toutefois, la Cour considère que l'ensemble des primes versées sur les quantités de tabac excédant le volume stipulé par contrat devrait faire l'objet d'un recouvrement. 3.56. Un autre contrat passé entre une coopérative de planteurs et une entreprise de transformation pour la campagne 1991/1992 ne présentait qu'un faible rapport avec les quantités fournies: il prévoyait la livraison de 4 000 t de tabac, alors qu'à la fin de la période de livraison, quelque 900 t seulement avaient été fournies. Pendant le contrôle, le président de la coopérative a admis que le contrat avait un caractère spéculatif.

Bien que les contrats de ce type puissent être utilisés pour introduire du tabac non éligible à l'aide, les autorités espagnoles ont estimé qu'en l'occurrence la réglementation était respectée puisque les quantités livrées étaient inférieures au volume spécifié par le contrat. Une telle interprétation, si elle s'avérait correcte, réduirait à néant l'utilisation des contrats en tant qu'instrument de régulation du marché. Il est indispensable qu'il existe dans tous les cas un rapport étroit entre la quantité ayant fait l'objet du contrat et la quantité devant effectivement être livrée.

3.57. Le tabac cultivé en Espagne appartient principalement à la variété Burley. La réglementation communautaire reconnaît deux variétés distinctes de ce type, la variété Burley E, qui fait l'objet d'une transformation mécanique et la variété Burley F, soumise à fermentation dans le cadre du processus de transformation. A l'état brut, les variétés sont interchangeables mais, après traitement, le Burley fermenté est reconnaissable à sa couleur beaucoup plus sombre. Il est utilisé pour la fabrication de cigarettes de tabac brun. Jusqu'en 1993, les deux types de tabac correspondaient à des prix d'objectif et à des primes différentes, ce qui entraînait inévitablement des problèmes de contrôle.

Les primes plus élevées versées pour la variété Burley E pouvaient inciter à la fraude. Le risque de fausse déclaration était accru par le fait que les autorités espagnoles acceptaient la déclaration verbale du planteur quant à la variété fournie, sans procéder à un contrôle par rapport au contrat, ce qui a engendré les irrégularités susmentionnées. 3.58. Les procédures de contrôle utilisées par l'ANT au niveau central comme les contrôles physiques effectués par les inspecteurs de l'ANT au niveau régional se sont révélés dans bien des cas insuffisants. En 1991, des irrégularités ayant été suspectées, l'ANT a décidé de suspendre provisoirement le paiement d'avances sur les primes et a ouvert une enquête.

En raison de l'absence de cadastre et du manque de suivi sur place, il était impossible d'opérer un contrôle efficace des contrats de culture. Après sept mois d'investigations, l'ANT n'était parvenue à aucun résultat; aucune fraude n'avait été décelée et aucune prime n'avait été recouvrée. Toutefois, après la reprise de la responsabilité du contrôle par le SENPA, les procédures ont été améliorées et il a été procédé à des recouvrements des aides versées. 3.59. En 1988-1989, une entreprise de transformation installée en Espagne a acheté quelque 1 750 t de tabac de la variété Burley E, qui, bien que mises sous contrôle officiel en tant que Burley E, ont ensuite été soumises à fermentation en tant que Burley F.

Néanmoins, l'ANT a versé la prime la plus élevée, correspondant à la variété Burley E. La question a été soulevée devant le SENPA qui, après vérification, a demandé le remboursement de 375 Mio PTA (environ 2,8 Mio ECU). 3.60. Puisque l'établissement d'une différence physique claire entre le tabac brut de la variété Burley E et celui de la variété Burley F ne peut être établie, il conviendrait de supprimer la distinction faite par la réglementation entre les deux variétés. Bien que l'ANT/le SENPA aient proposé à la Commission l'instauration d'une prime unique pour les variétés Burley E et Burley F, aucune mesure n'a été prise à ce jour.

Dans le cadre de la réforme de l'organisation du marché, la prime pour la campagne 1993 a été fixée au même niveau pour les deux variétés, mais la distinction entre celles-ci demeure. 3.61. A Grenade, 5 % seulement des balles faisaient l'objet de prélèvements destinés au contrôle du taux d'humidité. Les feuilles prélevées n'étaient pas mélangées comme l'exige la réglementation et étaient hachées de manière grossière au moyen d'un appareil ménager qui ne permettait pas de fournir un échantillon de taille correcte. Ainsi, l'échantillonnage n'était pas effectué selon les dispositions réglementaires, d'où le risque de résultats de contrôle inexacts.

3.62. Les autorités espagnoles ajustent le poids pour tenir compte du taux d'humidité sans appliquer la marge de tolérance de 1 %, cela afin de garantir que les planteurs ne puissent tirer profit d'une éventuelle humidification des feuilles de tabac brut avant la pesée. Toutefois, la formule utilisée pour procéder à l'ajustement du poids est mathématiquement incorrecte, étant donné que la différence de pourcentage entre le taux d'humidité effectif et le taux d'humidité type est simplement ajoutée au poids effectif ou soustraite de ce poids, de la manière suivante: Poids effectif 100 000 kg Taux d'humidité effectif 21 % Taux d'humidité type 19 % Écart 2 % «Poids» correspondant au taux d'humidité type= 98 000 kg.

Pour refléter la réalité, la formule correcte pour le calcul du poids correspondant au taux d'humidité type est la suivante: 100 000 × (100 - 21): (100 - 19) = 97 531 kg 3.63. Dans l'exemple ci-dessus, les autorités espagnoles auraient versé indûment une prime pour 98 000 kg au lieu de 97 531 kg. Toutefois, si le tabac en feuilles possède un taux d'humidité inférieur au taux type, ce calcul conduirait à une sous-estimation de la correction à apporter au poids, influant sur le prix minimum à payer au planteur. Tant qu'une formule type correcte n'est pas appliquée, il n'existe aucune garantie quant à l'exactitude des versements effectués.

3.64. Vu la médiocre qualité des contrôles relatifs au taux d'humidité et la confusion entre les deux variétés de Burley en Espagne, la Cour a prélevé 34 échantillons de tabac auprès d'entrepôts et de planteurs espagnols. Quatorze d'entre eux ont été acceptés par les responsables de ces entrepôts comme étant représentatifs du tabac mis sous contrôle. Les autres échantillons prélevés par les contrôleurs de la Cour provenaient manifestement de tabacs de très mauvaise qualité entreposés à Grenade et à Caceres. Les échantillons ont été analysés par un institut indépendant à la fois des autorités espagnoles et des entreprises de transformation.

L'institut était prié d'indiquer si la variété et la qualité présumées du tabac pouvaient être confirmées. Les analyses ont révélé que, parmi les 34 échantillons: a)six échantillons possédaient un taux d'humidité trop élevé lors de la mise sous contrôle, si bien que la qualité du tabac s'était détériorée au cours du stockage; b)deux échantillons étaient d'une si mauvaise qualité qu'ils n'étaient pas éligibles à la prime, que ce soit en tant que Burley E ou Burley F; c)un échantillon provenant d'un tabac mis sous contrôle en tant que Virginia n'a pu être identifié comme tel; d)un échantillon était d'une qualité si médiocre qu'il s'est révélé impropre à la combustion du fait de la forte salinité du sol de culture.

3.65. Ces résultats remettent en cause l'éligibilité de ces tabacs au versement de la prime, bien qu'ils aient été mis sous contrôle par des inspecteurs de l'ANT. En outre, l'institut a estimé que cinq échantillons de Burley mis sous contrôle dans une entreprise de transformation en tant que Burley E étaient tout à fait semblables à trois autres échantillons de tabac placé sous contrôle par une autre entreprise de transformation en tant que Burley F (voir point 3.57). Les analyses chimiques n'ont pas non plus fait apparaître de différences significatives. 3.66. En août 1989, décembre 1990 et mai 1991, des incendies dans les entrepôts d'une entreprise de transformation ont entraîné la destruction du tabac.

Des avances avaient été versées pour le tabac mis sous contrôle mais elles n'ont pas fait l'objet d'un recouvrement par l'ANT. La question a été soulevée par les contrôleurs de la Cour devant le SENPA étant donné que la force majeure ne semblait pas devoir s'appliquer, notamment parce que la législation nationale exigeait des entreprises de transformation qu'elles souscrivent une assurance couvrant les risques d'incendie. Le SENPA a procédé au recouvrement du montant de l'avance, à savoir 679 Mio PTA (environ 5,2 Mio ECU). Les compagnies d'assurance sont désormais tenues de fournir tout rapport relatif à une déclaration de sinistre et le SENPA doit, aux termes de la police, être le premier dédommagé.

Il conviendrait qu'une telle procédure soit adoptée par l'ensemble des États membres. 3.67. Afin d'assurer un contrôle efficace des livraisons, de la transformation, et des sorties des locaux de l'entreprise, il est indispensable qu'un membre du personnel de contrôle au moins soit présent dans chaque entreprise de transformation. Les agents de la Cour ont visité une entreprise de transformation de manière inopinée et ont constaté que le tabac était livré en l'absence de tout agent qualifié. Le jour suivant, deux responsables sont arrivés en cours de matinée pour partir quatre heures plus tard afin de prendre le bus qui les ramènerait à leur bureau, après avoir expliqué que leur véhicule de service était hors d'usage depuis trois mois.

Cette présence sporadique laisse planer un doute sur l'exhaustivité et l'efficacité des contrôles effectués au cours de cette période. 3.68. Les contrôleurs ont passé plusieurs jours dans les locaux d'une même entreprise de transformation. Au cours de cette période, il arrivait fréquemment que des déchets de tabac soient brûlés dans une fosse située devant les locaux. Ces destructions n'étaient soumises à aucun contrôle officiel ou documentaire, l'éventualité d'une nouvelle introduction des déchets de tabac dans d'autres balles, et par conséquent d'une demande puis d'un versement de la prime, ne pouvant ainsi être exclue.

3.69. Le SENPA a depuis lors déclaré que son objectif était de disposer d'un personnel suffisant pour garantir que les entreprises de transformation, les stocks et les activités de transformation font l'objet d'inspections et de contrôles appropriés pendant toute la durée d'ouverture des installations. France 3.70. Il n'existe en France que trois entreprises de transformation, dont l'une se trouve située dans le département français d'outre-mer de la Réunion. Les deux tiers de l'ensemble de la production sont représentés par la variété dark air cured Paraguay, utilisée dans la fabrication des cigarettes françaises traditionnelles.

Le reste de la production est constitué essentiellement des variétés Burley et Virginia, et de faibles quantités des variétés Nijkerk et Misionero - cette dernière étant cultivée à la Réunion. Le tabac est livré aux entreprises de transformation par l'intermédiaire de centres de ramassage régionaux. L'organisme payeur pour le tabac est l'ONIFLHOR (Office national interprofessionnel des fruits et légumes et de l'horticulture), qui dispose de six inspecteurs régionaux chargés du contrôle des planteurs, des centres de ramassage et des entreprises de transformation. La majeure partie du tabac transformé est écoulée sur le marché et les ventes à l'intervention au cours des dernières années (1988/1989) se sont limitées au nombre de deux pour les variétés Burley et Paraguay.

3.71. Au moment du contrôle, les six inspecteurs travaillant pour l'ONIFLHOR étaient mis à la disposition de l'Office par la SEITA, principale entreprise de transformation et monopole national de fabrication des tabacs. Une telle situation n'est guère satisfaisante, car, bien que rémunérés par l'ONIFLHOR, les contrôleurs peuvent connaître un conflit d'intérêts. 3.72. Les inspecteurs de l'ONIFLHOR contrôlent les rendements sur l'ensemble des régions mais, alors que les quantités (qui constituent l'un des éléments du calcul du rendement) sont systématiquement contrôlées sur place, les surfaces (qui constituent le second élément du calcul du rendement) ne le sont pas.

Ainsi, rien ne garantit que la totalité du tabac livré aux termes d'un contrat de culture donné ait bien été produite sur les surfaces mentionnées dans ledit contrat. 3.73. Il incombe aux six inspecteurs d'effectuer un contrôle des plantations, de conseiller les planteurs et les entreprises de transformation, de procéder à la mise sous contrôle du tabac, d'établir le certificat-prime et de veiller à la sortie du tabac du lieu de contrôle. Il est donc évident qu'ils ne peuvent être présents lors de toutes les opérations de mise sous contrôle puis de sortie du lieu de contrôle.

Tant qu'elle ne peut être assurée de manière constante, la présence des inspecteurs dans les centres de ramassage lors de la mise sous contrôle du tabac devrait être organisée selon une méthode d'échantillonnage appropriée. 3.74. Cependant, aucun programme précis ne régit les visites sur place effectuées par les inspecteurs, bien que l'objectif général soit la présence sur le terrain, trois jours par semaine. Le choix du lieu, du type, de la date et de la méthode de contrôle est laissé à l'appréciation des inspecteurs régionaux. Les vérifications effectuées sur les opérations d'achat des entreprises de transformation ne répondaient pas à un programme d'échantillonnage particulier.

En outre, il n'existait pas de liste approuvée au niveau central établissant les contrôles minimums à effectuer. 3.75. Étant donné que les inspecteurs n'assistent pas à toutes les opérations d'achat des entreprises de transformation, les certificats-primes ne sont pas établis lors de la mise sous contrôle du tabac. Ils sont rédigés une fois par semaine et sont fondés sur des données fournies par l'entreprise de transformation mais n'ayant pas fait l'objet d'un contrôle indépendant de la part des inspecteurs. 3.76. Le tabac en feuilles français est acheté dans la plupart des cas avec un taux d'humidité inférieur au taux d'humidité type communautaire.

Cela implique qu'un montant supplémentaire sera souvent dû sur la prime octroyée à l'entreprise de transformation, lors de l'ajustement du poids à la fin de la campagne de commercialisation. Bien que l'entreprise de transformation reçoive les montants supplémentaires résultant de cet ajustement, elle ne les transmet pas aux planteurs eux-mêmes. Il existe donc un risque que le prix effectivement versé aux planteurs soit inférieur au prix minimum. Bien que les autorités françaises aient confirmé l'exactitude de ce fait à la Cour, le risque était faible au moment du contrôle puisque les prix payés étaient nettement supérieurs aux prix minimums.

3.77. Dans les deux principaux centres de transformation visités, l'ensemble de la procédure de contrôle est exécutée par des employés des entreprises de transformation, l'ONIFLHOR ne procédant à aucun contrôle indépendant du taux d'humidité. En outre, les échantillons prélevés étaient envoyés au laboratoire d'analyses dans des sacs en plastique non scellés, simplement fermés par un élastique. Ces sacs n'étaient nullement protégés contre une éventuelle substitution de leur contenu entre le lieu d'échantillonnage et le laboratoire d'analyses. 3.78. Le tabac mis sous contrôle ne faisait l'objet d'aucun ajustement destiné à tenir compte du poids des impuretés retirées (substances étrangères et tabac de qualité inférieure) lors du paiement de la prime.

Les entreprises de transformation recevaient donc une prime sur le poids d'impuretés inclus dans le tabac acheté. Même si les quantités d'impuretés retirées au cours de la transformation peuvent être faibles, une évaluation et des ajustements corrects devraient être effectués conformément à la réglementation. Les autorités françaises ont accepté d'introduire des contrôles appropriés. 3.79. Lors de l'achat du tabac, les prix minimums pour les différentes qualités de tabac sont affichés sur un tableau dans les centres d'achat. Rien ne garantit, toutefois, que chaque planteur reçoit le prix minimum.

Les inspecteurs de l'ONIFLHOR vérifient que le prix minimum a été versé globalement pour chaque qualité de tabac mais ne s'assurent pas que chaque planteur a bien reçu ce prix minimum ou que le montant a effectivement été versé, en vérifiant, par exemple, les virements bancaires et les comptes des entreprises de transformation. 3.80. L'une des entreprises de transformation détenait du tabac mis sous contrôle dans des centres d'achat extérieurs, tabac qui a ensuite été transporté jusqu'au centre de transformation dans des camions qui n'étaient pas correctement scellés. Alors que des scellés numérotés étaient apposés sur les portes arrière des camions, il était possible d'accéder à la cargaison par les flancs bâchés du véhicule, fermés uniquement au moyen de cordes ou de caoutchoucs.

De fait, pendant la visite de la Cour, le personnel de l'entreprise de transformation a déchargé la cargaison par les côtés des véhicules sans briser les scellés. Il est donc possible de remplacer le tabac tout en laissant les scellés officiels intacts. 3.81. Le tabac est à nouveau pesé au centre de transformation, mais c'est à partir du poids établi au centre d'achat que sera déterminée la quantité éligible à la prime, pourvu que l'écart entre les deux poids n'excède pas 1 %. De petites quantités de tabac peuvent ainsi être soustraites discrètement, la nouvelle pesée ayant fréquemment lieu en l'absence d'inspecteur.

3.82. Le tabac est transféré d'un centre de transformation donné vers une autre usine où il sera écôté. Aucun contrôle n'est effectué sur le poids et la qualité du tabac transporté, et aucun scellé n'est apposé sur les véhicules, bien que ce tabac se trouve toujours, officiellement, sous contrôle. Les inspecteurs se contentent de contrôler les transferts par rapport à une liste faisant état des mouvements de stocks. Il conviendrait que les inspecteurs vérifient de façon indépendante le poids des cargaisons, les documents de transport et les factures au moment de la livraison, et qu'ils exigent d'être informés suffisamment à l'avance et par écrit de toute livraison.

3.83. Les inspecteurs ne sont avertis par téléphone de la livraison que peu de temps avant que celle-ci ait effectivement lieu. Lors du contrôle, les inspecteurs ne se réfèrent ni aux documents de transport ni aux factures, mais aux seuls bons de livraison; en outre, aucun contrôle indépendant du poids des caisses de tabac ou du taux d'humidité n'est opéré. Au lieu de cela, le contrôle est fondé sur les informations fournies par l'entreprise de transformation. 3.84. Dans l'une des entreprises de transformation, la sortie officielle du contrôle a lieu lorsque la totalité du tabac d'une certaine variété pour une campagne de récolte donnée a été vendue ou exportée.

Le taux vert de l'écu utilisé pour le calcul de la prime définitive est celui du jour où le dernier lot de tabac a été vendu ou exporté. Par le passé, il s'est écoulé jusqu'à six ans entre la date de sortie du contrôle du premier lot de tabac d'une campagne de récolte donnée et la date de sortie du contrôle du dernier. 3.85. La dépréciation du franc français au cours de cette période fait que des dépenses supplémentaires ont été imputées au budget communautaire. Rien ne saurait justifier une telle situation. Le taux vert devrait être le taux applicable au moment où chaque lot de tabac quitte le lieu de contrôle.

La totalité des sommes indûment versées ne peut être évaluée qu'en calculant à nouveau le montant de chaque certificat-prime. Ainsi en est-il du montant versé au titre de la variété Paraguay pour la récolte 1982: le tabac, bien qu'ayant quitté dans sa totalité les locaux de l'entreprise de transformation dès 1983, n'a pas été déclaré comme étant officiellement sorti du contrôle avant 1988, d'où le paiement indu de 3 140 673 FF (environ 0,45 Mio ECU). 3.86. Malgré les insuffisances constatées en ce qui concerne les procédures de contrôle habituelles, certaines garanties quant aux paiements effectués auraient pu être fournies par les contrôles opérés en vertu du règlement (CEE) n° 4045/89 par l'organisme de contrôle responsable (ACOFA - Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole).

Toutefois, les contrôles réalisés se sont avérés d'une manière générale insuffisants, dans la mesure où ils ne concernaient que certaines opérations de versement de prime sélectionnées et ne comportaient aucun examen détaillé des documents financiers et des comptes. 3.87. L'examen des paiements du FEOGA effectué par l'ACOFA dans les locaux de l'entreprise de transformation est fondé sur une documentation qui comprend les bons d'entrée des marchandises dans le cas des achats, les bordereaux de livraison pour les ventes à l'intérieur de la Communauté et, lorsque les ventes ont lieu à l'extérieur de la Communauté, les documents d'expédition et les certificats douaniers d'exportation et d'arrivée à destination.

La comptabilité matières et, dans une faible mesure, les registres de production font également l'objet d'un examen. Les documents financiers devraient être également vérifiés, mais aucun contrôle n'était effectué ni sur les registres des recettes et paiements, ni sur les relevés bancaires correspondants afin de s'assurer de la validité des opérations enregistrées. 3.88. Les contrôles opérés faisant double emploi avec les examens effectués précédemment par la section de contrôle de l'ONIFLHOR, leur valeur au regard du règlement relatif au contrôle restait limitée. En outre, les opérations de restitution à l'exportation ne donnaient lieu à aucune vérification.

D'une manière générale, les résultats des contrôles effectués n'étaient pas suffisamment étayés par des documents. Compte tenu des montants versés aux deux principales entreprises de transformation, quelque 150 Mio FF (environ 21,4 Mio ECU) en 1989 comme en 1990 pour une entreprise et 355 Mio FF (environ 50,2 Mio ECU) puis 315 Mio FF (environ 45,4 Mio ECU) pour l'autre, les contrôles effectués par l'ACOFA en vertu du règlement n'étaient pas satisfaisants. Italie 3.89. L'Italie, qui dispose de 130 entreprises de transformation, est le principal pays producteur de tabac de la Communauté: non seulement elle approvisionne sa propre industrie de transformation mais elle expédie également du tabac brut vers d'autres États membres où il est transformé.

En outre, les entreprises de transformation italiennes achètent du tabac grec pour le transformer en Italie. L'AIMA (Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo), organisme payeur italien, est responsable de l'ensemble des contrôles nécessaires à la mise en oeuvre de l'OCM et elle s'acquitte de cette tâche par l'intermédiaire de bureaux situés dans les régions de culture du tabac. 3.90. Le contrôle effectué par la Cour en Italie peut être divisé en deux phases distinctes. La première a consisté à examiner le système de contrôle appliqué par l'AIMA jusqu'en janvier 1992.

Un certain nombre d'insuffisances graves ont été constatées. 3.91. Les contrats sont enregistrés dans chaque région. Les dossiers de contrat examinés dans le bureau régional de Bénévent contenaient des contrats accompagnés de déclarations de culture non datées ou non signées et ne portant pas l'indication de la campagne de récolte. L'un des contrats portait un tampon d'enregistrement en date du 26 juin 1990 alors que le contrat lui-même était daté du 2 juillet 1990. 3.92. Ces omissions et ces erreurs dénotent une certaine négligence dans les contrôles de l'AIMA. Les agents de l'organisme ont déclaré que leur examen des documents était limité et qu'ils concevaient leur tâche comme un enregistrement formel des documents (par l'apposition d'un timbre et d'un numéro).

A la suite du contrôle de la Cour, l'AIMA s'est engagée à veiller à l'amélioration des contrôles. L'ensemble des contrats et des pièces justificatives feront désormais l'objet d'un examen destiné à en vérifier la validité, etc. avant l'enregistrement. 3.93. Les contrôles physiques effectués par les inspecteurs de l'AIMA souffraient également d'insuffisances majeures, découlant du manque de personnel en mesure d'effectuer les tâches de vérification appropriées dans les agences régionales de contrôle du tabac: a)il n'existait aucun plan ou programme de contrôle détaillant les vérifications à effectuer; b)aucune évaluation des risques propres aux différentes entreprises de transformation n'était effectuée; c)aucun contrôle spécifique ne prenait en compte les risques particuliers posés par les coopératives (les ventes n'étant pas conclues selon les conditions normales du marché); d)les inspecteurs ne rédigeaient pas un rapport après chaque visite de contrôle effectuée; e)les inspecteurs n'établissaient pas de statistiques récapitulatives pour évaluer les différences de poids, de taux d'humidité et de qualité qu'ils avaient détectées; f)les locaux de transformation n'étaient pas protégés, l'accès aux stocks était possible même en l'absence de tout responsable, les locaux n'étant pas scellés; g)aucune mesure ne visait à identifier le tabac mis sous contrôle par le marquage des différentes balles de tabac en feuilles et la tenue d'un registre des livraisons à la transformation, puis du nouvel entreposage après transformation; h)l'AIMA déléguait au président des coopératives de producteurs la tâche consistant à s'assurer du paiement du prix minimum, aucun contrôle officiel n'étant effectué.

3.94. En outre, dans le cadre de leurs contrôles, les inspecteurs de l'AIMA n'effectuaient pas de visite systématique des plantations; ils n'examinaient pas davantage les rapports concernant les visites sur le terrain établis par les agronomes des entreprises de transformation ni ne discutaient des variétés cultivées avec ces derniers. Au moment du contrôle, la Guardia di Finanza examinait plusieurs centaines de déclarations de culture dans le cadre d'une enquête relative à des livraisons présumées fictives de tabac à une entreprise de transformation de Campanie. Le fait que les contrôles de l'AIMA n'aient pas permis de détecter les fausses déclarations de culture et l'introduction de déclarations irrégulières à un stade antérieur montre qu'il était indispensable de renforcer ces contrôles.

Depuis la visite de contrôle, l'AIMA a déclaré à la Cour que l'ensemble des bureaux régionaux effectuent désormais des contrôles sur place des surfaces cultivées et des rendements effectifs. 3.95. Par ailleurs, lors de la mise sous contrôle du tabac, les inspecteurs de l'AIMA ne prélevaient pas eux-mêmes les échantillons mais laissaient aux entreprises de transformation le soin de les sélectionner et de les mettre de côté en vue d'un examen ultérieur par les inspecteurs. 3.96. La valeur du contrôle était encore diminuée par le fait que l'AIMA ne fixait pas un pourcentage minimum de contrôles à effectuer.

L'éventualité, la date et la fréquence de leur présence dans les entreprises de transformation aux fins de contrôle étaient laissées à l'appréciation des inspecteurs. En outre, afin de mener à bien leur tâche, ils téléphonaient à l'entreprise de transformation demandant qu'un véhicule leur soit envoyé et les conduise dans les locaux de l'entreprise. L'éventualité de tout contrôle inopiné se trouvait ainsi écartée. De fait, le contrôle tout entier reposait sur la coopération de l'organisme contrôlé. Compte tenu des présomptions concernant l'appellation erronée de certains tabacs en Italie, et notamment en Campanie, un tel système n'était manifestement pas approprié.

3.97. A la suite des remarques critiques formulées par les agents de la Cour pendant le contrôle, les autorités italiennes ont révisé leurs procédures de contrôle et, à partir de février 1992, confié par contrat une grande partie des contrôles physiques à une entreprise de contrôle privée (SITRIS). En conséquence, un inspecteur de SITRIS ou un agent de l'AIMA est désormais présent en permanence dans l'entreprise de transformation lors du fonctionnement des installations. Le système de contrôle mis en place par SITRIS a fait l'objet d'un examen au cours de la seconde phase du contrôle de la Cour dans l'une des entreprises de transformation et un certain nombre de déficiences ont été relevées: a)l'une des tâches de SITRIS consiste à veiller à ce que chaque planteur livrant du tabac dispose d'un contrat ou d'une déclaration de culture valable.

Toutefois, aucun contrôle n'était effectué afin de vérifier que la quantité de tabac livrée ne dépassait pas la quantité stipulée par contrat; b)la quantité de feuilles contrôlées ne constituait pas un échantillon représentatif de la livraison. En outre, les feuilles étaient conservées dans des sacs en plastique non scellés et stockées dans des locaux non fermés, les échantillons n'étant nullement protégés contre une éventuelle substitution; c)les échantillons de tabac étaient hachés manuellement au couteau, et la largeur de coupe obtenue pouvait atteindre 1,5-1,7 cm.

Des tests effectués par les contrôleurs de la Cour ont montré que cette largeur incorrecte influait largement sur le taux d'humidité obtenu; d)l'étuve Brabender utilisée pour effectuer l'analyse du taux d'humidité était libre d'accès pendant la journée et éloignée de la salle où l'inspecteur procédait à la mise sous contrôle du tabac; malgré l'absence manifeste de contrôle de l'inspecteur sur l'appareil, le réglage de ce dernier n'avait jamais fait l'objet d'une vérification indépendante par SITRIS ou par l'AIMA; e)l'AIMA et SITRIS utilisent, pour le calcul de la correction résultant du taux d'humidité, la même formule incorrecte que le SENPA en Espagne; ce fait a été porté à l'attention de l'AIMA qui a pourtant refusé d'introduire la formule mathématique correcte; f)conformément aux instructions internes de SITRIS, la classification relève exclusivement des deux représentants de l'entreprise de transformation et du planteur; dans l'un des centres d'achat, l'inspecteur a effectué sa propre évaluation mais celle-ci n'a pas été prise en compte et il l'a lui-même détruite après l'établissement de la classification.

3.98. Lorsque l'entreprise de transformation/le premier acheteur est une coopérative, les prix minimums ne sont pas contrôlés. Les autorités italiennes estiment qu'au sein de ces associations, le tabac est simplement «transféré» des membres vers la coopérative; il n'est pas vendu et par conséquent aucun prix n'est établi. Toutefois, plusieurs planteurs membres de coopératives rencontrés au cours de la visite se sont plaints de n'avoir pas reçu le prix minimum. L'AIMA a désormais accepté d'effectuer des contrôles des prix dans les coopératives. 3.99. Dans un entrepôt de l'une des entreprises de transformation située dans les Pouilles, abritant du tabac brut mis sous contrôle, des sacs de tabac brut étaient étiquetés «Yougoslavie» et «Turquie».

L'inspecteur a déclaré que, selon lui, certains planteurs italiens avaient réutilisé de vieux sacs en toile de jute, mais il ne pouvait expliquer le fait que ceux-ci aient été étiquetés de cette façon. Ainsi, l'éventualité que du tabac en provenance de pays tiers soit accepté dans le cadre de la mise sous contrôle n'a pu être écartée. Les balles de tabac n'étant ni numérotées ni identifiables par le nom du planteur, la variété, l'origine ou le lot, une enquête plus approfondie était impossible. 3.100. Le contrôle des entreprises de première transformation et des exportateurs se fonde sur les comptes tenus par les inspecteurs de l'AIMA ou de SITRIS dans des registres officiels indépendants de la comptabilité des opérateurs.

Aucun rapprochement n'est effectué entre ces registres d'une part et les livres de compte et les états financiers des entreprises d'autre part, afin de s'assurer de l'authenticité et de l'exactitude des opérations inscrites dans les registres. C'est pourquoi, à l'instar de la Grèce, aucune garantie ne peut être apportée quant à la réalité des données sur lesquelles se fondent les paiements. Les contrôles de cette nature sont très importants. En Italie, des primes ont été versées pour des opérations frauduleuses portant sur du tabac qui, en fait, n'existait pas. La Cour estime qu'il est essentiel que des contrôles réguliers soient opérés pour s'assurer qu'il y a effectivement un lien entre les achats, d'une part, les registres des paiements et les relevés bancaires, d'autre part.

