Informe Especial nº 8/93 sobre la organización común del mercado del tabaco crudo acompañado de las respuestas de la Comisión

Informe Especial nº 8/93 sobre la organización común del mercado del tabaco crudo acompañado de las respuestas de la Comisión Diario Oficial n° C 065 de 02/03/1994 p. 0001 - 0072 INFORME ESPECIAL N° 8/93 sobre la organización común del mercado del tabaco crudo acompañado de las respuestas de la Comisión (94/C 65/01) (Observaciones presentadas conforme al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE)>SITIO PARA UN CUADRO> 1. INTRODUCCIÓN 1.1. La ayuda de la Comunidad Europa al cultivo y primera transformación del tabaco fue introducida por el Reglamento (CEE) n° 727/70 del Consejo ().

En su primer año de aplicación, el gasto de la Comunidad fue de 5 millones de UC (), cifra que se elevó a unos 362 millones de ecus en 1981. En 1982, el gasto se duplicó y mantuvo después una fuerte tendencia alcista hasta que, en 1991, alcanzó su máximo histórico de 1 329,6 millones de ecus. En 1992, disminuyó ligeramente a 1 232,9 millones, para volver a aumentar en 1993, con un presupuesto de 1 274 millones de ecus. Esto supone un promedio de 3,5 millones de ecus de gasto comunitario al día, con una ayuda media de unos 6 000 ecus por hectárea. Considerando de este modo, el tabaco resulta, con diferencia, el cultivo más caro de la Comunidad.

1.2. Considerando que el tabaquismo es cada vez más criticado públicamente por sus desastrosas consecuencias para la salud pública y el gasto público sanitario y parasanitario, este nivel de apoyo financiero parece fuera de lugar, sobre todo teniendo en cuenta que la propia Comunidad financia un programa de «Europa contra el cáncer», si bien es cierto que con sólo un modesto presupuesto anual de 1,5 millones de ecus para campañas anti-tabaco. Desde 1993 los reglamentos exigen que los productores participen con una contribución, que se deduce de la prima que reciben, a la financiación de la investigación y a la información sobre los peligros del tabaquismo.

Es evidente que el intenso apoyo a la producción de tabaco en el marco de la Política Agraria Común contradice las medidas e iniciativas tanto comunitarias como internacionales en favor de la salud. Ya que aunque la Comunidad importa alrededor del 70 % de su necesidades de tabaco embalado, exporta cerca de la mitad de esta cantidad, que representa 50 % de la producción de la Comunidad, y esto con un coste presupuestario elevado. 1.3. El presente informe examina la evolución del gasto comunitario en tabaco y su efecto sobre la producción tabaquera desde el último informe del Tribunal de Cuentas en la materia, de 1987 ().

Compara, además, el sistema comunitario con el de los Estados Unidos de América, en el que se emplean tan sólo 30 millones de dólares para un cultivo cuya producción anual es dos veces la de la Comunidad. 1.4. La fiscalización se llevó a cabo en la Comisión y en los principales Estados miembros productores (Alemania, Grecia, España, Francia e Italia), en sus administraciones centrales y regionales y en los lugares de transformación y cultivo. También se empleó información facilitada por terceros, tales como la Organización Mundial de la Salud, la industria tabaquera, la Asociación Internacional de Cultivadores de Tabaco y la prensa especializada.

El Tribunal de Cuentas desea expresar su agradecimiento al Departamento de Agricultura y a la Oficina General de Contabilidad («General Accounting Office») de Estados Unidos por su excelente colaboración. 1.5. El Tribunal lamenta que la Comisión no se mostrara tan dispuesta como debiera a responder a las repetidas peticiones de que entregara al Tribunal el informe sobre la investigación que ordenó en relación con las denuncias de irregularidades en su división del tabaco. La Comisión sigue manteniendo que las pesquisas iniciadas en 1988, aún no han concluido. A un auditor del Tribunal se le permitió, tardíamente (en abril de 1993), leer un informe (pero no copiarlo) después de que el trabajo documental hubiera finalizado; dicho informe contenía información que hacía sospechar la existencia de fraudes.

No había indicios de que la Comisión o algún Estado miembro hubiera, a raíz de ese informe, tomado medidas para llevar a los supuestos infractores ante la justicia. 1.6. El Tribunal solicitó a la Comisión una copia del contrato con la empresa que condujo la investigación, relacionada con un funcionario de la Comisión jubilado, así como datos sobre los pagos en este concepto, pero dicha información no se ha facilitado. 1.7. El Tribunal pidió asimismo a la Comisión que le proporcionara un informe elaborado por un experto externo acerca de la clasificación del tabaco italiano tipo Geudertheimer; pero la Comisión, pese a las veces que se le ha recordado, se ha negado a dar al Tribunal dicha copia.

1.8. Para salvar, al menos en parte, los obstáculos creados por la falta de cooperación de la Comisión, el Tribunal se ha visto obligado a emplear un mayor número de personas y horas de trabajo para conseguir por otros medios la información requerida. Con lo que ya conoce, y para evitar más dilaciones, el Tribunal publica ahora el presente informe. La Comisión debería revelar al Tribunal abiertamente toda la información sustancial y, en colaboración con los Estados miembros interesados, adoptar todas las medidas correctoras oportunas. 1.9. El informe contiene observaciones sobre la gestión y el control del mercado del tabaco realizados por los Estados miembros y por los propios servicios de la Comisión.

Muchos de los hallazgos del Tribunal tienen consecuencias financieras importantes. Insta por tanto a la Comisión a que dé todos los pasos necesarios para lograr las restituciones oportunas y mejore sin tardanza los controles y la gestión en general. 2. EL MERCADO DEL TABACO CRUDO El producto 2.1. El tabaco es originario de las regiones subtropicales de América Central y del Sur. Presenta muchas variedades (el Instituto Francés de Investigación sobre el Tabaco, en Bergerac, vigila la herencia genética de un millar de variedades e híbridos) y se adapta fácilmente a condiciones climáticas y edáficas muy diferentes.

2.2. Las semillas de tabaco se plantan en semilleros a finales del invierno, y las plantas jóvenes se trasplantan a los campos de cultivo en primavera. El cultivo es intensivo en medios humanos, necesitando cuidadosas labores de preparación de la tierra, escardado y, en algunas variedades, riego abundante. La calidad depende además de la densidad de plantas en el campo de cultivo. Idealmente, el tabaco debería cultivarse en rotación, con períodos de hasta siete años entre dos cosechas en un mismo suelo a fin de prevenir las enfermedades. 2.3. La recolección dura varias semanas desde el principio al final del verano.

Algunas variedades (p. ej. Virginia) se cosechan por pisos foliares a medida que van madurando, mientras que en otras (p. ej. Burley) la recolección se hace cortando toda la planta. Los métodos de recolección varían además de una región a otra. 2.4. Después de la recolección, los cultivadores someten las hojas de tabaco a un curado antes de venderlas a las empresas de transformación. La organización común de mercados (OCM) europea, que incluye únicamente el tabaco crudo y no los productos elaborados, reconoce 34 variedades, clasificadas en cinco grupos de acuerdo con el procedimiento de curado: a)las variedades de tabaco curado al aire caliente son secadas en hornos o secaderos donde la temperatura, la circulación y el grado hidrométrico se controlan por medio de huecos de ventilación y tubos convectores; la variedad más conocida de este grupo es Virginia, el principal tipo de tabaco empleado en los cigarrillos de mezcla americana; por su color amarillo dorado, estas variedades se denominan también «amarillas»; b)Burley y Maryland, igualmente utilizadas en las mezclas americanas, son variedades de tabaco rubio curado al aire, a cubierto, sin dejarlo fermentar (a excepción del Burley fermentado español); a estas variedades se las llama también «rubias» o «claras»; c)Badischer Geudertheimer, Havanna y Paraguay son las variedades más conocidas de tabaco negro curado al aire; el curado es similar al del rubio curado al aire, pero el tabaco se deja fermentar naturalmente hasta varios meses; estos tabacos oscuros se utilizan en los cigarros puros y cigarrillos negros; d)el tabaco curado al sol no sólo incluye las variedades orientales griegas Basmas y Katerini, con demanda comercial, sino además los tabacos de escasa demanda Tsebelia y Mavra, igualmente cultivados en Grecia; e)Kentucky (cultivado en Italia) y Nijkerk (cultivado en Francia) son las variedades más conocidas de tabaco curado al fuego; se seca con el humo de hogueras (de roble) y se emplea en mezclas y para rapé.

2.5. Una vez curado, el tabaco se vende a unas 300 empresas de la Comunidad dedicadas a la primera transformación. Se denomina «primera transformación» cualquier tipo de proceso destinado a convertir el tabaco en hoja en un producto acondicionado y estable, listo para el almacenamiento y la manufactura. Comprende las tareas de quitar los desechos y las impurezas, clasificar el tabaco y mezclarlo de acuerdo con la posición, color, textura y calidad de las hojas y, por último, embalarlo. En algunas variedades, puede también incluir la fermentación y, si el fabricante de tabaco así lo requiere, el desvenado, que separa el tallo y las venas mayores de la hoja.

El mercado mundial 2.6. Según las últimas cifras disponibles en la Comisión (ver cuadro 1), la producción mundial de tabaco crudo asciende a 7,4 millones de toneladas, 430 000 de las cuales (en torno al 5,8 %) son producidas en la Comunidad. El mayor productor es la República Popular de China, con un 39 % de la producción mundial, seguida de los Estados Unidos de América, con el 10 % aproximadamente. 2.7. Sólo un 21 % de la producción de tabaco se comercializa en el mercado mundial, en el que la Comunidad participa con un 37 % de las importaciones totales y con un 15 % de las exportaciones.

La demanda mundial de tabaco crudo y de primera transformación está dominada por cuatro grandes multinacionales tabaqueras estadounidenses y británicas (). Esta situación, sin embargo, no es obvia, ya que dichas empresas actúan por medio de multitud de filiales que compran el tabaco en hoja y transformado en todo el mundo. 2.8. En contraste con el dominio del mercado por un reducidísimo número de compradores, la oferta se caracteriza por el gran número de productores independientes. En la CEE hay unos 180 000 cultivadores de tabaco, en tanto que Estados Unidos cuenta con más de 130 000 explotaciones familiares directamente dedicadas a este cultivo.

En los países en desarrollo, cuya participación en la producción mundial pasó del 53 % a principios de la década de 1960 al 75 % a finales de la década de 1980, el cultivo del tabaco genera abundante empleo rural. China tiene unos 16 millones de cultivadores y en Zimbabwe la industria tabaquera es el sector que más puestos de trabajo proporciona. A escala mundial, trabajan en este cultivo unos 33 millones de personas (). 2.9. Al final de la década de 1980, la producción mundial de tabaco estaba más o menos nivelada con la demanda. En 1990, el consumo descendió algo por debajo de la producción, y no se prevé que la supere hasta 1995.

De hecho, de acuerdo con la «Economist Intelligence Unit» (), se estima que la producción mundial de tabaco en hoja aumentará en un 1,1 % anual por término medio, mientras que el aumento del consumo será de un 1,4 %. Sin embargo, en la medida en que los fabricantes sigan reduciendo sus existencias en forma proporcional a su consumo, se producirá asimismo un ligero incremento de las existencias en poder de las empresas de primera transformación. 2.10. Aunque un 61 % de todos los productos tabaqueros del mundo siguen siendo producidos por monopolios estatales, éstos perderán importancia, como demuestra la reciente apertura de mercados por las multinacionales del tabaco en Turquía, los países de la CEI y el Lejano Oriente ().

La creciente internacionalización de la industria tabaquera angloamericana y el consiguiente avance de las mezclas tipo americano incrementará la proporción de tabaco curado al aire caliente (ahora 59 %) y de tabaco rubio curado al aire (ahora 11 %) dentro de la producción mundial, no obstante sus costes relativamente altos de cultivo y curado. 2.11. Aunque en los países de Europa occidental y oriental, en los países de la CEI y en Japón, América del Norte y Australia se observa un descenso del consumo, el aumento de la población total en el resto del mundo, unido a la creciente urbanización de los países en desarrollo, invertirán la tendencia observada en los países desarrollados.

El mercado comunitario >SITIO PARA UN CUADRO> 2.12. En la Comunidad, el tabaco da trabajo a unos 180 000 agricultores, que cultivan aproximadamente 200 000 hectáreas de esta planta. El cuadro 2 muestra la producción de 1992 por cada grupo de tabaco y en cada Estado miembro. El mayor productor es Grecia, seguida de Italia y España; entre los tres suman el 90 % de la producción comunitaria. 2.13. Antes de que se creara en 1970 la organización común de mercados en el sector del tabaco crudo, la demanda en España, Grecia, Francia e Italia estaba equilibrada por los monopolios estatales entonces existentes y asimismo por el carácter relativamente cerrado de sus respectivos mercados de tabaco.

Cuando se introdujo la OCM del tabaco crudo, los monopolios de cultivo y de primera transformación tuvieron que disolverse, aunque no los de manufactura (), y los mercados se abrieron no sólo al tabaco de los demás Estados miembros, sino también al de terceros países, donde los menores salarios permiten precios más bajos. Puesto que el transporte a larga distancia del tabaco sin transformar es poco frecuente a causa de su inestabilidad, el comercio mundial es casi exclusivamente de tabaco embalado. Los derechos de aduana sobre este último están integrados en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), por lo que el tabaco entra en la Comunidad con derechos de aduana reducidos o, con arreglo al Convenio de Lomé, sin ningún tipo de derechos si procede de países ACP.

Por este motivo, la OCM asegura a los productores comunitarios garantías equivalentes a las que obtenían en las anteriores organizaciones de mercado nacionales. 2.14. Los intereses de los productores de la CEE se han ido canalizando progresivamente a través de cooperativas que muchas veces poseen además instalaciones de primera transformación. Esto, unido a la protección ofrecida por la OCM, limita la influencia de los fabricantes de tabaco sobre la renta de los agricultores. La organización común de mercados (OCM) 2.15. La organización común de mercados en el sector del tabaco crudo, tal y como fue introducida en 1970, funcionó durante unos doce años sin grandes problemas ni modificaciones, a excepción de las medidas introducidas en 1978/79 para controlar la oferta.

En 1981, la adhesión de Grecia incrementó la producción total de tabaco de la Comunidad en un 40 % e introdujo variedades orientales que no se habían cultivado previamente en la Europa de los 9 y para algunas de las cuales no existía un verdadero mercado. La siguiente ampliación de la Comunidad a España y Portugal en 1986 aumentó la producción comunitaria en otro 14 %. Estas ampliaciones no modificaron los principios de la OCM, pero sí incrementaron la producción comunitaria de variedades en las que se estaba produciendo una contracción de la demanda. >SITIO PARA UN CUADRO> 2.16. Entre los objetivos de la organización común de mercados estaban los de mantener la renta de los agricultores y reducir los excedentes no deseados adaptando la producción a las variedades con demanda y manteniendo la producción y la población en las zonas agrarias desfavorecidas.