3.101. Dans les entreprises de transformation visitées par les contrôleurs de la Cour à Aprilia et à Lecce, la protection des stocks de tabac transformé n'est toujours pas assurée: a)les différentes balles de tabac ne sont ni numérotées ni étiquetées (absence d'indications concernant l'origine, la variété et le lot); elles ne peuvent donc être identifiées, ce qui rend la vérification des stocks physiques et leur rapprochement avec les stocks comptables impossibles et la comptabilité matières peu fiable; b)les mouvements des stocks de tabac entre les entrepôts et les lieux de transformation ne font pas l'objet d'un enregistrement indépendant de la part des inspecteurs; ceux-ci se fient entièrement aux informations fournies par l'entreprise de transformation.

3.102. En Italie, la production de tabac s'est caractérisée, dans les années 1980, par l'expansion rapide des variétés «dark air cured». Cette évolution s'est traduite à l'origine par un accroissement de la production de la variété Forchheimer Havanna, puis par le passage à la variété Badischer Geudertheimer - changements de culture dus davantage à l'intérêt pour les différentes primes qu'à la demande. En 1988, la prime versée pour la variété Forcheimer Havanna est tombée à 1,909 ECU/kg, alors que celle correspondant à la variété Badischer Geudertheimer était de 2,534 ECU/kg.

Il est significatif que les taux n'aient pas été publiés dans le règlement fixant, pour la récolte en cause, les prix d'objectif et les primes (), avant le 19 juillet 1988, soit longtemps après que les planteurs ont dû prendre une décision quant à la variété à cultiver. Cela signifie que le passage de la variété Forcheimer Havanna à la variété Badischer Geudertheimer a peut-être été dû, en partie, à un simple changement d'appellation de la variété déjà cultivée plutôt qu'à un véritable passage à une variété différente. 3.103. Compte tenu de ces faits et des insuffisances constatées dans le système de contrôle mis en place par l'AIMA au cours de la période en cause, la seconde phase du contrôle a consisté à examiner, entre autres, les documents de base étayant le versement de la prime à une coopérative de transformation.

Les contrats et les déclarations de culture de la variété Badischer Geudertheimer, pour la campagne 1988, ont notamment été examinés, ainsi que les documents commerciaux correspondants, tels que: a)les bordereaux de livraison de jeunes plants («buoni di consegna») établis lors de la livraison des plants provenant des pépinières, en février; b)les «bulletins d'accompagnement» («bolle di accompagnamento») joints aux factures établies en septembre lors de la facturation des plants; c)les factures des plants; d)les registres de livraison du tabac destiné à la transformation; e)le livre de magasin («Movimenti cronologici di magazzino»);

3.104. D'une manière générale, il s'est avéré que certains plants étaient décrits sous les appellations «Havanna» ou «Piantine Havanna» sur les bordereaux de livraison («buoni di consegna») établis en février, mais qu'ils étaient facturés en septembre en tant que «B.G.» ou «B. Geudertheimer» sur le bulletin d'accompagnement («bolla di accompagnamento») joint à la facture. Toutefois, la majeure partie des livraisons ne précisait pas à quelle variété appartenaient les jeunes plants livrés. 3.105. Aucun bulletin d'accompagnement ne correspondait à de jeunes plants de la variété «Havanna» et aucun plant de ce type n'a fait l'objet d'une facture en 1988.

La comptabilité matières de l'entreprise de transformation portait les indications suivantes: >TABLE> 3.106. Vingt et une des déclarations de culture relatives à du tabac fourni directement par les planteurs à la coopérative avaient été acceptées et enregistrées par l'AIMA alors qu'elles ne contenaient aucune précision quant à la variété cultivée et n'étaient pas datées. En outre, trois déclarations de culture portaient à l'origine la mention de la variété Havanna, laquelle avait ensuite été remplacée par la mention Geudertheimer. 3.107. Certains éléments d'information requis par la réglementation, tels que la variété, la campagne de récolte, la densité et la production maximum par hectare, faisaient défaut sur un certain nombre de déclarations de culture relatives à la récolte 1990, également acceptées par l'AIMA.

Par ailleurs, plusieurs déclarations n'étaient pas datées. 3.108. D'autres irrégularités ont également été constatées en matière de livraisons en provenance des coopératives de planteurs. Elles concernaient, pour la plupart, une coopérative de planteurs particulière et sont reprises ci-dessous: >TABLE> Ainsi, plus de 80 % des déclarations étaient irrégulières, mais avaient été acceptées par l'AIMA sans remise en cause. 3.109. La coopérative précitée ainsi que huit planteurs ont fait l'objet d'une visite au cours du contrôle de la Cour, en présence de la Guardia di Finanza, afin de déterminer les circonstances qui avaient conduit à modifier la variété figurant dans les déclarations de culture 1988 au profit de la variété Badischer Geudertheimer.

Les planteurs ont été sélectionnés soit parce qu'ils avaient livré du tabac à la coopérative et que la variété figurant sur la déclaration de culture, de Havanna était devenue Geudertheimer, soit parce qu'ils disposaient d'un contrat avec l'entreprise de transformation pour la variété Geudertheimer et que le bordereau de livraison des jeunes plants portait la mention «Havanna». 3.110. Sept des huit planteurs ont déclaré avoir cultivé la variété Forchheimer Havanna et non la variété Geudertheimer mentionnée sur les déclarations de culture. Aucune preuve tangible ne permet de déterminer à qui incombe la responsabilité de ces irrégularités apparentes; toutefois, les modifications ont eu lieu sans que les planteurs en aient connaissance.

3.111. Les modifications apportées aux déclarations de culture ont également fait l'objet d'entretiens avec des représentants de l'entreprise de transformation, lesquels ont expliqué que les planteurs avaient opté pour la culture d'une autre variété parce que la prime versée pour la variété Forchheimer Havanna était tombée à 1,909 ECU/kg alors que celle correspondant à la variété Geudertheimer restait de 2,53 ECU/kg. Cependant, lorsqu'il a été souligné que les nouveaux taux de prime n'avaient pas été publiés avant le 19 juillet 1988, longtemps après les plantations, personne n'a été en mesure d'expliquer l'apparente prévoyance des planteurs.

3.112. Les autorités italiennes ont souligné que les planteurs eux-mêmes pouvaient se tromper sur la variété cultivée, notamment du fait que le terme Havanna est utilisé par certains planteurs pour décrire de manière générale les variétés de tabac brun. Elles ont déclaré qu'un examen des feuilles elles-mêmes serait nécessaire afin de déterminer quelle était la variété effectivement cultivée - examen qui est évidemment impossible aujourd'hui. Elles ont suggéré en outre que la différence existant entre la description des jeunes plants figurant sur le bordereau de livraison du pépiniériste fournissant les plants pour le compte de l'entreprise de transformation (sous le nom de «Havanna») et la facture de l'entreprise de transformation établie beaucoup plus tard, était due au fait que l'entreprise de transformation connaissait la véritable nature des jeunes plants.

Si une telle affirmation était exacte, cela signifierait que l'entreprise de transformation connaissait mieux que les planteurs et le pépiniériste la nature des plants cultivés, ce dont il est permis de douter. 3.113. Des échantillons de feuilles de tabac mis sous contrôle par une entreprise de transformation en tant que Badischer Geudertheimer au cours de l'année 1992 ont été analysés par plusieurs experts, pour le compte de la Cour. Il a ainsi été confirmé que le tabac ne présentait aucune ressemblance avec la variété Badischer Geudertheimer telle qu'elle est cultivée en France ou en Allemagne.

Toutefois, le tabac a été identifié comme étant une variété commune de tabac brun italien présentant de fortes ressemblances avec la variété Havanna pour ce qui concerne la forme, la taille, la texture et la couleur des feuilles. 3.114. Le problème a manifestement été aggravé par l'acceptation, par l'AIMA, de contrats modifiés ou de contrats ne précisant aucune variété, en particulier au cours d'une campagne délicate durant laquelle la variété Geudertheimer bénéficiait d'un taux d'aide plus élevé. Les contrats ou déclarations de culture ayant fait l'objet de modifications devraient être refusés, à moins que les modifications n'aient été contresignées par les deux parties au contrat.

En outre, il conviendrait à l'avenir, de sélectionner certains contrats ayant fait l'objet de modifications en vue de contrôles sur place dans l'exploitation. 3.115. En 1990, un nouveau problème de changement de variété s'est posé. Les estimations relatives à la récolte 1990 ont été communiquées à la Commission par le ministère de l'Agriculture en novembre de cette même année. Elles étaient fondées sur les contrats enregistrés et indiquaient un accroissement de la production de la variété Paraguay qui, de 2 064 t en 1989 passait à 10 600 t en 1990. Or, la récolte effective de la variété Paraguay en 1990 n'a pas dépassé 4 661 t.

3.116. Une note du directeur de l'AIMA en date du 28 décembre 1990 expliquait que plusieurs bureaux régionaux avaient informé l'agence de Rome que, pour la récolte 1990, les planteurs avaient utilisé par erreur des semences et des plants d'une variété différente de celle pour laquelle les contrats avaient été établis. Cette note autorisait le changement de la variété indiquée dans les contrats de 1990 pour la variété que le planteur déclarait avoir effectivement cultivée. Une condition de l'autorisation était toutefois que la prime pour la nouvelle variété soit inférieure à la prime initiale.

3.117. Il semble que les planteurs aient signé des contrats pour la variété Paraguay, bénéficiant d'une prime plus élevée, mais qu'ils aient cultivé à la place de celle-ci des hybrides de la variété Badischer Geudertheimer (ou la variété Havanna, ou encore une autre variété). La baisse de 6 000 t dans la quantité de tabac de variété Paraguay effectivement cultivée signifie que quelque 1 500 planteurs (plus de la moitié) ayant opté pour la variété Paraguay pour la campagne en cause avaient utilisé des graines ou des plants d'une variété autre que celle pour laquelle les contrats avaient été établis.

Un changement d'une telle ampleur est difficilement imaginable, d'autant plus que le pépiniériste rencontré par les contrôleurs avait déclaré que la demande de graines et de plants de la variété Paraguay était élevée. L'AIMA a expliqué qu'il y avait une pénurie de graines de la variété Paraguay et qu'elle avait particulièrement veillé à ce que le tabac présenté sous l'appellation de «Paraguay» appartînt effectivement à cette variété. Habituellement, la variété Paraguay italienne n'est guère demandée et son succès auprès des planteurs a sans doute été accru par l'offre d'une prime plus élevée.

Toutefois, la spéculation attachée à cette variété était limitée du fait que le tabac de variété Paraguay transformé (emballé) ne peut bénéficier de l'intervention, à la différence de la variété Badischer Geudertheimer, ce qui expliquerait le retour à cette dernière. Stockage d'intervention 3.118. Le tableau 7 indique quels étaient les stocks de fin d'année entre 1987 et 1992. Étant donné que l'intervention sur le marché du tabac est une pratique régulière en Grèce et en Italie, les stocks sont dans leur quasi-totalité situés dans ces États membres et consistent essentiellement en variétés «dark air-cured», telles que la variété Havanna ou des hybrides de la variété Badischer Geudertheimer cultivée en Italie.

L'intervention a rarement été utilisée en Allemagne et en France et ne l'a jamais été en Espagne. 3.119. Le tabac qui ne trouve pas acquéreur sur le marché peut être offert à l'intervention et les organismes compétents dans les États membres concernés sont tenus de l'acheter pour le stockage public, pour autant qu'il n'ait pas fait l'objet d'une prime ou d'une avance de prime. L'alternative offerte par la réglementation est la suivante: a)soit le tabac est offert directement par le planteur à l'organisme d'intervention sous la forme de tabac en feuilles, pour être ensuite transformé pour le compte de l'organisme qui paie au planteur le prix d'intervention correspondant à la qualité du tabac; pour des raisons historiques, il s'agit de la méthode utilisée en Grèce; b)soit, comme c'est le cas dans les autres États membres, seul le tabac transformé (emballé) est offert à l'intervention par les entreprises de transformation; dans ce cas, l'organisme verse à l'entreprise de transformation le prix d'intervention dérivé prévu par la réglementation, lequel tient compte des frais de transformation.

3.120. A partir de 1990, le Conseil a limité les achats à l'intervention de tabac en feuilles au tabac cultivé aux termes d'un contrat de culture et aux cas de faillite de l'acheteur partie au contrat, pour autant que le tabac soit mis sous contrôle avant le 15 mai suivant l'année de la récolte. L'intervention dans le secteur du tabac emballé se limite au tabac pour lequel un prix d'intervention dérivé est fixé. Dans les deux cas, le tabac ne peut être offert à l'intervention plus de deux ans après l'année de la récolte (). Choix du centre d'intervention 3.121. Conformément à l'article 2 du règlement (CEE) n° 1467/70 du Conseil (), toute offre à l'intervention de tabac emballé doit être faite à l'organisme d'intervention pour un centre de stockage choisi parmi les trois centres les plus proches du lieu où ce tabac est entreposé après avoir subi les opérations de première transformation et de conditionnement. >TABLE> 3.122.

Cependant, en Italie, il s'est avéré que du tabac avait été transporté sur environ 2 100 km avant d'être stocké à l'intervention. Il était cultivé en Toscane, envoyé en Campanie pour y subir la première transformation, puis renvoyé en Toscane où il était placé sous contrôle en tant que tabac emballé. Ensuite, avec l'autorisation des autorités italiennes, il était à nouveau transféré dans les locaux de la même entreprise de transformation de Campanie puis offert à l'intervention et stocké dans le centre d'intervention de «Pignataro Maggiore» situé en Campanie et dont le responsable entretenait d'étroites relations commerciales avec l'entreprise de transformation.

3.123. Dans un autre cas, le tabac se trouvait dans un entrepôt au nord de Rome lorsque l'offre à l'intervention a été présentée. Par la suite, avec l'aval des autorités italiennes, il a été transporté vers un centre d'intervention situé en Campanie dont le responsable était membre du même groupe commercial que l'entreprise de transformation ayant présenté l'offre. 3.124. Par ailleurs, du tabac de la variété Tsebelia avait été acheté en Grèce, transporté en Italie pour y être transformé, stocké puis vendu à l'intervention par l'entreprise de transformation tout en continuant à être entreposé dans ses locaux.

Au moment du contrôle, l'entreprise participait à un appel d'offres en vue de racheter le tabac. 3.125. De telles procédures n'ont aucun sens d'un point de vue commercial. Elles tendent seulement à prouver combien le système d'intervention peut s'avérer avantageux lorsque le tabac reste sous le contrôle d'un seul bénéficiaire ou de bénéficiaires étroitement liés. Dans de telles conditions, l'entreprise de transformation n'est nullement incitée à trouver un débouché pour le tabac qu'elle a acheté et transformé. Documentation relative à l'intervention 3.126. En Italie, le tabac est offert à l'intervention sous la forme de balles de petite taille (environ 35-40 kg), ou de balles de grande taille ou encore de cartons d'environ 200 kg.

Lorsqu'elle consigne les travaux de contrôle effectués, l'AIMA effectue une distinction entre ces deux types de conditionnement, mais ne conserve aucun document concernant le contrôle du tabac en petites balles. Il n'existe donc aucun document à l'appui des contrôles effectués ni aucune base d'évaluation. 3.127. Si le tabac est offert à l'intervention sous la forme de balles de grande taille ou de cartons, le rapport établi par les inspecteurs de l'AIMA indique entre autres: a)que 25 % des cartons au minimum ont fait l'objet d'un examen; b)le numéro d'identification de chaque carton; c)le poids brut, la tare et le poids net de chaque carton; d)la classification qualitative de chaque carton.

3.128. Or, les cartons sont pesés en groupes et non séparément, un poids moyen étant ensuite calculé. Le tabac contenu dans l'ensemble des cartons est un mélange de différentes qualités; les inspecteurs examinent la totalité du lot et fixent le pourcentage global de chaque qualité trouvée. Les cartons font ensuite l'objet d'une sélection et une qualité de tabac est attribuée à chacun d'entre eux afin de refléter la composition du lot dans son intégralité. La classification qualitative attribuée à un carton particulier ne correspond donc pas à la véritable qualité du tabac contenu dans ce carton.

3.129. Il en résulte que la documentation détenue par l'AIMA ne reflète ni la réalité ni le travail de contrôle effectivement opéré. L'absence de toute documentation relative aux petites balles et la qualité médiocre de la documentation conservée pour ce qui concerne les balles de grande taille font qu'aucune vérification ne peut être opérée par des tiers et que tout nouveau calcul des résultats est impossible. En outre, il n'existe aucun moyen de s'assurer que du tabac n'a pas été enlevé ou remplacé au cours du stockage à l'intervention. Il s'agit là d'un risque bien réel puisque le tabac à l'intervention est fréquemment stocké dans les mêmes locaux que d'autres tabacs emballés.

Protection du tabac d'intervention 3.130. Il conviendrait que les cartons de tabac d'intervention portent un tampon de l'organisme d'intervention les identifiant comme contenant du tabac communautaire bénéficiant de l'intervention. Dans un centre d'intervention situé en Italie, le tampon utilisé pour marquer les cartons était détenu par le responsable de l'entrepôt privé, qui l'utilisait en dehors de tout contrôle; en outre, certains cartons n'étaient pas estampillés. 3.131. En juillet 1991, le tabac d'intervention stocké à Pignataro Maggiore a ensuite été transféré vers des installations de stockage situées à Sparanise et appartenant à la même entreprise.

Le transfert a fait l'objet d'un contrôle de l'AIMA, sur la base des seuls documents suivants: a)un inventaire mensuel, effectué fin juillet 1991, à Pignataro Maggiore; b)les bordereaux de livraison indiquant le nombre de cartons, la variété et l'année de récolte; c)un inventaire mensuel, effectué fin août 1991, à Sparanise. Aucun contrôle physique n'a été effectué; ni les cartons, ni leur contenu exact n'ont été identifiés. 3.132. En Grèce, le 23 septembre 1988, 1 016,7 t de Burley provenant de la récolte 1986 ont été détruites par un incendie alors qu'elles étaient stockées à l'intervention dans l'entrepôt d'un opérateur privé.

Alors que le bâtiment était assuré, le tabac ne l'était pas, l'EOK ayant jugé les primes d'assurance trop élevées. Bien que l'EOK n'ait pas pris les mesures nécessaires afin d'assurer la protection du tabac, elle a invoqué la force majeure. L'organisme payeur grec (DIDAGEP) a accepté cet argument et s'est contenté de notifier la perte du tabac à la Commission. 3.133. Dans de telles conditions, la DIDAGEP comme la Commission auraient dû rejeter l'argument de force majeure et déterminer la valeur du tabac détruit lors de l'incendie, laquelle aurait dû faire l'objet d'un remboursement à la Commission.

A titre indicatif des pertes subies, du tabac identique de variété Burley provenant de la récolte 1986 a été vendu en 1992 par l'organisme d'intervention sur appel d'offres au prix de 1,011 ECU/kg. Sur cette base, la valeur du tabac détruit serait de 1,03 Mio ECU. Restitutions à l'exportation 3.134. Bien que la Communauté importe de grandes quantités de tabac (528 000 t en 1991), elle exporte également près de la moitié de sa propre production (210 000 t en 1991) vers des pays tiers. Environ 61 % des exportations sont constituées de tabacs des variétés «sun cured» ou «dark air cured».

L'Italie fournit 45 % et la Grèce 36 % de l'ensemble des exportations communautaires. 3.135. Afin de permettre aux opérateurs d'exporter le tabac cultivé dans la Communauté, des restitutions à l'exportation sont versées qui couvrent la différence entre les prix (pratiqués sur les marchés) communautaires, plus élevés, et les prix prévalant sur les marchés mondiaux, moins élevés. Pour bénéficier des restitutions à l'exportation, le tabac doit être de qualité saine, loyale et marchande. En outre, le droit au versement d'une restitution à l'exportation n'est acquis que lorsque l'exportateur a fourni des preuves suffisantes de l'accomplissement des formalités douanières à l'exportation et de la mise à la consommation dans le pays tiers de destination.

Toutefois, certaines variétés ne donnent droit à aucune restitution à l'exportation vers certaines destinations. Exportations de faible valeur 3.136. Bien que des exportations des variétés Virginia, Burley, Badischer Geudertheimer et des variétés orientales aient eu lieu respectivement à partir de l'Italie, de la France, de l'Allemagne et de la Grèce, à des prix commercialement «raisonnables», il convient également de signaler d'importantes exportations à partir de l'Italie de variétés de tabac brun à des prix symboliques, tels que 25 LIT/kg, comme le montre le tableau 8. 3.137.

La majeure partie du tabac exporté avait été écôtée et avait bénéficié d'une prime et d'une restitution à l'exportation se situant le plus souvent entre 2,2 et 2,6 ECU/kg. En outre, la prime est augmentée de 38,9 % afin de tenir compte des frais de production supplémentaires dus à l'écôtage. Pour l'ensemble des exportations mentionnées au tableau 8, ce paiement supplémentaire dépassait à lui seul la valeur à l'exportation du tabac vendu. Ces dépenses auront permis au planteur de recevoir un prix minimum, d'environ 0,7 à 1,4 ECU/kg, pour un tabac de qualité inférieure, le solde représentant une contribution à la transformation et à l'exportation d'un tabac dont la valeur est pratiquement nulle.

3.138. Au cours de l'année 1991, une entreprise de transformation grecque a exporté 1 820 t de tabac de la variété Tsebelia de la récolte 1989 vers la Bulgarie, au prix de vente extrêmement bas de 18 203 USD, soit 1 cent/kg. Les documents fournis par l'opérateur aux autorités grecques comme preuve de l'arrivée à destination de ces exportations étaient semblables aux certificats du type «Annexe II» prévus par le règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission (). Or, en vertu du règlement (CEE) n° 137/90 de la Commission (), les certificats du type «Annexe II» et les documents similaires ne sont plus, depuis janvier 1990, considérés comme une preuve valable de l'arrivée à destination et, en conséquence, de véritables déclarations d'importation des douanes bulgares étaient requises pour prouver la mise à la consommation du tabac en Bulgarie.

Elles n'ont cependant pas été reçues. En revanche, l'importateur a produit un «certificat» attestant l'arrivée du tabac et l'entreprise de transport a transmis des documents de transport en partie illisibles. Puisque ces documents n'apportaient pas les preuves requises par la réglementation, la DIDAGEP n'aurait pas dû verser de restitutions. La Cour a demandé aux autorités grecques de fournir des informations relatives à d'autres exportations pour lesquelles, depuis janvier 1990, des documents du type «Annexe II» ont été acceptés comme preuve de l'importation dans des pays tiers; elle n'a reçu aucune réponse.

3.139. En 1990, la valeur d'un lot en provenance d'Espagne et à destination de la Roumanie a été déclarée comme étant de 2 PTA/kg alors que le taux de restitution à l'exportation atteignait 57 PTA/kg. Selon la demande de restitution à l'exportation, le lot était constitué de tabac emballé, mais la preuve officielle d'arrivée à destination en Roumanie faisait état de tabac brut en feuilles et non de tabac transformé en balles. L'ANT a versé une restitution d'un montant de 4 636 989 PTA (35 900 ECU) sans procéder à aucune investigation, bien que l'identité des marchandises ne fût pas très claire et que le tabac brut ne puisse bénéficier de restitutions à l'exportation.

3.140. La faible valeur à l'exportation devient compréhensible s'il s'agit en fait de tabac en feuilles non transformé. La qualité du tabac à l'état brut, c'est-à-dire altérable, se détériorerait considérablement durant le transport. 3.141. Dans l'ensemble des cas ci-dessus, le tabac n'avait aucune réelle valeur marchande et le profit tiré par l'exportateur de telles opérations était presque entièrement issu de la restitution à l'exportation. La valeur commerciale extrêmement faible de ce tabac laisse également à penser qu'il ne s'agissait pas de tabac de qualité saine, loyale et marchande et par conséquent qu'il n'était nullement éligible au titre des restitutions à l'exportation.

Ajustement de poids en Espagne 3.142. Deux autres cargaisons de 704 062 kg de Virginia et de 284 235 kg de Burley E ont été expédiées d'Espagne vers la Yougoslavie. Les deux envois possédaient un taux d'humidité déclaré de 12,1987 % et de 12,44543 % respectivement. L'ANT/le SENPA avaient recalculé le poids des envois en fonction du taux d'humidité type qui s'applique certes aux primes mais non aux restitutions à l'exportation. Bien que les preuves d'arrivée à destination reçues ne fussent pas valables puisqu'elles n'étaient pas visées par les douanes yougoslaves, ces restitutions ont été versées sur les poids ajustés à la hausse de 718 809 kg pour la variété Virginia et de 289 372 kg pour la variété Burley E.

De tels ajustements n'ont aucun fondement juridique. 3.143. Étant donné que le SENPA effectue automatiquement ce type d'ajustements pour l'exportation de tabac placé sous contrôle douanier, et le taux d'humidité du tabac espagnol étant généralement inférieur au taux type, cette pratique conduit dans la quasi-totalité des cas au paiement de restitutions indues. 3.144. Une autre demande de restitution concernait des exportations de tabac d'Espagne vers la Roumanie en 1990. A nouveau l'ANT/le SENPA avaient ajusté le poids du tabac en fonction du taux d'humidité type, ce qui avait entraîné une augmentation de 16 160 kg de ce poids.

Le paiement de la restitution à l'exportation pour cette seule différence de quantité s'élevait à 843 472 PTA (6 500 ECU), alors que la valeur totale du lot (dont la valeur déclarée était de 1 PTA/kg - 0,008 ECU) ne dépassait pas 767 934 PTA (5 900 ECU). Ainsi, la restitution versée pour un tabac qui n'existait pas était supérieure à la valeur du lot proprement dit. >TABLE> 3.145. Bien que la Cour ait attiré leur attention sur l'absence de fondement juridique des ajustements de quantité dans le cadre des restitutions à l'exportation, les autorités espagnoles ne se sont pas conformées à l'avis de la Cour et continuent à verser des restitutions à l'exportation sur du tabac inexistant.

Apurement des comptes 3.146. Les contrôleurs de la Commission chargés de l'apurement des comptes effectuent des visites de contrôle régulières dans les États membres. Des corrections ont été apportées aux comptes des États membres pour les années 1987-1990, en faveur de la Communauté, pour des montants respectifs de 9,1 Mio ECU, 9,9 Mio ECU, 6,6 Mio ECU et 33,8 Mio ECU. En apurant les comptes, la Commission n'a cependant pas identifié toutes les insuffisances relevées dans le présent chapitre du rapport. 3.147. Jusqu'en 1990, la réglementation communautaire ne fixait pas de délai pour la transformation du tabac brut.

Au cours de l'apurement des comptes relatifs à l'exercice 1989 en Grèce, les contrôleurs de la Commission ont constaté qu'un certain nombre de certificats-primes relatifs à la période 1981-1986 restaient à liquider et que le tabac brut mis sous contrôle n'avait pas fait l'objet d'un rapprochement avec le tabac transformé produit et vendu. Les contrôleurs de la Commission ont examiné un inventaire effectué par les autorités grecques et ont constaté que 2 000 688 kg de tabac manquaient apparemment dans les stocks. Le montant de la prime correspondant à cette quantité s'élevait à 308 380 858 DR (1,75 Mio ECU) et la garantie à retenir était de 61 676 171 DR (0,35 Mio ECU).

A la suite de ce contrôle, la Commission a porté dans ses comptes relatifs à l'exercice 1989 une correction d'un montant équivalant au total de ces deux sommes, à savoir 370 057 029 DR (2,1 Mio ECU). 3.148. La Commission a demandé (en avril 1991) que l'ensemble des dossiers relatifs aux primes pour la période 1981-1986 qui restaient en suspens soient examinés et que le paiement des primes soit liquidé. Les autorités grecques avaient terminé cet examen au 31 décembre 1992. En conséquence, un certain nombre de dossiers ont été clôturés et un montant supplémentaire de 14,5 Mio ECU au titre des primes a été versé aux entreprises de transformation [voir point 3.2 b)].

Les dossiers de prime restants ne contenaient pas d'élément probant concernant l'écoulement du tabac, et les autorités grecques ont procédé au recouvrement auprès des entreprises de transformation concernées ou suspendu le paiement des sommes correspondantes en leur faveur, pour un total de 372 762 124 DR (environ 2,1 Mio ECU). Ce montant correspond approximativement à la quantité dont l'inventaire de l'EOK avait signalé l'absence. Le montant corrigé dans les comptes relatifs à l'exercice 1989 devra donc faire l'objet d'un ajustement. En outre, il conviendra de régulariser dans les plus brefs délais les dossiers de prime grecs en suspens à partir de 1986.

3.149. La Cour n'a pu trouver aucun document attestant une démarche similaire de la Commission vis-à-vis des autres États membres, visant à s'assurer que les dossiers de prime sont gérés de manière satisfaisante et le cas échéant clôturés. 3.150. En outre, la Commission avait effectué des contrôles concernant des primes et des exportations de tabac de valeur modeste de Grèce à destination de l'Albanie, exportations qui s'étaient élevées à 11 168 t () en 1990. La Commission a constaté que des primes et des restitutions à l'exportation avaient été indûment versées pour du tabac non transformé, notamment pour environ 88 % des quantités exportées vers l'Albanie en 1990.

Les refus de financement correspondants s'élèveront à 23,4 Mio ECU. Les exportations à partir de l'Italie à destination de l'Albanie s'élevaient à 25 906 t (1) en 1990, mais 23 087 t, soit 89 %, ne sont pas arrivées à destination. Le montant correspondant sera de 10,4 Mio ECU (voir également les points 3.136 et suivants pour ce qui concerne les exportations de faible valeur). 3.151. En août 1988, la Commission a été informée par un opérateur grec de l'existence d'exportations de tabac en feuilles depuis la Grèce et l'Italie à destination de la Bulgarie au rythme de 20 000 t par an.

Selon ces allégations, le tabac en feuilles était déclaré, de manière irrégulière, comme étant du tabac emballé afin de bénéficier des restitutions à l'exportation (le tabac en feuilles n'étant pas éligible). L'opérateur indiquait que le délai entre le ramassage du tabac auprès des planteurs et son exportation était trop court pour que la transformation ait pu avoir lieu. La Commission n'a pas, à l'époque, suivi l'affaire de manière approfondie. Compte tenu des enquêtes menées actuellement (1993) par la Commission sur les échanges entre l'Italie, la Grèce et l'Albanie en 1990, il est regrettable que rien n'ait été entrepris dès la réception des premières informations.