Estos objetivos eran cada vez más difíciles de conciliar. Para mantener el alto nivel de precios institucionales (precios de objetivo y precios de intervención) fijados anualmente por el Consejo en un mercado sin defensa contra el exterior, la OCM debía proteger las salidas comerciales de los productores de tabaco dentro de la Comunidad contra las importaciones más baratas. Al mismo tiempo, tenía que garantizar el suministro de variedades aromáticas del mercado mundial requerido por los fabricantes. 2.17. Por estos motivos, la organización común de mercados se construyó en torno a un sistema de subvenciones, en el cual una prima debía «garantizar el cumplimiento del precio de objetivo y la comercialización del tabaco producido en la Comunidad».

Su nivel se fijaría teniendo en cuenta las posibilidades de comercialización pasadas y previsibles en el mercado comunitario, así como la influencia de la evolución de los precios del tabaco importado de terceros países. Así, la prima debía compensar en cierta medida la diferencia entre los precios más bajos que tenían en el mercado mundial las variedades de tabaco en competencia con las variedades internas y los precios de objetivo más altos aplicados en la CE. Debía permitir que la empresa de primera transformación (o primer comprador) pagara al agricultor como mínimo el precio de intervención, en forma de un precio mínimo fijo, aunque referido a la calidad, y que vendiera tabaco a los fabricantes a precios comparables a los practicados en el mercado mundial.

2.18. Mediante disposiciones complementarias debía garantizarse que los excedentes sin salida comercial inmediata pudieran ser o bien exportados al nivel de precios del mercado mundial o bien almacenados provisionalmente. De este modo, se contemplaron en la organización común de mercados restituciones a la exportación y un régimen de almacenamiento de intervención. El rápido crecimiento del gasto presupuestario llevó en 1988 a la introducción de medidas de estabilización en forma de cantidades máximas garantizadas (CMG) asociadas a una pequeña reducción de las primas y de los precios cuando las cantidades se sobrepasaban.

2.19. Finalmente, el 14 de octubre de 1991 la Comisión presentó al Consejo una propuesta para la reforma de la OCM del tabaco crudo, que el Consejo aprobó el 30 de junio de 1992 (). La organización común de mercados así reformada sigue incluyendo 34 variedades de tabaco, agrupadas en cinco clases en función del método de curado, a las que se unen tres clases más para las variedades griegas de tabaco curado al sol Basmas, Katerini y Kaba Koulac (clásico). Las principales innovaciones de la nueva OCM son las siguientes: a)se suprimen los precios de objetivo y se deja al mercado el establecimiento de los precios; b)no se fijan ya primas distintas para las respectivas variedades, sino una prima única por cada grupo de variedades establecido en función del método de curado: tabaco curado al sol, curado al aire caliente, etc.; c)las primas se siguen pagando a la empresa de primera transformación, pero ahora deben trasladarse íntegramente al cultivador; d)el pago de las primas se supedita al cumplimiento por el tabaco de unos requisitos de calidad mínimos; si el grado de humedad difiere del fijado para cada variedad, la prima se pagará conforme al peso ajustado; e)se sustituye la cantidad máxima garantizada de 390 000 toneladas por un umbral de garantía global y máximo de 370 000 toneladas para la cosecha de 1993, y de 350 000 para los años siguientes; f)este umbral global es dividido por los Estados miembros en cuotas que se reparten a las empresas de primera transformación o a los productores; no se pagarán primas por las cantidades que sobrepasen las cuotas asignadas individualmente; g)con objeto de concentrar la oferta y de adaptarla a las necesidades cualitativas del mercado, las primas podrán incrementarse en un 10 % cuando la producción responda a contratos con las agrupaciones de productores; h)se suprimen el almacenamiento de intervención y las restituciones a la exportación; i)los Estados miembros deberán crear organismos de control; j)se facilitará la creación de organismos profesionales () en el sector del tabaco, para que los diversos operadores que participan en la producción, primera transformación y comercialización puedan contribuir, entre otras cosas, a modificar el comportamiento económico y el equilibrio de los mercados; k)se prevé la aplicación de un programa de reconversión de cuatro variedades con problemas; l)se prevé un programa de investigación de variedades con menor contenido en alquitrán.

2.20. En el capítulo siguiente se exponen los resultados de la auditoría de cuentas y de las transacciones subyacentes hasta 1992, basadas todavía en la OCM previa a la reforma. Como se señala en el Reglamento (CEE) n° 2075/92 del Consejo, en 1993 se podrían aplicar medidas transitorias obligando a cinco Estados miembros, entre otras cosas, a asignar cuotas de producción a los transformadores para reducir en dos fases el umbral máximo global de garantía hasta las 350 000 toneladas. La OMC reformada no será completamente efectiva hasta 1994 y se deberán abonar restituciones a la exportación hasta 1997 por tabaco cosechado antes de 1993.

También se ha previsto que el sistema de prima y limitación de la producción llegue hasta 1997 para en ese momento revisarlo y adaptarlo según demuestre la experiencia que es necesario. 3. EXAMEN DE LAS CUENTAS Y DE LAS TRANSACCIONES SUBYACENTES EN LOS ESTADOS MIEMBROS 3.1. En el cuadro 3 se presentan el gasto presupuestario generado por cada tipo de medida entre 1987 y 1992. En general, las cuentas de las que se han extraído estas cifras reflejan el gasto administrado y declarado por los Estados miembros. En el cuadro 4 figura el gasto generado por cada medida y Estado miembro. 3.2. Algunos aspectos de la OCM afectan al modo de presentar los gastos en las cuentas consolidadas de la Comisión, por ejemplo: a)las primas pagadas en un determinado año se relacionan con las cosechas de ese año y de los anteriores; en su previsión de gastos en tabaco () para la campaña que finaliza el 31 de diciembre de 1993, la Comisión calculó que 1 111,3 millones, de un total de 1 268 millones de ecus, corresponderían a primas para las cosechas de los dos años precedentes; >SITIO PARA UN CUADRO> b)el pago de una prima está supeditado a que el tabaco ha sido puesto bajo control, sometido a primera transformación y vendido a los fabricantes o exportado, lo cual puede suponer varios años; en el transcurso de este tiempo, pueden pagarse a las empresas de primera transformación anticipos sobre las primas; sin embargo, las primas abonadas en un determinado año se presentan como gastos definitivos, pese a que el tabaco correspondiente no haya salido del control; por ejemplo, en 1992 las autoridades griegas hicieron pagos definitivos de primas por tabaco que había sido puesto bajo control en Grecia entre 1981 y 1986; >SITIO PARA UN CUADRO> c)el Reglamento (CEE) n° 2822/88 de la Comisión () introdujo una depreciación inmediata en el momento de la compra, equivalente al 65 % del valor de adquisición tras la deducción de la prima; otra depreciación «especial» se aplica al final del ejercicio, en octubre; esta última se basa en las estimaciones de existencias suministradas por los Estados miembros en agosto y tiene en cuenta los créditos disponibles al final del ejercicio; el alto nivel de depreciación en los años anteriores a 1991 dio lugar a considerables beneficios por las ventas de existencias en 1991 y 1992; la Comisión anticipó a los Estados miembros los fondos correspondientes a la depreciación; los beneficios por venta contabilizados no reflejan el interés no recibido y son, por lo tanto, exagerados; d)los gastos registrados año a año no se hacen definitivos hasta que se cierran los procedimientos de liquidación de un año dado, es decir, tres años más tarde; en el cuadro 5 se presentan las anulaciones en favor del presupuesto comunitario decididas por la Comisión tras la liquidación de las cuentas de 1987 a 1990; e)los beneficios obtenidos por la venta de existencias de intervención se contabilizan (compensándolos) como gastos negativos, subestimándose así el gasto total en tabaco en un año dado; las anulaciones de gastos que siguen a las auditorías de liquidación se deducen igualmente, como gasto negativo, del gasto total del FEOGA; ambos métodos conducen a una reutilización automática para los mismos fines de fondos de los ejercicios precedentes.

3.3. Siguiendo las normas contables de la Comunidad (), los Estados miembros dividen el importe abonado por la compra del tabaco de intervención en una parte hipotética de primas y una parte de intervención; la primera se declara como prima en las declaraciones mensuales de gastos y es contabilizada por la Comisión como si fuera una verdadera prima pagada por tabaco vendido en el mercado. La diferencia entre el importe de la prima hipotética y el precio de compra del tabaco constituye el valor de las existencias en el momento de la compra. No revela a la autoridad presupuestaria sobre el verdadero valor del tabaco que no encuentra una salida comercial. >SITIO PARA UN CUADRO> 3.4.

Como sucede en otros mercados, la ayuda (prima) se fija en ecus y se abona en la moneda nacional de los Estados miembros. En la OCM, los transformadores podían solicitar un anticipo de la prima cuando el tabaco se sometía a control aunque la prima no se convertía en definitivamente pagadera hasta que el tabaco dejaba de estar controlado una vez transformado. Esto producía gastos injustificados. Los Estados miembros cuya moneda se hubiera depreciado entre la fecha del anticipo y la fecha en que la prima se hacía definitivamente pagadera tendrían que hacer un pago suplementario en la moneda nacional para cubrir la diferencia entre la prima convertida a moneda nacional empleando el tipo de cambio antiguo y empleando el nuevo.

3.5. Este problema se ha resuelto en la OCM reformada al convertirse la prima en pagadera en el momento en que el productor la entrega para su transformación; también se fija la fecha de aplicación del tipo de cambio. Sin embargo, el problema sigue existiendo en lo que respecta a las cosechas anteriores a 1993. El coste presupuestario de este pago adicional se ha estimado en unos 50 millones de ecus anuales. Este gasto seguirá existiendo durante los próximos cuatro años, hasta que finalice la antigua OCM. 3.6. No existe justificación financiera alguna para dicha práctica. La Comisión debería haber propuesto modificaciones a la OCM original para evitar este gasto adicional.

A no ser que se modifique el reglamento, es probable que se produzcan efectos negativos en el funcionamiento de la nueva OCM. Los transformadores tendrán interés en retener el tabaco de cosechas anteriores a 1993 con el fin de beneficiarse de cualquier devaluación. Además, se incurrirá en gastos presupuestarios injustificados. En los apartados 3.34 a 3.36 y 3.84 a 3.85 se ofrecen ejemplos de las consecuencias de la devaluación en los Estados miembros. Primas 3.7. Las primas constituyen la categoría más importante de gastos comunitarios en el sector del tabaco crudo y representan cerca del 90 % de los gastos totales de la organización común de mercados.

Son pagadas por las autoridades nacionales competentes a los primeros compradores que presentan el tabaco a una primera transformación, a condición de que hayan abonado al cultivador como mínimo el precio de intervención (precio mínimo). Las primas se pagan por la cantidad de tabaco crudo sometido a control oficial en las instalaciones de la empresa de primera transformación o en puntos de recogida distantes, conforme a un grado de humedad de referencia y después de haber excluido el tabaco que no cumpla los requisitos de calidad y los elementos extraños. 3.8. Puesto que el derecho a la prima depende en última instancia de que el tabaco entregado se someta a las operaciones de primera transformación, el importe final de la prima sólo podrá determinarse cuando el tabaco sometido a esa primera transformación «salga de control».

Esto puede ocurrir varios años más tarde, si bien desde 1991 el plazo máximo se ha limitado a 4 años (). Por lo tanto, los depósitos de tabaco en hoja o transformado en las instalaciones de las empresas de primera transformación, así como las entradas y salidas de existencias, han de ser controlados por las autoridades nacionales competentes. 3.9. Para que la empresa de primera transformación pueda pagar a los cultivadores el precio mínimo en el momento de adquirir el tabaco, los reglamentos comunitarios prevén el pago de anticipos sobre la prima. Este paso se supedita a la existencia de un «contrato de cultivo europeo» (que es un contrato de compraventa) entre la empresa de primera transformación (primer comprador) y el cultivador, y a que la empresa de primera transformación deposite una fianza equivalente al 20 % del importe de la prima.

El cultivador está obligado a vender toda la producción de las áreas especificadas en el contrato. 3.10. Desde 1990, los Estados miembros han tenido además la posibilidad de supeditar el pago de la prima a la existencia de contratos de cultivo entre el cultivador y la empresa de primera transformación (primer comprador). Desde 1991 esta posibilidad se ha convertido en obligación (). Con arreglo al artículo 2(b) del Reglamento (CEE) n° 1726/70 de la Comisión (1), los contratos entre los cultivadores y las empresas de primera transformación, así como las declaraciones de cultivo por los cultivadores que someten a transformación su propio tabaco, en general por medio de una cooperativa, deberán quedar registrados por las autoridades nacionales de control.

De conformidad con el artículo 2(c) del mismo reglamento, las autoridades nacionales deberán llevar a cabo comprobaciones sobre el terreno del 5 % de las plantaciones de tabaco (), a fin de verificar la información que figura en los contratos de cultivo. 3.11. Todos los años, el Reglamento del Consejo por el que se fijan los precios determina las zonas de producción en que se permite el cultivo de cada variedad. Por otro lado, en aplicación de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 7bis del reglamento base (), desde 1988 los precios y primas sólo son aplicables a las variedades que procedan de un municipio en las que hayan sido cultivadas al menos una vez en los últimos cinco años.

El municipio deberá estar indicado además en los contratos de cultivo. Desde 1992, como medida de calidad, se limita el pago de la prima a las cantidades que se correspondan con la producción fijada por variedad y zona (). 3.12. Cuando el tabaco es sometido a control oficial por la autoridad nacional competente, se ha de efectuar una prueba de humedad. El Reglamento (CEE) n° 409/76 de la Comisión () dispone que de cada fardo se extraiga un número de hojas proporcional a su peso y adecuadamente representativo del fardo. La muestra deberá incluir igual cantidad de hojas del borde, del centro y del medio.

Las hojas extraídas han de mezclarse y picarse (longitud de corte de 0,4 a 2 mm). Después debe mezclarse el tabaco picado y tomar una muestra representativa. El grado de humedad debe determinarse mediante el método científico de Brabender o el de Beaudesson. Si no se emplea ninguna de estas pruebas de laboratorio, un 5 % de los anticipos sobre las primas será retenido por el organismo de pago hasta que se haya determinado el importe final. Para evitar pagos en exceso por un tabaco demasiado húmedo, o pagos insuficientes por uno que está demasiado seco, se debe hacer un ajuste del peso cuando el grado de humedad medido se separe en más de un punto del grado de referencia establecido en el Anexo IV del Reglamento (CEE) n° 1727/70 del Consejo ().

Se debe además determinar y deducir la porción de impurezas y de tabaco que no responda a los requisitos de calidad. 3.13. El pago de las primas depende de que la empresa de primera transformación presente al organismo de pago una prueba válida de que el tabaco ha sido sometido a control. Esta prueba consiste en un certificado de prima extendido por las autoridades de control de los Estados miembros. La primera parte del certificado se completa cuando el tabaco se pone bajo control y la segunda parte cuando deja de estar bajo control. 3.14. Aunque algunas comprobaciones (por ejemplo, las de humedad) se estipulan de forma muy precisa, no todos los procedimientos de control necesarios para garantizar la corrección de los pagos están establecidos en los reglamentos comunitarios.

Por este motivo, los Estados miembros han adoptado una serie de métodos de control que sirvan a sus propios fines. 3.15. El artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo (), sobre la financiación de la política Agraria Común estipula que: «Los Estados miembros (...) adoptarán las medidas necesarias para: - asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo; - prevenir y perseguir las irregularidades; - recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades y de negligencias.» Por ello, los sistemas nacionales de control del tabaco deben incluir una serie de controles básicos, estén o no determinados en reglamentos comunitarios específicos.