3.152. Outre les visites de contrôle régulières relatives à l'apurement des comptes en Italie, la Commission avait conduit un certain nombre d'enquêtes spéciales: a)en 1986, un audit fondé sur l'analyse des systèmes a été effectué dans le cadre de la procédure d'apurement, la conclusion étant qu'il s'agissait d'«un système exemplaire, d'une organisation quasi parfaite pour ce qui concerne l'application de la réglementation relative à l'OCM...»; l'on signalait en outre l'existence d'«un système de contrôle interne comprenant un examen approfondi des informations et constituant une base solide pour une organisation du marché européen du tabac que l'on eût qualifieé d'exemplaire»; ces remarques s'appliquaient au système décrit aux points 3.90 - 3.96 du présent rapport; b)en 1989, un «apurement spécial» a eu lieu pour ce qui concerne les dépenses de 1988 relatives à la variété Badischer Geudertheimer; c)en 1990, une enquête sur la qualité du tabac d'intervention a été menée; d)en 1991, une enquête relative à l'accroissement de la production de la variété Bright a été lancée.

3.153. La conclusion de l'«apurement spécial» des dépenses relatives à la variété Badischer Geudertheimer intervenu en 1989 était que le système de contrôle italien pouvait bénéficier d'un avis favorable et que le contrôle de la variété avait été effectué avec la même rigueur et la même précision que les contrôles antérieurs. 3.154. La Cour ne peut partager l'opinion exprimée par les contrôleurs de la Commission chargés de l'apurement en 1986 et en 1989 à l'égard des procédures de contrôle italiennes [voir point 3.152 sous a)]. L'examen, par les contrôleurs de la Cour, des dossiers relatifs à la variété Badischer Geudertheimer, lesquels font l'objet des points 3.102 - 3.111, a révélé non seulement des procédures insuffisantes mais aussi des irrégularités; pourtant, ces mêmes dossiers avaient été examinés par les auditeurs de la Commission à l'occasion d'un contrôle relatif à l'apurement des comptes, mais aucune observation n'avait été formulée concernant les problèmes constatés par la Cour.

3.155. De fait, à la suite de la première phase du contrôle de la Cour, les autorités italiennes ont reconnu la nécessité d'un renforcement considérable de leurs procédures de contrôle et ont pris des mesures d'urgence afin d'améliorer la situation en passant un contrat avec une entreprise de contrôle privée. La situation constatée par la Cour était donc éloignée du système exemplaire et de l'organisation quasi parfaite dont faisaient état les contrôleurs de la Commission. 3.156. Les problèmes liés à la production du tabac en Espagne n'ont pas davantage fait l'objet de remarques de la Commission (voir points 3.41 - 3.68).

Certaines dépenses ont été acceptées, bien que le tabac ait été cultivé dans des zones non reconnues, dans des communes non éligibles, et qu'il ait été fourni dans le cadre de contrats non conformes. Ainsi, les problèmes relatifs au tabac des variétés Burley E et Burley F n'ont pas été mis en lumière par les contrôleurs de la Commission. Le non-respect de la règle relative aux communes en Grèce n'a pas non plus été noté et a entraîné des dépenses irrégulières (voir points 3.29 et 3.30). 4. GESTION DU MARCHÉ DU TABAC 4.1. Une gestion efficace du marché du tabac, tout en assurant des revenus appropriés aux producteurs, nécessite en principe la fixation de prix qui reflètent correctement les conditions du marché mondial, l'incitation des producteurs à la culture de variétés de qualité satisfaisante pour lesquelles il existe une véritable demande, une dissuasion efficace de la production excédentaire de tabac non commercialisable, et l'écoulement des stocks d'intervention de façon à maximiser les recettes communautaires tout en évitant les perturbations du marché.

C'est à la lumière de ces critères, qui constituent les objectifs fixés pour l'OCM, que la Cour a examiné les résultats de la gestion du marché du tabac par la Commission. Fixation des principaux paramètres 4.2. Avant la récolte 1993, l'élément clé de l'OCM du tabac brut résidait dans la fixation annuelle par le Conseil de prix d'objectif pour chaque campagne de commercialisation. Il a été tenu compte de ces prix pour déterminer à la fois les prix d'intervention pour une qualité type de feuilles de tabac brut de chaque variété et les prix d'intervention du tabac emballé. A leur tour, les prix d'intervention déterminaient les prix sur le marché communautaire dans la mesure où ils fixaient les niveaux de prix minimum pour les achats de tabac brut aux planteurs.

Élément plus important encore, les prix d'objectif déterminaient le principal instrument du marché, à savoir les primes, censées couvrir la différence entre les prix pratiqués sur le marché mondial et les prix d'objectif. Les taux de restitution à l'exportation qui devraient combler l'écart entre les prix sur le marché communautaire et les prix mondiaux des variétés concurrentes sont fixés séparément par la Commission. Prix d'objectif 4.3. Comme le montre la documentation de la Commission relative à la fixation des prix annuels, les prix d'objectif des différentes variétés de tabac en feuilles étaient établis au stade de la production.

Conformément au règlement (CEE) n° 727/70 (), ils auraient dû être fixés sur la base du prix valable pour l'année de commercialisation précédente à un niveau qui: a)favorise la promotion d'une spécialisation conforme aux structures économiques et aux conditions naturelles de la production; b)présuppose la gestion rationnelle et la viabilité économique des entreprises; c)contribue à l'amélioration du niveau de vie des producteurs en leur assurant un revenu équitable; d)tienne également compte des réductions de prix engendrées par le volume de production excédant les quantités maximales garanties (QMG).

4.4. Étant donné que la décision de fixation des prix du Conseil suivait largement les propositions de la Commission, celles-ci auraient dû s'appuyer sur les paramètres correspondant aux objectifs à atteindre. L'on était par conséquent en droit de s'attendre à un suivi attentif des données permettant d'évaluer ces paramètres. 4.5. De fait, le règlement (CEE) n° 1076/78 () de la Commission regroupait les informations considérées comme indispensables à la mise en oeuvre de l'OCM et devant être transmises au cours de chaque trimestre de chaque année à la Commission par les États membres.

Cependant, aucun des dossiers correspondants examinés n'était complet. L'absence de système de classement clair au cours de la période antérieure à 1990 a rendu tout examen impossible. Dans la période allant de janvier 1990 à avril 1992, l'Italie et l'Espagne se sont fréquemment soustraites aux obligations imposées par la réglementation. L'Italie ne s'est pas conformée aux obligations imposées par la réglementation en matière d'information dans 83 % des cas examinés par la Cour, et l'Espagne ne l'a pas fait dans 75 % des cas. 4.6. Les informations relatives à la qualité de la récolte de l'année précédente ainsi qu'à la moyenne des prix perçus par les planteurs n'ont jamais été transmises ni par l'Espagne ni par l'Italie.

En 1991, l'Italie, la France et la Grèce n'ont fourni aucune information ou n'ont transmis que des informations incomplètes. A l'exception de l'Allemagne, aucun autre État membre n'a indiqué la source originale des données transmises et aucun élément n'attestait que les informations aient jamais été soumises à un contrôle de fiabilité ou qu'une quelconque procédure de vérification de ce type ait existé. 4.7. Si les dossiers contenaient des rappels de la Commission à destination des États membres, ils ne portaient pas trace d'un suivi systématique en vue d'obtenir les informations requises.

En conséquence, une grande partie des informations utilisées par les comités de gestion au cours de l'année ou pour l'élaboration des propositions de prix annuels était soit incomplète soit dépassée. Elle ne constituait donc qu'une base limitée sur laquelle fonder les décisions de gestion de la Commission. 4.8. Il s'ensuit que les propositions de prix ne s'appuyaient pas sur des données de base vérifiables et, en conséquence, qu'elles ne reflétaient pas la situation du marché du moment. Les prix d'objectif n'illustraient pas non plus de manière appropriée l'évolution du revenu des producteurs et les variations de la qualité et des capacités de commercialisation du tabac communautaire.

En revanche, les prix d'objectif suivaient plus ou moins l'inflation générale, le point de départ étant les prix d'objectif fixés lors de la première année d'application de l'OCM. Aucun document n'attestait la manière dont ce niveau initial avait été déterminé. En 1991, les corrections apportées aux prix d'objectif n'étaient que mineures et, en 1992, dans l'attente de la nouvelle organisation du marché, les prix sont restés inchangés. Finalement, la réforme de l'OCM du tabac brut a conduit à l'abandon complet de la fixation des prix (voir point 2.19). Les prix d'intervention 4.9.

Des prix d'intervention étaient également fixés pour l'ensemble des 34 variétés à un niveau égal à 85 % de celui des prix d'objectif correspondants. La justification d'un tel rabais n'a jamais pu être trouvée, si ce n'est que pour d'autres organisations communes de marché, le même différentiel de pourcentage avait été appliqué entre les prix d'objectif et les prix d'intervention. Le pourcentage proprement dit restait sans fondement. Montants des primes 4.10. Le montant des primes était théoriquement fixé, pour les 34 variétés, de façon à combler l'écart entre les prix d'objectif et les prix des variétés concurrentes sur le marché mondial.

Toutefois, la Commission écrivait dans une «note d'information concernant l'organisation commune du marché du tabac brut» datée du 15 janvier 1990 (): «Une autre caractéristique du règlement de base concernant le tabac brut lors de la comparaison avec d'autres secteurs tient à la formulation très souple de ses dispositions. Cela signifie que nous ne sommes pas tenus de suivre une formule précise pour la fixation du montant de la prime. Cette souplesse a permis un contrôle plus strict des dépenses. De fait, si nous devions appliquer un système rigide de paiements différentiels et couvrir chaque année les écarts existant entre le coût des variétés de tabac produit dans la Communauté et celui des variétés importées, les dépenses globales auraient été doubles.» Le «contrôle plus strict» semble contredit par la nette augmentation des dépenses constatée entre 1987 et 1991.

4.11. La souplesse mentionnée découlait des éléments à prendre en compte lors de la fixation du montant des primes, prévus par l'article 4 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 727/70 (), à savoir: a)les possibilités d'écoulement passées et prévisibles des tabacs dans des conditions normales de concurrence sur le marché de la Communauté; b)l'influence de l'évolution des prix de tabacs importés en provenance des pays tiers dans la mesure et pour autant que ces tabacs soient substituables aux tabacs produits dans la Communauté et concurrentiels avec eux; c)un élément permettant d'assurer dans les meilleures conditions la réalisation de la garantie de prix et de revenu ainsi que l'écoulement du tabac communautaire.

Toutefois, ces éléments étaient également fondés sur les données incertaines rassemblées en vertu du règlement (CEE) n° 1076/78 (). Prix pratiqués sur le marché mondial 4.12. Comme cela a été souligné précédemment (points 4.3 et suivants), aucun document n'a pu être trouvé à l'appui des prix d'objectif fixés. La Commission a également rencontré des difficultés pour déterminer le niveau des prix mondiaux du tabac, autre élément essentiel pour la fixation des primes. 4.13. Le principal obstacle à la détermination du prix sur le marché mondial tient à l'absence d'échanges internationaux significatifs dans le secteur du tabac en feuilles.

En conséquence, il n'existe pas, sur le marché mondial, de prix pour le tabac en feuilles, après séchage (curing) mais avant la première transformation. Afin de parvenir à des prix comparables pour la fixation de la prime, la Commission a majoré les prix d'objectif du tabac brut du montant des frais de transformation. La prime couvrait ainsi la différence entre les prix pratiqués sur le marché mondial et les «prix d'objectif» ajustés, dans les deux cas pour du tabac emballé. 4.14. En outre, les variétés communautaires n'étant pas produites et commercialisées sur une grande échelle au niveau mondial, la Commission a dû identifier des échanges d'autres variétés d'une qualité donnée qui, selon elle, pouvaient théoriquement être incorporées dans des produits manufacturés à la place des variétés cultivées dans la Communauté.

Cependant, il s'est avéré difficile d'identifier des opérations représentatives, à l'importation, de ces variétés. C'est pourquoi la Commission a utilisé, pour le calcul du prix mondial de chaque variété communautaire, les prix pratiqués dans les pays tiers pour des variétés analogues, majorés des frais d'assurance et de transport à destination de la Communauté. 4.15. Mais les prix intérieurs du tabac dans les pays tiers sont peu fiables. Près de 25 % de la production mondiale sont achetés par des monopoles publics ou privés à des prix fixés en fonction de considérations sociales ou politiques.

Les tabacs sont souvent vendus en échange d'autres biens ou payés dans des monnaies non convertibles. Certains prix, comme ceux des variétés Virginia et Burley aux États-Unis, sont soutenus par des «organismes de stabilisation». Pour quelques tabacs des variétés orientales, le seul débouché est le marché turc d'Izmir, à partir duquel il est possible d'obtenir des prix de référence. Les subventions à l'exportation et les restrictions aux échanges faussent également les «prix pratiqués sur le marché mondial». 4.16. En outre, les prix dépendent largement de la qualité du tabac commercialisé.

Certains fabricants de tabacs européens ont confirmé qu'il n'existait pas de système de classification international permettant de comparer les différentes qualités de tabac en feuilles. Les États-Unis, le Zimbabwe, le Malawi, le Brésil et la Thaïlande disposent tous de systèmes de classification en usage depuis de nombreuses années. Bien que les acheteurs comme les vendeurs considèrent ces systèmes comme étant acceptables, le système de classification adopté par la Communauté diffère de ceux-ci de manière plus ou moins marquée. 4.17. De fait, le tabac n'est pas un produit de base type dont les prix internationaux seraient clairement définis.

En page 37 de son dossier publié sous le titre «Tobacco to 1995», l'Unité d'information de l'hebdomadaire «The Economist» de Londres écrivait: «La nécessité d'un degré inévitablement élevé d'approximation s'explique en partie par l'absence de système de classification des principaux types de tabac commun aux pays exportateurs; par la production, pour un même type, de tabacs de composition chimique différente, d'une région à l'autre à l'intérieur d'un même pays et d'une saison à l'autre; par l'obtention, pour chaque variété récoltée, de feuilles de choix qui, lors d'une vente aux enchères sans prix minimums, atteindraient des prix au moins dix fois supérieurs à ceux de tabacs peu recherchés, utilisables mais quelconques.» 4.18.

L'ensemble de ces facteurs a limité l'utilité de la notion de «prix pratiqués sur le marché mondial». Les prix qui étaient en fait utilisés pour les calculs de la Commission se composaient d'éléments si variés que le prix d'un lot particulier pouvait être sensiblement différent du prix moyen de lots apparemment identiques. Frais de transformation 4.19. Dans le rapport spécial qu'elle a publié en 1987 (), la Cour notait que les frais de transformation utilisés dans le calcul du montant des primes étaient gelés depuis 1983. Malgré la réponse de la Commission selon laquelle celle-ci souhaitait recueillir des informations actualisées en vue de l'établissement des prix et des primes pour la récolte 1988, les frais de transformation pour la récolte 1990 étaient toujours gelés au niveau de 1983.

Un examen des dossiers a montré que la Commission n'avait reçu des informations concernant les frais de transformation que pour certaines années de la période 1983-1989, de France, d'Allemagne et d'Italie. La majeure partie de ces informations était incomplète et une petite partie seulement d'entre elles avait été transmise au moyen des formulaires détaillés diffusés par la Commission. 4.20. Une comparaison des frais de transformation de 15 variétés, pour lesquelles cela était possible, avec les frais de transformation pour la récolte 1983 établis par une étude [«Frais de transformation - récolte 1983» ()] a montré que pour l'ensemble des 15 variétés, les frais de transformation avaient considérablement baissé depuis 1983.

Le rapport d'une mission effectuée par les services de la Commission en Italie en juin 1990 indique que les frais de transformation effectifs y étaient nettement inférieurs aux chiffres transmis par les entreprises de première transformation et utilisés par la Commission pour le calcul des primes. 4.21. Lors de la fixation des prix d'intervention dérivés pour le tabac emballé, la Commission a appliqué des frais de transformation inférieurs de 39 à 82 %. Ces frais d'un niveau moindre sont davantage conformes à la réalité que les frais utilisés dans l'établissement des primes. Pertes dues à la transformation 4.22.

Lorsque le tabac brut, pour lequel les prix d'objectif ont été fixés, est exprimé en équivalents de tabac emballé, pour lequel il existe un prix sur le marché mondial, il convient de tenir compte des pertes à la transformation. Dans ses réponses au rapport spécial de la Cour (), la Commission envisageait la modification des coefficients utilisés dans cette conversion arithmétique. 4.23. Un examen du calcul des primes par la Commission, conduit sur la base de ses documents de travail pour les années 1988-1990, n'a fait apparaître aucun élément attestant la modification de ces coefficients de perte ou la réalisation d'une étude sur les pertes effectives de poids enregistrées au cours du processus de transformation.

Pour les récoltes 1991 et 1992, toutefois, les coefficients de perte appliqués au tabac d'intervention ont été modifiés pour être alignés sur un taux uniforme, mais aucune documentation à l'appui de ces changements n'a pu être présentée. Autres facteurs 4.24. Les autres facteurs influant sur le niveau des «prix caf sur le marché mondial» n'ont pas davantage été recueillis de manière satisfaisante: a)les prix «franco à bord» (fob) pratiqués dans les pays tiers sont traditionnellement exprimés en dollars américains (USD) et doivent être convertis en écus afin de permettre la comparaison avec les prix pratiqués sur le marché européen; même si les taux de change figuraient dans les documents de travail, les dossiers ne précisaient pas s'il s'agissait de taux à l'achat, à la vente ou de moyennes; en outre, la date du taux de change n'avait pas véritablement de rapport avec la date d'établissement du document de travail, sans pour autant être justifiée; b)pour les propositions de prix antérieures à l'année 1990, rien n'indiquait que les frais de transport et d'assurance aient jamais fait l'objet d'un examen; pour la campagne 1990, ils ont été transmis par deux fabricants de tabac seulement et uniquement pour certaines destinations.

4.25. Malgré la complexité de la situation et l'affirmation figurant dans les documents de travail de la Commission selon laquelle les informations relatives aux prix pratiqués sur le marché mondial sont recueillies à partir de sources multiples, le contrôle opéré par la Cour a montré que ces informations ne provenaient que d'un nombre de sources limité et étaient fournies en l'absence de toute indication quant aux données exactes requises, ou quant à la manière de les recueillir. Ainsi les «prix sur le marché mondial» utilisés pour les propositions de prix de 1988 à 1990 étaient fondés sur des informations fournies par la SEITA, le BAT et un expert italien, et couvrant la plupart - mais non l'ensemble - des 34 variétés cultivées dans la Communauté.

Les prix consistaient en des estimations fondées sur les hausses ou les baisses probables des prix des échanges fob dans les pays exportateurs constatées au cours de l'année précédant la campagne de récolte en cause. Les qualités des variétés concurrentes n'étaient pas spécifiées. 4.26. A supposer que les informations aient été complètes et cohérentes, les fabricants de tabac ne peuvent toutefois être considérés comme une source d'informations impartiale, puisqu'ils ont intérêt à des primes élevées (réduisant leurs prix d'achat), et sont donc incités à sous-estimer les prix sur le marché mondial.

La Commission ne s'est jamais véritablement attaquée à ce problème en comparant, par exemple, les informations reçues avec les déclarations en douane à l'importation ou les factures d'achat, etc. détenues par les fabricants. 4.27. En dernier lieu, la méthode de calcul de l'éventail des prix des variétés concurrentes (base de calcul de la prime) ainsi que des frais globaux de transformation, d'assurance et de transport, ne pouvait être évaluée, les documents de travail ou les dossiers ne contenant aucune explication détaillée à cet égard. Les formules arithmétiques n'avaient pas été appliquées de manière cohérente dans la période allant jusqu'à l'année 1990 comprise.

Ni les modifications apportées aux formules proprement dites, ni les écarts entre les prix et les primes correspondant aux différentes qualités ne s'appuyaient sur des éléments justificatifs figurant dans les dossiers. 4.28. Le manque de transparence dans la fixation des prix et des primes n'a pas été amélioré après 1990, la Commission cessant alors de recueillir des informations sur les prix des variétés concurrentes et n'élaborant plus de document de travail. Dans l'attente de la réforme de l'OCM, la Commission a proposé des prix et des primes s'appuyant sur un ensemble d'éléments non spécifiés tels que les restrictions budgétaires, les volumes de production, les quantités maximales garanties et l'évolution des stocks d'intervention.

4.29. La réforme n'a pas introduit davantage de transparence pour ce qui concerne les critères utilisés dans la fixation des primes. Le règlement (CEE) n° 2075/92 () a supprimé la fixation des prix et le lien direct existant entre les primes et les prix sur le marché mondial; il a encore simplifié le système en fixant des primes non pour chaque variété individuelle mais pour des groupes de variétés en fonction du mode de séchage (curing): flue cured, light air cured, dark air cured, sun cured ou fire cured. Toutefois trois des variétés grecques séchées au soleil (sun cured) - Basma, Katerini, et Kaba-Koulak - bénéficient de montants fixés séparément, en raison de frais de production et d'une demande élevés.

Les primes ont également été fixées à un niveau plus élevé pour les tabacs flue cured, light air cured et dark air cured cultivés en Belgique, en Allemagne et en France, afin de tenir compte de la nécessité pour les entreprises de transformation de s'adapter à des montants de prime moins élevés dans le cadre du nouveau régime. 4.30. La Commission a déclaré que les nouveaux montants étaient établis conformément au «Rapport du groupe tabac» (), mais ce rapport ne contient aucune indication concernant les critères à prendre en considération pour la fixation des montants de la prime.

4.31. Conformément au règlement (CEE) n° 2075/92 (1), le montant de la prime et les montants supplémentaires doivent être fixés «par récolte, en tenant compte notamment des possibilités d'écoulement passées et prévisibles des différents tabacs, dans des conditions normales de concurrence, sur le marché de la Communauté et sur le marché mondial» (). Rien n'indiquait ce que la Commission entendait par «conditions normales de concurrence» dans un marché réglementé, et rien ne prouvait que les paramètres précités aient été pris en compte. De l'avis de la Cour, la fixation initiale du montant des primes vise davantage à mesurer la réaction du marché à un niveau d'aide donné qu'à réaliser une opération fondée sur des données objectives et une méthode clairement définie.

4.32. Dans de telles conditions, il est impossible d'obtenir la garantie que les décisions prises en matière de prix et de primes reposent sur les principes de la bonne gestion financière. Montant des restitutions à l'exportation 4.33. Les tabacs exportés vers certains pays tiers ont bénéficié, outre la prime, de restitutions à l'exportation. Ces restitutions apparaissent difficilement justifiables dans la mesure où l'objectif de la prime était de couvrir l'écart entre les prix pratiqués sur le marché mondial et les prix d'objectif communautaires. En outre, la fixation du montant de la restitution a également été entravée par les difficultés rencontrées pour déterminer les prix du marché mondial sur une base fiable.

4.34. Bien que les montants des restitutions aient été généralement modestes par comparaison aux primes, ils ont néanmoins permis aux entreprises de transformation communautaires de vendre du tabac au rabais sur le marché mondial. Les fabricants ont confirmé que même le tabac commercialisable était exporté à très bas prix. 4.35. Dans le cadre de la nouvelle OCM, les restitutions à l'exportation ne constituent plus un élément d'équilibrage du marché interne, bien que le règlement n'exclue pas leur réintroduction en tant que mesure exceptionnelle en cas de déséquilibre grave du marché.

Établissement des certificats-primes 4.36. Conformément aux articles 2 et 3 du règlement (CEE) n° 1726/70 (), un certificat-prime doit être établi par les autorités compétentes des États membres «lors de la mise sous contrôle du tabac en feuilles, en au moins deux exemplaires numérotés. L'exemplaire numéro 1 est délivré à l'acheteur qui le détient, les autres restant à la disposition des autorités de l'État membre». Le certificat-prime doit indiquer entre autres: a)les qualités livrées; b)le prix payé par kilogramme; c)la date de mise sous contrôle. 4.37. Aucun des États membres n'a appliqué ces dispositions de manière rigoureuse.

En France, en Grèce, en Italie et en Espagne, les certificats ne sont pas établis au moment de la mise sous contrôle du tabac et les informations précitées n'y figurent pas. En Allemagne, le certificat-prime est établi au moment de la mise sous contrôle du tabac, mais par les soins des entreprises de transformation. 4.38. Le fait qu'aucun État membre ne s'y soit conformé montre que les dispositions de la réglementation n'étaient guère réalistes. Soit l'organisme compétent ne disposait pas des informations au moment voulu, soit l'organisme disposant des informations en cause n'était pas compétent.

Ce problème subsiste dans le cadre de la nouvelle OCM et il conviendrait que la Commission, en coordination avec les États membres, fasse en sorte que les exigences en matière de contrôles et d'information soient conformes aux pratiques commerciales en vigueur. Ventes de tabac d'intervention 4.39. A la différence des autres organisations communes de marché, c'est la Commission elle-même qui organise les ventes de tabac d'intervention par adjudication. A ce jour, elle n'a pas utilisé l'autre possibilité offerte par le règlement (CEE) n° 727/70 (), à savoir l'écoulement des stocks par voie de vente aux enchères publiques.

On ne peut se fier à l'efficacité des procédures actuellement utilisées pour parvenir au niveau approprié de recettes pour le budget communautaire. 4.40. Le règlement (CEE) n° 3389/73 () de la Commission donne des indications générales sur les procédures d'adjudication mais ne fournit aucune instruction spécifique quant au traitement, à l'enregistrement et à l'évaluation des offres. Il n'existait pas davantage d'instructions écrites à l'usage du personnel de la Commission établissant les procédures à suivre dans le cadre des adjudications de tabac. Composition des lots en vue de la vente 4.41.

La composition des lots offerts à la vente en termes de: a)variété(s), b)quantité, c)qualité(s), d)campagnes de récolte, constitue la première décision à prendre par la Commission lors du lancement des procédures d'appel d'offres. Bon nombre des lots offerts à la vente au cours des années 1988 à 1991 se composaient de mélanges de plusieurs variétés de tabac provenant fréquemment de campagnes de récolte différentes. La mise en vente de mélanges de tabacs de variétés et de campagnes de récolte différentes visait, dans l'optique de la Commission, à encourager les offres en proposant des tabacs commercialement intéressants avec d'autres tabacs de valeur nettement moindre.

4.42. Toutefois, aucun document de travail relatif à ces décisions n'a pu être trouvé. En outre, en proposant ces mélanges, les services de la Commission n'avaient guère d'idée quant à la valeur des différents tabacs mis en vente, laissant ainsi la porte ouverte à la soumission d'offres peu favorables organisée par un cartel d'acheteurs potentiels. De fait, après 1990, lorsque la Commission a refusé les prix offerts pour proposer à nouveau les lots de tabacs mélangés à la vente, les offres ultérieures se sont avérées plus élevées. Cette augmentation générale des offres montre que, lors d'adjudications antérieures, la Commission a subi des pertes.

La Commission a d'ailleurs reconnu que l'ignorance de la valeur des différentes variétés de tabac composant un lot donné constituait un handicap et, en 1990, elle a inversé le cours de sa politique antérieure en ne proposant plus à la vente des lots de variétés mélangées mais d'une variété unique. Procédure de réception des offres 4.43. Comme il ressort de la description ci-après, le système laissait la porte ouverte aux manipulations. Les offres sont déposées directement par les soumissionnaires. Jusqu'en septembre 1990, elles étaient reçues par le service du Courrier central de la Commission, qui délivrait un accusé de réception.

Immédiatement après l'expiration du délai fixé pour la soumission des offres, les enveloppes étaient transmises, scellées, au service compétent pour ce marché et étaient accompagnées d'une liste dactylographiée, signée par le Courrier central, sur laquelle figuraient les noms des soumissionnaires ainsi que la date et l'heure de dépôt des documents. 4.44. En octobre 1990, un point de rassemblement central des documents relatifs aux offres a été installé dans le bâtiment de la Direction générale de l'Agriculture (DG VI), et les enveloppes contenant les offres devaient être remises à un groupe de fonctionnaires désignés par la Commission pour assister à l'ouverture des enveloppes.

Toutefois, cette nouvelle procédure n'a pas amélioré de manière significative la sécurité du traitement des offres. Les soumissionnaires continuaient à recevoir des accusés de réception de leurs offres, mais les listes récapitulatives établies au point de rassemblement n'étaient pas signées par les fonctionnaires recevant les enveloppes. En outre, elles étaient toujours élaborées manuellement sur du papier non ligné, les espaces blancs n'étant pas barrés. Ainsi, des éléments supplémentaires auraient pu être insérés, en l'absence de toute autorisation, sans être décelés.

Procédure d'ouverture 4.45. Les enveloppes scellées contenant les offres étaient ouvertes à un moment déterminé par le groupe de fonctionnaires désignés à cet effet. Les offres étaient dans un premier temps examinées afin de s'assurer que les cautions constituées étaient suffisantes et que les offres pouvaient donc être prises en considération. Les indications propres à chacune d'entre elles étaient ensuite consignées (procès-verbaux). L'examen des vingt-six procès-verbaux couvrant la période allant d'avril 1988 à septembre 1991 a mis en lumière les insuffisances suivantes: a)chaque document se composait de trois pages, mais seule la dernière portait la signature des fonctionnaires assistant à l'ouverture des offres; les noms de ces agents n'étaient pas inscrits en regard des signatures et l'appartenance de ces dernières aux fonctionnaires désignés n'apparaissait pas toujours clairement; b)les lignes restées vierges n'étaient généralement pas barrées; c)la numérotation des pages était souvent modifiée ou se répétait; d)le nom d'un soumissionnaire particulier a été omis dans trois cas concernant deux appels d'offres; e)dans un cas, le nombre total des offres à prendre en considération a été omis; f)à trois reprises, du correcteur liquide avait été utilisé pour modifier les noms des agents assistant à l'ouverture des offres ou l'heure (imprimée à l'avance sur les formulaires) et, dans un cas, afin de transposer deux noms et deux montants; aucun de ces changements n'avait été authentifié par les agents; g)dans un cas, après la consignation au procès-verbal du nombre total des offres reçues, deux offres supplémentaires ont été ajoutées sur le formulaire; dans un autre cas, le nombre des offres reçues a été modifié et dans un autre encore, le nom du soumissionnaire a été changé; là encore, aucun des changements n'était authentifié par les fonctionnaires assistant à l'ouverture des offres; h)au moment de l'enregistrement des offres, ni les enveloppes ni les lettres de soumission ne portaient le visa des fonctionnaires désignés pour preuve de leur présence lors de l'ouverture de l'enveloppe et de l'examen de l'offre.