Dichos controles básicos deberían consistir en: a)comprobar la veracidad de los datos consignados en los contratos o declaraciones de cultivo, por ejemplo, la superficie cultivada y la producción; b)comprobar el derecho de las zonas y municipios de producción cuyo tabaco se pone bajo control; c)contrastar el tabaco que se somete a control con los datos que figuran en los contratos de cultivo; d)comprobar la variedad y calidad del tabaco entregado; e)comprobar que se haya pagado el precio mínimo; f)comprobar si está garantizada la seguridad de las partidas de tabaco en hoja y procesado sometido a control; g)comprobar la transformación y la salida del tabaco; h)comprobar la corrección de las órdenes de pago.

3.16. Durante las operaciones de primera transformación, los fardos de tabaco crudo entregados por los agricultores pierden su identidad con la clasificación, mezclado, desvenado, etc. Puesto que la concesión final de la prima está supeditada a que se presente una prueba de que el tabaco ha dejado de estar bajo control, los sistemas nacionales competentes deben además garantizar que el tabaco que sale del control se ha obtenido de tabaco puesto bajo control en un año dado. Esto se hace comparando las variedades, cantidades y peso de uno y otro tabaco. Por lo tanto, ambos tienen que ser sometidos a idénticas comprobaciones.

El Tribunal opina que dicha comparación es imposible. 3.17. Por último, con arreglo a lo estipulado en el Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo (), los Estados miembros deben llevar a cabo controles después del pago, basados en los documentos comerciales de las empresas que reciban más de 200 000 ecus al año del FEOGA Garantía. Alemania 3.18. En Alemania, el régimen comunitario del tabaco está controlado por el Ministerio Federal de Hacienda, a través de su Dirección de Aduanas, cuya aduana principal en Hamburgo (HZA-Hamburg Jonas) es el organismo pagador con arreglo al artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 729/70 ().

Veintiuna empresas de primera transformación acondicionan el tabaco para su posterior venta a los fabricantes. La mayor parte de este tabaco sometido a primera transformación se cultiva en Alemania, aunque parte se importa de otros Estados miembros, principalmente Italia. En los puntos de recogida distantes, el tabaco es sometido a control por los funcionarios de aduanas locales. Los aduaneros controlan también a las empresas de primera transformación. 3.19. El registro de los contratos de cultivo es competencia de HZA-Hamburg Jonas. Sin embargo, la auditoría puso de manifiesto que los contratos no se registraban, sino que simplemente se archivaban por años y empresas de primera transformación, y que los certificados de prima no hacían referencia a los contratos, por lo cual resultaba imposible relacionar los certificados, sobre los que se habían pagado anticipos, con sus contratos correspondientes.

Se observaron las siguientes anomalías: a)se había pagado una prima de 2,6 millones de marcos al comprador alemán de tabaco italiano basándose en 15 certificados de prima que no contenían ninguna referencia a un contrato final y que, en cualquier caso, el organismo alemán de pago no fue capaz de presentar cuando se realizó la fiscalización (junio de 1991); en los locales de la empresa de primera transformación, donde se había fermentado el tabaco por encargo del comprador, se encontraron documentos aduaneros relacionados con dichos certificados de prima y que hacían referencia a la fecha de un contrato, pero no se hacía mención a ningún proveedor; se encontró, sin embargo, un contrato en el que se indicaba que el lote había sido suministrado por una cooperativa de cultivadores italiana; pero en el AIMA, organismo de pago italiano, el mismo número de referencia de contrato correspondía a otro tabaco que había sido contratado por la misma empresa de transformación alemana a una empresa distinta de transformación/mayorista italiano; los auditores informaron a las autoridades de investigación italianas sobre la discrepancia y las autoridades alemanas aceptaron una petición formal por parte de aquéllas de llevar a cabo un control en los locales del comprador alemán; las autoridades alemanas informaron en julio de 1993 al Tribunal de Cuentas de que no se habían detectado irregularidades en Alemania; b)en la copia de otro contrato entre el mismo comprador y un mayorista italiano que está siendo investigado por la Guardia di Finanza, la variedad de tabaco fue corregida a mano, cambiando «Forchheimer Havanna» por «Badischer Geudertheimer»; el original del contrato, examinado en el AIMA, no presentaba esta modificación; sin embargo, como el Consejo había reducido la prima del Badischer Geudertheimer equiparándola a la del Forchheimer Havanna, la modificación del contrato no tenía consecuencias financieras; c)se encontraron tres contratos que incumplían lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 727/70 (), según el cual se concede la prima a las personas físicas o jurídicas que adquieren tabaco en hoja directamente de los cultivadores o a sus cooperativas pero no a través de un intermediario; los tres contratos en cuestión indicaban que las empresas de primera transformación alemanas no habían adquirido el tabaco directamente de los cultivadores; por lo tanto, no se tendría que haber pagado ninguna prima.

3.20. Las autoridades alemanas comprueban si los municipios desde los que se envía el tabaco para ponerlo bajo control están autorizados sólo como parte del control posterior al pago estipulado en el Reglamento (CEE) n° 4045/89 () o, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2(C) del Reglamento (CEE) n° 1726/70 (), cuando las autoridades llevan a cabo comprobaciones sobre el terreno del 5 % de las plantaciones de tabaco (). Francia e Italia han introducido programas informáticos que comprueban si los municipios tienen derecho a la prima antes del pago, permitiendo detectar partidas de tabaco que no cumplan los requisitos y evitar así los procedimientos de devolución.

Los fondos comunitarios están mejor salvaguardados con este sistema. 3.21. Las comprobaciones en el momento de someter el tabaco a control son realizadas por representantes tanto del cultivador como del comprador, bajo la supervisión de los funcionarios de aduana locales. La prueba de humedad se efectúa tocando y examinando las hojas de tabaco conforme a un procedimiento denominado «haptische Methode». El tabaco que se considera demasiado húmedo se devuelve al cultivador para que continúe su secado; el resto se acepta y registra, indicando que contiene el grado de humedad normal estipulado en los reglamentos.

Las autoridades alemanas consideran que sus pruebas de humedad son exactas con un margen de error del 2 %, pero las pruebas que efectuaron los auditores del Tribunal en el laboratorio de la propia empresa de primera transformación dieron como resultado que el tabaco recién puesto bajo control con un «grado de humedad normal» era de un 3,7 % a un 7,6 % más seco, lo que suponía que se pagaba al cultivador un precio mínimo demasiado bajo. Puesto que el pago del precio mínimo es una condición indispensable para recibir la prima, habría que mejorar las pruebas del grado de humedad y comprobar que se ha pagado el precio mínimo antes de conceder la prima.

3.22. HZA-Hamburg Jonas llevaba a cabo comprobaciones de los certificados de prima para asegurarse de que se pagaban los precios mínimos. Sin embargo, en lo referente al Badischer Geudertheimer, que representa cerca de la tercera parte de la producción alemana de tabaco, las comprobaciones carecían de sentido, porque las calidades y, por consiguiente, los precios indicados en los certificados de prima no eran fiables. La calidad de todas las entregas de esta variedad están registradas en los certificados de prima como de clase III, que tiene un precio inferior a la clase II. No obstante, en las visitas de los auditores del Tribunal a los centros de recogida y a los locales de las empresas de transformación se descubrió que parte del tabaco era en realidad de clase II.

Por lo tanto, no existen garantías de que se haya pagado el precio mínimo por este tabaco. 3.23. Existe de hecho un problema generalizado con la verificación de los precios mínimos que pagan las empresas de primera transformación por el tabaco cultivado en Alemania. La comprobación no se realiza en el momento en que el tabaco es sometido a control, sino durante el control a que se refiere el Reglamento (CEE) n° 4045/89 (), realizado de uno a dos años después del pago definitivo, y no sistemáticamente. No se hacía ninguna comprobación sobre los pequeños beneficiarios y, en el caso del tabaco importado de Italia, no se confirmaba que se hubiera pagado el precio mínimo a los cultivadores italianos.

La Comisión había puesto este problema en conocimiento de las autoridades alemanas, por última vez en 1990; sin embargo, el sistema alemán no había sido modificado en el momento de la fiscalización del Tribunal, que tuvo lugar en noviembre de 1991. 3.24. De conformidad con el apartado 2 del artículo 7 del Reglamento (CEE) de la Comisión n° 1726/70 (), la primera solicitud de primas por parte de una empresa de primera transformación deberá ir acompañada de una declaración de existencias. Las autoridades alemanas sólo comprueban estas declaraciones cuando las empresas son seleccionadas para un control con arreglo al Reglamento (CEE) n° 4045/89 (1).

Esto es claramente insatisfactorio, ya que la comprobación física de las existencias declaradas es ya imposible en ese momento. Grecia 3.25. En Grecia, el régimen del tabaco es administrado por la Junta Griega del Tabaco (EOK), organismo público que autorizaba el cultivo de la planta antes del ingreso de Grecia en la Comunidad. Su sede principal se encuentra en Atenas, y tiene varias delegaciones regionales en las áreas de cultivo. La Junta se encarga de inspeccionar las cosechas de los cultivadores, desde el momento de la siembra y la plantación hasta el de la recolección; y controla las operaciones de primera transformación del tabaco, que tienen lugar en 122 centros, casi todos situados en el norte del país.

Para ejercer sus funciones de servicio y control, la EOK emplea a un gran número de ingenieros agrónomos e inspectores. 3.26. La EOK también comprueba las solicitudes y autoriza el pago de las primas. Los pagos en sí son efectuados por el organismo de pago DIDAGEP, dependiente del Ministerio de Agricultura. 3.27. La EOK es un organismo financieramente autónomo. Parte de sus ingresos proceden de un gravamen del 2 % sobre el valor de las compras de tabaco en hoja, impuesto anualmente a las empresas de primera transformación (). El importe total de los gravámenes percibidos durante el período 1987-1991 pasó de los 56 millones de ecus (7 700 millones de dracmas) y representó el 38 % de los ingresos totales de la Junta.

3.28. Los problemas que implica la realización de comprobaciones en las áreas de cultivo se ven agravados por la inexistencia, en las regiones tabaqueras griegas, de registros de propiedad. Por este motivo, en los contratos no es posible identificar cada parcela utilizando referencias catastrales. 3.29. Las autoridades griegas no comprueban si las primas se conceden exclusivamente a las variedades de tabaco de los municipios autorizados. Esto ha causado especiales problemas en relación con la producción de tabaco tipo Virginia en las regiones de Agrínion y Tesalónica. En 1989, año en que Agrínion produjo 2 875 toneladas (el 30 % de las 9.480 que representó la producción griega total de esta variedad), 13 de los 29 municipios en los que se cultivaba Virginia no tenían derecho a las primas.

En 1990 la cifra pasó de 24 de 54 municipios. En Tesalónica, 8 de los 25 municipios que recibieron primas en 1989 y 8 de los 32 que las recibieron en 1990 no tenían derecho a ellas. Aun así, en ambos casos las primas se pagaron sin haber hecho comprobaciones. 3.30. Es evidente que ha habido un pago incorrecto de primas por tabaco procedente de municipios sin derecho a las mismas. Las autoridades griegas no llevaron a cabo las comprobaciones que estipulan los reglamentos para todas las variedades plantadas desde 1989. No obstante haberles recordado el Tribunal de Cuentas sus obligaciones, las autoridades omitieron llevar a cabo las comprobaciones necesarias.

El Tribunal calcula que la cifra puede ascender a unas 1 000 toneladas de Virginia entre 1989 y 1990 y cantidades menores en los años sucesivos (ya que los municipios adquieren automáticamente el derecho al año siguiente a la primera cosecha de una nueva variedad). Teniendo en cuenta que probablemente se produzcan más pagos irregulares de este tipo en otras variedades de tabaco, el importe total pagado incorrectamente puede ser considerable y es posible que supere los 4 millones de ecus. 3.31. El certificado de prima no se extiende con arreglo a las normas. Su primera parte sólo se completa al terminar la recolección y no, como exige el reglamento, cuando el tabaco se pone realmente bajo control.

En su lugar, se extienden «sub-certificados de prima» para los lotes de tabaco entregados a la empresa de primera transformación por los diversos centros de recogida de los pueblos. Representantes de la EOK admitieron que el tabaco puede incluso transformarse antes de que se incluya en un «sub-certificado de prima». 3.32. En tales circunstancias, no se puede conceder ninguna fiabilidad a los datos que figuran en el certificado de prima final, ya que las comprobaciones sobre el tabaco en hoja no se pueden efectuar una vez se le somete a las operaciones de primera transformación, ni se puede ejercer el debido control si ésta se realiza antes de registrar el tabaco en el certificado de prima.

La EOK se ha comprometido a mejorar los procedimientos. 3.33. El control de las empresas de primera transformación y de exportación se basa en las anotaciones de los inspectores en registros oficiales ajenos a los sistemas de contabilidad de los mayoristas. Dichos registros no se contrastan con los libros de contabilidad y los registros financieros de las propias empresas para garantizar tanto la autenticidad como la exactitud de las transacciones anotadas. En ausencia de dicha comparación, es imposible confirmar la veracidad de los datos en que se basan los pagos. 3.34. Aunque los procedimientos para comprobar el tabaco que deja de estar sometido a control eran por lo general satisfactorios, se observó que a veces se retrasaba el momento de que el tabaco dejara el control, dando lugar a un mayor gasto comunitario.

Cuando el plazo de cuatro años está a punto de concluir, los exportadores griegos dejan su tabaco embalado en depósito de aduana, pendiente de exportación a terceros países, y reclaman un anticipo de las restituciones a la exportación. No obstante, las autoridades griegas no levantan el régimen de primas cuando el tabaco se deja bajo control aduanero, sino cuando es efectivamente exportado (que puede ser hasta seis meses más tarde). Entonces se hace la liquidación del anticipo de la prima y se paga el saldo restante, basándose en los datos sobre exportación a terceros países y aplicando el tipo representativo (verde) del dracma en curso en la fecha de la exportación.

De esta manera, las empresas de primera transformación han recibido pagos suplementarios de la prima que responden a la devaluación del dracma verde frente al ecu durante el tiempo que el tabaco estuvo en depósito de aduana. 3.35. Se trata de una aplicación incorrecta de los reglamentos. Aunque el derecho a las primas está condicionado a que el tabaco se exporte (o se venda para su manufactura), el Tribunal considera que esta condición se cumple satisfactoriamente cuando el tabaco se deja bajo control aduanero para la exportación y se paga un anticipo de la restitución. El importe final de la prima y el saldo adeudado deberían calcularse y pagarse de acuerdo con esta fecha.

Un ejemplo del coste adicional que supone son los 36.469.893 dracmas pagados a una empresa de primera transformación por el tabaco dejado en depósito de aduana el 20 y 21 de diciembre de 1990. El tabaco fue exportado a terceros países el 18 y 19 de junio de 1991, inmediatamente después de un cambio del tipo verde el 17 de junio de 1991, con lo cual se cargó al presupuesto una cantidad adicional de 76 951 ecus. 3.36. El cuadro 6 muestra un ejemplo de la diferencia de costes según que se declare a la Comisión el gasto en primas cuando el tabaco se deja en depósito de aduana o se declare cuando es exportado.