Résumés des offres 4.46. Les différentes offres faisaient ensuite l'objet d'un résumé pour chaque lot de tabac à vendre. Les déficiences suivantes ont été décelées: a)les listes récapitulatives comportaient à nouveau des pages présentant des espaces non lignés ou non utilisés qui n'étaient pourtant pas barrés; b)bien que les agents désignés pour assister à l'ouverture des offres doivent signer l'ensemble des documents élaborés lors de la réunion, bien souvent les résumés n'étaient pas signés par tous ceux-ci; dans un cas, le document récapitulatif ne portait aucune signature; c)en septembre 1990, lors d'un appel d'offres [lancé dans le cadre du règlement (CEE) n° 2611/90 ()] supervisé par trois fonctionnaires, une offre avait été omise dans la liste récapitulative, et a donc été exclue de l'évaluation qui a suivi; en l'occurrence, le prix offert était supérieur de 33 % à l'offre la plus favorable prise en considération; ainsi, dans ce cas précis, rien ne garantit que la décision de «ne pas vendre» ait été effectivement correcte.

4.47. Bien que les procédures aient désormais été améliorées, de nouveaux progrès devraient être accomplis. Il conviendrait d'élaborer un nouveau document sur papier ligné, récapitulant les lots et identifiant les fonctionnaires désignés pour assister à l'ouverture des offres par leur nom et leur signature, avec mention de leur division. Il serait souhaitable que les agents responsables signent une déclaration attestant l'examen et le contrôle des informations contenues dans les documents récapitulatifs. Élaboration de la décision 4.48. Après vérification des offres, le service chargé de la gestion du marché du tabac établit un télex qui est transmis aux États membres et contient les différents éléments des offres reçues, sans mentionner toutefois les noms des différents soumissionnaires.

Les mêmes informations sont transmises au directeur général de l'Agriculture ainsi qu'au comité de gestion du tabac. La Commission formule ensuite une proposition qui sera examinée par le comité de gestion du tabac. 4.49. Aucun document n'attestait la réalisation, au cours de la période allant d'avril 1988 à septembre 1991, d'un contrôle indépendant visant à vérifier que les offres correspondaient précisément aux informations initiales ainsi qu'aux documents probants. De tels contrôles sont importants afin de garantir qu'aucun ajout ou changement n'est effectué sans autorisation une fois la procédure initiale d'ouverture et d'enregistrement clôturée.

Fixation et consignation des prix minimums acceptables 4.50. L'article 6 paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 3389/73 () stipule que les prix minimums pour la vente du tabac d'intervention seront fixés à un niveau tel qu'ils ne gênent pas l'écoulement du tabac par le circuit commercial normal. Les éléments dont il doit être tenu compte lors de la fixation du prix minimum acceptable sont le prix d'objectif, la prime, les frais résultant de la première transformation et du conditionnement du tabac en cause, ainsi que la situation du marché. 4.51. Pour les offres acceptées au cours de la période allant de 1988 à 1991, le prix minimum a toujours été fixé au niveau de l'offre la plus élevée.

Pour bon nombre de ces offres, aucun autre élément figurant au dossier n'étayait la détermination du prix minimum acceptable. Pour d'autres, les dossiers faisaient état de calculs, mais le seul critère pris en considération était celui des pertes à la vente et des frais de stockage supplémentaires encourus si l'offre ne devait pas être retenue. Dans un très petit nombre de cas seulement, des éléments probants attestaient que toutes les informations requises par la réglementation avaient effectivement été prises en considération. Depuis septembre 1991, des calculs sont effectués sur la base des ventes antérieures et des fluctuations du marché.

Gestion des ventes 4.52. Lorsque des offres avaient été rejetées et que des lots de tabac avaient été retirés puis à nouveau offerts et vendus à une date ultérieure, il était fréquemment impossible, vu le manque de documentation appropriée, de suivre un lot donné jusqu'à la/aux mise(s) en vente ultérieure(s) et la vente finale. Différentes variétés de tabac faisaient l'objet d'une même offre de vente; les lots étaient ensuite divisés et à nouveau mis en vente, une première fois avec d'autres variétés puis une seconde dans le cadre d'un nouveau mélange de variétés ou d'une vente unique de grande ampleur pour une variété donnée.

Dans de tels cas, il était impossible de vérifier que le rejet d'une offre antérieure avait effectivement pour objectif de réduire les pertes à la vente financées par le budget communautaire, parce que la composition des lots variait et que la valeur de leurs différentes composantes était inconnue. 4.53. Les difficultés auxquelles les services de la Commission se sont trouvés confrontés sont illustrées par l'exemple d'une vente de tabac d'intervention qui a eu lieu le 25 juillet 1990. Parmi les lots offerts, se trouvaient: Un premier lot comprenant: - 306 491 kg de Mavra; - 567 712 kg de Kaba Kulak et d'Elassona; - 163 129 kg de Kaba Kulak «non classic»; - 229 988 kg de Katerini; - 252 516 kg de Burley.

Un second lot comprenant: - 333 872 kg de Mavra; - 91 826 kg de Basmas. 4.54. En termes de qualité, le premier lot était largement supérieur au second puisqu'il contenait, dans une proportion nettement plus importante, des tabacs pour lesquels la demande est forte. Lorsqu'un prix de 101,11 DR/kg (0,528 ECU/kg) a été offert pour le second lot, l'offre a été refusée et le lot retiré de la vente. Néanmoins, le lot de meilleure qualité n'a été vendu que pour 0,89 DR/kg (0,005 ECU/kg) de plus que le prix refusé pour le lot de moindre qualité. 4.55. Bien que les tabacs des variétés Mavra et Basmas contenus dans le lot retiré aient été ensuite vendus en tant que composants d'autres lots de variétés diverses pour des sommes nettement plus importantes, la décision de vendre le lot de qualité supérieure à un prix qui ne dépassait que très légèrement celui offert pour le lot de qualité inférieure reste discutable.

Dans ces conditions, l'offre refusée pour le lot de qualité inférieure était nettement plus intéressante que celle qui a été acceptée pour le lot de qualité supérieure. 4.56. En octobre 1990, un autre appel d'offres a été lancé. Bien que les montants offerts fussent nettement supérieurs à ceux des offres antérieures, la Commission n'a pas tiré profit de l'augmentation des prix et a retiré l'ensemble du tabac de la vente. Les raisons de l'annulation de la vente sont de deux ordres: a)en premier lieu, les services de la Commission s'efforçaient de vendre l'ensemble des stocks en une seule fois; à ce moment-là, la Russie souhaitait acheter de grandes quantités de tabac; en l'occurrence, la vente n'a pas eu lieu car les services de la Commission ne pouvaient obtenir de garanties satisfaisantes contre la revente du tabac sur le marché mondial; b)en second lieu, le service responsable du marché a décidé d'organiser des ventes par variétés afin d'établir la valeur commerciale effective de celles-ci.

4.57. Cette décision semble avoir été judicieuse. La majeure partie du tabac a finalement été vendue à des prix plus élevés qui ont compensé les frais de stockage additionnels entraînés par la prolongation de la période de stockage - un à deux ans - du tabac. Les quantités en cause comportaient un lot important de Mavra et de Tsebelia vendu pour le prix de 0,46 ECU/kg - environ 92 DR. Ce dernier prix montre combien la Commission était loin des prix pratiqués lorsqu'elle offrait des lots de tabacs mélangés, puisque les calculs présentés au comité de gestion considéraient la valeur du tabac de la variété Mavra comme étant nulle et que certaines décisions ont été prises en partant de cette hypothèse.

4.58. La taille des lots offerts à la vente a constitué un autre facteur par lequel la Commission s'exposait à l'organisation de soumissions par un cartel. Au cours du contrôle de la Cour, plusieurs grossistes en tabac grecs se sont plaints du fait que la taille des lots, généralement supérieure à 1 000 t et rarement inférieure à 500 t, réduisait de fait le nombre des entreprises en mesure de présenter une offre. Cela n'était pas uniquement dû à la quantité de tabac à acheter, à stocker et à commercialiser mais aussi aux montants des cautions à constituer lors des soumissions (la garantie requise pour une offre correspondant à un lot de 1 000 t était de 339 000 ECU).

4.59. Au cours de la période allant de janvier 1989 à décembre 1990, 52 847 t de tabac ont été vendues moyennant 41 adjudications menées à terme. Les 41 offres correspondant à ces adjudications émanaient de 14 entreprises seulement; 11 d'entre elles provenaient d'une entreprise italienne et représentaient 29 % de l'ensemble du tabac vendu. Huit autres avaient été présentées par une entreprise grecque et correspondaient à 20 % de l'ensemble du tabac vendu. Cinq autres entreprises ont obtenu chacune 5 % du tabac vendu et une autre 11 %. 4.60. En 1990, la Commission a mené une enquête interne sur la gestion de la division du tabac.

Au cours de l'enquête, la Commission a reçu des informations d'entreprises du secteur selon lesquelles un cartel aurait existé et qu'il avait été favorisé par le chef de division. Si ces allégations étaient exactes, les pertes probables pour le budget communautaire seraient substantielles. Le rapport lui-même indique que les pertes potentielles sur une période de huit ans pourraient avoir atteint 40 Mio ECU. 4.61. La Commission a entamé une procédure disciplinaire interne à l'encontre du chef de division concerné. Toutefois, aucune mesure n'a été prise pour réaliser des enquêtes appropriées quant aux allégations concernant l'existence d'un cartel et aux conséquences pour le budget communautaire.

Outre la possibilité d'enquêtes de police ou d'investigations analogues, des mesures devraient être également envisagées dans le cadre de la politique de concurrence (article 85 du traité CEE). Caractère confidentiel des réunions des comités de gestion 4.62. Il est essentiel que les délibérations de la Commission, notamment celles des comités de gestion, fassent l'objet de la plus grande discrétion afin de prévenir toute exploitation des informations internes par des personnes qui ne devraient pas en avoir connaissance. Au cours du contrôle, il est apparu que les autorités grecques avaient régulièrement diffusé des procès-verbaux informels et circonstanciés des réunions des comités de gestion au sein des milieux professionnels.

Les informations diffusées comprenaient non seulement des délibérations ayant trait à la politique générale mais aussi, lorsque des ventes de tabac d'intervention étaient à l'ordre du jour, les détails de l'appel d'offres, les noms et les prix. Ces procès-verbaux, signés par le président de l'EOK, étaient largement diffusés, notamment auprès de l'Union des industries grecques du tabac et de la Fédération des exportateurs grecs de tabac. Une telle pratique ne pouvait contribuer à une bonne gestion et constituait une infraction aux règles habituelles de protection du caractère confidentiel des informations.

Reconversion vers des variétés demandées 4.63. L'un des principaux objectifs de l'OCM du tabac brut réside dans la reconversion de la production de tabac communautaire vers des variétés pour lesquelles la demande est forte. La demande de cigarettes fabriquées à partir des variétés traditionnelles dark air cured telles que Badischer Geudertheimer, Forchheimer Havanna, Paraguay, Burley F, Maryland ainsi que des variétés sun cured grecques et italiennes telles que Tsebelia et Mavra diminue. Au cours des années 1980, les stocks des variétés italiennes Badischer Geudertheimer, Tsebelia et Mavra se sont considérablement accrus, entraînant une subvention massive des exportations.

4.64. Pour faire face au problème, la Commission a classé les 34 variétés subventionnées en cinq groupes, composés en fonction de la demande (voir tableau 9). Les variations en pourcentage des prix et des primes proposées chaque année par la Commission pour les variétés composant chaque groupe devaient refléter la demande sur le marché: a)le groupe I comprend des variétés commercialement recherchées telles que les variétés flue cured du type Virginia ainsi que les variétés sun cured aromatiques grecques du type Basmas et Katerini; b)le groupe II comprend les tabacs light air cured souffrant de «difficultés temporaires»; c)le groupe III comprend les variétés utilisées pour les cigarettes brunes françaises et espagnoles, décrites comme «bien adaptées à la demande des fabricants communautaires»; d)le groupe IV comprend essentiellement des variétés orientales pour lesquelles les marchés à l'exportation sont peu fiables, telles que Xanti Yaka, Erzegovina et Kaba Koulak Classic; e)le groupe V comprend les variétés problématiques telles que Tsebelia, Mavra, hybrides de Badischer Geudertheimer et Forchheimer Havanna.

4.65. Le tableau 9 montre que ce n'est qu'en 1991 que la politique de reconversion de la Commission a donné quelques signes, limités, de succès. Entre 1988 et 1992, la Commission a augmenté les quantités maximales garanties (QMG) pour les variétés Virginia commercialement recherchées de 60 %, mais la production a dépassé cette augmentation, atteignant le niveau de 167 000 t en 1992; les QMG pour toutes les variétés Virginia ont ainsi été dépassées de 65 000 t (64 %). La production de Virginia en Allemagne et en France n'a pas dépassé les QMG en 1992, la surproduction consiste essentiellement en tabac italien de la variété Bright et en tabacs espagnol et grec de la variété Virginia [dépassements de 6 750 t (14 %), de 10 000 t (50 %) et de 54 500 t (320 %) respectivement].

L'incapacité des autorités grecques à vérifier que le tabac de la variété Virginia provenait de communes éligibles a contribué à l'absence générale de contrôle de la production en Grèce, et il n'est pas surprenant que les quantités maximales garanties fixées chaque année pour le tabac de la variété Virginia produit en Grèce aient été régulièrement dépassées. Cet échec en matière de contrôle a eu d'autres effets, dans la mesure où les producteurs de la variété Virginia ont, grâce à l'aide communautaire, investi dans la culture de cette variété en achetant des fours pour le séchage du tabac.

En outre, dans le cadre des mesures de réforme, la Commission a désormais accordé () une aide spéciale aux producteurs grecs de Virginia (d'un montant total de 20 Mio ECU) afin de compenser l'absence de quota pour le tabac de la variété Virginia. >TABLE> 4.66. La production des variétés problématiques a plus que triplé au cours de la période allant de 1981 à 1989 et, bien qu'elle ait décru de manière significative depuis 1989, elle se situait encore tant en 1991 qu'en 1992, à un niveau nettement supérieur (48 % et 13 % respectivement) au niveau de 1981. La variété Badischer Geudertheimer était pratiquement inconnue en Italie avant 1981 et, comme le Forchheimer Havanna italien, n'a jamais véritablement bénéficié d'un marché si ce n'est pour le stockage d'intervention et l'exportation à des prix dérisoires.

Sachant que les QMG fixées chaque année pour les variétés Forchheimer Havanna et Badischer Geudertheimer reflètent correctement la demande (), la surproduction totale au cours de la période 1987-1992 de ces variétés peut être estimée à quelque 215 000 t. Un calcul identique pour les variétés Tsebelia et Mavra fait apparaître une surproduction de 41 000 t pour la période allant de 1987 à 1992. 4.67. Pendant cette période de six ans, les primes relatives à ces quatre variétés problématiques se situaient entre 1,3 et 2,8 ECU/kg. Cette surproduction s'est traduite par un coût en termes de primes d'au moins 455 Mio ECU pour les variétés Badischer Geudertheimer et Forchheimer Havanna, et de 91 Mio ECU pour les variétés Tsebelia et Mavra, soit un total de 546 Mio ECU.

Ce dernier montant représente un minimum puisque le Conseil a fixé des seuils de garantie et des quotas de transformation pour 1994 () qui indiquent que les besoins du marché pour ces variétés se situent à un niveau inférieur de 35 % environ aux QMG pour 1992, dernière année de leur application. Si l'on retient les quotas pour 1994 comme base de calcul, la surproduction des variétés problématiques au cours de cette période de six ans a coûté 490 Mio ECU et 313 Mio ECU respectivement à la Communauté, soit plus de 800 Mio ECU au total. Outre ces dépenses, il faut tenir compte des millions d'écus versés pour le stockage du tabac d'intervention et les restitutions à l'exportation qui résultent de ces excédents.

Ces dépenses auraient pu, dans une large mesure, être évitées si la Commission avait pris des mesures efficaces à un stade antérieur afin de limiter l'accroissement de la production de ces variétés peu demandées. Alors que la Commission a effectivement utilisé les QMG pour orienter la production et joué un rôle décisif dans l'introduction des réductions de prix, des primes et des restitutions à l'exportation pour les variétés problématiques, on peut mesurer le succès de sa gestion si l'on considère le fait que la production des variétés problématiques italiennnes dépasse toujours le quota fixé pour 1994 de 34 % et que les variétés problématiques grecques le dépassent de 133 %.

4.68. Depuis 1992, la Commission a lancé plusieurs programmes de reconversion: a)un programme spécial () de reconversion de la culture des variétés Tsebelia, Mavra, Forchheimer Havanna IIc et des hybrides de Geudertheimer vers des cultures autres que celles du tabac pour la campagne agricole de 1993; b)un programme de diversification pour les producteurs de tabac flue cured en Grèce, c'est-à-dire pour les producteurs grecs de tabac Virginia (); c)elle a financé une étude de la Régie française des tabacs (SEITA) sur la réduction de la teneur en goudron de quelques variétés spécifiques; d)à la mi-1993, des mesures ont été prises afin d'instaurer un Fonds communautaire de recherche et d'information sur le tabac en application de l'article 13 du règlement (CEE) n° 2075/92 du Conseil (); ce Fonds, qui sera financé par une retenue égale à 1 % maximum de la prime, sera utilisé en vue d'orienter la production communautaire vers des variétés et des qualités de tabac les moins nocives possibles.

4.69. Les efforts de la Commission visant à orienter la production de tabac vers des variétés moins nocives sont relativement tardifs, en particulier si l'objectif était de faire face aux modifications de la demande découlant de la directive du Conseil () visant une limitation de la teneur en goudron des cigarettes. En outre, la Commission n'a toujours pas financé une «étude sur les possibilités de reconversion des cultures de tabac», bien que le plan d'action 1990-1994 adopté dans le cadre du programme «L'Europe contre le cancer» () contienne des dispositions à cet égard. Promotion de la qualité 4.70.

La Cour soulignait dans son rapport spécial de 1987 () que la qualité des variétés cultivées dans la Communauté devait être améliorée et que, compte tenu de leur médiocre qualité, la destruction de certaines variétés assortie d'une compensation se serait traduite par une économie budgétaire sans perte financière pour le producteur. Des rendements maximums sont fixés pour chaque variété afin que la qualité ne souffre pas de rendements élevés résultant, par exemple, d'une densité de plants à l'hectare élevée, d'une irrigation ou d'une utilisation d'engrais excessives. En 1992, la Commission indiquait, dans le règlement n° 1210/92 () fixant les caractéristiques de chaque variété de tabac de la production communautaire que, «suite à l'évolution des techniques de production, une augmentation du rendement de certaines variétés depuis 1987 a pu être observée sans qu'il y ait eu une diminution de la qualité».

A l'exception des variétés Beneventano et Forchheimer Havanna, le règlement permet une augmentation relativement importante des rendements des différentes variétés. Ces augmentations sont en moyenne de 34 % par comparaison au rendement maximum des années 1988-1991. La plus forte augmentation, à savoir 86 %, est enregistrée par la variété Paraguay cultivée en Italie, qui a largement dépassé ses QMG de 1988 à 1991 inclus et qui était presque entièrement classée dans la catégorie des tabacs de la moins bonne qualité (1). 4.71. Afin que la qualité de chaque variété produite dans la Communauté soit contrôlée, les États membres sont tenus, conformément au règlement (CEE) n° 1076/78 (), d'examiner le tabac lors de la livraison à la première transformation et de transmettre les données relatives à la composition qualitative moyenne de la production pour chaque récolte.

Cependant, un examen des dossiers statistiques de la Commission a montré que les principaux États membres producteurs transmettaient rarement ces informations et que, lorsqu'ils le faisaient, c'était toujours avec des retards considérables. 4.72. En outre, les informations fournies ne témoignent pas clairement d'une amélioration générale de la qualité. La part des variétés allemandes pouvant être classées comme appartenant à la meilleure qualité (qualité A) soit est restée inchangée, soit a décru de 1986 à 1990. L'Italie n'a fourni aucune information relative à la campagne de récolte 1990, toutefois entre 1986 et 1989 seules les variétés Burley et Maryland se sont améliorées, alors que la qualité des variétés Bright et Kentucky est restée inchangée.

Pour ce qui concerne les autres variétés, aucune des quantités livrées ne pouvait être classée comme appartenant à la qualité A. En Grèce, quatre variétés ont vu leur qualité s'améliorer entre 1986 et 1990, alors que pour quatre autres elle régressait. Aucune conclusion ne peut être tirée pour la France et l'Espagne, ces États membres ayant fourni des informations pour 1990 seulement (). D'une manière générale, la conclusion selon laquelle la qualité du tabac produit dans la Communauté se serait améliorée ne peut être étayée par les informations fournies. 4.73. C'est également ce qui ressort de la comparaison des prix (valeurs unitaires) du tabac à l'importation et à l'exportation.

Le tableau 10 montre que la valeur du tabac produit dans la Communauté reste nettement inférieure à celle des importations de tabac du même type. Les exceptions (le tabac de type fire cured autre que Kentucky, et le tabac de type light air cured autre que Burley et Maryland) concernent l'exportation de quantités insignifiantes. Les chiffres indiqués doivent être appréhendés avec prudence, car ils concernent des types de tabac plutôt que des variétés, et les services de la Commission ont souligné que les tabacs importés peuvent avoir d'autres utilisations que celles de variétés communautaires analogues (par exemple pour rehausser le goût de cigarettes fabriquées à partir de tabacs produits dans la Communauté).

4.74. La valeur du tabac communautaire exporté à destination de pays tiers est extrêmement faible par comparaison au montant de l'aide versée par la Communauté. C'est en 1989 que le régime a connu les pires dysfonctionnements. Au cours de cette année-là, le montant total de l'aide accordée sous forme de primes et de restitutions à l'exportation pour chaque kilogramme de tabac exporté des hybrides de la variété Badischer Geudertheimer atteignait 2,97 ECU. Ce calcul tient compte du fait que 1,22 kg de feuilles de cette variété sont nécessaires à la production de 1 kg de tabac emballé;

2,63 ECU étaient versés sous forme de prime et 0,34 ECU sous forme de restitution à l'exportation. Le montant total de l'aide était plus de sept fois supérieur à la valeur moyenne à l'exportation figurant au tableau 10. Or, la qualité du tabac effectivement exporté était si médiocre que, comme l'indique le tableau 8, sa valeur était nettement inférieure au prix moyen à l'exportation de 0,4 ECU/kg. Les planteurs produisant un tabac d'une qualité aussi faible auront reçu un prix minimum de 1,64 ECU, soit environ la moitié du total de l'aide versée. 4.75. Bien que la situation se soit quelque peu améliorée depuis lors, les primes ayant été réduites, le niveau élevé de l'aide communautaire reste disproportionné par rapport à la valeur du tabac communautaire sur le marché mondial.

Alors que les valeurs à l'exportation des tabacs des variétés Bright (variété Virginia italienne) et Burley E en 1991 étaient respectivement de 1,0 ECU/kg et de 0,6 ECU/kg, les montants globaux de l'aide versée pour le tabac en feuilles s'élevaient à 2,63 ECU et à 2,33 ECU, soit près de trois et quatre fois leurs valeurs respectives à l'exportation. 4.76. Les entreprises de transformation italiennes ont confirmé l'absence d'amélioration générale de la qualité en déclarant aux auditeurs de la Cour que de grandes quantités de tabac étaient de qualité si médiocre que les marchés d'Afrique du Nord et d'Europe de l'Est étaient leurs seuls débouchés.

Dans le cadre de l'instauration du nouveau régime, les primes ont été réduites. Le règlement de la Commission (1) portant augmentation des rendements maximums autorisés n'a pas contribué à l'amélioration de la qualité des variétés communautaires. >TABLE> 4.77. Le tabac de la variété Round Scafati est cultivé en Espagne. Les deux principaux producteurs de cette variété sont installés dans la région de León. Bien que les producteurs respectent les dispositions de la réglementation en matière de culture, la qualité du tabac cultivé est extrêmement médiocre. Un rapport interne au SENPA précise que les caractéristiques climatiques et agronomiques de la majeure partie de la région ne conviennent pas à cette variété.

En fait, les dispositions susmentionnées sont inappropriées. Ainsi, afin de produire un tabac de qualité satisfaisante sous le climat ensoleillé de la plaine du León, les plants devraient être protégés la plupart du temps par un léger filet. A l'origine, la variété Round Scafati était cultivée sur de petites parcelles dans des zones montagneuses de la région, au climat plus frais et plus sec; elle n'est pas adaptée à une culture extensive sur des parcelles irriguées. Il appartenait à la Commission de mettre en lumière le problème et de proposer des changements quant aux conditions requises en matière de culture et aux zones reconnues pour cette variété.

L'absence de réaction de la Commission a conduit au versement de primes pour la production d'un tabac dont la valeur commerciale est quasiment nulle. Limitation de la production Mécanismes de stabilisation budgétaire 4.78. En 1988, un système de quantités maximales garanties (QMG) a été introduit afin de stabiliser les dépenses relatives à l'OCM dans le secteur du tabac brut. Toutefois, le système n'a pas été imposé à l'origine avec suffisamment de rigueur pour obliger les planteurs à modifier leur comportement, et dans certains cas les modestes réductions de primes consécutives à la surproduction ont amené les planteurs à accroître encore davantage leurs cultures afin de compenser toute perte éventuelle de revenu.

Dans le cadre de l'instauration du nouveau système, la prime a été réduite de 1 % pour chaque point de pourcentage dépassant les QMG pour une récolte donnée. Toutefois, la réduction maximale de la prime était limitée à 5 % pour la récolte 1988. Cette disposition a par la suite été annulée par la Cour de justice parce que la plantation était antérieure à l'adoption du règlement (). Pour les campagnes suivantes, le pourcentage maximum de réduction de la prime en cas de dépassement des QMG a été porté à 15 %. Pour la récolte 1992, la réduction a une nouvelle fois été majorée pour atteindre 23 % (); de plus, afin de limiter la production de tabac de qualité inférieure, si les quantités de tabac de qualité médiocre d'une variété donnée, achetées par une entreprise de transformation, dépassaient un pourcentage maximum déterminé (20 %, 30 % ou 45 % selon la variété), la prime serait diminuée de 30 % ().

Toutefois, les réductions de primes intervenant lorsque la production d'une variété donnée dépassait sa QMG n'ont pas été consolidées, ni en totalité ni en partie, dans les primes fixées pour la campagne de commercialisation suivante. Sans considérer les variétés marginales, aucune réduction de prime n'est intervenue en 1989, on n'en a compté que trois en 1990 et 13 en 1991, où, pour la première fois, on a tenté par des mesures générales de maîtriser les dépenses en réduisant les primes. 4.79. Au cours de la période 1988-1992, la production totale a successivement dépassé les QMG globales de 3 %, 7 %, 9 %, 10 % et 5 % ().

Toutefois, les dépenses totales pour les primes n'ont pas diminué des pourcentages correspondants parce que la surproduction ne concernait qu'un petit nombre de variétés. La variété Badischer Geudertheimer italienne, par exemple, a dépassé sa QMG de 1 008 % en 1989, mais la réduction de la prime n'a été que de 15 %, limite fixée pour la campagne en cause. 4.80. La Commission a utilisé le mécanisme de stabilisation des QMG comme un instrument de gestion du marché afin de maîtriser les tendances de la production, par exemple en augmentant sensiblement les QMG pour les variétés du Groupe I en 1989.

Le résultat de cette opération associé aux augmentations supplémentaires intervenues en 1990 et 1991 sans réduction parallèle des primes a constitué un élément majeur dans la surproduction de 53 000 t enregistrée en 1992 (voir points 4.63 et suivants). En effet, ce n'est qu'en 1991 que l'on a tenté par des mesures générales de maîtriser les dépenses en réduisant les primes. Bien que la production ait augmenté de 7 % au total au cours de la période de six ans allant de 1987 à 1992, les dépenses ont quant à elles augmenté de 53 % au cours de la même période (passant de 804 à 1 233 Mio ECU).

La Commission aurait dû intervenir plus tôt par l'introduction de mesures efficaces pour maîtriser les dépenses en réduisant, par exemple, les primes pour les variétés où la production dépassait la demande. L'incidence des taux de change 4.81. Avant l'adhésion à la Communauté européenne, les contrats de culture n'étaient pas utilisés en Grèce. Au moment de l'adhésion, il a été tenu compte de ce fait dans la mesure où (à la différence des autres États membres) l'existence de contrats de culture n'est pas devenue une condition du versement de l'avance sur la prime à l'entreprise de transformation.

En revanche, l'obligation de transformation du tabac en Grèce a été introduite. En 1986, la Commission est allée jusqu'à supprimer cette obligation par le biais du règlement (CEE) n° 1791/86, pour le tabac récolté de 1985 à 1988, laissant ainsi la porte ouverte à l'achat, à des fins spéculatives, de tabacs Tsebelia et Mavra de qualité médiocre par des entreprises de transformation italiennes voulant bénéficier des écarts de change résultant du taux vert. 4.82. De fait, entre 1987 et 1990, du tabac en feuilles appartenant à la variété Tsebelia a été acheté en Grèce par des entreprises de transformation italiennes, puis transporté vers l'Italie pour y être mis sous contrôle et transformé.

Le fait que le tabac emballé était vendu à l'intervention après transformation démontre que ces importations d'une variété généralement peu demandée ne constituaient pas des opérations commerciales normales. Ces échanges découlaient de l'écart existant entre les taux sur le marché et les taux (verts) applicables à la drachme et à la lire. Le prix d'achat minimum comme la prime sont fixés en écus. Toutefois, les entreprises de transformation obtenaient un bénéfice supplémentaire de 15 % à 20 %, équivalant à la différence entre le coût du tabac acheté en drachmes au taux du marché et la prime reçue en lires au taux de change vert.

4.83. Suite à cette demande artificielle, la production a d'abord enregistré une hausse, sans pour autant décroître par la suite, malgré des réductions de primes, pour atteindre le véritable niveau de la demande, se situant aux alentours de 12 000 t. La production de Tsebelia est passée de 25 400 t à 30 000 t au cours de la période 1986-1989, et les stocks de tabac d'intervention des récoltes 1987-1989 se sont élevés à près de 30 000 t en 1991, compte tenu d'une demande artificielle d'environ 5 000 t par an. En conséquence, environ 38 Mio ECU ont été inutilement dépensés au titre des primes, et la reconversion vers des variétés autres que la variété Tsebelia a été retardée.