La EOK ha facilitado al Tribunal datos de ocho transacciones más en las que se siguió este procedimiento. El coste indebido para el presupuesto de la Comunidad fue de aproximadamente 140 000 ecus. 3.37. Antes de que tuviera lugar la fiscalización del Tribunal, un funcionario de la EOK tuvo acceso directo al sistema informático del ministerio y a las entradas de datos por el pago directo de las primas usando un terminal en DIDAGEP. El riesgo de que se pudieran generar pagos incorrectos no se compensó con otras comprobaciones. La posterior comprobación por DIDAGEP de la autorización de los pagos fue insatisfactoria, en tanto en cuanto se basó en datos registrados en el exterior de los sobres entregados por la EOK, por ejemplo nombres de los beneficiarios y números de las órdenes de pago, que se compararon con una lista de pagos proporcionada asimismo por la EOK.

Los sobres en sí, que contenían los justificantes de cada pago, no se abrieron. Con este sistema, la regularidad y legalidad de los pagos no se podía garantizar. El procedimiento ya ha sido modificado y ahora se deniega el acceso al sistema informático a toda persona ajena al ministerio. Los justificantes deberían examinarse siempre, y en las órdenes de pago indicarse la palabra «pagado». Además, para impedir que se vuelvan a usar los documentos justificativos para duplicar los pagos, también en ellos debería indicarse «pagado» en el momento del pago. 3.38. Las autoridades griegas no han llevado a cabo auditorías en las empresas de primera transformación y de exportación de tabaco según lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 4045/89 (), aun cuando se les ha pagado sumas considerables.

Entre 1990 y 1991 se tendrían que haber auditado, al menos una vez, de 45 a 49 empresas de un total de 71 que recibieron ayudas. 3.39. Las autoridades griegas han señalado que la Inspección no tiene suficiente personal y que el existente no está convenientemente preparado. No obstante, la falta de aplicación del reglamento mencionado no es aceptable y pone en riesgo los pagos de la Comunidad. España Cuadro 6 - Costes comparativos para el presupuesto comunitario >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> 3.40. En España, las operaciones de primera transformación se realizan en ocho centros especializados.

En los últimos años se han reorganizado la transformación y la gestión de la producción nacional. Hasta 1986, el cultivo y la primera transformación estaban monopolizados por un organismo estatal, el Servicio Nacional de Cultivo y Fermentación del Tabaco (SNCFT). Tras el ingreso en la Comunidad, se relajó el control sobre el cultivo y la división de transformación del SNCFT se constituyó como CETARSA (Compañía Española de Tabaco en Rama S.A.). La fabricación de cigarrillos españoles, sin embargo, sigue a cargo de la empresa nacional TABACALERA. Aunque han entrado en el mercado otras empresas independientes de transformación del tabaco, CETARSA sigue desempeñando un papel fundamental en esta actividad y es la única importante que trabaja con la variedad de Burley negro fermentado (Burley F).

3.41. De 1986 a 1991, el organismo de pago y de control en el mercado del tabaco fue la ANT (Agencia Nacional del Tabaco). En abril de 1992 ambas funciones fueron asumidas por el SENPA, el principal organismo español de pago. 3.42. En el octavo considerando del reglamento base () se establece, entre otros, el objetivo de asegurar la libre celebración de contratos (es decir, que los cultivadores tengan libertad para celebrar contratos de venta con quien deseen). La auditoría del mercado español de tabaco, y de la relación jurídica entre TABACALERA, CETARSA y las autoridades nacionales, dio lugar a las siguientes observaciones: a)El Real Decreto español n° 573/87 establece que: i)TABACALERA tiene una participación minoritaria en CETARSA (letra (b) del apartado 1 del artículo 5); esta participación es actualmente de un 20 %; ii)el presidente de CETARSA es designado a propuesta conjunta del Ministerio de Economía y Hacienda y del de Agricultura, Pesca y Alimentación; además, en el Consejo de Administración de CETARSA figuran representantes del Ministerio de Agricultura; b)también hay representantes del Ministerio de Agricultura en el Consejo de Administración de TABACALERA; uno de ellos era el director de la ANT.

3.43. Estas disposiciones confieren al Ministerio de Agricultura, competente para el control del mercado, un interés comercial en el mismo (a través de CETARSA y de TABACALERA). En 1989 la conexión era si cabe más estrecha, ya que un alto ejecutivo de CETARSA fue nombrado director de la ANT. 3.44. Las autoridades españolas y la Comisión deberían revisar esta situación y comprobar si cumple las normas de la organización común de mercados. 3.45. Aunque en España hay un sistema de registro de contratos, ni la ANT ni el SENPA realizaron ninguna comprobación para comprobar que los contratos eran auténticos y válidos.

Se observaron al respecto las siguientes anomalías: a)la duplicidad de contratos con distintas empresas de primera transformación para tabaco de la misma variedad; b)la existencia de contratos entre los mismos cultivadores pero con distintas empresas de primera transformación: el mismo tabaco se entregaba como Burley E a una empresa y como Burley F a la otra. 3.46. Estas anomalías dieron lugar a sobrestimaciones muy poco realistas de las cantidades que se iban a entregar y que afectaron al sistema de control. En 1991/92, de una cantidad de 82 631 toneladas contratadas, sólo se suministró realmente la mitad.

3.47. El problema que supone la realización de las comprobaciones en las áreas de cultivo se ve agravado por la inexistencia de registros actualizados de la propiedad. Por este motivo, en los contratos no es posible identificar por separado cada parcela utilizando referencias catastrales. 3.48. Desde la auditoría, las autoridades españolas han afrontado el problema iniciando comprobaciones sobre los contratos y la localización de las fincas, introduciendo un sistema informatizado de registro de contratos y celebrando reuniones informativas con los cultivadores. Como resultado, el número de contratos registrados en España en 1992/93 descendió a 5 000 desde los 8 000 de 1991/92 ( P37 %) y la cantidad contratada se redujo en un 35 %, pasando de 82 631 a 55 000 toneladas.

La Comisión debería examinar la situación anterior a 1992 y verificar que se hagan las devoluciones oportunas. 3.49. En las campañas 1987/88 a 1989/90, se abonaron primas por un total de 96 582 Kg de tabaco Havanna E cultivado en la zona de Campezo del País Vasco, y ello pese a que esta región no se incluyó en el reglamento como una de las zonas homologadas para esta variedad. La ANT conocía el problema desde enero de 1991, a raíz de una solicitud de información procedente de un transformador multinacional privado. Sin embargo no emprendió ninguna acción encaminada a recuperar las primas indebidamente abonadas.

De hecho, el 4 de febrero de 1991 el Director de la ANT recomendó al transformador aceptar tabaco de la zona no incluida por si la Comisión pudiera incluir dicha zona para dicha campaña (1990/1991). Un día después notificaba a CETARSA en sentido contrario, es decir solicitando que dejaran de aceptar dicho tabaco. En esta carta se decía también que la ANT solicitaría una aceptación retroactiva de la región, pero no se presentó ninguna solicitud en este sentido a la Comisión ni ésta incluyó dicha zona. No se procedió a la recuperación de la ayuda indebidamente abonada hasta que el Tribunal expuso la situación al SENPA a raíz de la fiscalización.

El SENPA ha exigido la devolución de 29 millones de pesetas (0,23 millones de ecus). 3.50. Se ha ampliado el cultivo de ciertas variedades, produciéndose, por ejemplo, el cambio de Burley F a Burley E y un aumento del cultivo de algunos tabacos en áreas no tradicionales. Al no haberse respetado la disposición relativa a los municipios con derecho a prima, los auditores del Tribunal preguntaron a las autoridades españolas cuándo se proponían introducir las correspondientes comprobaciones y, lo que es más importante, hacer una revisión de los pagos antiguos para verificar que se había cumplido la norma de los cinco años.

Aunque ya se ha introducido un procedimiento de comprobación, no se ha realizado la revisión de los contratos anteriores para confirmar si se respetaba el reglamento y si los pagos estaban justificados. Las autoridades españolas sostienen que el período de cinco años sólo se puede contabilizar a partir del momento de la adhesión, por lo que, en su opinión, sólo tendrían que aplicar el reglamento desde 1991 y no desde 1988, en que entró en vigor. El Tribunal considera errónea esta interpretación del reglamento, que ha dado lugar a considerables pagos excesivos de la prima, aún incuantificables a causa de la postura adoptada por las autoridades españolas.

3.51. La fiscalización del Tribunal confirmó lo observado por los auditores de la Comisión encargados de la liquidación: no hay un certificado de prima propiamente dicho de acuerdo con lo estipulado en los reglamentos. En vez de ello, el expediente que se utiliza abarca varios documentos sueltos referidos a las compras de una variedad concreta de tabaco por parte de una determinada empresa de primera transformación. El expediente comprende nueve libros y documentos distintos. Aparte de que el sistema no se ajusta a la normativa comunitaria, es engorroso y poco apropiado para los fines de control.

A pesar de que en enero de 1991 la Comisión pidió a las autoridades españolas que se adaptaran a los reglamentos comunitarios, la situación persistía en el momento de la visita del Tribunal en febrero de 1992. 3.52. En Granada, los inspectores del SENPA no tenían copias de los contratos entre los cultivadores y las empresas que estaban inspeccionando, a fin de determinar la variedad y cantidad que debía someterse a control. En estas circunstancias, era muy posible que se hubieran producido entregas sin contrato o muy por encima de las cantidades contratadas. Tras la fiscalización del Tribunal, las comprobaciones al respecto se han introducido de forma generalizada.

3.53. Se seleccionaron algunos cultivadores, que tenían un contrato de Burley F con la empresa de primera transformación CETARSA, para una visita de control del Tribunal. Se comprobó que las entregas de tabaco, que aseguraban era Burley E, hechas por casi todos ellos se amparaban en contratos celebrados por una cooperativa con otra empresa de primera transformación privada. No habían aceptado el precio ofrecido por CETARSA y habían decidido entregar todo o parte del tabaco ya contratado con CETARSA a la otra empresa, la cual ofrecía mejores precios. Para acogerse al contrato de la cooperativa, actuaban en nombre propio o bien usando el nombre de un pariente.

Algunos ni siquiera pertenecían a la cooperativa. La promesa verbal de que en el futuro ingresarían en ella fue suficiente para permitirles la entrega amparándose en el contrato de la cooperativa. 3.54. Como resultado, la cantidad total de tabaco entregado por la cooperativa a la empresa de primera transformación excedió en mucho la cantidad contratada por esta última, que había sido de 265 000 kg de Burley E. en 1991. La cantidad total de esta variedad entregada hasta el 27 de enero de 1992 (cuando se efectuó la fiscalización del Tribunal) ascendía a 418.393 kg, un 58 % más. 3.55. Las autoridades españolas han realizado una inspección a instancia del Tribunal de Cuentas y han decidido recuperar las ayudas concedidas: a)a los cultivadores no miembros de la cooperativa; b)al tabaco entregado por encima de la cantidad que podía producirse en el área declarada por la cooperativa.

Hasta la fecha se han recuperado 2 037 330 pesetas (15 800 ecus). No obstante, el Tribunal considera que deberían recuperarse las primas pagadas por todo el tabaco entregado por encima de la cantidad contratada. 3.56. Otro contrato entre una cooperativa de cultivadores y una empresa de primera transformación para 1991/92 tenía poco que ver con la cantidad entregada, ya que se habían contratado 4 000 toneladas pero al final del período de entrega sólo se habían suministrado 900. El presidente de la cooperativa admitió que el contrato había sido especulativo. Aunque los contratos especulativos de este tipo pueden servir de vehículo para introducir tabaco sin derecho a primas, las autoridades españolas consideraron que éste en particular no incumplía lo dispuesto en los reglamentos, ya que la cantidad entregada era inferior a la especificada en el contrato.

Esta interpretación negaría el empleo de los contratos como mecanismo regulador del mercado. Tendría que haber siempre una estrecha relación entre la cantidad contratada y la que realmente se va a entregar. 3.57. El principal tipo de tabaco cultivado en España es el Burley. Los reglamentos de la Comunidad reconocen dos variedades distintas: el Burley E, transformado mecánicamente, y el Burley F, que se fermenta como parte del proceso de transformación. Cuando están en rama, los dos tabacos son intercambiables, pero después de las operaciones de transformación el Burley fermentado se puede reconocer, ya que es mucho más oscuro.

Se utiliza para la manufactura de cigarrillos negros. Hasta 1993, los dos tipos de tabaco tenían distintos precios de objetivo y distintas primas, lo que inevitablemente generaba problemas de control. Las primas más altas del Burley E daban pie a irregularidades. El riesgo de declaraciones falsas aumentaba si se considera que las autoridades españolas aceptaban la declaración verbal del cultivador acerca de la variedad que entregaba, sin comprobarlo en el contrato. Esto conducía a las irregularidades mencionadas anteriormente. 3.58. Tanto los procedimientos aplicados en la sede de la ANT como las comprobaciones físicas realizadas en el terreno por sus inspectores eran insatisfactorios.

En 1991, a raíz de una sospecha de que se hubieran producido irregularidades, la ANT decidió suspender provisionalmente el pago de anticipos de la prima e inició una investigación. Debido a la ausencia de registros catastrales y de vigilancia sobre el terreno, no era posible controlar de modo efectivo los contratos de cultivo; después de siete meses de investigación, la ANT no alcanzó resultado alguno, no se descubrieron fraudes y no se recuperó prima alguna. No obstante, desde que el SENPA se ha hecho cargo del control, los precedimientos han mejorado y se han recuperado ayudas. 3.59. En 1988-89, una empresa de primera transformación española adquirió unas 1 750 toneladas de Burley E que, aunque puesto bajo control como tal, fue posteriormente fermentado como Burley F.

La ANT, sin embargo, pagó la prima más elevada correspondiente al Burley E. El asunto fue planteado al SENPA, que, después de la revisión, ha exigido la devolución de 375 millones de pesetas (unos 2,8 millones de ecus). 3.60. Puesto que es imposible establecer una diferencia física clara entre el tabaco crudo tipo Burley E y el Burley F, la distinción que hacen los reglamentos entre las dos variedades debería desaparecer. Aunque la ANT y el SENPA propusieron en su día a la Comisión que ambos tipos tuvieran la misma prima, no se ha adoptado ninguna medida al respecto. En la reforma del mercado recientemente acordada, la prima para 1993 se ha equiparado para ambas variedades, pero se mantiene la distinción varietal.

3.61. En Granada sólo se tomaban muestras del 5 % de los fardos para comprobar el grado de humedad. Las hojas de los fardos no se mezclaban según lo dispuesto en los reglamentos, y se picaban burdamente con un aparato de cocina que no daba el tamaño de muestra adecuado. Por lo tanto, las muestras no se tomaban de acuerdo con lo previsto en los reglamentos, con el consiguiente riesgo de resultados inexactos en el análisis. 3.62. Las autoridades españolas ajustan el peso según el grado de humedad sin aplicar el 1 % de tolerancia, para que los cultivadores no puedan beneficiarse añadiendo agua al tabaco crudo antes del pesado.

No obstante, la fórmula empleada para ajustar el peso es matemáticamente incorrecta, ya que la diferencia porcentual entre el grado de humedad real y el grado de referencia simplemente se suma o se deduce del peso real; por ejemplo: Peso real 100 000 kg Grado de humedad real 21 % Grado de humedad de referencia 19 % Diferencia 2 % «Peso» con el grado de humedad de referencia = 98 000 kg. Para ser fieles a la realidad, la fórmula correcta para calcular el peso con el grado de humedad de referencia sería: 100 000 × (100 - 21): (100 - 19) = 97 531 kg 3.63. En el ejemplo anterior, las autoridades españolas hubieran pagado primas por 98 000 kg en lugar de 97 531.

Aun en el caso de que el tabaco en hoja tuviera una humedad inferior a la de referencia, este cálculo no compensaría suficientemente la diferencia de peso, influyendo negativamente en el precio mínimo pagado al cultivador. Hasta que se aplique una fórmula correcta no puede haber garantías de adecuación en los pagos. 3.64. En vista de las insuficientes comprobaciones del grado de humedad y de la confusión entre las dos variedades de Burley en España, el Tribunal tomó 34 muestras de tabaco de varios almacenes y cultivadores españoles. 14 fueron aceptadas por el almacenista como representativas del tabaco sometido a control.

El resto fueron tomadas por los auditores del Tribunal de tabacos de calidad manifiestamente mala en almacenes de Granada y de Cáceres. Las muestras se mandaron analizar en un centro independiente tanto de las autoridades españolas como de las empresas de transformación, al que se pidió que indicara si era posible confirmar la variedad teórica y la calidad del tabaco. Los análisis dieron como resultado que, de las 34 muestras: a)seis estaban demasiado húmedas cuando se pusieron bajo control, por lo que el tabaco había perdido calidad estando almacenado; b)dos eran tan malas que no cumplían los requisitos para la concesión de la prima, ni como Burley E, ni como Burley F; c)una muestra de tabaco puesta bajo control como tipo Virginia no pudo reconocerse como tal; d)otra muestra era de tan pésima calidad que el tabaco ni siquiera ardía debido a la gran concentración de sales en el suelo en que fue cultivado.

3.65. Todo esto lleva a cuestionarse el derecho de los citados tabacos a la prima aunque hubieran sido sometidos a control por los inspectores de la ANT. Por otro lado, el centro consideró que cinco muestras de Burley puestas bajo control en un centro de transformación como Burley E eran muy similares a otras tres puestas bajo control por otra empresa como Burley F (véase el apartado 3.57). Tampoco el análisis químico reveló diferencias significativas. 3.66. En agosto de 1989, diciembre de 1990 y mayo de 1991, tres incendios destruyeron el tabaco almacenado en una empresa de primera transformación.

Se habían pagado anticipos por el tabaco puesto bajo control, pero no habían sido recuperados por la ANT. Los auditores del Tribunal plantearon el asunto al SENPA, ya que no parecía tratarse de un caso de fuerza mayor, particularmente teniendo en cuenta que la legislación nacional obligaba a las empresas de primera transformación a contratar un seguro contra incendios. El SENPA ha recuperado la suma de 679 millones de pesetas (unos 5,2 millones de ecus) en anticipos. Ahora exige a las compañías de seguros que le presenten toda la información existente sobre los siniestros y que el SENPA pase a convertirse en el primer beneficiario de las pólizas.

Este procedimiento debería ser adoptado por todos los Estados miembros. 3.67. Para mantener un control efectivo sobre las entradas, operaciones de transformación y salidas de tabaco, es preciso que al menos esté presente un inspector en cada empresa de primera transformación. Los auditores visitaron un centro de transformación sin previo aviso y observaron que el tabaco estaba siendo entregado en ausencia de funcionarios. Al día siguiente llegaron dos funcionarios por la mañana, pero se fueron cuatro horas más tarde para coger un autobús de vuelta a su oficina, tras explicar que el coche oficial llevaba tres meses fuera de servicio.

Este hecho hace dudar de que los controles efectuados durante ese período fueran completos y eficaces. 3.68. Los auditores pasaron varios días en los locales de una misma empresa. En ese período, se quemaron con frecuencia desperdicios de tabaco en un hoyo situado delante de las instalaciones. La destrucción no se sometió a control oficial o documental, con lo cual queda la posibilidad de que el tabaco desechado fuera reintroducido junto con otros fardos de tabaco y que se solicitaran y pagaran primas por él. 3.69. Desde entonces, el SENPA ha afirmado su propósito de contar con personal suficiente para garantizar que los centros de transformación, las existencias y las operaciones de transformación puedan ser convenientemente inspeccionadas y controladas en todo momento en que estén abiertas las instalaciones.

Francia 3.70. En Francia hay sólo tres empresas de primera transformación del tabaco, una de las cuales se encuentra en el departamento de ultramar de Reunión. Dos tercios de la producción total son del tabaco negro curado al aire Paraguay, que se utiliza en la fabricación de los cigarrillos franceses clásicos. El resto de la producción consiste principalmente en Burley y Virginia, con pequeñas cantidades de Nijkerk y Misionero, este último cultivado en Reunión. El tabaco se entrega a las empresas de primera transformación a través de centros regionales de recogida. El organismo de pago para el tabaco es la ONIFLHOR (Office national interprofessionnel des fruits, légumes et horticulture), que cuenta con seis inspectores regionales encargados del control de los cultivadores, de los centros de recogida y de las empresas de transformación.

Casi todo el tabaco sometido a transformación se vende en el mercado, y sólo ha habido dos ventas a la intervención en los últimos años (1988/89), de Burley y Paraguay. 3.71. En el momento de realizarse la auditoría, los seis inspectores que trabajaban para la ONIFLHOR habían sido cedidos por SEITA, la principal empresa de primera transformación y monopolio nacional de manufactura del tabaco. Aunque les pagaba la ONIFLHOR, la situación era insatisfactoria, porque los inspectores podían encontrarse ante un conflicto de intereses. 3.72. Los inspectores de la ONIFLHOR vigilan las cosechas en las diferentes regiones, pero mientras que las cantidades (que constituyen uno de los elementos para el cálculo de la cosecha) son comprobadas sistemáticamente, no ocurre así con las superficies (el otro elemento a considerar).

Por lo tanto, no hay garantías de que todo el tabaco entregado en virtud de un determinado contrato de cultivo haya sido realmente producido en las zonas especificadas en el contrato. 3.73. Los seis inspectores tienen las funciones de inspeccionar el tabaco en el campo, asesorar a los cultivadores y a las empresas de transformación, someter el tabaco a control, extender los certificados de prima y dar salida del control. Es evidente, por tanto, que no pueden estar presentes en todas las ocasiones en que se pone el tabaco bajo control o se le da salida. Hasta que pueda introducirse la plena cobertura, la asistencia de los inspectores a los puntos de recogida debería planificarse mediante un sistema adecuado de muestreo.

3.74. Sin embargo, no existe ningún plan detallado que regule las visitas sobre el terreno que realizan los inspectores, aunque el objetivo general es hacer visitas tres días a la semana. La elección de dónde, cuándo y sobre qué aspectos se realizan los controles se deja al arbitrio de los inspectores locales. Las comprobaciones de las operaciones de compra realizadas por las empresas de primera transformación se llevaba a cabo sin un plan muestral específico. Además, no había ninguna lista de comprobaciones mínimas aprobada por el organismo central. 3.75. Al no asistir los inspectores a todas las operaciones de compra de las empresas de primera transformación, los certificados de prima no se extienden cuando el tabaco se pone bajo control, sino que se preparan una vez por semana basándose en datos facilitados por la propia empresa de transformación que los inspectores no comprueban por su cuenta.

3.76. El tabaco en hoja francés se compra generalmente con un grado de humedad por debajo del de referencia establecido por la CE. Normalmente, por tanto, se adeuda a la empresa de primera transformación una cantidad adicional de prima cuando se ajusta el peso al final de la campaña de comercialización. Aunque dicha empresa reciba cualquier importe adicional que se derive de dicho ajuste, no lo transfiere a los cultivadores. Por lo tanto, existe el riesgo de que el precio efectivamente pagado a estos últimos sea inferior al precio mínimo. Aunque las autoridades francesas han confirmado este hecho al Tribunal, en el momento de realizar la fiscalización el riesgo de que esto ocurriera era pequeño, porque los precios pagados eran muy superiores a los precios mínimos.

3.77. En los dos principales centros de transformación visitados, el conjunto de las pruebas era realizado enteramente por empleados de las empresas, y la ONIFLHOR no efectuaba comprobaciones por su cuenta sobre el grado de humedad. Además, las muestras tomadas eran enviadas a analizar en bolsas de plástico sin precintar, cerradas simplemente con una goma elástica. No había medidas de seguridad para impedir que se sustituyera el contenido entre el punto de toma de la muestra y el laboratorio donde se hacían los análisis. 3.78. En el pago de la prima, no se ajustaba la cantidad de tabaco sometido a control teniendo en cuenta el peso de las impurezas eliminadas (cuerpos extraños y tabaco de baja calidad).

Por consiguiente, a las empresas de primera transformación se les pagaba una prima por el peso de las impurezas que contenía el tabaco adquirido. Aunque la cantidad de impurezas extraídas durante las operaciones de transformación sea pequeña, se debería hacer la debida valoración y ajuste de acuerdo con lo estipulado en los reglamentos. Las autoridades francesas han convenido en introducir comprobaciones adecuadas. 3.79. Cuando se compra tabaco, los precios mínimos de las diferentes calidades se exhiben en un tablero en los centros de compra. No hay garantías, sin embargo, de que dichos precios se pagaran a todos los cultivadores.

Los inspectores de la ONIFLHOR comprueban si se ha pagado el precio mínimo por cada calidad de tabaco en general, pero no si lo ha recibido cada cultivador o si la suma fue efectivamente pagada, por ejemplo examinando los pagos bancarios y las cuentas de las empresas de primera transformación. 3.80. Una de las empresas tenía tabaco que se había puesto bajo control en centros de compra distantes y luego se había transportado al centro de transformación en camiones que no estaban debidamente precintados. Aunque se utilizaron precintos numerados para cerrar las puertas traseras de los camiones, se tenía acceso al interior por los toldos de plástico de los lados, asegurados únicamente con cuerdas o gomas.

De hecho, durante la visita del Tribunal, el personal de la empresa descargó los camiones por los laterales sin romper el precinto. Por lo tanto, el tabaco podía ser sustituido dejando intacto el precinto oficial. 3.81. El tabaco se vuelve a pesar en el centro de transformación, pero el peso establecido en el centro de compra es el que determina la cantidad con derecho a prima, siempre que la diferencia no supere el 1 %. Esto significa que se pueden retirar pequeñas cantidades de tabaco sin que se note, ya que el nuevo pesado normalmente tendrá lugar sin la presencia de un inspector. 3.82.

El tabaco se envía desde los centros de transformación a otros lugares para ser desvenado. No se controlan los pesos y calidades que se envían, ni se precintan los camiones pese a que, oficialmente, el tabaco sigue bajo control. Los inspectores se limitan a comprobar los movimientos en una lista de movimientos de existencias. Deberían comprobar los pesos, documentos de transporte y facturas en el momento de la entrega y exigir que se notifiquen por escrito todas las entregas con suficiente antelación. 3.83. A los inspectores se les avisa de las entregas por teléfono poco antes de que vayan a realizarse.

Cuando hacen la comprobación, no consultan los documentos de transporte o las facturas, sino únicamente las notas de entrega, ni tampoco comprueban el peso de las cajas de tabaco y el grado de humedad. En vez de ello, basan el control en la información facilitada por la empresa de transformación. 3.84. En una de las empresas de primera transformación, la salida oficial del control se hace cuando se ha vendido o exportado todo el tabaco de una variedad perteneciente a una campaña de recolección determinada. El tipo verde del ecu que se aplica al calcular la prima definitiva es la del día en que se vende o exporta la última partida.

En el pasado, llegaban a transcurrir hasta seis años entre la fecha en que salía del control la primera remesa y aquella en la que salía el último tabaco de una campaña de recolección. 3.85. La depreciación del franco francés en este período ha significado la imputación de gastos adicionales al presupuesto comunitario. No hay justificación para ello. El tipo verde debería ser el aplicable en el momento en que cada remesa de tabaco sale del control. La suma total pagada en exceso sólo puede averiguarse repasando uno a uno los certificados de prima. Un ejemplo es la suma correspondiente al Paraguay de la cosecha de 1982, que, aunque había salido completamente de los centros de transformación en 1983, no se despachó definitivamente de control hasta 1988, dando lugar a un pago en exceso de 3 140 673 francos franceses (unos 0,45 millones de ecus).

3.86. Pese a las deficiencias observadas en los procedimientos habituales de control, podrían haberse obtenido algunas garantías sobre los pagos a través de los controles realizados con arreglo a Reglamento (CEE) n° 4045/89 por el organismo responsable (ACOFA). Sin embargo, los controles efectuados eran en general insatisfactorios, ya que se limitan a una selección de transacciones objeto de primas y no implicaban un examen minucioso de los registros financieros y de las cuentas. 3.87. El control de los pagos del FEOGA realizado por ACOFA en los locales de las empresas de primera transformación se basa en documentos tales como las notas de entrada de mercancías y las notas de entrega, en el caso de las compras y ventas dentro de la Comunidad, respectivamente, y en los documentos de embarque y las pruebas aduaneras de exportación y posterior llegada cuando las ventas tienen lugar fuera de la Comunidad.

También se examinan los registros de existencias y, en parte, los de producción. Se tendrían que examinar además los registros financieros, pero no se realizaba ninguna comprobación de los ingresos y pagos y de los correspondientes justificantes bancarios a fin de corroborar la realidad de las transacciones registradas. 3.88. Como los controles no hacían sino repetir las comprobaciones ya hechas por la sección de control de la ONIFLHOR, tenían escaso valor a los efectos del Reglamento n° 4045/89. Por otro lado, no se examinaban las transacciones que recibían restituciones a la exportación.

En general, los controles estaban muy poco documentados. En vista de que a las dos principales empresas de primera transformación se les pagaron sumas de aproximadamente 150 millones de francos (unos 21,4 millones de ecus) a una, tanto en 1989 como en 1990, y de 355 millones de francos (unos 50,2 millones de ecus) y 315 millones de francos (unos 45,4 millones de ecus) a la otra, los controles efectuados por ACOFA de conformidad con el Reglamento no eran satisfactorios. Italia 3.89. Italia, que cuenta con unas 130 empresas de primera transformación, es el mayor productor de tabaco de la CE, y no sólo abastece a su propia industria, sino que además envía tabaco a otros Estados miembros para su transformación.

Por otro lado, las empresas de primera transformación italianas compran tabaco griego para someterlo a transformación en Italia. El organismo italiano de pago, el AIMA, realiza todos los controles necesarios en el marco de la organización común de mercados, por medio de delegaciones situadas en las regiones de cultivo. 3.90. La fiscalización en Italia se dividió en dos fases. En la primera se examinó el sistema de control aplicado por el AIMA hasta enero de 1992. Se encontraron varias deficiencias graves. 3.91. Los contratos se registran en cada región. En los expedientes examinados en la delegación regional de Benevento aparecieron contratos con declaraciones de cultivo sin datar, sin firmar o que omitían el año de cosecha.