Il est évident que la livraison de ces quantités à l'intervention a engendré des coûts budgétaires supplémentaires. La Commission a négligé d'attirer l'attention de l'autorité budgétaire sur le problème et n'a proposé aucun moyen permettant de mettre fin à ces échanges à caractère spéculatif. Les revenus des planteurs 4.84. L'un des objectifs de l'OCM est d'assurer aux planteurs un emploi et un niveau de vie équitable. Ainsi, la gestion de la Commission devrait être fondée sur des informations régulières et fiables concernant les éléments qui déterminent les revenus des planteurs.

4.85. Le défaut d'informations relatives au coût de la culture du tabac avait déjà fait l'objet de critiques de la part de la Cour des comptes dans son rapport spécial n° 3/87 (). Dans ses réponses, la Commission déclarait qu'elle avait entrepris de présenter un rapport sur les coûts de production et de transformation dans les différents pays producteurs dans le cadre de la proposition de prix pour la récolte 1988. Une étude a effectivement été lancée en 1988, mais elle n'a pas abouti à un rapport officiel en raison du manque de fiabilité des informations fournies par les planteurs en matière de coût, notamment pour ce qui concerne la rémunération du travail familial.

4.86. Un examen des données fournies par le propre Réseau d'information comptable agricole (RICA) de la Commission a montré qu'il est relativement difficile d'aboutir à des conclusions significatives (selon lesquelles, par exemple, le coût du travail familial en Grèce en 1990 serait de 266 616 ECU par hectare). La seule notion en matière de revenus susceptible d'être utilisée avec quelque assurance est celle de revenus nets qui inclut la rémunération des travaux agricoles, le fermage et les intérêts. Ces revenus correspondent approximativement à la valeur de la production totale de tabac après déduction des coûts de production (frais spécifiques, frais généraux et dépréciations).

4.87. Pour la France, l'Italie, la Grèce et dans une certaine mesure l'Espagne, qui ont représenté ensemble 94 % de toutes les dépenses FEOGA dans le secteur du tabac entre 1988 et 1990, l'échantillon est suffisamment vaste pour être représentatif. Les données suivantes relatives à la production de tabac en fonction des revenus bruts, des frais et des revenus nets sont fondées sur les chiffres relatifs aux exploitations pour lesquelles le tabac est le principal produit dans ces quatre États membres. Il s'agit des moyennes à l'hectare pour les années 1988-1990: >TABLE> 4.88. Comme les moyennes sont influencées par le passage de l'Espagne aux niveaux de soutien du marché communautaire et qu'elles ne comprennent pas les exploitations pour lesquelles le tabac n'est pas le principal produit, une certaine prudence s'impose à leur égard.

La variation des revenus bruts provenant du tabac produit d'un État membre à l'autre est due aux différences entre les valeurs des variétés cultivées, les rendements, les qualités et les primes. Les revenus nets sont également affectés par ces éléments et par les différences concernant les coûts de production selon les variétés et les différences de coûts d'un État membre à l'autre. Les estimations des revenus moyens nets, qui s'élèvent à 3 379 ECU/ha, s'appuient sur une autre étude () effectuée par l'industrie du tabac, qui indique que les revenus de la culture du tabac peuvent être estimés à 3 151 ECU/ha en 1990.

4.89. Le niveau élevé des revenus bruts à l'hectare provenant de la culture du tabac est une conséquence directe de l'importance de l'aide communautaire destinée à la culture du tabac. Le total des dépenses FEOGA à l'hectare, y compris les restitutions à l'exportation, les frais d'intervention et les primes, s'élevait en moyenne à 4 802 ECU dans les quatre États membres pour la période 1988-1990. Sur ce montant, les seules dépenses relatives aux primes s'élevaient en moyenne à 4 235 ECU/ha (). Ces montants correspondent à 77 % et à 68 % respectivement des revenus bruts des planteurs, à savoir 6 233 ECU/ha.

4.90. Alors qu'au cours de la période 1988-1990, les dépenses communautaires destinées au tabac à l'hectare étaient déjà très élevées (4 802 ECU/ha), elles ont augmenté de 29 % pour atteindre environ 6 200 ECU/ha en 1991 2), soit environ neuf fois plus que l'aide aux graines oléagineuses, vingt et une fois plus que l'aide au secteur viti-vinicole et vingt-trois fois plus que l'aide au secteur des céréales (). 4.91. La culture du tabac est très onéreuse dans la Communauté. Toutefois, malgré un coût moyen de production s'élevant à 2 853 ECU/ha dans les quatre États membres au cours de la période 1988-1990 (à l'exclusion de la rémunération des travaux agricoles, du fermage et des intérêts), les revenus nets à l'hectare des planteurs de tabac demeurent sensiblement supérieurs à ceux provenant d'autres cultures.

Par comparaison, les revenus nets étaient plus de trois fois supérieurs aux revenus nets moyens de 990 ECU/ha pour l'ensemble des exploitations agricoles de ces mêmes États membres au cours de cette même période et plus de sept fois supérieurs aux revenus nets moyens de 441 ECU/ha pour les exploitations agricoles spécialisées dans la production de céréales (). 4.92. Bien que le niveau des revenus à l'hectare soit élevé par comparaison à d'autres cultures, d'autres données du RICA indiquent que les revenus nets moyens pour les exploitations cultivant le tabac étaient de 5 702 ECU, par comparaison aux 9 138 ECU des autres exploitations, soit 38 % de moins ().

Ces chiffres reflètent le problème fondamental du secteur du tabac, à savoir la taille des exploitations, qui en moyenne ne dépasse pas 1,1 ha. 4.93. Le RICA fournit également des chiffres relatifs au loyer de la terre, qui s'élevait en moyenne à 724 ECU/ha pour les quatre États membres au cours de la même période. Après déduction de ce coût, les revenus moyens étaient donc de 2 655 ECU/ha. Si tout exploitant renonçant à la culture du tabac avait, au cours des trois années 1988-1990, bénéficié d'une aide compensatrice de la Communauté au lieu des revenus nets moyens susmentionnés à l'hectare, à savoir 2 655 ECU, les charges pour le budget communautaire auraient représenté 595 Mio ECU au total.

La Communauté aurait ainsi pu épargner 520 Mio ECU par an au titre du régime, soit plus de 46 % de la moyenne des dépenses annuelles, à savoir 1 115 Mio ECU. Un tel régime aurait en outre le mérite de réduire la production de tabac en s'alignant sur les efforts de la Communauté dans la lutte contre le tabagisme pour des raisons de santé. 5. COÛT POUR LA SANTÉ ET AUTRES COÛTS DU TABAGISME 5.1. Toute évaluation des régimes d'aide au tabac doit tenir compte des coûts du tabagisme pour la santé. Les experts médicaux considèrent que le tabagisme constitue la principale cause, évitable, de cancer du poumon; un fumeur sur quatre meurt prématurément d'un cancer du poumon, d'une maladie cardiaque ou d'une affection pulmonaire chronique.

Dans sa réponse à une question parlementaire, la Commission déclarait (): «Selon les statistiques de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), on estime que le tabac est responsable chaque année de la mort de 431 000 personnes dans les États membres de la Communauté. A l'heure actuelle, dans la Communauté, le tabac est probablement responsable de 25 % au moins de l'ensemble des décès d'adultes de 35 à 69 ans et de 10 % au moins de l'ensemble des décès dans la Communauté de personnes âgées. Les victimes du tabac de la classe d'âge des 35 à 69 ans perdent en moyenne 20 ans d'espérance de vie.

Les prévisions annuelles concernant la mortalité due au tabac dans l'espace européen, qui servent de base aux estimations de l'OMS relatives aux personnes de moins de 25 ans en 1990, font état de 2 millions de victimes pour l'année 2025...» 5.2. L'OMS estime que le tabac est responsable de près de 90 % des décès dus à un cancer du poumon, 75 % des décès dus à des bronchites/emphysèmes et 25 % des décès dus à des maladies cardiaques ischémiques (). Le tabagisme des futures mères au cours de la grossesse accroît le risque de naissance prématurée, d'enfants de faible poids à la naissance et d'enfants mort-nés.

Des études menées aux États-Unis ont montré que le tabagisme retarde la guérison des plaies, prolonge la durée de la convalescence après une intervention chirurgicale et est responsable de problèmes dentaires et d'une fragilité des os (). 5.3. En outre, les dangers du tabagisme passif sont de plus en plus flagrants. Les personnes régulièrement exposées à la fumée d'autres personnes courent le risque de contracter un cancer du poumon dans une proportion de 10 à 30 % supérieure au risque encouru par les autres non-fumeurs. D'autres recherches montrent que la nicotine, à l'instar de la cocaïne et de l'héroïne, crée une dépendance, agit sur le psychisme, induit une conduite compulsive et répétitive et est associée à des symptômes de manque ().

5.4. Selon le ministère de la Santé des États-Unis, alors que les taxes annuelles s'élèvent à 22 000 Mio USD, le coût annuel direct du tabagisme en matière de santé atteint 39 000 Mio USD; si l'on inclut les coûts annexes, le coût total du tabagisme pour la société (américaine) s'élève à 64 000 Mio USD () par an. Le Bureau d'évaluation technologique (Office of Technology Assessment) du Congrès américain a, dans le cadre d'une étude globale, estimé que le coût annuel des soins relatifs à trois groupes majeurs de maladies liées au tabagisme, à savoir le cancer et les maladies des appareils circulatoire et respiratoire, se situait entre 11 500 Mio USD et 34 500 Mio USD, la moyenne étant de 22 000 Mio USD.

Les pertes de productivité liées au tabagisme étaient estimées pour les mêmes groupes d'affections entre 26 900 Mio USD et 60 500 Mio USD, avec une moyenne de 43 000 Mio USD. Le total des estimations moyennes, à savoir 65 000 Mio USD, correspond à 2,17 USD par paquet de cigarettes vendu en 1985 (). Ces coûts, fondés sur les facteurs de risque de 1982 et les niveaux de prix de 1985, sont sous-évalués dans la mesure où ils n'incluent pas l'ensemble des maladies liées au tabagisme. 5.5. Il conviendrait également de prendre en considération le coût des incendies, du nettoyage, etc. lié au tabagisme.

De fait, on enregistre chaque année la perte de biens de valeur et de ressources naturelles précieuses du fait d'incendies liés au tabagisme; entre un quart et un tiers de tous les incendies sont causés par des cigarettes mal éteintes (). 5.6. Outre les souffrances personnelles liées aux décès et aux maladies causés par le tabac, la société doit supporter d'autres coûts. La maladie et l'absentéisme sont généralement plus fréquents chez les fumeurs que chez les non-fumeurs, et les cas de mort prématurée se rencontrent généralement chez des travailleurs d'âge mûr formés et qualifiés (3).

D'où des frais médicaux supplémentaires et des frais de sécurité sociale pour aider les familles qui, du fait d'une maladie liée au tabagisme, ont perdu leur soutien financier. Mesures anti-tabac adoptées par la Commission 5.7. En juin 1985, le Conseil a approuvé un programme européen de lutte contre le cancer. Ce programme, dont l'objectif global est une réduction de 15 % de la mortalité due au cancer d'ici l'an 2000, est en vigueur depuis 1987 et comporte deux plans d'action [1987-1989 et 1990-1994 ()]; la campagne de lutte contre le tabac constitue sa principale priorité. Cela s'est traduit non seulement par des mesures législatives, mais aussi par une vaste campagne visant à sensibiliser l'opinion publique.

5.8. Des priorités ont été fixées en vue de réduire les effets du tabac sur la santé. Sept propositions de directives ont été présentées par la Commission: - harmonisation des impôts indirects frappant les produits du tabac (trois propositions); - harmonisation des avertissements en matière de santé figurant sur les paquets de tabac et interdiction de certaines formes de prise orale (deux propositions); - limitation de la teneur en goudron des cigarettes; - interdiction de la publicité pour le tabac. L'ensemble de ces mesures, à l'exception de l'interdiction de la publicité pour les produits du tabac, ont été adoptées et mises en oeuvre, ou sont sur le point de l'être, dans tous les États membres.

De plus, en 1989, les ministres de la Santé ont adopté une résolution concernant l'usage du tabac dans les lieux publics. 5.9. Depuis 1988, dans le cadre des deux plans d'action, le programme communautaire a permis de financer quelque 150 projets liés à la prévention du tabagisme par une éducation à la santé dans les écoles, par l'information et la sensibilisation de l'opinion publique en général et des jeunes en particulier et par un soutien aux personnes cessant de fumer. 5.10. La Commission a réuni au sein d'un groupe européen d'organisations anti-tabac des organisations non gouvernementales et des hauts fonctionnaires exerçant des responsabilités dans ce secteur.

Le programme finance et publie en outre des études et des sondages d'opinion sur lesquels s'appuie le suivi de l'évolution de l'opinion dans les États membres. 5.11. Les deux plans d'action contiennent des propositions en vue de réorienter la production de tabac vers des variétés moins nocives et prévoient une étude sur les possibilités de reconversion des cultures. Le second plan d'action soulignait qu'«à l'évidence, la politique menée dans ce secteur devra à l'avenir mieux prendre en compte les aspects "santé"», mais il précisait d'autre part que «toute politique qui viserait à réduire à court terme la production européenne de tabac créerait inévitablement des problèmes d'emploi dans des régions déjà très touchées et elle ne manquerait pas aussi d'accroître un déficit commercial déjà fort important».

5.12. Le plan d'action actuel dispose d'un budget total de 50 Mio ECU dont 13,5 Mio ECU pour l'année 1992. La part de ce budget destinée à la prévention du tabagisme en 1992 n'était que de 1,7 Mio ECU. Le budget pour 1993 s'élève à près de 10 Mio ECU avec un sous-budget pour la prévention du tabagisme de 1,5 Mio ECU. 5.13. La Communauté participe à la prévention du tabagisme en coopération avec les Nations Unies, par l'intermédiaire du Bureau régional pour l'Europe de l'Organisation mondiale de la Santé, mais le budget des activités «Tabac ou santé» menées par l'organisation ne dépasse pas 135 000 USD (118 000 ECU), alors que les activités en cause s'adressent à 31 pays, y compris les pays d'Europe orientale.

5.14. Une évaluation du programme «L'Europe contre le cancer» pour les années 1987-1991 a été réalisée pour le compte de la Commission en mai 1991; elle comprenait un rapport sur la prévention du tabagisme axé sur la législation adoptée et les actions entreprises (). Ce rapport soulignait que l'objectif d'une réduction de 15 % des décès par cancer avant l'an 2000 était irréalisable si des efforts considérables n'étaient pas accomplis. Le rapport faisait état d'une augmentation de la production des variétés de moindre teneur en goudron, mais notait l'absence de réduction de la production des autres variétés.

5.15. Malgré le nombre des décès et des maladies graves imputables au tabac, la publicité en faveur de celui-ci existe toujours. Les modestes sommes allouées par la Communauté aux campagnes anti-tabac contrastent vivement avec les budgets publicitaires de l'industrie du tabac dans la Communauté, estimés à 446 Mio ECU en 1988 (). Effets sur la production de tabac 5.16. Le budget de la campagne «L'Europe contre le cancer» et le sous-budget destiné à la prévention du tabagisme ne représentent respectivement que 1,1 % et 0,1 % des dépenses totales destinées à la culture du tabac en 1992.

La principale avancée à ce jour réside dans l'adoption de la directive sur la limitation de la teneur en goudron des cigarettes à 15 milligrammes avant le 31 décembre 1992 et à 12 milligrammes à partir du 31 décembre 1997 (2000 et 2006 pour la Grèce). La directive a également une incidence sur la teneur en nicotine qui est directement liée, dans la proportion d'un dixième, à la teneur en goudron. Compte tenu des chiffres de 1987, l'industrie du secteur a estimé que la directive concernerait dans un premier temps 46 % des cigarettes commercialisées dans la CEE, puis 83 % de celles-ci au niveau plus rigoureux de 12 milligrammes.

5.17. Pour soutenir l'effort général de reconversion vers des variétés de moindre teneur en goudron et d'incitation à la culture de tabacs plus recherchés, la Commission a lancé, dans le cadre de la nouvelle réforme du régime du tabac, un programme de reconversion de trois ans pour les variétés Mavra, Tsebelia, Forchheimer Havanna IIc et les hybrides de la variété Geudertheimer. Les planteurs qui acceptent une reconversion vers d'autres cultures agricoles ou la culture d'autres variétés sont indemnisés pour la perte de revenus due à cette reconversion. 5.18. Toutefois, les effets sur la reconversion de la production de variétés à haute teneur en goudron vers des variétés de moindre teneur n'apparaissent pas de façon évidente.

L'obtention de cigarettes à moindre teneur en goudron résulte en partie de la confection de cigarettes contenant moins de tabac. Afin de disposer d'une base de comparaison plus significative, il conviendrait d'indiquer la teneur en goudron et en nicotine par rapport à la teneur totale en tabac de la cigarette. Taxes 5.19. Le ministère finnois de la Santé a procédé à une analyse coût/bénéfice détaillée de l'incidence d'une augmentation du prix des produits du tabac manufacturé. Celle-ci révèle que le prix constitue l'élément déterminant de la demande et que la réduction du tabagisme induite par une augmentation des prix entraînerait un bénéfice net pour la société en général ().

5.20. Il est possible d'augmenter les prix en augmentant notamment l'imposition à la vente. De fait, trois taxes à la consommation différentes sont perçues sur le tabac manufacturé dans les États membres: - une accise spécifique, qui est fixée par cigarette quels que soient sa taille et son prix de détail; - une accise ad valorem, qui est exprimée en pourcentage du prix de détail recommandé du produit, accises et TVA incluses; - une TVA déterminée selon la méthode habituelle, sur le prix, accise comprise. 5.21. Conformément à la directive relative à l'harmonisation de l'imposition indirecte sur les cigarettes, les États membres doivent appliquer une accise minimale globale (spécifique plus ad valorem hors TVA) dont l'incidence est fixée à 57 % du prix de vente au détail pour les cigarettes appartenant à la classe de prix la plus demandée ().

Pour les autres produits du tabac, les États membres doivent appliquer une accise proportionnelle, calculée sur le prix de vente au détail, ou une accise spécifique, dont le niveau varierait avec le produit (). 5.22. L'ensemble des recettes provenant des droits d'accise et de TVA frappant le tabac dans la Communauté a été estimé à plus de 36 000 Mio ECU en 1990 (), et a donc contribué à plus de 3 % de l'ensemble des recettes d'imposition perçues par les États. En outre, les gouvernements perçoivent l'impôt sur les sociétés auprès des manufactures de tabac ainsi que les impôts sur le revenu et les cotisations de sécurité sociale des employés du secteur, soit quelque 3 000 Mio ECU en 1990.

5.23. Selon des études réalisées aux États-Unis, une augmentation de 10 % du prix des cigarettes ne réduirait le tabagisme des adultes que de 4 % (). Chez les adolescents pour lesquels la dépendance est plus récente, et dont la consommation quotidienne et les moyens économiques sont plus réduits, la réduction serait de 14 %, la majeure partie de la baisse de la demande correspondant à la décision de ne pas commencer ou de cesser de fumer (). Ces études et ces données du rapport 1989 établi par le ministère américain de la Santé corroborent la conclusion selon laquelle l'imposition est un moyen efficace de dissuader les adolescents de fumer et pour inciter les jeunes adultes à cesser de le faire.

Exportations à destination des pays en voie de développement 5.24. Le fait de subventionner la production et l'exportation de tabac signifie non seulement l'adhésion à une politique qui est contraire à la propre politique de la Communauté en matière de santé, mais va en outre à l'encontre de la politique de coopération avec les pays en voie de développement. Cela démontre également que les critères de la politique communautaire dans ce domaine sont doubles. 5.25. Des subventions sont versées pour la production de tabac qui ne dispose pratiquement d'aucun débouché dans la Communauté.

Ce tabac est exporté dans sa quasi-totalité vers l'Europe centrale et orientale et vers l'Afrique du Nord, dans des pays où les contrôles de la teneur en goudron sont insuffisants et qui peuvent difficilement supporter le prix d'une mortalité supplémentaire et des coûts élevés en matière de santé. 5.26. Le problème de l'équilibre des échanges sur le marché du tabac ne se pose pas qu'en termes économiques; il s'agit aussi de savoir si la substitution des pays en voie de développement à un marché communautaire de plus en plus réduit est compatible avec la politique de coopération de la Communauté et justifiable d'un point de vue moral compte tenu des problèmes économiques et sanitaires posés par là-même à ces pays.

5.27. La Banque mondiale est arrivée à la conclusion () que les maladies liées au tabagisme touchaient de manière disproportionnée les pauvres, qui comptent parmi les personnes les plus difficiles à atteindre et à persuader de cesser de fumer. C'est pourquoi, par l'intermédiaire de ses activités dans le domaine de la santé, la Banque encourage la réduction de la consommation de tabac: elle a décidé de ne pas accorder de prêts directement (et dans la mesure du possible pas davantage indirectement) pour la production, la transformation et les importations de tabac ou pour la commercialisation de produits à base de tabac.

L'objectif de cette politique est de réduire les coûts considérables, notamment en soins médicaux, engendrés par la consommation de tabac. Pour sa part, la Communauté n'a pas adopté cette même politique dans le cadre de son aide en faveur des pays en voie de développement. 6. LE TABAC AUX ÉTATS-UNIS 6.1. Les dépenses publiques consacrées à l'aide au tabac aux États-Unis ne représentent que 1,7 % des dépenses communautaires pour l'OCM alors que la production équivaut à deux fois la production communautaire. Historique 6.2. Les dangers du tabagisme pour la santé ont eu un retentissement notable dans l'opinion publique aux États-Unis, où la consommation de cigarettes, en particulier, est en diminution constante.

Le facteur santé a également été pris en considération par le législateur américain et en 1982, le Congrès américain a adopté le programme «no net-cost» - visant un coût net nul - qui supprimait les subventions directes en faveur du tabac. Le soutien du marché est en revanche fondé sur des quotas de production pour les planteurs et sur des prix minimums, le tabac qui ne peut être vendu au prix minimum étant acheté par les associations de producteurs, à l'aide de prêts gouvernementaux. Les prix minimums dépendent de l'approbation régulière du niveau global des quotas, donnée par voie de référendum par les membres des associations de producteurs.

6.3. Suite à la législation «no net-cost», aucun frais, à l'exception des frais administratifs généraux, ne peut désormais être supporté au titre des récoltes postérieures à 1983. Il existe une taxe perçue par les inspecteurs du ministère de l'Agriculture des États-Unis chargés de la classification du tabac commercialisé et du contrôle des résidus de pesticides. En 1973, les États-Unis ont suspendu les subventions à l'exportation, qui étaient de cinq cents/livre. Depuis lors, le tabac n'a bénéficié d'aucune subvention à l'exportation. 6.4. Le coût actuel de l'aide en faveur du tabac se situe aux alentours de 30-35 Mio USD et se compose des éléments suivants: a)frais administratifs (salaires du personnel, frais de voyage et de séjour); b)promotion à l'exportation; c)financement partiel du Service de recherche agricole.

Le tabac bénéficie également d'un programme de crédit à l'exportation qui fournit une caution gouvernementale aux prêts commerciaux consentis aux acheteurs étrangers souhaitant acquérir des produits agricoles américains. Les quotas 6.5. Les quotas sont fixés par le ministère américain de l'Agriculture pour chaque variété, sur la base des informations suivantes: a)les intentions d'achat des fabricants de tabac (); b)la moyenne des exportations de tabac sur une période de trois ans; c)le niveau des stocks de «stabilisation», fixé à 100 Mio de livres ou 15 % du quota des années précédentes.

L'introduction du niveau des stocks dans le calcul permet d'éviter la surproduction et par conséquent une accumulation des stocks. 6.6. Les quotas sont attribués à chaque planteur par les bureaux agricoles qui existent dans chaque comté. Si un planteur commercialise une quantité inférieure à celle qui lui était allouée, la différence est ajoutée au quota de l'exploitation pour la campagne suivante. De la même manière, les quantités commercialisées en dépassement du quota sont déduites du quota de l'année suivante. Une production excédant le quota de 103 % est sanctionnée par l'obligation pour le planteur de renoncer à 75 % des prix moyens du marché de l'année précédente.

6.7. Les quotas sont transférables; les quotas pour la variété Virginia peuvent être vendus dans les limites du Comté, ceux de la variété Burley peuvent être loués à bail mais non vendus. Ces restrictions sont appliquées afin que la production de tabac ne quitte pas les régions de culture traditionnelles et de préserver la qualité, le savoir-faire local et les emplois dans ce secteur. Faute de telles restrictions, la culture tendrait à se déplacer vers des zones où les conditions d'exploitation sont généralement meilleures, pour ce qui concerne le terrain ou l'irrigation. 6.8.

L'un des problèmes du régime des quotas, mis à jour par le ministère américain de l'Agriculture, tient à la difficulté de faire en sorte que les planteurs déclarent leur production effective. Le tabac non déclaré, produit en sus du quota, influe sur la capacité du marché à absorber les quantités cultivées. En conséquence, les autorités américaines sanctionnent les planteurs et les opérateurs qui n'effectuent pas de déclaration; les opérateurs sont en outre tenus de déposer une caution qui garantira le paiement des amendes. Prix minimums 6.9. Le soutien des prix est assuré par l'intermédiaire de 11 associations de producteurs ayant passé des contrats avec la «Commodity Credit Corporation» (CCC-société de crédit agricole), service interne au ministère américain de l'Agriculture.

Chaque année, ce dernier fixe un prix minimum moyen pour chaque variété de tabac. Ces prix sont ensuite traduits en prix minimums pour chaque qualité. Le prix moyen est déterminé en fonction du niveau des prix de l'année précédente, calculé moyennant des ajustements de la moyenne, établie sur cinq ans, des prix du marché (pondération: ) et des modifications de l'indice du coût de production du tabac (pondération: ). 6.10. Le tabac est dans sa majeure partie commercialisé par voie d'adjudication, et le prix minimum pour chacune des nombreuses qualités (elles sont au nombre de 153 pour la variété Virginia et de 113 pour la variété Burley) constitue une offre pré-établie de l'association de producteurs sur chaque lot de tabac mis en vente.

Si les offres commerciales pour un lot de tabac donné ne sont pas supérieures, l'association acquiert le tabac au prix minimum. Elle place ensuite le tabac en nantissement et emprunte des fonds auprès du CCC afin de verser aux planteurs le montant équivalant au prix de soutien, et de couvrir les frais de transformation, de stockage et de vente du tabac. 6.11. Les exploitants peuvent renoncer sans être pénalisés à la garantie du prêt (le tabac), en règlement de celui-ci vis-à-vis du gouvernement. Toutefois, depuis 1982, selon la loi du «no net-cost», le principal, les intérêts et les autres frais doivent être entièrement couverts par le produit de la vente du tabac par le CCC, les éventuels frais restants devant être supportés par les planteurs et les acheteurs.

Il faut généralement compter plusieurs années avant l'écoulement total de la récolte d'une campagne donnée. Le prêt reste en suspens tant que la récolte n'a pas été entièrement vendue mais est réduit au fur et à mesure des ventes. Lorsque le tabac provenant d'une récolte donnée est vendu pour un montant supérieur au coût du prêt du CCC et des intérêts, les bénéfices nets servent à compenser les pertes des autres années. 6.12. Le coût de la gestion du programme de soutien varie entre 25 et 0,25 cents par livre et par planteur. Certaines associations de producteurs, notamment celle des producteurs de tabac destinée à la fabrication de cigares, ont refusé les prix de soutien en raison du coût de la gestion d'un programme de soutien du type «no net-cost».

A l'origine, l'ensemble du financement était à la charge des associations de planteurs concernées, mais en 1986 les fabricants de tabac ont accepté de financer la moitié du programme, escomptant un relèvement des quotas et une réduction des prix (les prix de soutien ont été réduits de 18 % en 1986). Gestion par les associations de producteurs 6.13. Il a été remédié à l'accumulation des stocks de tabac jusqu'en 1985 au moyen d'un accord entre les principales associations de producteurs et les fabricants. Ces derniers ont accepté d'acheter les stocks excédentaires aux associations sur une période de huit ans, ce qui a permis de réduire le coût, pour les planteurs, de la gestion du programme.

En outre, ces dernières années, la coopérative détenant les tabacs de type flue cured a vendu 65 Mio de livres de tabac provenant de ces stocks, gages des emprunts, à des prix réduits de 20 à 30 %. L'objectif était alors de réduire les quantités couvertes par des emprunts et par conséquent le coût, pour les planteurs, de la gestion du programme. En outre, compte tenu de la prise en considération du niveau des stocks dans le calcul des quotas, leur vente a eu pour effet d'éviter une réduction ultérieure de ceux-ci. 6.14. Les producteurs américains, comme les planteurs de la Communauté, sont soumis aux pressions exercées par des importations à bas prix.

Ainsi, les fabricants et certaines associations de producteurs considèrent qu'à l'avenir, un nouvel abaissement des prix de soutien sera peut-être nécessaire afin de concurrencer les importations à des prix inférieurs - approche qui diffère radicalement de la méthode habituelle de la Communauté consistant, en pareilles circonstances, à augmenter le niveau des aides. Une autre possibilité envisagée par une association de producteurs réside dans la production d'un certain pourcentage de tabac sans prix de soutien garanti. Des tabacs américains semblables correspondraient donc à deux prix différents, l'un étant le prix habituel, l'autre le prix non soutenu, afin de concurrencer les importations.

6.15. La pression exercée par les importations s'est en fait accrue en raison de la politique d'achat des multinationales du secteur. En 1990, par exemple, le Brésil comptait près de 100 000 séchoirs pour les tabacs de type flue cured et de variété Burley. Une des principales multinationales a apporté son aide aux groupements de planteurs afin d'accroître les capacités de production et en 1991, 20 000 nouveaux séchoirs étaient construits. 6.16. Les associations de producteurs passent des contrats en vue du stockage du tabac acheté. Les frais globaux de stockage atteignent 2 à 2,2 cents/livre par an et comprennent: a)les intérêts sur le coût du prêt contracté pour l'achat du tabac; b)le fumage; c)les frais de personnel pour le contrôle indépendant; d)les frais de déplacement pour l'inspection des stocks.

Ces chiffres soutiennent très favorablement la comparaison avec le niveau des remboursements effectués par la Commission aux États membres, qui est de 0,168 ECU/kg par an (soit à peine plus de 9 cents/livre). Certes, les coûts ne sont pas directement comparables, mais la Commission devrait, compte tenu d'un tel écart, réviser la base de calcul du taux communautaire. L'incidence des prix 6.17. Les chiffres fournis par l'Université du Kentucky indiquent que le revenu net par acre de la culture du tabac est de 1 000-1 500 USD (2 160-3 240 ECU/ha), alors que le revenu brut moyen pour la production de soja n'est que de 250 USD/acre (540 ECU/ha).