Un contrato tenía el sello de haber sido recibido el 29.6.90, cuando el contrato en sí tenía fecha de 2 de julio de 1990. 3.92. Estas omisiones y errores indican una cierta relajación en los controles del AIMA. Los funcionarios del organismo dijeron que la inspección de documentos era escasa y que consideraban que su función era más bien la de registrar documentos oficialmente (es decir, sellarlos y numerarlos). Después de la auditoría, el AIMA se comprometió a garantizar la mejora de los controles. Todos los contratos y documentos justificativos pasarán a ser examinados a fin de comprobar su validez, etc., antes de ser registrados.

3.93. También en las comprobaciones físicas realizadas por los inspectores del AIMA se observaron grandes deficiencias, derivadas de la insuficiente dotación de personal en las delegaciones del tabaco regionales para llevar a cabo las debidas tareas de control: a)no había ningún programa o plan de control que especificara las comprobaciones que debían realizarse; b)no se hacía una evaluación de riesgos de las empresas de transformación; c)no se hacía una revisión especial de las cooperativas teniendo en cuenta los especiales riesgos que presentan (no se trata de ventas a empresas no vinculadas); d)los inspectores no hacían un informe de cada visita de control efectuada; e)los inspectores no guardaban un resumen estadístico que computara las posibles diferencias de peso, humedad y calidad detectadas; f)las instalaciones de transformación no eran seguras, era posible acceder a las existencias sin estar presente ningún funcionario y los locales no estaban precintados; g)no se intentaba diferenciar el tabaco sometido a control marcando uno a uno los fardos de tabaco en hoja y manteniendo un registro de su entrega para transformación y posterior almacenamiento; h)El AIMA delegaba en los presidentes de las cooperativas de cultivadores la tarea de garantizar que se había recibido el precio mínimo, sin realizar ninguna comprobación oficial.

3.94. Por otro lado, el AIMA no hacía visitas sistemáticas a las plantaciones de tabaco en el marco de sus comprobaciones, no inspeccionaba los informes sobre el trabajo de campo de los propios agrónomos de la empresa de primera transformación, ni examinaba con ellos las variedades cultivadas. En el momento de realizarse la auditoría, la Guardia di Finanza estaba revisando centenares de declaraciones de cultivo en el marco de una investigación sobre supuestas entregas falsas de tabaco a una empresa de primera transformación de Campania. El hecho de que las comprobaciones efectuadas por el AIMA no permitieran detectar las declaraciones de cultivo falsas y la presentación de declaraciones irregulares en una fase anterior demuestra que sus controles tenían que reforzarse.

Desde la visita de fiscalización, el AIMA ha notificado al Tribunal de Cuentas que todas las delegaciones regionales realizan ahora comprobaciones sobre el terreno de las áreas de cultivo y de la producción. 3.95. Al mismo tiempo, los inspectores del AIMA no tomaban personalmente muestras cuando se ponía el tabaco bajo control, sino que dejaban que las empresas de primera transformación las seleccionaran y apartaran para permitirles a ellos examinarlas más tarde. 3.96. El control era tanto más ineficaz cuanto que el AIMA no fijaba un porcentaje mínimo de comprobaciones a realizar. Se dejaba libertad a los inspectores para acudir o no ir a un centro de transformación a fin de realizar comprobaciones, y para decidir cuándo y con qué frecuencia.

Además, para cumplir sus tareas, éstos tenían por costumbre llamar a la empresa de transformación y pedir que se les facilitara un coche que les trasladase a las instalaciones. De esta manera, desaparecía cualquier posibilidad de inspección por sorpresa. Todo el sistema de control se basaba de hecho en la cooperación de la empresa objeto de la inspección. Teniendo en cuenta las denuncias de descripción incorrecta del tabaco en Italia, en Campania en particular, esta situación era claramente inadecuada. 3.97. A raíz de las críticas de los auditores del Tribunal durante la auditoría, las autoridades italianas revisaron sus controles y en febrero de 1992 empezaron a subcontratar gran parte de las comprobaciones físicas con una empresa privada (SITRIS).

El sistema establecido se basa en que siempre que un centro de transformación está en funcionamiento, está presente un inspector de SITRIS o del AIMA. El sistema de control empleado por SITRIS fue examinado en la segunda fase de la auditoría en un centro de transformación, y se observaron una serie de deficiencias: a)una de las funciones de SITRIS era comprobar que cada cultivador que entregara tabaco tuviera un contrato válido o una declaración de cultivo. Sin embargo, no se hacían comprobaciones para confirmar que la cantidad de tabaco entregado no excedía la de tabaco contratado; b)la cantidad de hojas analizadas no era representativa del lote; además, las hojas se guardaban en bolsas de plástico sin precintar y no bajo llave, con lo cual quedaban desprotegidas frente a un posible cambio; c)las muestras de tabaco eran picadas a mano con un cuchillo que daba una longitud de corte de 1,5 a 1,7 cm; las pruebas efectuadas por los auditores pusieron de manifiesto que la longitud de corte incorrecta influía de forma significativa en el grado de humedad resultante; d)la estufa Brabender utilizada para llevar a cabo las pruebas de humedad era fácilmente accesible durante el día y estaba alejada de la sala donde el inspector sometía el tabaco a control; además de la evidente falta de control del inspector sobre la maquinaria de pruebas, el ajuste de esta estufa nunca había sido comprobada de forma independiente por SITRIS ni por el AIMA; e)para calcular los ajustes en función del grado de humedad, SITRIS y el AIMA utilizan una fórmula incorrecta, como la del SENPA en España; se ha llamado la atención del AIMA al respecto, pero ha rehusado aplicar la fórmula matemáticamente correcta; f)de acuerdo con las instrucciones internas de SITRIS, la determinación de la calidad se deja exclusivamente en manos de los dos representantes de la empresa de transformación y del cultivador; en un centro de compra, el inspector hizo su propia evaluación, pero no se tomó en cuenta y él la destruyó después de haberse determinado la calidad.

3.98. Cuando la empresa de transformación o primer comprador era una cooperativa, no se comprobaban los precios mínimos. Las autoridades italianas opinan que, dentro de estas asociaciones, los miembros «transfieren» tabaco a la cooperativa en vez de venderlo, y que, por lo tanto, no se establece un precio. Sin embargo, durante la auditoría se entrevistó a varios miembros de cooperativas que aseguraban no haber recibido el precio mínimo. El AIMA ha acordado llevar a cabo comprobaciones de precios en las cooperativas. 3.99. En un almacén de una empresa de transformación de Apulia que contenía tabaco crudo sometido a control, los sacos de tabaco crudo llevaban estampados los nombres «Yugoslavia» y «Turquía».

El inspector dijo que, en su opinión, algunos cultivadores italianos habían reutilizado sacos de arpillera usados, pero no podía explicar porqué estaban marcados de ese modo. Por consiguiente, no podía descartarse la idea de que hubiera tabaco de terceros países sometido al control. Como los fardos no estaban numerados ni identificados con el nombre de los cultivadores y su variedad, origen y lote, no había posibilidad de proseguir la investigación. 3.100. El control de las empresas de primera transformación y de exportación se basa en las anotaciones de los inspectores del AIMA o SITRIS en registros oficiales ajenos a los sistemas de contabilidad de los mayoristas.

Dichos registros no se contrastan con los libros de contabilidad y los registros financieros de las propias empresas para garantizar tanto la autenticidad como la exactitud de las transacciones anotadas. Por lo tanto, al igual que en Grecia, no se pueden ofrecer garantías sobre la veracidad de los datos en que se basan los pagos. Estos controles son extremadamente importantes. En Italia se han abonado primas por operaciones fraudulentas relativas a tabaco inexistente. El Tribunal opina que es imprescindible efectuar controles periódicos para garantizar que las compras están realmente relacionadas con el pago y los registros bancarios.

3.101. En las empresas transformadoras que visitaron los auditores del Tribunal en Aprilia y Lecce no está aún garantizada la seguridad de las existencias de tabaco sometido a transformación: a)los distintos fardos de tabaco no están numerados ni etiquetados indicando el origen, variedad y lote; por lo tanto, no son identificables, con lo cual resulta imposible comprobar las existencias físicas y contrastarlas con las registradas en los libros, aparte de que se resta fiabilidad a estos últimos; b)los inspectores no registran por su cuenta los movimientos de tabaco entre los almacenes y las líneas de transformación, sino que aceptan plenamente la información que les proporciona la empresa de transformación.

3.102. La producción de tabaco en Italia se caracterizó en la década de 1980 por la rápida expansión de las variedades de tabaco negro curado al aire. Este cambio se manifestó en un principio por el incremento de la producción de Forchheimer Havanna y más tarde por la mayor penetración de Badischer Geudertheimer, en respuesta al atractivo de las diferentes primas y no a la demanda comercial. En 1988, la prima del Forchheimer Havanna disminuyó a 1,909 ecus/kg, mientras que la del Badischer Geudertheimer era de 2,534 ecus/kg. Significativamente, los tipos no se hicieron públicos en el reglamento por el que se fijaban los precios de objetivo y las primas para aquella campaña () hasta el 19 de julio de 1988, mucho después de que los cultivadores tuvieran que tomar una decisión sobre la variedad que iban a cultivar.

Esto indica que parte del cambio de Forchheimer Havanna a Badischer Geudertheimer pudo deberse a una «recalificación» de la variedad que ya se estaba cultivando, y no a un auténtico cambio de variedad. 3.103. En vista de ello y de las deficiencias observadas en el sistema de control aplicado por el AIMA durante el período en cuestión, en la segunda fase de la fiscalización se examinaron, entre otras cosas, los documentos básicos correspondientes a las primas abonadas a una cooperativa de transformación. Se examinaron en particular los contratos y declaraciones de cultivo para plantar Badischer Geudertheimer en 1988, junto con documentos comerciales justificativos, tales como los siguientes: a)notas de entrega («Buono di Consegna») de plantas jóvenes, extendidas cuando éstas se trasladan de los planteles en febrero; b)notas de suministro («Bolla di Accompagnamento») adjuntas a las facturas, extendidas en septiembre cuando las plantas son facturadas; c)facturas de las plantas; d)registros de entrega del tabaco expedido para su primera transformación; e)libro de almacén («Movimenti Cronologici di Magazzino»).

3.104. En general, se halló que las plantas se describían como «Havanna» o «Piantine Havanna» en las notas de entrega (Buoni di Consegna) extendidas en febrero, mientras que cuando se facturaban en septiembre se ponía «B.G:» o «B. Geudertheimer» en la nota de suministro (Bolla di Accompagnamento). Por lo demás, en la mayoría de las entregas no se especificaba la variedad de plantas jóvenes que se entregaban. 3.105. No había Bolla di Accompagnamento de plantas jóvenes tipo Havanna y no se facturó ninguna en 1988. En el libro de almacén de la empresa de transformación se indicaba lo siguiente: >SITIO PARA UN CUADRO> 3.106.

Veintiuna de las declaraciones de cultivo por las que los cultivadores suministraban directamente tabaco a la cooperativa habían sido aceptadas y registradas por el AIMA sin que figurara en ellas ningún dato sobre la variedad del tabaco que se iba a cultivar y sin que constara la fecha de la declaración. Por otro lado, en tres declaraciones de cultivo se había inscrito inicialmente la variedad Havanna, pero después se había corregido por la de Geudertheimer. 3.107. En varias declaraciones de cultivo relativas a la cosecha de 1990, que el AIMA había aceptado igualmente, faltaban varios datos exigidos por los reglamentos: variedad, año de la cosecha, densidad y rendimiento máximo por hectárea.

Además, algunas no estaban fechadas. 3.108. Había también otras irregularidades relacionadas con los suministros de las cooperativas de cultivadores. La mayor parte correspondía a una cooperativa en particular, cuyas cifras reproducimos: >SITIO PARA UN CUADRO> Por consiguiente, más del 80 % de las declaraciones eran irregulares, pese a lo cual habían sido aceptadas por el AIMA sin más averiguaciones. 3.109. La cooperativa y ocho cultivadores fueron visitados durante la fiscalización del Tribunal de Cuentas, con la presencia de la Guardia di Finanza, a fin de determinar las circunstancias que habían conducido al cambio de variedad en las declaraciones de cultivo de Badischer Geudertheimer de 1988.

Para seleccionar a los cultivadores se siguió el criterio de que hubieran entregado tabaco a la cooperativa y que se hubiera modificado de Havanna a Geudertheimer la variedad consignada en la declaración de cultivo, o bien que tuvieran con la empresa de transformación un contrato por Geudertheimer pero que en la nota de entrega de la plantas jóvenes pusiera «Havanna». 3.110. Siete de los ocho cultivadores dijeron que habían plantado Forchheimer Havanna y no el Geudertheimer indicado en las declaraciones de cultivo. No existen pruebas sólidas sobre quién fue responsable de las aparentes irregularidades, pero los cambios se produjeron sin el conocimiento de los cultivadores.

3.111. La alteración de las declaraciones de cultivo se comentó también con representantes de la empresa de primera transformación, quienes explicaron que los cultivadores habían cambiado la variedad que cultivaban porque la prima de Forchheimer Havanna había descendido a 1,909 ecus/kg, mientras que para el Badischer Geudertheimer seguía siendo de 2,53 ecus/kg. Sin embargo, cuando se señaló que los nuevos tipos de las primas no se habían publicado hasta el 19 de julio de 1988, mucho después de que la plantación hubiera tenido lugar, no pudieron explicar la aparente intuición de los cultivadores.

3.112. Las autoridades italianas señalaron que los propios cultivadores pudieron haberse confundido respecto a la variedad que cultivaban, ya que algunos utilizan el nombre «Havanna» para denominar las variedades oscuras en general. Indicaron que haría falta un examen de las hojas para determinar la variedad real, lo cual es ahora, por supuesto, imposible. Sugirieron asimismo que la diferente descripción de las plantas jóvenes en la nota de entrega del vivero que las suministraba por encargo de la empresa de transformación (como Havanna) y en la factura de ésta última, mucho posterior, se debía a que la empresa conocía la verdadera identidad de las plantas.

Si la afirmación es cierta, significaría que la empresa de primera transformación conocía mejor que los cultivadores y que el vivero lo que se estaba plantando, lo cual resulta dudoso. 3.113. Por encargo del Tribunal, varios expertos analizaron muestras de hojas de tabaco puestas bajo control por un transformador como Badischer Geudertheimer en 1992. Se confirmó que el tabaco no tenía parecido con el Badischer Geudertheimer cultivado en Francia o Alemania. Por el contrario, se le reconoció como una variedad común de tabaco negro italiano muy parecido al Havanna en lo referente a la forma, tamaño, textura y color de las hojas.

3.114. Lógicamente, el problema se vio agravado al no haber rechazado el AIMA los contratos modificados o aquellos en los que no constaba ninguna variedad, sobre todo en un año sensible en el que el Geudertheimer presentaba un nivel alto de ayuda. En caso de cambio en los contratos o declaraciones de cultivo, deberían rechazarse, a menos que los cambios sean refrendados por ambas partes contratantes. Más aún, en el futuro se deberían seleccionar algunos contratos modificados para comprobarlos en la explotación. 3.115. En 1990 hubo otro problema de cambio de variedad. Las estimaciones de la cosecha de dicho año fueron comunicadas por el Ministerio de Agricultura a la Comisión en noviembre.

Se basaban en los contratos registrados, e indicaban un incremento de la producción de Paraguay, que pasaría de 2 064 toneladas en 1989 a 10 600 en 1990. Sin embargo, la producción en 1990 sólo fue finalmente de 4 661 toneladas. 3.116. En una carta de 28 de diciembre de 1990, el director del AIMA explicaba que varias delegaciones regionales habían notificado a la central que, para la cosecha de 1990, los cultivadores habían usado erróneamente semillas y plantas de una variedad diferente a la que habían contratado. La carta autorizaba a cambiar la variedad que figurase en los contratos de 1990 por la variedad que los cultivadores aseguraban haber plantado realmente.

Se imponía, no obstante, la condición de que la prima de la nueva variedad fuera inferior a la de la variedad inicial. 3.117. Al parecer, los cultivadores habían firmado contratos por Paraguay, de prima más elevada, pero en realidad habían plantado híbridos de Badischer Geudertheimer (o Havanna o alguna otra variedad). Las 6 000 toneladas menos de Paraguay efectivamente recolectado significan que unos 1 500 cultivadores de Paraguay de ese año (más de la mitad) habían utilizado semillas o plantas de variedad diferente a las contratadas. Un cambio tan generalizado resulta difícil de creer, sobre todo teniendo en cuenta la declaración del vivero visitado por los auditores, en el sentido de que la demanda de semillas y plantas de Paraguay había sido elevada.

El AIMA ha explicado que hubo escasez de semillas de Paraguay y que comprobó de forma específica que el tabaco presentado como Paraguay era efectivamente de esa variedad. Normalmente no suele haber mucha demanda de Paraguay italiano, y su popularidad entre los cultivadores debió crecer por la prima más alta que se ofrecía. Con todo, la especulación en esta variedad fue limitada, ya que el Paraguay sometido a transformación (embalado) no tiene derecho a la intervención, mientras que el Badischer Geudertheimer sí lo tiene, lo cual explica el nuevo cambio a Geudertheimer. Almacenamiento de intervención 3.118.

En el cuadro 7 se indican las existencias de intervención al final de cada campaña entre 1987 y 1992. Como la intervención en el mercado del tabaco ha sido habitual en Grecia e Italia, casi todas las existencias correspondían a estos Estados miembros y consistían principalmente en variedades oscuras como Havanna o híbridos de Badischer Geudertheimer cultivados en Italia. Pocas veces se ha recurrido a este mecanismo en Alemania y Francia, y en ninguna ocasión en España. 3.119. El tabaco que no encuentra comprador en el mercado puede ser ofrecido a la intervención, y los organismos competentes de los Estados miembros tienen que hacerse cargo de él siempre que no se haya pagado una prima o un anticipo sobre la misma.

Los reglamentos ofrecen dos posibilidades: a)que el tabaco sea ofrecido directamente en hoja por el cultivador al organismo de intervención, y que éste lo someta a transformación y pague al cultivador el precio de intervención en función de la calidad; por razones históricas, esta opción ha sido la utilizada en Grecia; b)que, como sucede en los demás Estados miembros, sólo sea ofrecido a la intervención el tabaco ya sometido a transformación y acondicionamiento (embalado), por parte de las empresas de primera transformación; en este caso, el organismo paga a la empresa el precio de intervención derivado estipulado en los reglamentos, el cual toma en consideración los costes de primera transformación.

3.120. Desde 1990, el Consejo ha restringido las compras de intervención de tabaco en hoja al tabaco cultivado en virtud de un contrato de cultivo y a los casos en que el comprador contractual se declara en quiebra, con la condición de que el tabaco se haya puesto bajo control antes del 15 de mayo siguiente a la recolección. La intervención de tabaco embalado se limita al tabaco para el que se haya fijado un precio de intervención derivado. En ambos casos, el tabaco no podrá ser ofrecido a la intervención más de dos años después de la recolección (). Elección del centro de intervención 3.121.

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 1467/70 del Consejo (), toda oferta de tabaco embalado a la intervención se presentará al organismo de intervención referida a un centro de almacenamiento elegido entre los tres que estén más próximos al lugar en que dicho tabaco haya sido sometido a las operaciones de primera transformación y acondicionamiento. >SITIO PARA UN CUADRO> 3.122. No obstante, en Italia se encontró tabaco que había recorrido 2 100 km antes de ser dejado en depósito de intervención. Se cultivó en Toscana, se envió a Campania para la primera transformación y se devolvió a enviar a Toscana, donde fue almacenado y sometido a control como tabaco embalado.

Más adelante, con el permiso de las autoridades italianas, se volvió a trasladar a unas instalaciones de la misma empresa de primera transformación en Campania y allí fue ofrecido a la intervención y almacenado en el centro de intervención «Pignarato Maggiore», con cuyo almacenista mantenía el ofertante estrechas relaciones comerciales. 3.123. En otro caso, cuando se presentó la oferta de intervención el tabaco se encontraba en un almacén al norte de Roma. Posteriormente, con el acuerdo de las autoridades italianas, se transportó a un centro de intervención de Campania cuyo almacenista era miembro del mismo grupo comercial que el ofertante.

3.124. Una empresa de primera transformación adquirió tabaco tipo Tsebelia en Grecia, lo transportó a Italia, lo sometió allí a transformación, lo almacenó y después lo vendió a la intervención, dejándolo almacenado en sus locales. En el momento de realizarse la auditoría, la empresa estaba licitando para volver a comprar el tabaco. 3.125. Los procedimientos descritos no tienen ninguna lógica comercial. Sólo demuestran hasta qué punto es posible beneficiarse del sistema de intervención cuando el tabaco se deja bajo el control del mismo beneficiario o de otros muy cercanos a él.

En tales circunstancias, la empresa de primera transformación no tiene incentivos para buscar un mercado en el que dar salida al tabaco que ha adquirido y sometido a transformación. Documentos de intervención 3.126. En Italia, el tabaco se ofrece a la intervención en fardos pequeños (de 35 a 40 kg aproximadamente) y en balas grandes y cajas de unos 200 kg. Al documentar el trabajo de control realizado, el AIMA distingue entre ambos tipos, pero no guarda ningún documento sobre el trabajo de control del tabaco embalado en fardos pequeños. Por consiguiente, no hay pruebas de las comprobaciones efectuadas ni base para la evaluación.

3.127. Si el tabaco se ofrece en balas grandes o en cajas, los inspectores del AIMA extienden un informe en el que se indica, entre otras cosas: a)que se ha examinado como mínimo el 25 % de las cajas; b)el número de identificación de cada caja; c)el peso bruto, tara y peso neto de cada caja; d)la clasificación cualitativa de cada caja. 3.128. Sin embargo, las cajas se pesan en grupos, no individualmente, calculándose un peso medio. El tabaco de todas ellas es una mezcla de diferentes calidades; los inspectores examinan el conjunto del lote y determinan la proporción global de cada calidad encontrada.

Después seleccionan las cajas y asignan a cada una calidad que responde a la composición general del lote. Por lo tanto, la clase cualitativa asignada a cada caja no se corresponde con la calidad real del tabaco que contiene. 3.129. El resultado es que la documentación guardada por el AIMA no refleja la realidad ni el trabajo de control efectivamente realizado. La falta de documentación sobre los fardos pequeños y la mala calidad de la misma en el caso de los grandes significa que no puede haber comprobaciones de terceros y que los resultados no pueden repasarse. Además, no hay forma de garantizar que no se ha retirado o sustituido tabaco mientras estaba en depósito de intervención.

Este es un riesgo real, ya que el tabaco de intervención se almacena muchas veces en los mismos locales que otro tabaco embalado. Seguridad del tabaco en intervención 3.130. Las cajas que contienen tabaco de intervención deberían ser marcadas por el organismo de intervención especificando que se trata de tabaco intervenido de la CE. En Italia, el sello utilizado para marcar las cajas lo guardaba el almacenista para usarlo de forma no controlada, y, lo que es más, algunas cajas no estaban marcadas. 3.131. En julio de 1991, el tabaco de intervención almacenado en Pignataro Maggiore fue trasladado posteriormente a unas instalaciones de Sparanise que pertenecían al mismo almacenista.

El traslado fue comprobado por el AIMA basándose únicamente en documentos tales como: a)un recuento mensual de existencias de finales de julio de 1991, en Pignataro Maggiore; b)notas de entrega en las que se indicaba el número de cajas, la variedad y el año de cosecha; c)un recuento mensual de existencias de finales de agosto de 1991, en Sparanise. No se efectuaron comprobaciones físicas ni se señalaron las cajas y su contenido preciso. 3.132. En Grecia, el 23 de septiembre de 1988 fueron destruidas por el fuego 1 016,7 toneladas de Burley de la cosecha de 1986 que estaban en depósito de intervención en el almacén de un mayorista privado.

Mientras que el edificio estaba asegurado contra incendios, no ocurría así con el tabaco, porque la EOK consideraba que las primas de seguro eran demasiado altas. Aunque el organismo no tomó las medidas oportunas para proteger el tabaco, alegó que era aplicable la «fuerza mayor». El organismo griego de pago, DIDAGEP, aceptó la declaración y se limitó a notificar a la Comisión la pérdida del tabaco. 3.133. En estas circunstancias, DIDAGEP y la Comisión deberían haber rechazado la declaración de «fuerza mayor» y haber determinado el valor del tabaco perdido en el incendio, que tendría que haberse reintegrado a la Comisión.

Para hacerse una idea del importe perdido, en 1992 la intervención vendió en licitación un tabaco Burley similar de la cosecha de 1986 a un precio de 1,011 ecus/kg. De acuerdo con esto, el valor del tabaco destruido ascendía a 1,03 millones de ecus. Restituciones a la exportación 3.134. Aunque la Comunidad importa grandes cantidades de tabaco (528 000 toneladas en 1991), también exporta la mitad de su producción a terceros países (210 000 toneladas en 1991). Un 61 % de las exportaciones son tabacos curados al sol y tabacos oscuros curados al aire. Un 45 % de las exportaciones comunitarias procede de Italia y un 36 % de Grecia.

3.135. Para que los mayoristas puedan exportar tabaco cultivado en la Comunidad, se pagan restituciones a la exportación que compensan la diferencia entre los mayores precios de la Comunidad (en el mercado) y los menores precios practicados en los mercados mundiales. Para tener derecho a una restitución a la exportación, el tabaco debe ser de calidad buena, cabal y comercializable. Además, el derecho sólo se adquiere cuando el exportador ha probado satisfactoriamente que se han cumplido los trámites aduaneros de exportación y que el tabaco se ha sacado al mercado en el tercer país de destino.

Con todo, determinadas variedades en algunos destinos no reciben ningún tipo de restitución. Exportaciones de bajo valor 3.136. Aunque se hicieron algunas exportaciones de Virginia, Burley, Badischer Geudertheimer y variedades orientales a precios comerciales «razonables» desde Italia, Francia, Alemania y Grecia, respectivamente, hubo también grandes exportaciones desde Italia de variedades oscuras a precios simbólicos, tales como 25 liras/kg, según se muestra en el cuadro 8. 3.137. Casi todo el tabaco que se exportó había sido desvenado y había recibido una prima y una restitución a la exportación de entre 2,2 y 2,6 ecus/kg en la mayoría de los casos.

La prima se había incrementado además en un 38,9 % contando con los gastos de transformación suplementarios derivados del desvenado. En todas las operaciones de exportación mencionadas en el cuadro 8, ya sólo este pago adicional sobrepasó el precio de exportación del tabaco vendido. Por esta cantidad, el cultivador recibiría un precio mínimo por tabaco de baja calidad de entre 0,7 y 1,4 ecus/kg aproximadamente y el resto se habrá utilizado para financiar la transformación y exportación de un tabaco sin apenas valor. 3.138. En 1991, una empresa de primera transformación griega exportó a Bulgaria 1 820 toneladas de tabaco tipo Tsebelia de la cosecha de 1989, por el reducidísimo precio de venta de 18 203 dólares de EE.UU., es decir, a un centavo el kilo.

Los documentos que presentó el mayorista a las autoridades griegas como prueba de llegada de las mercancías eran similares a los certificados del Anexo II contemplados en el Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión (). Sin embargo, según lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 137/90 de la Comisión (), desde enero de 1990 los certificados del Anexo II y similares ya no se consideran pruebas válidas de llegada, por lo que en este caso se necesitaban las declaraciones búlgaras de importación en aduana que dieran fe de que el tabaco se había liberado para consumo interno en Bulgaria. Estas no se recibieron.

En su lugar, el importador presentó un «certificado» que atestiguaba la llegada del tabaco, y la empresa de transportes envió documentos de transporte parcialmente ilegibles. Puesto que tales documentos no servían como prueba a los efectos del reglamento, DIDAGEP no tendría que haber pagado las restituciones. El Tribunal de Cuentas pidió a las autoridades griegas que aportaran datos sobre otras exportaciones en las que, desde enero de 1990, se hubieran aceptado documentos del Anexo II como prueba de importación en terceros países. No se ha recibido respuesta. 3.139. El valor declarado de un envío de España a Rumanía era de 2 pts/kg, mientras que el tipo de restitución a la exportación fue de 57 pts/kg.

Según la solicitud de restitución, la remesa era de tabaco embalado, pero la prueba oficial de llegada a Rumanía certifica que se trataba de tabaco crudo en hoja y no de tabaco sometido a transformación y embalado. La ANT pagó una restitución de 4 636 989 pesetas (35 900 ecus) sin mayores averiguaciones, pese a que la identidad del tabaco no estaba clara y que el tabaco crudo no tiene derecho a restituciones a la exportación. 3.140. El bajo precio de exportación se hace entonces comprensible si el tabaco exportado era en realidad tabaco en hoja sin transformar. En su estado no transformado y, por lo tanto, inestable, la calidad se deterioraría considerablemente durante el transporte.

3.141. En todos los casos, el tabaco no tenía un verdadero valor comercial y el beneficio que obtuvo el exportador de las operaciones se derivó casi exclusivamente de la restitución a la exportación. El reducidísimo valor comercial del tabaco sugiere además que no era de una calidad buena, cabal y comerciable y que no merecía, por tanto, ningún tipo de restitución a la exportación. Ajustes del peso en España 3.142. Otros 704 062 kg de Virginia y 284 235 kg de Burley E fueron enviados de España a Yugoslavia. Las dos remesas tenían un índice de humedad declarado del 12,1987 % y el 12,44543 %, respectivamente.

La ANT/ SENPA había ajustado los pesos conforme al grado de humedad de referencia, que sólo es aplicable a las primas y no a las restituciones a la exportación. Aunque las pruebas de la llegada aportadas no eran válidas, porque no estaban firmadas en la aduana yugoslava, se pagaron restituciones con arreglo al peso, ajustado al alza, de 718.809 kg. de Virginia y 289.372 de Burley E. No hay ninguna base reglamentaria para tales ajustes. 3.143. Puesto que el SENPA hace automáticamente estos ajustes en el tabaco puesto en depósito de aduana para la exportación, y teniendo en cuenta que el tabaco español suele tener un grado de humedad inferior al de referencia, esta práctica conduce en casi todos los casos al pago de restituciones en exceso.