Ainsi, la marge de revenu du planteur semble suffisante pour absorber une diminution des prix. La Communauté se trouve confrontée à un problème analogue. L'évolution vers des cigarettes à bas prix est susceptible d'accroître le potentiel commercial des tabacs communautaires, étant donné que des quantités moindres de tabacs aux goûts les plus appréciés et aux prix les plus élevés, en provenance des États-Unis, du Brésil et du Zimbabwe, seront utilisées. Toutefois, les planteurs de la Communauté seront, comme ceux des États-Unis, soumis à des pressions tendant à la baisse des prix sur le marché afin de rester compétitifs face aux importations et sur le marché mondial.

Sachant que le contribuable européen n'acceptera pas indéfiniment de soutenir la culture du tabac au niveau de dépenses actuel, encore moins d'accroître l'aide afin que celui-ci reste compétitif, des réductions de prix doivent être envisagées. En outre, il est indispensable d'améliorer le fonctionnement global du marché afin de limiter les coûts et de faire face à la concurrence. 7. CONCLUSION 7.1. La Cour est parvenue à la conclusion selon laquelle les comptes consolidés de la Commission ne reflètent pas correctement la situation financière de l'OCM du tabac brut, dans la mesure où: a)toutes les informations pertinentes ne sont pas présentées avec exactitude; les dépenses annuelles restent provisoires tant que les procédures d'apurement, y compris les éventuels refus de financement par la Commission, n'ont pas, pour une année donnée, été clôturées; pour une année déterminée, les dépenses totales pour le tabac sont soit sous-évaluées si les bénéfices tirés de la vente des stocks d'intervention sont comptabilisés en tant que dépenses négatives, soit surévaluées lorsque le montant de la dépréciation entraîne une sous-évaluation de la valeur des stocks; l'ensemble des dépenses au titre du FEOGA est sous-évalué dans la mesure où les rejets de dépenses sont également comptabilisés comme des dépenses négatives; la dépréciation de la valeur des stocks de tabac d'intervention n'est pas fondée sur les quantités effectivement stockées à la date de consolidation des comptes (voir point 3.2); b)des montants substantiels de primes correspondent soit à des avances qui n'ont pas encore été liquidées, le tabac étant toujours sous contrôle, soit à des paiements définitifs relatifs à du tabac récolté jusqu'à 11 ans plus tôt [voir point 3.2 a) et b)]; c)les frais d'intervention étaient inscrits sur la ligne réservée aux primes, donnant ainsi la fausse impression que le tabac correspondant avait été commercialisé (voir point 3.3).

7.2. En général, les systèmes gérés par la Commission, ainsi que les systèmes instaurés par les États membres pour le contrôle de la transformation et du stockage, la mise sous contrôle et la sortie du lieu de contrôle n'ont permis d'obtenir l'assurance que les dépenses dans les trois principaux pays producteurs ont été encourues de manière légale et régulière (voir points 3.25 - 3.69 et 3.89 - 3.117). Le contrôle de la Cour n'a porté que sur la période 1987-1992, mais les systèmes de contrôle étaient déjà en place depuis plusieurs années. En conséquence, il est impossible de chiffrer le montant total des pertes.

7.3. Les procédures adoptées par la Commission pour la vente du tabac d'intervention par adjudication (voir points 4.39 - 4.61) n'ont pas permis à la Commission d'obtenir les meilleurs prix possibles pour les produits vendus. De plus, la Commission n'a pas pris suffisamment de précautions pour sauvegarder les intérêts de la Communauté, en particulier pour prévenir l'exploitation irrégulière du système d'adjudication. La gestion des ventes d'intervention par la Commission était si médiocre qu'à un certain moment, elle ne connaissait pas la valeur sur le marché du tabac mis en vente.

Les lots étaient si importants que les adjudications ont favorisé une minorité et, comme ils étaient composés de variétés mélangées, la Commission était exposée aux agissements d'un cartel. Les prix de vente minimums n'étant pas toujours établis, le problème s'en est trouvé aggravé. En outre, la divulgation par les autorités grecques du procès-verbal circonstancié de réunions à caractère confidentiel n'a pas favorisé la gestion du marché (voir point 4.62). 7.4. La Commission devrait procéder à un examen complet des systèmes de contrôle des États membres. Toutes les insuffisances constatées par la Cour devraient faire l'objet d'un examen particulier, et des mesures devraient être prises pour assurer le renforcement des contrôles, pour que les paiements ne soient effectués que sur la base des règles définies par la réglementation et que tous les paiements indus soient recouvrés.

7.5. En cas d'indices d'irrégularités concernant des variétés stipulées dans un contrat (voir points 3.19, 3.55 ainsi que 3.102 et suivants), la Commission devrait s'assurer que la question fait bien l'objet d'un suivi exhaustif de la part des États membres concernés. De même, la non-application de la «règle commune» en Grèce et en Espagne (voir points 3.29 et 3.50) devrait faire l'objet d'un examen, et les primes versées par erreur devraient être recouvrées. 7.6. La Commission devrait également examiner les preuves d'exportation et d'arrivée dans des pays tiers concernant toutes les exportations de tabac à partir de la Grèce depuis 1989 pour s'assurer de la régularité des paiements.

En cas de versement de restitutions à l'exportation sans preuves satisfaisantes, le recouvrement devrait être exigé (voir point 3.138). 7.7. En effectuant l'apurement des comptes, la Commission devrait accorder une attention particulière aux exportations de faible valeur afin de s'assurer qu'elles remplissent les conditions d'octroi des restitutions à l'exportation (voir point 3.141); en outre, la Commission devrait faire en sorte que les contrôles opérés par les États membres soient renforcés afin qu'à l'avenir, les lots fassent l'objet de contrôles physiques au point d'exportation permettant de s'assurer qu'ils sont de qualité saine, loyale et marchande; cet examen devrait en outre être fondé sur une analyse des risques tenant compte de la valeur (voir point 3.141).

Des mesures devraient être également prises concernant la base irrégulière qui a été utilisée en Espagne pour procéder au paiement des exportations (voir points 3.139 et suivants). 7.8. Bien que le prélèvement imposé pour financer en partie l'Office grec du tabac, l'EOK (voir point 3.27), soit compatible avec la notion de paiement d'un prix minimum pour le tabac brut, la Commission devrait examiner si les droits exigés des entreprises de transformation grecques et donc des planteurs eux-mêmes est compatible avec l'OCM et en particulier avec l'article 40 paragraphe 3 du traité CEE.

7.9. La Cour a constaté que la gestion au niveau central par la Commission n'était pas satisfaisante. La collecte ou l'exploitation des informations n'était pas appropriée (voir points 4.3 - 4.11) et les prix sur le marché mondial, les frais de transformation et les pertes dues à la transformation ainsi que les revenus des producteurs soit n'étaient pas suivis de manière appropriée, soit n'étaient pas calculés correctement (points 4.12 - 4.32). Étant donné que l'OCM a été fondée sur un régime de paiement différentiel, l'incapacité à obtenir des informations concernant les coûts de production et les prix sur le marché mondial a été très préjudiciable.

7.10. La gestion, par la Commission, de deux des principales politiques de l'OCM, à savoir: la reconversion vers des variétés demandées et la promotion de la qualité, s'est largement traduite par un échec. Des montants importants de fonds communautaires ont été gaspillés pour des productions non désirées, et les indications adressées aux planteurs étaient mauvaises. Malgré quelques progrès récents, le programme de réforme a été retardé de plusieurs années (voir points 4.63 - 4.77 et 4.81 - 4.83). L'incapacité à réduire le montant des primes lorsque les QMG étaient dépassées, a largement nuit à l'efficacité de l'application des QMG (voir points 4.78 - 4.80).

7.11. De nombreux problèmes de contrôle au niveau des États membres découlaient du fait que des versements étaient effectués par les entreprises de transformation aux planteurs pour du tabac en feuilles non transformé, alors que le droit définitif à la prime, qui permettait de financer ces versements, n'était pas acquis avant la sortie du tabac transformé du lieu de contrôle. Cela a entraîné d'importants coûts budgétaires additionnels (voir points 3.4 - 3.6, 3.34 - 3.36 et 3.84 - 3.85). En outre, étant donné que les lots de tabac en feuilles livrés par les planteurs ne sont plus identifiables après transformation, l'ensemble du processus, depuis la livraison du tabac brut jusqu'à la vente des balles transformées, devait faire l'objet d'un contrôle permanent afin de garantir l'existence d'un lien matériel entre tabac livré et tabac vendu.

Il s'agissait d'une procédure non seulement lourde au plan administratif et coûteuse pour l'administration comme pour les entreprises de transformation, mais aussi susceptible d'engendrer des irrégularités. 7.12. Les mérites de la réforme de l'OCM résident, à court terme, dans une apparente simplification de la gestion de l'OCM moyennant la suppression de la fixation des prix et la réduction du nombre de primes différentes. A long terme, la suppression de l'intervention et des restitutions à l'exportation peut sans doute réduire les possibilités de fraude. Toutefois: a)l'extension des objectifs de l'OCM à ceux précédemment fixés par l'article 39 du traité CEE renforce la nécessité d'une amélioration du système d'information de gestion; la Cour a constaté que dans le cadre de l'ancien régime, qui reposait largement sur les États membres, la Commission n'était pas en mesure de recueillir des informations suffisantes et pertinentes pour assurer le suivi des objectifs et la transparence de la procédure de fixation des primes (voir points 4.4 et suivants); b)le contrôle de la réception du prix minimum par les planteurs est remplacé par un contrôle de la réception de l'intégralité de la prime par les planteurs [voir point 2.19 c)]; c)les primes ne seront versées que pour du tabac d'une qualité minimale déterminée; en conséquence, le taux d'humidité, d'impuretés et le tabac de qualité inférieure doivent continuer à faire l'objet d'un contrôle, certains de ces éléments n'ayant pas été contrôlés de manière appropriée dans le cadre de l'ancien système [voir point 2.19 d)]; d)le remboursement des primes dépend de la vérification du fait que le tabac a été à la fois transformé et commercialisé; aussi, un contrôle continu du processus, de la livraison jusqu'à la vente, devra-t-il encore être assuré (voir points 3.8 et 3.16); e)les contrats de culture restant le fondement juridique du versement des primes, il est indispensable que l'ensemble des données contractuelles soient vérifiées séparément et que les quantités effectivement livrées fassent l'objet d'un rapprochement avec les informations figurant au contrat (voir point 3.10); f)la répartition et le respect des quotas doivent être contrôlés [voir point 2.19 f)].

7.13. La nouvelle OCM prévoit l'établissement d'organismes de contrôle coûteux [voir point 2.19 i)] et la création d'organisations interprofessionnelles supplémentaires chargées de la gestion du régime [voir point 2.19 j)]. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1991 (), la Cour a décrit les insuffisances du contrôle des organisations de producteurs du secteur de l'huile d'olive dans les mêmes États qui produisent la majeure partie du tabac communautaire. A moins que les observations de la Cour ne soient prises en considération lors de l'attribution des responsabilités aux organisations interprofessionnelles, les problèmes de contrôle actuels mis en lumière dans ce rapport ne seront pas surmontés.

La Cour considère que les coopératives de producteurs des États-Unis constituent un bon exemple de la manière dont de telles responsabilités devraient être conçues (voir points 6.13 et suivants). 7.14. En outre, le mode de fixation des quotas annuels aux États-Unis, en tenant compte des stocks existants, des exportations escomptées et de la demande interne pour les différentes variétés de tabac, fournit une méthode relativement fiable pour déterminer le niveau de la demande et permettre l'adaptation correspondante de la production. La Commission devrait envisager l'adoption d'une telle méthode dans la Communauté afin de fixer les quotas avec une plus grande efficacité.

7.15. Le fait que les quotas peuvent faire l'objet de transactions commerciales contribue aux États-Unis à la création d'unités d'exploitation agricole efficaces et rentables. Bien que de telles considérations soient également applicables à la situation communautaire, la réforme du marché communautaire n'autorise pas le transfert des quotas. Il conviendrait d'examiner si la possibilité de céder par voie de bail ou de vendre les quotas, dans le cadre de limites clairement définies, (voir points 6.5 et suivants) contribuerait à améliorer le fonctionnement du marché du tabac. 7.16. Une attention particulière doit être accordée par la Commission et par l'autorité budgétaire à la question de savoir si le soutien d'un produit qui nécessite une aide communautaire massive et absorbe des ressources nationales substantielles en termes de gestion et de contrôle, reste justifié, alors que sa consommation engendre un coût social considérable en matière de santé.

Il convient d'observer en particulier que la moitié de la production de tabac communautaire est d'une qualité si médiocre qu'elle ne convient pas à la fabrication de produits du tabac dans la Communauté et qu'elle est vendue à bas prix sur les marchés des pays tiers moyennant, outre les primes, des restitutions à l'exportation. La Communauté finance donc un produit pour lequel il n'existe pas de véritable demande, au lieu de rechercher rapidement à s'orienter vers d'autres produits dans des régions où la culture du tabac de qualité est inexistante voire impossible. L'ensemble de ces faits contribue à démontrer que le financement de la production de tabac équivaut à un gaspillage de fonds publics.

7.17. L'on peut prévoir que la production de tabac dans la Communauté devra faire face à la pression croissante des tabacs importés, comme c'est le cas aux États-Unis. Aussi, si les politiques actuelles sont poursuivies, le coût du soutien du marché ira croissant. Il conviendrait donc de revoir le régime de financement direct de la production de tabac et d'envisager la participation des planteurs à un régime de soutien direct du niveau des revenus tel qu'il est appliqué pour d'autres marchés importants et dans le cadre de la politique d'aides structurelles. Cela constituerait la stratégie appropriée pour la réforme du marché du tabac et permettrait d'épargner des sommes considérables - quelque 520 Mio ECU par an (voir points 4.91 et suivants) - sur les fonds communautaires.

Il paraît possible, au moyen de cette nouvelle stratégie, de préserver dans une large mesure les revenus des planteurs, tout en épargnant 40 % du coût actuel du soutien du marché. Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 21 décembre 1993. Par la Cour des comptes André J. MIDDELHOEK Président () Règlement (CEE) n° 727/70 du Conseil, du 21 avril 1970; JO L 94 du 28.4.1970, p. 1. () Unité de compte, antérieure à l'unité de compte européenne (UCE) et à l'actuel écu (ECU). () Rapport spécial n° 3/87 de la Cour des comptes; JO C 297 du 6.11.1987, p.

1. () BAT Industries, Philip Morris, RJ Reynolds, Rothmans International. () International tobacco grower's association, «Tobacco farming: Sustainable alternatives?» East Grinstead, West Sussex, England, page 1. () The Economist Intelligence Unit, «Tobacco to 1995, Special Report N° 2091», Londres, Mai 1991, page 1. () R.O.W. Sciences Inc.: «Resisting tobacco in developing countries». Documents de travail étayant la 8ème conférence mondiale sur le tabac et la santé: «Bâtir un monde sans tabac». Buenos Aires, 1992. () Voir les considérants du règlement (CEE) n° 727/70 du Conseil [voir note de renvoi (1)].

() Règlement (CEE) n° 2075/92 du Conseil; JO L 215 du 30.7.1992, p. 70. () Les organisations interprofessionnelles se composent de représentants des secteurs de la production, de la transformation et de la commercialisation. () Commission des Communautés européennes, D.G. VI-G-1, Doc VI/275/92 du 18 mai 1993. () Règlement (CEE) n° 2822/88 de la Commission, du 12 septembre 1988; JO L 254 du 14.9.1988, p. 6. () Règlement (CEE) n° 3247/81 du Conseil, du 9 novembre 1981; JO L 327 du 14.11.1981, p. 1. () Règlement (CEE) n° 1726/70 de la Commission, du 25 août 1970; JO L 191 du 27.8.1970, p.

1. () Règlement (CEE) n° 1329/90 du Conseil, du 14 mai 1990; JO L 132 du 23.5.1990, p. 25. () Obligatoire à partir de la récolte 1992. () Règlement (CEE) n° 727/70 du Conseil, du 21 avril 1970; JO L 94 du 28.4.1970, p. 1. () Règlements (CEE) nos 1413/91 et 2376/91 de la Commission; JO L 135 du 30.5.1991, p. 15 et JO L 217 du 6.8.1991, p. 18. () Règlement (CEE) n° 409/76 de la Commission, du 23 février 1976; JO L 50 du 26.2.1976, p. 8. () Règlement (CEE) n° 1727/70 de la Commission, du 25 août 1970; JO L 191 du 27.8.1970, p. 5. () Règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970;

JO L 94 du 28.4.1970, p. 13. () Règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil, du 21 décembre 1989; JO L 388 du 30.12.1989, p. 18. () Règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970; JO L 94 du 28.4.1970, p. 13. () Règlement (CEE) n° 727/70 du Conseil, du 21 avril 1970; JO L 94 du 28.4.1970, p. 1. () Règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil, du 21 décembre 1989; JO L 388 du 30.12.1989, p. 18. () Règlement (CEE) n° 1726/70 de la Commission, du 25 août 1970; JO L 191 du 27.8.1970, p. 1. () Obligatoire à partir de la récolte 1992. () Règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil, du 21 décembre 1989;

JO L 388 du 30.12.1989, p. 18. () Règlement (CEE) n° 1726/70 de la Commission, du 25 août 1970; JO L 191 du 27.8.1970, p. 1. () Article 10 du décret-loi national grec n° 3758/57, complété par l'article 12 premier alinéa du décret n° 1054/46 et par l'article 5 premier alinéa du décret n° 1059/38. () Règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil, du 21 décembre 1989; JO L 388 du 30.12.1989, p. 18. () Règlement (CEE) n° 727/70 du Conseil, du 21 avril 1970; JO L 94 du 28.4.1970, p. 1. () Règlement (CEE) n° 2268/88 du Conseil, du 19 juillet 1988; JO L 199 du 26.7.1988, p. 20. () Règlement (CEE) n° 1329/90 du Conseil, du 14 mai 1990;

JO L 132 du 23.5.1990. () Règlement (CEE) n° 1467/70 du Conseil, du 20 juillet 1970; JO L 164 du 27.7.1970, p. 32. () Règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987; JO L 351 du 14.12.1987. () Règlement (CEE) n° 137/90 de la Commission, du 4 janvier 1990; JO L 16 du 20.1.1990, p. 9. () Source: Eurostat. () Règlement (CEE) n° 727/70 du Conseil, du 21 avril 1970; JO L 94 du 28.4.1970, p. 1. () Règlement (CEE) n° 1076/78 de la Commission, du 23 mai 1978; JO L 136 du 24.5.1978, p. 8. () DG VI/E4/TABAC/3134 du 15 janvier 1990. () Règlement (CEE) n° 727/70 du Conseil, du 21 avril 1970;

JO L 94 du 28.4.1970, p. 1. () Règlement (CEE) n° 1076/78 de la Commission, du 23 mai 1978; JO L 136 du 24.5.1978, p. 8. () Rapport spécial n° 3/87 de la Cour des comptes; JO C 297 du 6.11.1987, p. 1. () Commission, DG VI-E-3, VI 1087/85 du 23.1.1985. () Rapport spécial n° 3/87 de la Cour des comptes; JO C 297 du 6.11.1987, p. 1. () Règlement (CEE) n° 2075/92 du Conseil; JO L 215 du 30.7.1992, p. 70. () Rapport du «Groupe du tabac» en date du 14.7.1990. () Article 4 du règlement (CEE) n° 2075/92 [voir note de renvoi(10)]. () Règlement (CEE) n° 1726/70 de la Commission, du 25 août 1970;

JO L 191 du 27.8.1970, p. 1. () Règlement (CEE) n° 727/70 du Conseil, du 21 avril 1970; JO L 94 du 28.4.1970, p. 1. () Règlement (CEE) n° 3389/73 de la Commission, du 13 décembre 1973; JO L 345 du 15.12.1973, p. 47. () Règlement (CEE) n° 2611/90 de la Commission, du 10 septembre 1990; JO L 248 du 11.9.1990, p. 7. () Règlement (CEE) n° 3389/73 de la Commission, du 13 décembre 1973; JO L 345 du 15.12.1973, p. 47. () Règlement (CEE) n° 881/93 de la Commission, du 15 avril 1993; JO L 92 du 16.4.1993, p. 21. () Aucune QMG n'a été fixée pour 1987, les calculs sont fondés sur l'hypothèse que la QMG pour 1988 s'appliquait également à 1987.

() Règlement (CEE) n° 2076/92 du Conseil, du 30 juin 1992; JO L 215 du 30.7.1992, p. 77. () Règlement (CEE) n° 3616/92 de la Commission, du 15 décembre 1992; JO L 367 du 16.12.1992, p. 13. () Règlement (CEE) n° 881/93 de la Commission, du 15 avril 1993; JO L 92 du 16.4.1993, p. 21. () Règlement (CEE) n° 2075/92 du Conseil; JO L 215 du 30.7.1992, p. 70. () Directive 90/239/CEE du Conseil, du 17 mai 1990 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant la teneur maximale en goudron des cigarettes; JO L 137 du 30.5.1990, p.

36. () Décision du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil du 17 mai 1990 adoptant un plan d'action 1990-1994 dans le cadre du programme «L'Europe contre le cancer», Annexe, A. Prévention du tabagisme. () Rapport spécial n° 3/87 de la Cour des comptes; JO C 297 du 6.11.1987, p. 1. () Règlement (CEE) n° 1210/92 de la Commission, du 12 mai 1992; JO L 127 du 13.5.1992, p. 5. () Règlement (CEE) n° 1076/78 de la Commission, du 23 mai 1978; JO L 136 du 24.5.1978, p. 8. () Document de travail de la Commission, DG VI.E.4, du 21.2.1992 ST. () Arrêt de la Cour de Justice du 11 juillet 1991 - Affaire C-368/89 (Crispoltini).

() Règlement (CEE) n° 2907/92 de la Commission, du 6 octobre 1992; JO L 291 du 7.10.1992, p. 6. () Règlement (CEE) n° 2062/92 du Conseil, du 30 juin 1992; JO L 215 du 30.7.1992, p. 22. () Règlements du Conseil fixant les QMG; dernier en date: règlement (CEE) n° 861/92 du Conseil du 30 mars 1992; JO L 91 du 7.4.1992, p. 2. Règlements de la Commission déterminant la production; dernier en date: règlement (CEE) n° 2065/93 de la Commission, du 27 juillet 1993; JO L 187 du 29.7.1993, p. 26. () Rapport spécial n° 3/87 de la Cour des comptes; JO C 297 du 6.11.1987, p. 1. () PIEDA, The Tobacco Industry in the European Community, 1990.

Étude de janvier 1992. Les revenus globaux de la culture et de la transformation sont estimés à 744 Mio ECU, soit 4 200 ECU par emploi équivalent plein temps (EPT). Moyennant une déduction de 76 Mio ECU au titre des 18 250 employés EPT de la transformation, les revenus de la culture sont de 667 Mio ECU. Avec une surface de production de 211 662 ha en 1990, les revenus moyens sont de 3 151 ECU/ha. () Les chiffres de l'aide communautaire par État membre sont issus du tableau 4, ceux relatifs aux superficies proviennent du rapport 1992 de la Commission sur la situation de l'agriculture dans la Communauté.

() Les chiffres de l'aide et ceux relatifs aux superficies plantées pour les différentes cultures proviennent du rapport 1992 de la Commission sur la situation de l'agriculture dans la Communauté. () Commission, RICA, «Revenus agricoles dans la Communauté européenne 1990/1991», incluant une sélection de résultats pour les années 1986/87 à 1989/90. () Commission, DG VI A3. Note du 8.8.1991, réf. 022713. () JO C 144 du 3.6.1991, p. 23. () Bureau régional de l'OMS pour l'Europe, «A 5 Year Action Plan», 1988; tableau 1. () Deux études: Dr A. Sasco et Dr L. Tomatis, «Prevention of cancer: prospects for the near future», Social Europe, 1991 n° 1, p.

10-14. Marion Merrell Dow Inc., «The Economic Impact of Smoking». Publié par Medical Information Services Inc. 1991. () Marion Merrell Dow Inc., série «The Economic Impact of Smoking», publiée par Medical Information Services Inc., 1991. () E. Koop., 1986, «Tobacco or Health: Talking points», Discours prononcé par le ministre de la Santé des États-Unis lors du 39ème Congrès mondial de la santé, point 22 de l'ordre du jour. () Bureau d'évaluation technologique (Office of Technology Assessment) du Congrès américain, «Smoking-related deaths and financial costs», septembre 1985, p.

50. () Institut de Défense (Advocacy Institute) de l'Association américaine de lutte contre le cancer, «What Tobacco Really Does To Your Country's Economic Health», document présenté lors de la 8ème Conférence mondiale sur le tabac et la santé, tenue à Buenos Aires du 30 mars au 3 avril 1992. () Plans d'actions du Conseil; JO C 184 du 23.7.1986 et JO L 137 du 30.5.1990. () «L'Europe contre le cancer. Évaluation des mesures anti-tabac», mai 1991. () Bureau d'action pour la prévention du tabagisme: BASP, bulletin n° 12, Bruxelles, avril 1991. () Markku Pekurinen «Economic Aspects of Smoking», Agence nationale pour la Sécurité sociale et la Santé, Finlande, rapports de recherche 16/1991.

() Directive 92/79/CEE du Conseil, du 19 octobre 1992; JO L 316 du 31.10.1992, p. 8. () Directive 92/80/CEE du Conseil, du 19 octobre 1992; JO L 316 du 31.10.1992, p. 10. () PIEDA, «The tobacco Industry in the European Community», 1990. Étude de janvier 1992. () E.M. LEWIT et D. COATE, «The potential for using excise taxes to reduce smoking», Journal of Health Economics, 1982; 1(2): 121-145. () E.M. LEWIT, D. COATE et M. GROSSMAN, «The effects of government regulation on teenage smoking». Journal of Law and Economics, 1981; 24: 545-569. () World Development Report 1993. Investing in Health World Development Indicators, p.

89, encadré 4.3. () Afin de garantir l'exactitude des intentions d'achat formulées par les fabricants, une amende est prévue s'ils achètent moins de 90 % de leurs estimations. L'amende est perçue sur la base de chaque livre non achetée et équivaut à deux fois le montant prévu par le régime introduisant un coût net nul (no net-cost), c'est-à-dire deux fois le coût par livre pour la gestion du programme. () JO C 330 du 15.12.1992, p. 333. RÉPONSE DE LA COMMISSION Le rapport sur l'Organisation commune du marché du tabac présenté par la Cour des comptes appelle plusieurs observations liminaires de la part de la Commission. i) La Commission ne souhaiterait pas que, d'une part, la mise en évidence des comportements critiquables puissent entacher pour le passé les objectifs et l'ensemble du fonctionnement de l'OCM, que d'autre part la nouvelle OCM, dont l'objet est précisément de remédier aux défaillances du passé, soit jugée à la lumière de ce passif. ii) La Commission souligne en second lieu que nombre des constatations faites par la Cour se retrouvent dans différents rapports de mission établis par les services de la Commission ou des enquêtes effectuées par eux.

Elle souligne également que suite aux annotations des services, ella a, dans l'apurement des comptes ou dans les décisions de marché qui ont été prises, procédé aux corrections des défauts constatés. iii) La Commission tient enfin à souligner que le Conseil a sa part de responsabilité dans le contenu de l'OCM et les EM la leur également dans l'administration, la gestion et le contrôle des dispositions de l'OCM tabac. Le renforcement de ses services de contrôle, en moyens humains, est un aspect déterminant de son efficacité et également de la bonne marche de la nouvelle OCM. 1. INTRODUCTION 1.1.

Le tabac est une culture intensive, exigeante, en main-d'oeuvre. Selon la variété cultivée, un hectare de tabac nécessite en moyenne 1 500 heures de travail (2 150 heures/hectare pour les tabacs orientaux en Grèce), contre 10 heures/hectare environ pour les céréales. Le soutien accordé à la production de tabac est donc, dans une certaine mesure, un soutien à l'activité des hommes d'une région. La Cour reconnaît du reste, au point 2.2., que «la culture du tabac fait appel à une main-d'oeuvre abondante, exige une préparation soigneuse du sol, nécessite un désherbage et, pour certaines variétés une irrigation intensive».

Pour beaucoup de familles d'agriculteurs, les recettes du tabac constituent donc leurs seuls revenus annuels. Pour la Communauté l'objectif «monde rural» prend ici tout son sens. 1.2. Le soutien accordé aux producteurs communautaires de tabac n'est pas en contradiction avec les efforts entrepris par la Commission pour réduire la consommation de tabac dans le cadre de l'«Europe contre le cancer». En effet, la Communauté importe plus de 70 % de ses besoins en tabac pour la fabrication de cigarettes, de cigares, etc. La consommation de tabac est donc tout autant le fait de l'importation que de la production indigène.

Et cette importation de tabac n'est en rien augmentée par l'octroi de primes aux producteurs communautaires. La consommation de tabac, c'est évident, continuerait à exister, même si la Communauté supprimait le soutien accordé aux tabaculteurs, ce qui équivaudrait à la disparition de la tabaculture en Europe; l'effet sur la santé publique serait d'ailleurs nul. Cela dit, il est à souligner que le Fonds communautaire de recherche et d'information est financé par une retenue sur les primes accordées aux producteurs de tabac (règlement (CEE) n° 2427/93 du 1.9.1993, JO n° L 223 du 2.9.1993, p.

3). Cette «taxe» doit permettre de financer notamment des projets de recherche et d'information dans le domaine de l'amélioration des connaissances du public, notamment des jeunes, sur les effets nocifs de l'utilisation du tabac sous toutes ses formes. 1.5. Le rapport dont il est question dans ce paragraphe traitait du comportement allégué d'un fonctionnaire de la Commission. Ce fonctionnaire avait été déchargé de toute responsabilité sur le marché du tabac, mais faisait l'objet d'une enquête interne sur laquelle portait le rapport. Dès que l'enquête s'est clôturée du fait du décès du fonctionnaire concerné, le Commissaire Steichen a écrit à M.

Androutsopoulos le 23 avril 1993 pour lui dire qu'il acceptait que le rapport soit examiné par la Cour des comptes. M. Androutsopoulos a indiqué où le rapport pouvait être examiné par la Cour. C'est la première fois que la Commission entend parler d'un quelconque mécontentement de la Cour à propos des dispositions prises en avril concernant l'examen du rapport. En ce qui concerne la présomption de fraude, la Commission a immédiatement pris des mesures après que le décès du fonctionnaire a mis un terme à l'enquête interne. Le 2 avril, le Secrétaire général de la Commission a écrit aux autorités italiennes et grecques pour leur faire part des allégations à cet égard et les inviter à prendre les mesures nécessaires sur la base de l'article 6 du règlement (CEE) n° 595/91 du 4 mars 1991.

En même temps, le Secrétaire général a écrit aux autorités belges dans l'éventualité où une coopération serait nécessaire à l'un ou l'autre moment entre les autorités italiennes, grecques et belges. Le 16 juillet, la Commission a à nouveau écrit aux autorités belges et italiennes pour attirer leur attention sur le risque que des irrégularités aient été commises, irrégularités qui justifieraient dans ce cas l'engagement de poursuites judiciaires au titre d'une action en recouvrement de fonds communautaires. La Commission a joint à ces lettres des copies d'un inventaire de toutes les ventes de tabac réalisées entre 1986 et 1990, inventaire qui précisait quels en avaient été les adjudicataires.

La Commission a par ailleurs précisé qu'elle était disposée à organiser une réunion pour expliquer les éléments qui pourraient être utiles aux personnes chargées des enquêtes dans ces États membres. Des copies de toutes ces lettres et documents sont à la disposition de la Cour des comptes. 1.6. La lettre de mission envoyée par le Directeur général de l'Agriculture à un de ses anciens collaborateurs, pour le charger d'enquêter sur le fonctionnement de la Division Tabac, se trouve en annexe. 1.18. La Commission a demandé aux États membres d'agir en la matière lorsqu'il lui a été possible de le faire, c'est à dire lorsqu'elle disposait de preuves suffisantes.

1.9. L'objet de la nouvelle réglementation «Tabac» qui a été instaurée en 1992, a été de mettre au terme aux disfonctionnements du passé. Des corrections financières ont été imposées aux États membres pour défaut de gestion et de contrôle pour l'OCM passé. 2. LE MARCHÉ DU TABAC BRUT Le Marché communautaire L'organisation commune des marchés (OCM) 2.19. C'est fin 1989 après avoir constaté les abus dans l'application que la Commission a décidé de modifier fondamentalement l'OCM Tabac et a confié à un Groupe d'experts indépendants, le soin de réfléchir à une future organisation du marché du Tabac.

3. EXAMEN DES COMPTES ET DES OPÉRATIONS CORRESPONDANTES DANS LES ÉTATS MEMBRES 3.2. a) Pour les autres OCM aussi, l'écoulement d'une récolte donnée, donc les dépenses y afférentes, peuvent être reportées à un exercice budgétaire suivant. Sans doute pour le tabac ce phénomène est-il plus accentué que dans d'autres secteurs, mais cela est dû au fait que ce produit doit être séché, puis transformé plusieurs fois avant qu'il ne soit écoulé. Les primes relatives à une récolte donnée tombent donc principalement sur le budget suivant. - Bien que la nomenclature budgétaire ne prévoie aucune distinction pour le paiement des primes tabac, les services de la Commission exigent, dans un souci de contrôle et de saine gestion, que les États membres ventilent, suivant la date de la récolte, les paiements effectués sur l'exercice. b) Pour l'établissement d'un budget, l'on doit prévoir les dépenses qui pourraient être effectives, indépendamment du fait qu'il s'agisse d'avances ou de soldes.

Évidemment, on ne peut pas en connaître la répartition au préalable. Chaque budget comprend donc des avances d'une récolte et des soldes des primes de tabac de récoltes précédentes, payées à la sortie du contrôle. Les dépenses ainsi déclarées n'ont un caractère définitif qu'après adoption de la décision d'apurement des comptes relative à l'exercice au cours duquel les paiements ont eu lieu. Les paiements effectués au titre d'avance ne sont définitifs que pour autant que l'on ait pu vérifier l'éligibilité et la régularité de la dépense, et cela se fait dans l'apurement des comptes. - D'autre part, les versements effectués par la Grèce en 1992 suite à la demande de la Commission lors d'un contrôle, représentent principalement le paiement des soldes des primes concernant du tabac sous contrôle des récoltes de 1981 à 1986.

Afin d'isoler ces paiements spécifiques et de vérifier à quel point les soldes des primes de ces récoltes étaient liquidés, l'autorité budgétaire a inscrit, lors de l'établissement du BRS n° 3 pour 1992, un montant de 17 Mio ECU au poste «AUTRES». (Au niveau de la gestion du marché, la Commission tient compte de cette comptabilisation). c) La dépréciation des stocks d'intervention est régie par les dispositions prévue par l'article 8 du règlement (CEE) n° 1883/78 du Conseil relatif aux règles générales sur le financement des interventions du FEOGA, section Garantie. La Commission a déjà répondu à la Cour en date du 5 avril 1993 sur le système de calcul utilisé pour la dépréciation des stocks.

Cette disposition n'est pas liée à la valeur communautaire du tabac stocké mais à la valeur prévisible de vente, qui s'est toujours fondée sur le prix moyen des adjudications du passé. Son objet est de ne pas renvoyer aux exercices futurs les pertes potentielles engendrées par les achats. Compte tenu des prix de vente assez bas obtenus au cours des exercices précédents, il est tout à fait normal que la Commission se soit basée sur ceux-ci pour déterminer les prix probables à escompter pour les exercices 1991 et 1992. La Commission a ralenti les adjudications de tabac d'intervention à l'exportation, pour diverses raisons, dont la difficulté de saisir le véritable prix sur le marché mondial.

Cette attitude a été «payante» - la Cour le reconnaît elle-même au chapitre 3 -, puisque, par la suite, les prix de vente ont été nettement plus élevés que ceux constatés dans le passé. La Commission a donc fait des gains sur vente. Il y a lieu de mettre en évidence également que: - le FEOGA a réalisé, au titre des frais de financement, des économies importantes pendant toute la période de stockage (en effet les capitaux nécessaires pour les achats de produits à l'intervention sont mis à la disposition par les États membres et sont rémunérés par le FEOGA). Le remboursement d'une partie de la valeur de la marchandise par le biais de la dépréciation réduit le montant des capitaux immobilisés et par conséquent les frais de financement qui s'y attachent; - les bénéfices sur vente se réalisent lors du paiement des marchandises vendues et sont immédiatement crédités au FEOGA. d) C'est la procédure normale liée à l'apurement. e) Les profits réalisés sur vente au cours d'un exercice, sont comptabilisés comme dépenses négatives sur l'exercice lui-même.

En effet, les opérations de vente font partie des mesures de gestion du marché et, à ce titre, il est légitime que leurs effets financiers soient comptabilisés avec les autres dépenses. Cela vaut du reste pour tous les produits dans toutes les OCM et n'est donc pas spécifique au tabac. Les gains sur vente ne sont pas mentionnés car ces sommes ne sont pas à considérer comme des avances, mais font partie intégrante des opérations de stockage appliquées par le FEOGA pour un exercice donné. - Les sommes récupérées au titre de l'apurement des comptes sont comptabilisées sur l'exercice durant lequel la récupération est faite, dans un chapitre budgétaire approprié (chapitre B1-37), et ce en conformité avec le règlement financier.

Il ne s'agit en aucun cas d'assimiler ces opérations à des reports de crédits entre exercices. 3.3. Les primes ont été instituées pour garantir un prix minimum aux planteurs. Que le tabac soit vendu aux entreprises de première transformation ou à l'organisme d'intervention, le droit du planteur de recevoir son prix minimum reste acquis. Par conséquent, le prix payé à l'intervention se compose de deux éléments: - la prime et - la valeur du tabac à un niveau de prix comparable à celui déboursé par le transformateur et qui est en effet le prix du marché communautaire. Si, comme la Cour le demande, l'on incorporait le montant de la prime dans la valeur, soit il faudrait procéder à une dépréciation beaucoup plus importante pour ramener la valeur du stock au niveau du prix prévisible de vente, soit seraient renvoyées aux exercices futurs des pertes potentielles plus importantes et l'on enregistrerait des frais de financement bien plus élevés, les capitaux mis à la disposition par les États membres devant alors être majorés.

3.4 3.6. La Commission s'engage à adopter sans tarder les dispositions pertinentes pour limiter les dépenses dues aux taux de conversion agricoles. Les primes 3.7. Les primes sont versées sous forme d'avance (cf. 3.8). 3.16. La Commission partage l'avis de la Cour. C'est pourquoi l'unique moyen de comparaison est le contrôle quantitatif par variété ou par groupe. Allemagne 3.19. Le problème concernant la relation entre les certificats-primes et les contrats conclus en Italie entre opérateurs allemands et producteurs italiens a été traité dans une lettre officielle du FEOGA (n° 52246) du 9 février 1990 adressée aux autorités allemandes dans le cadre de l'apurement des comptes de l'exercice 1988.

La réponse donnée par les autorités allemandes, est examinée par la Commission. 3.20. L'article 5 du règlement (CEE) n° 1726/70 permet aux autorités allemandes de procéder de la sorte. 3.22 et 3.23. Le problème du paiement du prix minimal au producteur avant l'octroi de la prime a fait l'objet d'un point spécifique, (n° 3.9.1.2.) dans le Rapport de synthèse de l'apurement des comptes des exercices 1984 et 1985. Le même point a fait l'objet d'un rappel aux autorités allemandes en 1990 concernant l'apurement des comptes de l'exercice 1988. Les autorités allemandes se sont engagées, dans leur réponse, à procéder suivant la réglementation communautaire.

3.24. La situation des stocks des 21 entreprises de transformation allemandes ne constitue pas un problème majeur, compte tenu de la production primée (± 6 500 tonnes) et des débouchés commerciaux, qui existent pour ces variétés de tabac primées. Grèce 3.28. La Cour relève pour la Grèce que les régions cultivant le tabac sont dépourvues de cadastre. Le tabac étant une culture rotationnelle, la réglementation communautaire a permis, jusqu'à la récolte 1989, de déroger au contrat de culture et même de transformer ce tabac grec non contracté dans un autre État membre. 3.29. Il faut observer que le programme structurel grec (PIM 1986 et POP 1990) avait prévu le transfert de productions vers le Virginia.

Cela n'avait donc pas nécessité une adaptation de la liste des communes éligibles. D'autre part, l'autorisation donnée par le Conseil de ne pas exiger de contrats a rendu jusqu'en 1990 le contrôle des communes éligibles plus difficile. 3.30. La Commission a déjà programmé une enquête spécifique sur les quantités de tabac primées provenant des communes non éligibles des récoltes 1989 et suivantes et dont les paiements ont été effectués au cours de l'exercice financier 1991. Des contacts ont lieu avec les autorités grecques en vue de quantifier la correction. 3.31 et 3.32. L'EOK en effet pilote de manière discriminatoire les certificats pour faire face à l'absence de vrais contrats entre transformateurs et producteurs.

Elle «stocke» des certificats dans ses tiroirs et les délivre en cas de besoin et au coup par coup. Suivant toute vraisemblance, dans l'apurement 1991, une correction financière serait imposée pour non-respect des dispositions CEE. Espagne 3.42 à 3.44. Le problème soulevé par la Cour des comptes est connu de la Commission puisque la Cour en a pris connaissance par une note des services de la Commission établie en décembre 1990 et que cela est repris dans le rapport de la mission de contrôle effectuée du 27 au 31 janvier 1992. Une lettre officielle adressée aux autorités espagnoles en février 1992 mentionne la question.

Le dossier est traité depuis lors par les services compétents de la Commission. 3.45 à 3.48. La question des contrats faisant double emploi était connue depuis longtemps des services de la Commission, l'absence de mise à jour du cadastre foncier espagnol a compliqué le contrôle à effectuer par les autorités espagnoles. Il a été pourtant remédié à ce défaut. En effet, le Conseil des Ministres a, à partir de la récolte 1991 et pour tous les États membres, lié l'octroi de la prime aux transformateurs à l'obligation de conclure un seul contrat de culture avec les producteurs (règlement (CEE) n° 1329/90).

Par ailleurs le règlement (CEE) n° 1197/92 a instauré, à partir de la récolte 1992, l'obligation de contrôler, pour chaque entreprise de transformation, au moins 5 % des contrats ou déclarations de culture, enregistrés par variété ou groupe de variétés. 3.49. Suite aux informations reçues par la Cour, la Commission a pris contact avec les autorités espagnoles. 3.51. La question soulevée a fait l'objet de la lettre officielle adressée aux autorités espagnoles en janvier 1991 relative à l'apurement des comptes de l'exercice 1989. Les autorités espagnoles s'étaient engagées à modifier leur système d'établissement du certificat-prime.

3.53. et suivants. Dans le cadre de l'apurement des comptes 1990, une mission de contrôle a eu lieu en janvier 1992 pour élucider la question du Burley E et Burley F. De l'avis de nombreux experts en tabac, le Burley E est génétiquement et botaniquement du Burley. Si différence il y a, c'est au niveau des conditions de culture, du micro-climat ou de la terre. Néanmoins tout Burley peut être transformé. La différence de prime entre les deux Burley trouve sa justification dans le fait que la transformation coûte nettement plus cher que la fermentation. Par lettre officielle de mars 1992 du FEOGA, les autorités espagnoles ont été informées que la réglementation communautaire ne permet pas de conclure plus d'un contrat de culture pour une même parcelle avec des transformateurs de tabac et que des contrôles plus sévères devaient être effectués sur le point 1 de l'annexe du règlement (CEE) n° 1726/70.

3.58. L'ANT en Espagne a effectivement décidé de suspendre provisoirement le paiement des primes dans l'attente de vérifications. Là où celles-ci ont abouti à la découverte de fraudes, le recouvrement a été demandé. Suite à ces contrôles, la quantité de tabac prétendu Burley E a diminué fortement au cours des exercices suivants, ainsi que les statistiques le démontrent. 3.60. A partir de la récolte 1993, la prime est identique pour le Burley E «light air cured» et le burley F «dark air cured». 3.61 à 3.63. La question est connue des services de la Commission qui ont essayé de résoudre le problème en proposant une réduction des taux maximaux d'humidité de 3 % et en ne permettant plus un ajustement vers le haut jusqu'au taux maximal d'humidité.

3.64. La Commission attire l'attention de la Cour sur le fait que la procédure de détermination du taux d'humidité est d'ordre pratique, qu'il faut manipuler avec précaution et relativiser à l'intérieur de fourchettes. Il faut utiliser des moyennes, deux analyses d'un même lot ne donnant en effet jamais le même résultat. Les services de la Commission ont, par lettre du mois de janvier 1991, invité les autorités espagnoles à se conformer à la réglementation communautaire en demandant que les contrôleurs du SENPA jouent le rôle qui leur revient (à savoir intervenir dans la détermination de la qualité du tabac) et à instituer une commission d'appel en cas de désaccord sur la détermination de la qualité du tabac et les conséquences y relatives en ce qui concerne le prix minimal à payer au producteur.

3.65. La Cour note la ressemblance entre Burley E et Burley F des échantillons. Mais cela est tout à fait logique tant que le Burley F n'est pas fermenté. 3.66. La question du tabac incendié en 1989 et 1990 a été réglée par les autorités espagnoles, dans le cadre de l'apurement des comptes, de l'exercice 1990, par un paiement anticipé à la décision d'apurement. 3.67. Des problèmes ponctuels ou d'ordre technique existeront donc toujours dans les contrôles. La Commission signale qu'en Espagne les contrôles sont inopinés et par conséquent très efficaces, et qu'il existe un corps de contrôleurs, avec des ressources humaines suffisantes, pour effectuer un travail suivi dans le secteur tabacole.

France 3.70 à 3.84. Dans le cadre de l'apurement des comptes de l'exercice 1988, une analyse du système de gestion et de contrôle du tabac a été effectuée en France par les services de la Commission. Par lettre adressée aux autorités françaises par le FEOGA en février 1990, les mêmes observations que celles formulées par la Cour des comptes dans son rapport, ont été faites. Les autorités françaises ont, par la suite, changé un certain nombre de procédures et augmenté considérablement leurs contrôles. 3.76. L'observation faite par la Cour pour la France est valable également pour tous les États membres.

Cela dit, le taux d'humidité communautaire est un taux maximum; en réalité les primes sont toujours payées sur la base de ce taux. 3.79. En France, la Commission a la preuve que le prix d'achat est répercuté aux producteurs. La question des taux de conversion agricoles dans le secteur du tabac fait encore l'objet de discussions. Italie 3.91 et 3.92. Le règlement (CEE) n° 1726/70 prévoit que les acheteurs et les auteurs de déclarations de culture doivent faire enregistrer les contrats de culture et les déclarations au plus tard le 1er août. A partir de la récolte 1990, le décret ministériel du 5 avril 1990 obligeait les transformateurs à déposer, endéans le 20 juin, leurs contrats et/ou déclarations de culture (dont les signatures devaient être authentifiées) ainsi qu'une disquette magnétique permettant d'effectuer des contrôles croisés.

3.93 à 3.96. La réglementation communautaire prévoyait, jusqu'à la récolte 1992, des contrôles d'une part lors de la mise sous contrôle du tabac en feuilles, d'autre part lors de la sortie du lieu de contrôle du tabac ayant subi les opérations de première transformation et de conditionnement. L'Italie avait prévu dans son décret national du 31 mars 1979, comme mesures supplémentaires, des contrôles par sondage des superficies contractées, un calendrier des livraisons suivant la variété et des contrôles en cours de transformation du tabac en feuilles. Les circulaires nationales prévoient des registres pour le tabac en feuilles, des inventaires du tabac en feuilles mis sous contrôle, et des registres du tabac transformé.

Pour la seule récolte 1992, la réglementation communautaire a prévu l'obligation de contrôler, pour chaque entreprise de transformation, au moins 5 % des contrats ou déclarations de culture enregistrés par variété ou groupe de variétés. 3.97. La Commission souligne que, par lettres en date du 11 janvier 1991 et du 24 février 1992, elle a insisté sur l'obligation de développer le contrôle systématique lors de la mise sous contrôle et sur le rôle à jouer par les contrôleurs nationaux dans la détermination de la qualité du tabac. L'AIMA a décidé, en date du 18 novembre 1991, de confier à la SITRIS l'ensemble des contrôles dans le secteur du tabac pour suppléer le manque de personnel.

3.98. Dans les contrôles effectués par le FEOGA, surtout auprès des producteurs, ses agents ont toujours mis l'accent sur le contrôle du paiement effectif du prix minimal aux producteurs, soit en questionnant les intéressés sur leurs déclarations, soit en demandant les preuves bancaires, ou du virement. 3.99. Une fois le tabac livré par les producteurs, le tabac est stocké par l'entreprise de transformation en fonction de la catégorie commerciale indiquée par les entreprises manufacturières ou souhaitée par les futurs acheteurs. 3.100. L'on ne peut pas dire qu'aucun contrôle n'ait été effectué.

En effet, la vérification de la «correspondance finale» permet de clôturer un dossier prime en vérifiant par certificat-prime ce qui est entré et ce qui est sorti. 3.101. Une fois le tabac transformé d'après les exigences commerciales, les balles de tabac transformé ne peuvent pas être attribuées à des planteurs bien précis. Néanmoins les balles de tabac transformé portent un numéro, l'année de récolte, la variété, la qualité, l'étage foliaire. Les mouvements des stocks sont repris dans les registres des sorties et des entrées successives du tabac emballé, présents dans chaque entrepôt.

3.102. La Commission reconnaît qu'elle aurait dû agir plus rapidement au vu de l'évolution de la production qui se dessinait. Elle aurait pu, sur la base du règlement (CEE) n° 727/70 (art. 13), prendre des mesures adéquates. La réticence des juristes à accepter que des mesures correctives soient prises en cours d'exercice a reçu l'aval de la Cour de Justice qui, dans son arrêt Crispolini de juillet 1991, a condamné le Conseil et la Commission pour changement des règles en cours de campagne. 3.103 et 3.114. La question du Badischer Geudertheimer a fait l'objet d'un contrôle ad hoc par les services de la Commission en juin 1989.

L'augmentation des superficies et des quantités produites de Badischer Geudertheimer s'est faite au détriment de la variété Havanna et Burley. La différence de prime entre ces variétés (25 %) a été à la base de cette croissance élevée de la variété Badischer Geudertheimer. Depuis lors, il a été établi qu'il s'agissait surtout d'hybrides de Badischer Geudertheimer. C'est la raison pour laquelle l'annexe III du règlement (CEE) n° 1252/89 a introduit, à partir de la récolte 1989, des quantités maximales garanties distinctes pour la zone A (Allemagne, France) et pour la zone B (Italie).

De plus, à partir de la récolte 1991, les prix et primes ont aussi été différenciés par zone. Par règlement (CEE) n° 2436/91, les services de la Commission ont mis en vente et vendu les quantités de tabac de la variété Badischer Geudertheimer de la récolte 1988 livrées en intervention, à savoir 7 517 715 kg. Fin 1993, il n'y aura plus de tabac de cette variété en intervention provenant des récoltes 1988, 1989, 1990 et 1991. La situation des stocks privés détenus par les entreprises de transformation de la variété en question n'est pas connue à ce jour. 3.113. La ressemblance pouvait exister.

On ne produisait pas une variété pour ce qu'elle était, mais pour ce qu'elle rapportait. Il s'agissait le plus souvent d'hybrides connus pour leurs différences de rendement, d'où les écarts constatés avec le Badischer Geudertheimer allemand ou français. 3.115 à 3.117. Les services de la Commission ont suivi de très près la question de la variété Paraguay ainsi que celle d'une éventuelle substitution de la variété Badischer Geudertheimer par le Burley. Un contrôle a été opéré en septembre 1990. Stockage d'intervention 3.122 à 3.125. Le problème soulevé par la Cour des comptes est celui des Assuntori en Italie.

3.124 et 3.125. C'est uniquement pour des raisons financières que cela a pu se produire, dues aux écarts monétaires et à l'absence de montants compensatoires monétaires. Documentation relative à l'intervention 3.126 à 3.129. Lors de l'enquête sur la qualité du tabac en intervention, qui s'est déroulée en février 1988 et janvier 1990 auprès de tous les centres de stockage possédant du tabac faisant l'objet d'une vente par adjudication, les agents du FEOGA sont entrés en possession de documents officiels ayant évalué les quantités mises en intervention. Ces documents portent la dénomination de «riepilogo dei risultati della perizia».

L'expertise n'est pas faite carton par carton, mais sur 25 % des cartons présentés à l'intervention. L'évaluation faite sur ces 25 % est ensuite répercutée sur la totalité des quantités offertes. C'est cette évaluation que les services de la Commission ont pris comme base pour mettre le tabac d'intervention en vente. Protection du tabac d'intervention 3.130. Les cartons contrôlés lors des deux missions de février 1988 et janvier 1990 portaient tous la mention AIMA. Si, au niveau des services du FEOGA, il n'est pas possible de faire l'inventaire de tous les cartons, il n'en demeure pas moins qu'au niveau des quantités globales le contrôle est effectué.

C'est ainsi que l'Italie s'est vu corriger, pour l'exercice 1988 de 2 889 304 358 LIT et pour l'exercice 1992, d'un montant de 9 milliards LIT pour des quantités dépassant la limite maximale des pertes. 3.132 à 3.133. Le tabac incendié en Grèce a fait l'objet d'une correction financière, lors de l'apurement des comptes de l'exercice 1990. Cette correction a été de DRA 449 423 609. Restitution à l'exportation 3.135. La restitution peut se justifier par le fait qu'à l'importation dans la Communauté est perçu un droit de douane, et donc le prix du tabac importé affecte le prix du marché intérieur.

De ce fait, une restitution est nécessaire pour ramener le prix communautaire au prix mondial. Depuis la réforme, et à partir de la récolte 1993, les restitutions sont abolies. Exportation de faible valeur 3.136 à 3.141. Il convient de rappeler que l'exportation de tabacs à faible valeur commerciale, avec restitutions, était moins onéreuse pour le FEOGA que leur achat à l'intervention. En effet, la réglementation communautaire ne prévoyait aucune limite quantitative à l'intervention pour ces tabacs dont les quantités et qualités étaient totalement inadaptées aux besoins du marché.

Toujours est-il que dans la nouvelle OCM, avec la suppression des restitutions, ces exportations, si elles doivent encore avoir lieu, ne généreront aucun coût pour le FEOGA. 3.139. Les services de la Commission enquêtent sur l'ensemble des exportations de tabac faites à destination d'un certain nombre de pays de l'Est. Ils prêteront une attention particulière à ce cas. Les ajustements de poids en Espagne 3.142 à 3.145. Les services de la Commission viennent de recevoir une réponse de la part des autorités espagnoles à leur lettre n° 22383 du 30 juin 1993, dans laquelle était soulevé le problème dont parle la Cour des comptes.

Les autorités espagnoles font valoir que la réglementation communautaire ne spécifie pas clairement quel doit être le critère à appliquer en ce qui concerne le poids pour le calcul de la restitution, et que pour cette raison ils ont appliqué le même critère que pour le calcul des primes, c'est-à-dire, le poids ajusté en fonction de l'humidité. Cependant, le règlement restitutions [règlement (CEE) n° 3665/87] spécifie que le poids à appliquer doit être le poids net réel. Lors de l'apurement pour l'exercice 1991 la Commission va récupérer un montant de 8 731 111 PTA sur la base du nouveau calcul du poids réel.

Apurement des comptes 3.146. La Commission apportera les corrections pour les cas non réglés dans les apurements à venir pour la période couverte par l'enquête de la Cour. 3.147 à 3.148. Les services de la Commission ont surveillé systématiquement, depuis 1988, au cours de leurs missions de contrôle, l'inventaire des cautions en suspens dans tous les États membres. Ceci a permis de détecter depuis le début la situation grecque des primes relatives aux récoltes 1981-86. La Cour des comptes a remarqué, à juste titre, que jusqu'à la récolte 1990, la réglementation communautaire ne fixait pas de délai pour la transformation et la vente du tabac emballé.

Mais les services de la Commission ont, dans le cadre de l'apurement des comptes 1989, fixé le délai du 31/12/92 pour les récoltes en cause et ont récupéré le montant indiqué par la Cour. C'est ainsi que, dans le cadre de l'apurement des comptes 1991, une correction financière interviendra pour récupérer les primes relatives à 1 838 168 kg de tabac emballé, parce que non exporté endéans le délai fixé. Le montant de cette correction n'est pas encore connu. L'ajustement de 2 705 095 DRA sera pris en considération lors de l'apurement mentionné. 3.149. Une attention particulière est réservée par les services de la Commission à la liste des cautions en suspens, au cours de chaque mission de contrôle, dans chaque État membre.

Le suivi de ces listes est assuré année après année et les retards dans la clôture des dossiers peut être constaté. Par ailleurs, le contrôle des tableaux V a et V b relatifs aux primes payées pour chaque exercice financier permet de détecter les récoltes pour lesquelles les primes sont payées et de s'enquérir par la suite sur les constatations effectuées. 3.150 à 3.151. La Commission donne l'assurance que la lettre d'août 1988 a été étudiée attentivement par les services du FEOGA; une enquête particulière a été ouverte fin 1988 qui, compte tenu des pays de destination indiqués (l'Albanie et la Bulgarie) s'est heurtée à d'énormes difficultés.

Ce n'est qu'après les changements politiques intervenus dans ces pays qu'il a été possible de donner à cette enquête une impulsion décisive. C'est sur la base de preuves évidentes résultant de ses propres enquêtes que le FEOGA a apporté, dans le cadre de l'apurement des comptes 1990, une correction respectivement de 4 491 969 372 DRA et 15 697 544 030 LIT pour la Grèce et l'Italie, avec, pour les exercices 1988 et 1989 (pour lesquels les enquêtes sont en cours en Grèce, en Italie et dans les 2 pays de destination et d'autres de la même région) une réserve d'examen sur la régularité des opérations d'exportation.

3.152. a) Le rapport auquel fait allusion la Cour des comptes a été établi par deux fonctionnaires ayant pris en charge le secteur du tabac en 1986. La Cour des comptes reprend deux phrases figurant à la page 19 dudit rapport. Ces phrases ne sauraient être enlevées de leur contexte. Les agents de la Commission se sont prononcés sur les procédures internes administratives et financières et sur les mesures de contrôle mises en place pour les livraisons de tabacs en feuilles, la transformation et les sorties. La référence faite à un système de contrôle interne qui constituerait une base solide pour une organisation du marché européen du tabac est expliquée à la même page dans la mesure où l'Espagne et le Portugal se sont rendus en Italie pour s'inspirer du système italien.

Par ailleurs la Cour a oublié un bout de phrase important avant de parler de système de contrôle interne, à savoir «a great level of segregation of duties assuring the necessary checks in different stadia and an internal checking ...». C'est le système procédural «théorique» qui était jugé «exemplaire». Toute autre pouvait être l'application qui était faite. C'est pourquoi, à la page 23 dudit rapport, les chargés de mission ont écrit que «in order to be able to check the complete flow of documents it is absolutely necessary to go as far as the regional offices». A la page 10 dudit rapport, il était aussi écrit que «in spite of the fact the common tobacco market organization in Italy covers a great area no other governement or private bodies are involved in checking or organizing this market».

La Cour des comptes peut ainsi constater que des réserves importantes avaient été émises et que le recouvrement de sommes parfois importantes dans l'apurement des comptes a été effectué. De plus, la page 9 dudit rapport indique qu'à l'époque du contrôle, l'AIMA Tabacco disposait du personnel suivant: - au siège central: 12 personnes pour les aspects techniques et administratifs; - dans les 8 bureaux périphériques: 79 contrôleurs. Or, au moment où la Cour des comptes a effectué ses contrôles, bon nombre de ce personnel parti à la retraite n'avait pas été remplacé. C'est la raison pour laquelle les services de la Commission ont invité les autorités italiennes, par lettre n° 66999 du 8 décembre 1986 à s'expliquer sur un projet de loi tendant à vider l'AIMA Tobacco de son personnel.

Les dossiers contrôlés à l'époque par les chargés de mission étaient au nombre de 16 et tous dépendant du Bureau périphérique de Perugia. Les constatations faites par la Cour des comptes aux points 3.90 à 3.96 ne se référaient certainement pas à ces 16 dossiers de l'exercice financier 1986. 3.153. La réalité oblige à dire que l'on n'a jamais pu vérifier l'existence réelle des quantités effectivement produites, car au moment du contrôle 95 % du tabac aurait été exporté. L'enquête Albanie et Bulgarie actuellement en cours pourrait montrer en fait que ces tabacs auraient été, pour une grande part, exportés frauduleusement.

3.154. Les services de la Commission ne peuvent partager l'opinion exprimée par la Cour des comptes et renvoient à leur réponse au point 3.152 sous a). En ce qui concerne les dossiers relatifs à la variété Badischer Geudertheimer, la Commission renvoie à la réponse donnée dans le rapport établi à la suite de cette mission du 14 au 17 juin 1989, dont la Cour a connaissance. 3.155. Le recours à une société de surveillance privée de la part de l'AIMA est à mettre en relation avec les constatations adressées par les services du FEOGA aux autorités italiennes, dans les lettres officielles le 13 février 1990, le 11 janvier 1991 et le 24 février 1992 relatives respectivement aux apurements des comptes des exercices 1988, 1989 et 1990.

3.156. La réponse des services de la Commission a été fournie dans les différents points relatifs à l'Espagne et la Grèce. 4. GESTION DU MARCHÉ DU TABAC 4.1. La Commission approuve ces critères de gestion. Seulement la réalité du marché - et c'est à elle que le Conseil et la Commission sont confrontés - ne permet pas toujours d'y répondre. La fixation de paramètres de base 4.2. La Commission reconnaît que ce dispositif de prix était trop complexe, donc incontrôlable. 4.3 à 4.28. L'opacité du marché du tabac est notoire. Pour toute une série de raisons, le nombre élevé de variétés sur le marché communautaire et sur le marché mondial, les qualités qui sont commercialisées (dont les caractéristiques ne sont pas standardisées), le nombre limité d'opérateurs économiques importants dans le secteur (rôle non négligeable des multinationales), les fluctuations rapides sur le marché international ainsi que les facteurs politico-économiques, la fixation des prix communautaires ne saurait être un exercice essentiellement arithmétique, basé sur un certain nombre de données objectives.

C'est la raison qui a amené la Commission, suite aux conclusions des travaux du Groupe d'experts à Haut Niveau, à abandonner toute idée de réviser l'ancienne Organisation Commune de Marché et à opter pour son remplacement par un nouveau régime fondamentalement simplifié. 4.7. Le recueil des données statistiques est un problème commun à tous les produits agricoles. La Commission s'efforce à présent de demander le minimum indispensable. 4.8 et 4.9. Le Tabac ne fait pas exception à ce qui s'est produit dans beaucoup d'autres secteurs: au départ des OCM l'on a tout simplement repris les niveaux des prix nationaux.

4.16. On ne saurait toujours comparer les systèmes appliqués dans la Communauté et les pays tiers ici car les types de tabac produit la Communauté ne se prêtent pas à la classification adoptée par ces pays. 4.29 à 4.32. Les primes proposées par le Groupe d'experts figurent à la page 18 de son rapport, dont la Cour a eu copie. La Commission a cependant limité la différenciation régionale des primes et intégré l'aide spécifique de 10 % du montant de la prime dans le montant total de celle-ci (par exemple: dark air cured: 1,818 écus/kg + 10 % = les 2 écus/kg proposés par le Groupe d'experts).

Le rapport du Groupe d'experts a tenu compte, notamment, lors de la fixation des primes, de la demande de la variété sur le marché, mais aussi de facteurs socio-économiques. Le règlement (CEE) n° 2075/92 du Conseil précise que «cette prime vise à contribuer au revenu du producteur dans le cadre d'une production répondant aux besoins du marché et à permettre l'écoulement du tabac produit dans la Communauté» (article 3 paragraphe 3), et qu'il convient de tenir compte «notamment des possibilités d'écoulement passées et prévisibles des différents tabacs, dans des conditions normales de concurrence, sur le marché de la Communauté et sur le marché mondial» (article 4 paragraphe 1).

La proposition de la Commission pour les primes de la récolte 1993 (règlement (CEE) n° 2076/92 du Conseil) tient compte de ces critères. Il est incorrect de caractériser le marché du tabac brut comme un marché réglementé. Ce marché est notamment ouvert sur le marché mondial, compte tenu du bas niveau de protection tarifaire et de l'absence de quotas ou de toute autre obstacle technique. 4.32. La Commission ne peut pas se permettre de déroger à une réglementation décidée par le Conseil, sous peine d'annulation de ses propres décisions de gestion. 4.39 à 4.61. Observation générale:

La Commission aurait souhaité que la Cour traite cette mesure en dissociant les éléments factuels des «irrégularités» de gestion très particulières qu'a connus cette OCM. Certes les règlements comportaient des lacunes mais c'est leur application qui a pu multiplier et/ou amplifier ces irrégularités. En tout cas, la Commission a pris les mesures adéquates dans la nouvelle OCM pour éviter le recours à de tels errements, qu'elle a exposées dans un long rapport adressé mi-1993 à la Commission du Contrôle Budgétaire du Parlement. 4.47 à 4.49. Depuis la reprise des adjudications en septembre 1991, la procédure a été considérablement renforcée afin d'éviter des erreurs de transcription et surtout de prévenir tout risque d'opérations irrégulières.

Les données essentielles des offres sont répertoriées sur plusieurs documents, en présence de plusieurs fonctionnaires, qui les authentifient par leurs signatures. Ces documents permettent des vérifications croisées, éliminant les risques d'erreurs ou de manipulations. La transcription des offres sous forme de télex anonyme aux États membres est soumise à un contrôle hiérarchique détaillé. 4.51. L'appréciation des offres tient compte également des prix pratiqués sur le marché mondial, sur la base d'informations officielles et confidentielles dont dispose la Commission. 4.52 à 4.55.

La Commission estime qu'il convient de tenir compte de la difficulté existant à l'époque d'établir de manière objective la valeur de marché des différents lots composés de variétés différentes. Sur la base des éléments connus à l'époque, la Commission avait en effet évalué la valeur du premier et du deuxième lot à un montant égal. En outre, lors de la même adjudication, deux lots de composition quasi identique ont été mis en vente, celui de 1 519 836 kg cité par la Cour comme premier lot et un autre de 1 519 991 kg. Depuis la mise en vente par plusieurs adjudications successives le 7 novembre 1988, le premier lot était passé de 17,51 DRA/kg à 102,00 DRA/kg, tandis que l'autre avait reçu des offres de 18,43 DRA à 92,00 DRA/kg seulement.

Finalement, après plusieurs refus d'attribution de lots, et compte tenu de l'augmentation importante des offres pour le lot en question, la Commission entendait donner un signal aux opérateurs économiques qu'elle était prête à reprendre les attributions de lots lorsque les prix auraient suffisamment augmenté, tout en restant prudente, en ce qui concerne les quantités adjugées. La Commission estime en outre qu'il est contestable de considérer le premier lot (1 519 836 kg de Mavra, Kaba Koulak, Katerine, Burley) comme qualitativement très supérieur au deuxième lot (425 698 kg de Mavra et Basmas).

Le Basmas obtient généralement des prix nettement plus élevés que les tabacs du premier lot et à l'époque les prix pour le Mavra étaient négligeables. En tout état de cause, le prix obtenu ultérieurement pour le deuxième lot a été bien supérieur à celui offert lors de l'adjudication en cause. Gestion des ventes 4.57. Il convient néanmoins d'observer que les conditions de marché se sont développées très favorablement pour les tabacs de qualité inférieure, suite à la demande des pays de l'Est. 4.58 à 4.59. Le nombre d'opérateurs économiques dans le secteur du commerce de tabac emballé est limité.

Lors de la dernière adjudication (6 septembre 1993) qui comportait 18 lots, de 122 à 1 073 tonnes, le lot le plus grand a fait l'objet du même nombre d'offres que le lot le plus petit. La participation d'un nombre raisonnable de soumissionnaires lors de la mise en vente des lots les plus importants en 1991/92 ne corrobore pas les allégations de la Cour. 4.60 et 4.61. Voir points 1.5 et 1.8. Caractère confidentiel des réunions des Comités de gestion 4.62. Il n'est que trop vrai que les EM donnent à leurs opérateurs des indications, même confidentielles, sur les travaux des Comités de gestion.

Ce n'est pas particulier au tabac. La question d'ailleurs se pose de savoir si dans un souci de transparence, les opérateurs, directement concernés par les décisions des Comités de gestion, ne devraient pas être informés des raisons à la base des décisions desdits comités. Reconversion vers des variétés demandées 4.63. Force est de reconnaître que la reconversion ne pouvait qu'échouer puisque l'on produisait plus pour les primes allouées que pour le tabac lui-même. 4.65. L'augmentation rapide de la production de Virginia EL en Grèce est surtout la conséquence du montant très élevé de la prime depuis la récolte 1989 et de l'inefficacité des stabilisateurs, face au dépassement (de plus en plus grand) de la QMG, que la Commission a dénoncée.

La Commission juge spéculatifs les investissements faits en Grèce dans le secteur du flue-cured en 1992. Elle a néanmoins mis en oeuvre un programme de reconversion pour tenir compte du fait que ces investissements ont constitué une lourde charge pour un certain nombre d'exploitations de taille modeste, à main-d'oeuvre familiale, qui ne pouvaient plus être rentabilisés sous le nouveau régime de quotas. 4.66 et 4.67. La Commission réitère ici ce qu'elle a énoncé auparavant: c'est volontairement et en toute connaissance de cause, que le Conseil a fait une politique de soutien des prix, de caractère essentiellement social, la valeur commerciale des tabacs produits n'étant qu'accessoire dans cette approche.

Ne pas incorporer cette donne essentielle dans tout raisonnement sur la politique CEE dans le domaine du tabac, peut donner lieu à toutes les appréciations possibles. Cela dit, dans le cadre de l'ancienne OCM, la Commission a pris ou proposé au Conseil toute une série de mesures concernant les variétés posant problèmes, notamment: a)la diminution de la QMG, pour les variétés en cause; celle-ci est passée de 25 700 tonnes en 1989 à 21 000 tonnes en 1992 pour les hybrides de Geudertheimer et le Forchheimer Havanna II c, et de 30 000 tonnes en 1989 à 26 500 tonnes en 1992 pour le Mavra et Tsebelia; b)la réduction des prix et des primes.

Sans application des stabilisateurs, la prime a été réduite depuis la récolte 1989 de 0,876 écus/kg (moins 34,6 %) pour les hybrides de Geudertheimer, de 0,251 écus/kg (moins 13,1 %) pour le Forchheimer Havanna II c, de 0,679 écus/kg (moins 26,2 %) pour le Tsebelia et de 0,555 écus/kg (moins 26,2 %) pour le Mavra. Compte tenu des stabilisateurs, la prime effective a baissé entre 1989 et 1991 de 44,4 % pour les hybrides de Geudertheimer et de 37,3 % pour le Tsebelia et le Mavra; c)l'augmentation du butoir en cas de dépassement de la QMG, en 1992 de 15 % à 23 % (la Commission avait proposé 30 %); d)la réduction des primes de 30 % pour les quantités de qualité inférieure dépassant un certain seuil, à partir de la récolte 1992; e)la réduction du prix d'intervention à 75 % du prix d'objectif pour les variétés problématiques; f)la fixation de rendements maximaux limitant l'octroi de la prime, assortie de contrôles obligatoires, à partir de la récolte 1992.

L'effet combiné de ces mesures, et notamment de celles visées sous c) et sous d) explique la réduction dramatique des tabacs noirs en Italie (quasi tous de qualité inférieure, donc soumis à la double pénalisation). La réduction progressive mais effective de la production de ces variétés à problèmes, malgré l'absence d'un régime de quotas, ne saurait donc être sous-estimée. Les pouvoirs de la Commission ne sont pas illimités. Le refus du Conseil ainsi que du Parlement européen d'appliquer, ainsi que le proposait la Commission dans les QMG, des abattements sur les primes, proportionnels aux volumes produits, est en grande partie à l'origine des problèmes rencontrés dans le secteur du tabac.

Promotion de la qualité 4.70 et 4.72. La comparaison des rendements «dans des conditions de culture normales» doit être faite avec les rendements figurant préalablement au règlement (CEE) n° 2501/87. Ainsi, on constate, en ce qui concerne les rendements normaux: - une baisse pour le Round Scafati (n° 34), - le maintien des rendements préalables pour douze variétés, dont notamment le Paraguay (n° 4a), le Bright (n° 7), le Burley I (n° 8), le Forchheimer Havanna II c (n° 11a), les hybrides de Geudertheimer (n° 11c), le Erzegovina (n° 15), une faible augmentation pour les autres variétés, à l'exception de certaines variétés grecques (Tsebelia, Mavra, Virgin EL) pour lesquelles l'augmentation est plus importante.

Il est important de souligner, enfin, le contexte dans lequel cette révision est intervenue. Suite à la limitation du montant de la prime aux rendements maximaux introduits pour la récolte 1992 par le règlement (CEE) n° 1413/91, les rendements figurant au règlement (CEE) n° 2501/87 n'ont plus simplement une valeur indicative et agronomique, mais ils arrêtent les droits à l'aide des producteurs. C'est aussi la raison de fixer, outre les rendements «normaux», des rendements maximaux. Ces rendements n'ont pas été fixés sur la base des données statistiques disponibles à la Commission, mais ont été élaborés par la Groupe d'experts auquel la Commission s'est adressée.

Il convient d'ailleurs de souligner que l'augmentation du rendement n'est pas le corollaire nécessaire d'une baisse de la qualité, contrairement à un malentendu largement répandu. En effet, l'amélioration des techniques culturales entraîne généralement une augmentation tant qualitative que quantitative, jusqu'à un point optimal des deux facteurs. La Commission observe par ailleurs que ce sont les industriels fabricants de cigarettes qui déterminent les caractéristiques finales des produits (nicotine, goudron, brûlage, goût, etc...). Il n'est donc pas exact d'affirmer que la demande actuelle est uniquement orientée vers les types de cigarettes consommées dans les pays industrialisés comme les États-Unis et le Japon.

Les pays à l'est de la Communauté se contentent, eux, de tabacs bon marché et les variétés dites «à problèmes» y trouvent un débouché tout naturel. 4.73. Il est très délicat de comparer un Virginia US avec un Virginia CEE. 4.74 et 4.75. La Commission était consciente du fait que le soutien communautaire accordé à certaines variétés (primes plus restitutions à l'exportation) a créé une incitation à la production de tabacs sans valeur commerciale réelle. C'est la raison qui a amené la Commission à proposer au Conseil la réforme fondamentale de l'OCM et à lutter d'arrache-pied pour que l'octroi de restitution ne soit plus permis.

4.76. Le but du règlement (CEE) n° 1210/92 n'a pas été d'améliorer la qualité de la production, mais de refuser le paiement de la prime pour n'importe quel tabac. La baisse spectaculaire de la production de certains tabacs problématiques en 1992 est aussi la conséquence de cette action. 4.77. La variété Round Scafati a été éliminée de la liste des variétés figurant à l'annexe du règlement (CEE) n° 2075/92. Limitation de la production Mécanismes de stabilisation budgétaire 4.78. Les prix et primes ont toujours été proposés par la Commission et fixés par le Conseil avant que l'application des stabilisateurs à la récolte précédente ne puisse être connue.

Néanmoins, une réduction importante des prix et primes a été effectuée pour la récolte 1991. La récolte 1992 a fait l'objet d'un «standstill», en attendant la réforme du secteur. Toutefois, le butoir a été augmenté de 15 % à 23 % (la proposition de la Commission était 30 %) et une réduction de 30 % pour les mauvaises qualités produites au-delà d'un certain pourcentage a été introduite. Pour ces derniers tabacs, la réduction de la prime est donc passée à non moins que 53 %. Cette mesure concernait 70 % de la production de certaines variétés, à problèmes. 4.79. La Cour constate que la Commission a, au fil du temps, proposé des butoirs toujours plus élevés (de 5 % pour la récolte 1988 à 23 % pour la récolte 1992), ce qui témoigne de son souci de pénaliser les productions excédentaires.

Vu la difficulté de maîtriser la situation par des QMG, la Commission a proposé, et le Conseil l'a adoptée, dans le cadre de la réforme de l'OCM, l'introduction de quotas. 4.80. Compte tenu de l'augmentation rapide des dépenses, la Commission a proposé au Conseil, dans le paquet prix 1990/1991, une série de mesures visant à assainir la situation, comportant notamment la réduction de la QMG, des prix d'objectif, des primes et des prix d'intervention pour certaines variétés. Dès fin 1989, la Commission a en outre décidé de charger un Groupe d'experts indépendants à Haut Niveau d'examiner la situation du secteur du tabac et de faire des propositions pour l'amélioration de l'OCM Le Groupe a déposé son rapport fin juillet 1990.

Ce rapport a servi de base à la proposition de réforme de l'OCM de tabac déposée par la Commission en 1991 et adoptée par le Conseil en juin 1992. L'incidence des taux de change 4.81. La proposition de la Commission de 1986 de supprimer l'obligation de transformer du tabac en Grèce a été dictée pour des raisons de libre circulation des marchandises. L'absence de MCM ne pouvait cependant que conduire à des spéculations. Les revenus des planteurs 4.89 à 4.92. Comme déjà indiqué dans le point 1.1 la comparaison du niveau de soutien sur la base de la superficie (aide/hectare) n'est pas pertinente.

La superficie cultivée n'est que d'une importante secondaire en ce sens qu'elle est déterminée par la disponibilité de la main-d'oeuvre nécessaire à son exploitation. Le tabac n'est pas, en premier lieu, un produit du sol, mais un produit du travail du tabaculteur. La superficie moyenne des exploitations tabacoles est petite. La suppression du soutien communautaire pour ce produit éliminerait ces exploitations. S'agissant dans la plupart des cas de petites exploitations employant plusieurs membres de la famille et situées dans des zones défavorisées de la Communauté, une telle mesure ne pourrait qu'agrandir le chômage et l'instabilité sociale des régions concernées.

La référence aux efforts de la Communauté dans le domaine de la santé publique n'est pas pertinente puisque le tabac communautaire serait aisément remplacé par du tabac importé, comme déjà expliqué au point 1.2. 4.93. Compte tenu de la spécificité du secteur du tabac, ni la Commission ni le Conseil n'ont opté pour une approche qui se fonde sur une philosophie tout à fait différente, basée sur le seul critère économique. L'éventuelle réduction de la dépense pour le budget communautaire n'est, en effet, qu'un paramètre parmi tant d'autres. La question se poserait de savoir ce que l'on ferait des terres libérées, dont la superficie ne dépasse pas en moyenne 1.1 ha dans la Communauté, ce que l'on ferait des producteurs de tabac et de tous ceux qui vivent de la culture et de la transformation du tabac.

Bref, le seul mérite à cette proposition alternative serait d'ouvrir «grand» le marché CEE ... aux multinationales. Ce n'est pas la suppression de la production qui entraînerait en effet une diminution de la consommation de tabac dans la Communauté, celle-ci étant assouvie par des importations en provenance des pays tiers. 5. COÛT POUR LA SANTÉ ET AUTRES COÛTS DU TABAGISME Effets sur la production de tabac 5.18. Le contenu d'une cigarette en nicotine et en goudrons dépend de plusieurs facteurs (type de tabacs utilisés, étages foliaires, combustibilité, pouvoirs de remplissage, filtre, etc.).

Étant donné que chaque cigarette contient un mélange d'un grand nombre de tabacs, il n'y a pas de relation simple entre le contenu d'une cigarette en nicotine et en goudrons et le contenu correspondant d'un tabac spécifique entrant dans le mélange. Ce qui compte pour le consommateur, c'est le contenu en nicotine et en goudrons d'une cigarette. Ce qui compte pour le producteur, c'est d'adapter son produit à la demande du consommateur pour des cigarettes plus légères, donc de produire du tabac contenant moins de nicotine et de goudrons. Exportation à destination des pays en voie de développement 5.24 et 5.27.

L'argument suivant lequel les restitutions à l'exportation de la Communauté seraient responsables d'une mortalité importante dans les pays en voie de développement et pour des coûts élevés de santé dans ces pays est hors de proportion. Les restitutions à l'exportation s'appliquent pour toutes les destinations, à l'exception de pays produisant le même type de tabac (États-Unis et Canada pour les flue-cured et Burley; Turquie et ex-Yougoslavie pour les tabacs orientaux). Une partie importante des exportations communautaires est de bonne qualité, recherchée sur le marché mondial. Les importations par les pays tiers de tabacs à bas prix ne sont ni provoquées ni stimulées par les restitutions communautaires.

Les besoins en tabac bon marché de ces pays existent et seraient satisfaits par le marché mondial, indépendamment des exportations communautaires. 6. LE TABAC AUX ÉTATS-UNIS 6. Lorsqu'on compare le régime communautaire avec le régime américain, un certain nombre de points qui distinguent les situations de manière fondamentale doivent être relevés: - d'une part en effet, et ce n'est pas négligeable, le tabac aux États-Unis est une «grande culture», très protégée au demeurant de l'extérieur; - les États-Unis, d'autre part, produisent des tabacs de qualité supérieure, indispensables pour la fabrication de cigarettes de type «Virginia» ou de type «american blend» qui occupent la plus grande partie du marché américain et international.

L'industrie nationale est le premier acheteur des tabacs américains et domine le marché international, que ce soit au niveau du tabac emballé ou au niveau de la fabrication de cigarettes. Les prix payés aux producteurs américains sont nettement supérieurs aux prix pratiqués en Europe, primes incluses, car le régime américain est articulé sur des engagements d'achat de l'industrie de manufacture (assortis de sanctions en cas de non-respect) peu compatibles avec les engagements GATT (art. II et III). On voit mal la Communauté dont le régime à l'importation est consolidé au GATT imposer un tel régime à un secteur dominé largement par des entreprises multinationales (américaines).

La Cour aurait pu prendre d'autres exemples de pays producteurs, tels la Chine ou le Zimbabwe pour encore mieux étayer sa thèse qui consiste à démontrer que le secteur du tabac est trop coûteux pour la Communauté car dans ces pays aucun soutien n'est accordé aux producteurs. D'une manière générale, aucune situation ailleurs n'est comparable à celle de la Communauté. 7. CONCLUSION 7.1. La Commission ne pense pas que «les comptes consolidés de la Commission ne reflètent pas correctement la situation financière de l'OCM». En effet: a) les informations sont disponibles à la Commission; nombre des constatations faites par la Cour sont d'ailleurs reprises des différents rapports et notes des services de la Commission; - il est vrai, comme le souligne la Cour que «les dépenses annuelles restent provisoires tant que les procédures d'apurement ne sont pas terminées».

La Commission en effet ne peut clôturer définitivement les comptes sans contrôle préalable de la régularité des dépenses; - les dépenses ne sont pas «sous-évaluées». En effet: - si un bénéfice sur vente est réalisé au cours d'un exercice donné, il y a eu perte, au cours d'un ou des exercices précédents, due à la dépréciation; - les dépenses rejetées dans le cadre de l'apurement des comptes ne sont pas déduites des dépenses relatives à l'OCM mais sont affectées à une ligne budgétaire spécifique regroupant les corrections de tous les secteurs de la PAC (chapitre B1-37); - en fait, on peut dire que cette manière de procéder a pour effet de sur-évaluer les dépenses de chaque secteur et non de les sous-évaluer, puisque les montants récupérés par le FEOGA ne sont pas pris en considération pour la détermination du coût effectif de chaque OCM. b) Le fait que des avances soient payées ou que des paiements définitifs soient effectués sur des tabacs récoltés onze ans auparavant, traduit simplement la différence entre fait générateur d'une dépense et son paiement. c) Le budget rectificatif et supplémentaire n° 3 de 1992 dote la ligne B1-173 «autres interventions pour le tabac», d'un montant de 17 Mio ECU, précisément pour isoler et mettre en évidence les reliquats de paiements primes effectués par la Grèce sur des campagnes très anciennes et qui ne devaient pas être confondus avec les dépenses d'un exercice normal de paiement des primes.

En outre, comme dit précédemment, les dépenses d'intervention pour le tabac ne sont pas inscrites sur une ligne réservée aux primes, compte tenu du fait que le prix d'intervention se décompose, en une partie prime destinée à garantir le prix minimum au planteur et en une autre partie correspondant à la valeur du tabac sur le marché communautaire. 7.2. Les seuls points 3.25 à 3.69 et 3.89 à 3.117 (sur lesquels la Cour appuie son affirmation) ne peuvent conduire à affirmer «qu'aucune assurance n'existait que les dépenses tabac dans les 3 principaux pays producteurs ont été effectuées de manière légale et régulière».

La Cour ne dit pas chaque fois à quel montant s'élèvent les diverses infractions relevées. On ne peut dès lors pas savoir si celles-ci ont fait ou non l'objet de corrections financières dans l'apurement ou de récupérations dans le cadre des procédures relatives aux irrégularités. 7.3. La Commission a fait de son mieux en matière de revente des tabacs d'intervention. - La Commission reconnaît (2e phrase) que des irrégularités ont pu être commises dans le passé. Les enquêtes demandées par la Commission à deux États membres, permettront de mesurer la portée réelle de ces irrégularités et d'obtenir la restitution des fonds ainsi perdus.

La Commission a, depuis, pris toutes les mesures nécessaires pour se prémunir contre tout acte irrégulier. - La Commission a considérablement amélioré, ces derniers temps, sa connaissance du marché, suite notamment à la vente de stocks d'intervention par type de tabac à laquelle elle a procédé et suite aux analyses qu'elle effectue des tendances du marché basées sur toutes les informations disponibles. Elle souligne néanmoins que le nombre d'opérateurs économiques intervenant dans ce secteur est limité; le risque d'une cartellisation continuera donc à exister, quel que soit le volume des lots mis en vente.

Elle s'efforcera toutefois de parer à «cette organisation du marché». 7.4. La Commission suit pas à pas la mise en oeuvre dans tous les EM de la nouvelle OCM. Un besoin existe cependant de renforcer les équipes du FEOGA chargées des contrôles. 7.5. Les dispositions réglementaires ont été prises par la Commission pour s'assurer du suivi exhaustif des irrégularités constatées. La Commission regrette toutefois que les EM fassent en la matière preuve d'une grande pusillanimité. Elle a l'intention d'en appeler au Conseil pour vaincre les réticences actuelles. 7.6 et 7.7. Les services du FEOGA ont ouvert depuis 1990 une enquête généralisée sur les exportations de tabac au départ de la Grèce et de l'Italie.

Des corrections financières ont déjà été imposées dans le cadre de l'apurement pour l'exercice 1990. L'enquête en cours décidera si l'on doit aller plus loin pour les exercices antérieurs. 7.8. La Commission procédera à l'examen de la question soulevée ici. 7.9. L'expérience montre que des données fiables et significatives, compte tenu de la multitude de classes de variétés, ne pouvaient pas être obtenues. Dans le cadre de la nouvelle OCM, des éléments tels que le prix du marché mondial (de quelle variété?, de quelle origine?, quelle classe qualitative?, de quelle composition analytique?, de quelle présentation?...), les coûts de transformation, les pertes, etc., qui ont été dans le passé sources de difficultés, ne sont plus nécessaires.

7.10. La Commission était consciente des limites de son action dans le cadre de l'ancienne OCM. C'est la raison pour laquelle elle a proposé au Conseil une nouvelle Organisation Commune de Marché, fondamentalement différente de la précédente. En ce qui concerne la réduction des primes en cas de dépassement, il existe des contraintes procédurales qui s'imposent à la Commission tenant à la nécessité de proposer des prix, avant que soient connues les conditions définitives de la récolte précédente. 7.11. Dans le nouveau régime, la prime est versée après contrôle des quantités livrées, aux premiers transformateurs, sans qu'il faille attendre la sortie du tabac transformé des stocks.

7.12. a) Toute Organisation Commune de Marché est destinée à réaliser les objectifs de l'article 39 du Traité. La vision de la Cour du nouveau régime semble trop imprégnée des expériences de l'ancienne OCM. Effectivement, après la réforme le recours à certaines informations des EM et du secteur privé auront un rôle moins déterminant, notamment pour la fixation des primes. 7.12. b) Le paiement de la totalité de la prime par le transformateur aux producteurs est plus simple et plus aisément contrôlable que le contrôle des prix minimaux dépendant de la qualité livrée, car le montant de la prime est unique et indépendant de la qualité livrée.

7.12. d) Le paiement final de la prime aux producteurs ne dépend nullement du contrôle de ventes aux destinataires finals. 7.12. e) Les premiers contrôles préventifs effectués ont permis de constater que les États membres ont informatisé toutes les données relatives et contenues dans les contrats de culture et les certificats de culture. Les contrôles croisés permettent de détecter les anomalies se référant à une éventuelle non-correspondance des données, par exemple: identité, code fiscal, superficie contractée, variété, quota, zone de production, etc... Les listes informatiques ont été transmises aux bureaux périphériques qui vérifient préalablement ces données avec les certificats de culture des producteurs.

Le documentation reprise plus haut fera l'objet d'un contrôle ultérieur au moment des livraisons. 7.13. La Commission considère que la proposition de la Cour de retenir tout ou partie du modèle américain ne tient pas compte de la divergence des données essentielles du secteur du tabac en Europe et aux États-Unis. 7.14. Lors de la fixation des quotas, la Commission tiendra évidemment compte des stocks existants, des possibilités d'exportation et de la demande interne. L'imposition d'un régime d'engagement d'achats futurs est peu réaliste. 7.15. Les quotas communautaires peuvent être transférés dans une série de cas par exemple, la vente, la location, l'affermage, l'héritage de l'exploitation agricole.

La limitation du transfert de quotas au-delà de ces cas correspond à la demande du Parlement européen de maintenir la culture du tabac pour les producteurs traditionnels. La Commission examinera les possibilités d'assouplir ces restrictions, lorsqu'elle disposera de suffisamment d'informations concernant l'application effective du régime. 7.16. Suite à la réforme du secteur, et notamment de la suppression des interventions et des restitutions à l'exportation, la production communautaire devrait mieux correspondre à la demande du marché. Toutefois, le soutien accordé aux tabaculteurs européens n'influence en rien les coûts de santé publique pouvant résulter de la consommation de produits finis ou du tabagisme.

7.17. Une aide au revenu sous forme d'aide à l'hectare du genre «grandes cultures» n'est guère praticable. Alors que les coûts de main-d'oeuvre par hectare sont faibles pour les grandes cultures, ils sont l'élément dominant dans le secteur du tabac. L'instauration d'une aide à l'hectare pour le tabac aurait pour conséquences la négligence des travaux culturaux et une baisse drastique de la qualité. ANNEXE Bruxelles, le 13 septembre 1990 Monsieur le Directeur général, Des articles de presse parus en juillet ont mis en cause, de façon grave, l'honorabilité d'un fonctionnaire de la Commission.

Afin d'être en mesure de prendre, le cas échéant, et en toute connaissance de cause, les dispositions nécessaires, la Commission souhaite que les faits soient clairement établis. C'est pourquoi je vous demande de bien vouloir examiner dans quelle mesure il y a eu irrégularité ou anomalie quelconque dans la façon dont le chef de la division Tabac s'est acquitté de ses responsabilités. Guy Legras Monsieur Hans-Helmut WÄCHTER