3.144. Otra solicitud de restituciones a la exportación estaba relacionada con la exportación de tabaco de España a Rumanía en 1990. De nuevo, la ANT/SENPA ajustó el peso del tabaco conforme a la humedad de referencia, lo que supuso un aumento de peso de 16 160 kg. Sólo por la diferencia cuantitativa, se pagó una restitución a la exportación de 843 472 pesetas (6 500 ecus), cuando el precio total de la remesa (cuyo valor declarado era de 1 peseta/kg (0,008 ecus) era de tan sólo 767 934 pesetas (5 900 ecus). Así pues, se pagó por el tabaco inexistente una restitución mayor que el valor de la propia remesa. >SITIO PARA UN CUADRO> 3.145.

Aunque el Tribunal de Cuentas ha llamado la atención a las autoridades españolas sobre la falta de fundamento reglamentario del ajuste de las cantidades en el marco de las restituciones a la exportación, dichas autoridades no aceptan la opinión del Tribunal y siguen pagando las restituciones por tabaco inexistente. Liquidación de las cuentas 3.146. Los auditores de la Comisión encargados de la liquidación hacen regularmente auditorías de cuentas en los Estados miembros. Las correcciones introducidas en las cuentas de los Estados miembros de 1987 a 1990 dieron a la Comunidad unos saldos favorables de 9,1 millones de ecus, 9,9 millones de ecus, 6,6 millones de ecus y 33,8 millones de ecus, respectivamente.

Sin embargo, al efectuar las liquidaciones, la Comisión no detectó todas las deficiencias señaladas en este capítulo del presente informe. 3.147. Hasta 1990, los reglamentos de la Comunidad no establecían un plazo para someter a primera transformación el tabaco crudo. Durante la liquidación de las cuentas de 1989 en Grecia, los auditores de la Comisión observaron que varios certificados de primas permanecían abiertos desde el período 1981-86, sin compararse el tabaco puesto bajo control con el tabaco sometido a transformación y vendido. Los auditores de la Comisión examinaron un inventario hecho por las autoridades griegas y hallaron que de las existencias de tabaco faltaban, al parecer, 2 000 688 kg.

El importe de la prima por esta cantidad era de 308 380 858 dracmas (1,75 millones de ecus) y la fianza ascendía a 61 676 171 dracmas (0,35 millones de ecus). Como resultado de la auditoría, la Comisión hizo una corrección de las cuentas de 1989 por el total de ambas sumas, es decir, 370 057 029 dracmas (2,1 millones de ecus). 3.148. La Comisión pidió (en abril de 1991) que se examinaran todos los expedientes de primas del período 1981-86 que seguían sin cerrar y que se liquidara el pago de las primas. Las autoridades griegas terminaron la revisión el 31 de diciembre de 1992. Como resultado, se liquidaron varios expedientes y se pagaron a las empresas de primera transformación primas por un valor adicional de 14,5 millones de ecus (véase la letra (b) del apartado 3.2).

El resto de los expedientes de primas carecían de pruebas de salida del tabaco, y las autoridades griegas recuperaron o retuvieron de las empresas de primera transformación en cuestión pagos por valor de 372 762 124 dracmas (unos 2,1 millones de ecus). Esta última cifra corresponde aproximadamente a la cantidad que se observó que faltaba según el inventario de la EOK. La suma corregida en las cuentas de 1989 se tendrá que ajustar de este modo. Por otro lado, los expedientes de primas de 1986 en adelante que sigan abiertos deberán cerrarse lo antes posible. 3.149. El Tribunal no ha podido hallar pruebas de que la Comisión hubiera adoptado medidas similares respecto a los otros Estados miembros para asegurarse de que los expedientes de primas se habían tramitado correctamente y estaban cerrados en lo posible.

3.150. Por otro lado, la Comisión realizó comprobaciones sobre las primas y las exportaciones de tabaco de poco valor de Grecia a Albania, país al que Grecia exportó 11 168 toneladas () en 1990. La Comisión comprobó que se habían pagado irregularmente primas y restituciones a la exportación por tabaco no sometido a transformación que representaba el 88 % de las cantidades exportadas a Albania en 1990. Las consiguientes anulaciones de gastos ascenderán a 23,4 millones de ecus. Las exportaciones de Italia a Albania fueron de 25 906 toneladas en 1990 (1), pero 23 087 de ellas, el 89 %, no llegaron a su destino.

La cifra que ello supone será de 10,4 millones de ecus (véanse también las «exportaciones de bajo valor» en los apartados 3.136 y siguientes). 3.151. En agosto de 1988, la Comisión recibió denuncias de un mayorista griego según el cual se estaba exportando tabaco en hoja desde Grecia a Italia y Bulgaria a razón de 20 000 toneladas al año. Afirmaba que el tabaco en hoja se describía incorrectamente como tabaco embalado con el fin de obtener restituciones a la exportación (el tabaco en hoja no tiene derecho a ellas). El mayorista indicaba que el período transcurrido entre la recogida del tabaco a los agricultores y su exportación era demasiado corto para realizar ninguna transformación.

Esta información no fue convenientemente seguida por la Comisión en su momento. Teniendo en cuenta las actuales investigaciones (1993) de la Comisión sobre el comercio entre Italia, Grecia y Albania en 1990, es lamentable que no se actuara una vez conocida la información original. 3.152. Además de los controles regulares para la liquidación de cuentas en Italia, la Comisión llevó a cabo varias investigaciones especiales: a)en 1986 se realizó una auditoría de sistemas, cuyas conclusiones fueron que se trataba de «un sistema ejemplar, una organización casi perfecta en lo referente a la aplicación de los reglamentos de la OCM (...)»; había «un sistema interno de comprobación con una revisión de la información en profundidad que constituía una sólida base para lo que puede considerarse como un sistema ejemplar dentro del Mercado Europeo del Tabaco»; estas observaciones se referían al sistema descrito en los apartados 3.90 a 3.96 del presente informe; b)en 1989 tuvo lugar una «liquidación especial» del gasto de 1988 en Badischer Geudertheimer; c)en 1990 se hizo un estudio de la calidad del tabaco en intervención; d)en 1991 se inició el estudio sobre el aumento de la producción de Bright.

3.153. La conclusión de la «liquidación especial» del gasto en Badischer Geudertheimer en 1989 fue que se podía dar el visto bueno al sistema de control italiano y que el control del Badischer Geudertheimer se había ejercido con el mismo rigor y exactitud que en el pasado. 3.154. El Tribunal no puede compartir la opinión sobre los procedimientos de control italianos expresada por los interventores de la Comisión en 1986 y 1989 (véase letra (a) del apartado 3.152). El examen de los expedientes del Badischer Geudertheimer por los auditores del Tribunal, descrito en los apartados 3.102 a 3.111, pone de manifiesto no sólo deficiencias de procedimiento, sino también irregularidades, y sin embargo este mismo expediente había sido examinado por los auditores de la Comisión durante el procedimiento de liquidación sin que los problemas identificados por el Tribunal fueran detectados.

3.155. De hecho, tras la primera fase de la fiscalización del Tribunal de Cuentas, las autoridades italianas reconocieron que sus procedimientos de control necesitaban un mejora considerable y adoptaron medidas urgentes a tal efecto, contratando a una empresa de control privada. La situación que halló el Tribunal estaba, por lo tanto, lejos del «sistema ejemplar y la organización casi perfecta» que observaron los auditores de la Comisión. 3.156. Los problemas de la producción de tabaco en España pasaron igualmente inadvertidos a la Comisión (véanse apartados 3.41 a 3.68). El gasto fue aprobado, aun cuando se estaba cultivando tabaco en zonas no autorizadas, en municipios que no cumplían los requisitos, y se estaba suministrando en virtud de contratos no admisibles.

De hecho, los auditores de la Comisión no detectaron los problemas relacionados con el tabaco tipo Burley E y Burley F. La inaplicación de la norma sobre los municipios pasó igualmente inadvertida en Grecia, dando lugar a gastos irregulares (véanse apartados 3.29 y 3.30). 4. LA GESTIÓN DEL MERCADO DEL TABACO 4.1. La adecuada gestión del mercado del tabaco, que asegura unas ventas correctas para los cultivadores, exige, en principio, que los precios fijados reflejen adecuadamente la situación del mercado mundial, que los cultivadores cuenten con los incentivos necesarios para dedicarse a variedades con una demanda real, que se desaliente la producción de tabaco no comercializable y que las existencias de intervención sean comercializadas de manera que los ingresos comunitarios sean tan elevados como sea posible y no se desequilibre el mercado del tabaco.

El Tribunal ha examinado la actuación de la Comisión como gestora del mercado del tabaco teniendo en cuenta los criterios enunciados, que son los objetivos fijados por la OCM. Fijación de los parámetros básicos 4.2. Hasta la cosecha de 1993, el elemento fundamental de la organización común de mercados del tabaco crudo era la fijación anual por parte del Consejo de los precios de objetivo para cada campaña de comercialización. Estos precios se utilizaban para determinar tanto los precios de intervención para las calidades de referencia de las hojas de tabaco crudo de cada variedad como los precios de intervención del tabaco sometido a transformación y embalado.

Los precios de intervención, a su vez, determinaban los precios en el mercado comunitario, ya que decidían los precios mínimos para la compra de tabaco crudo a los cultivadores. Aún más importante, de los precios de objetivo se derivaba el principal instrumento del mercado: las primas, que debían en teoría compensar el desequilibrio entre los precios en el mercado mundial y los precios de objetivo. Las restituciones a la exportación, que han de cubrir la diferencia entre los precios que tienen en el mercado comunitario y en el mundial las variedades en competencia, las fija separadamente la Comisión.

Precios de objetivo 4.3. Según se desprende de los datos registrados por la Comisión sobre las fijaciones anuales de precios, los de objetivo se decidían, para las diferentes variedades de tabaco en hoja, en la fase de producción. De conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 727/70 (), tendrían que haberse fijado basándose en el precio de la cosecha anterior, en un nivel que: a)promoviera una especialización conforme a las estructuras económicas y a las condiciones naturales de la producción comunitaria; b)presupusiera la gestión racional y la viabilidad económica de las empresas; c)mejorara la calidad de vida de los productores de tabaco garantizándoles una renta justa; d)tuviera además en cuenta los recortes de precios desencadenados por el exceso de producción respecto de las cantidades máximas garantizadas (CMG).

4.4. Puesto que la decisión final del Consejo sobre la fijación de precios seguía en líneas generales las propuestas de la Comisión, las variables de los objetivos señaladas en éstas tendrían que haber estado justificadas. Cabría esperar, entonces, que se hubieran vigilado estrechamente los datos sobre las mismas. 4.5. De hecho, en el Reglamento (CEE) n° 1076/78 del Consejo () se agrupó la información que se consideraba necesaria para la aplicación de la OCM, y que los Estados miembros deberían comunicar a la Comisión de forma trimestral y anual. Sin embargo, ninguno de los archivos examinados a este respecto estaba completo.

La falta de un sistema de registro transparente en el período anterior a 1990 hacía imposible toda revisión. En el período comprendido entre enero de 1990 y abril de 1992, España e Italia incumplieron frecuentemente las disposiciones del Reglamento. Italia incumplió los requisitos de información estipulados en el Reglamento en el 83 % de los casos investigados por el Tribunal, y España los incumplió en el 75 % de los casos. 4.6. España e Italia no proporcionaron ninguna información sobre la calidad de la cosecha del año anterior y sobre los precios medios pagados a los agricultores.

En 1991, Italia, Francia y Grecia no comunicaron ningún tipo de información, o sólo incompleta. Con la excepción de Alemania, ningún Estado miembro indicó la fuente original de la información que se facilitaba y no había pruebas de que se hubiera comprobado alguna vez si los datos eran fiables o de que existieran tan siquiera procedimientos de verificación. 4.7. Aunque los archivos contenían advertencias de la Comisión a los Estados miembros, no había muestras de que se hubiera hecho un seguimiento sistemático para obtener la información requerida. Así pues, gran parte de la información que utilizaban los comités de gestión durante el año o para la preparación de las propuestas de precios anuales estaba incompleta o desfasada.

Por lo tanto, tenía un valor limitado como base para las decisiones de gestión de la Comisión. 4.8. El resultado era que las propuestas de precios no se basaban en datos básicos verificables. En vez de ello, los precios de objetivo se guiaban más o menos por la inflación general, tomando como punto de partida los precios de objetivo fijados el primer año de aplicación de la OCM. No había constancia de cómo se determinó este nivel inicial. En 1991 hubo sólo mínimas correcciones de los precios de objetivo y, en 1992, a la espera de la nueva OCM, los precios se dejaron sin modificar. Finalmente, la reforma de la organización común de mercados en el sector del tabaco crudo abandonó por completo la fijación de precios (véase apartado 2.19).

Precios de intervención 4.9. También se fijaban los precios de intervención de las 34 variedades en su totalidad, en un nivel equivalente al 85 % de los precios de objetivo correspondientes. En ningún lugar pudo encontrarse la justificación de esta reducción, salvo que la misma diferencia porcentual se había introducido en las otras organizaciones comunes de mercados entre los precios de orientación y los precios de garantía. El porcentaje en sí quedaba sin justificar. Importe de las primas 4.10. El importe de las primas se fijaba para las 34 variedades de manera que cubriera, en principio, la diferencia entre los precios de objetivo y los precios en el mercado mundial de las variedades en competencia.

No obstante, en una «Nota explicativa sobre la organización común de mercados en el sector del tabaco crudo», con fecha de 15 de enero de 1990 (), la Comisión decía que: «Otra característica del reglamento de base del sector del tabaco crudo, si se compara con el de otros sectores, es que la formulación de sus disposiciones es muy flexible. Esto significa que no estamos obligados a seguir una fórmula precisa para fijar el importe de la prima. Esta flexibilidad ha permitido un control más estricto de los gastos. De hecho, si tuviéramos que aplicar un sistema rígido de pagos por subvención y cubrir todos los años las diferencias existentes entre el coste de las variedades de tabaco producidas en la Comunidad y las importadas, el gasto global se habría duplicado.» Ese «control más estricto» parece contradecirse con el fuerte ascenso de los gastos que tuvo lugar entre 1987 y 1991.

4.11. La flexibilidad mencionada era consecuencia de los elementos que debían tenerse en cuenta al fijar el importe de las primas según lo establecido en el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 727/70 (): a)las posibilidades de comercialización pasadas y previsibles para la venta del tabaco en condiciones normales de competencia en el mercado de la Comunidad; b)la influencia de la evolución de los precios del tabaco importado procedente de terceros países siempre que dichos tabacos pudieran sustituir a los tabacos producidos en la Comunidad y que fueran competitivos; c)un elemento que permitiera que se cumplieran, en las mejores condiciones, la garantía de precio y de ingresos y que se diera salida al tabaco comunitario.

No obstante, dichos elementos se basaban también en la información imprecisa reunida en virtud del Reglamento n° 1076/78 (). Precios en el mercado mundial 4.12. Como ya se ha señalado (apartados 4.2 y sigs.) no se pudo hallar nada que justificara los precios de objetivo fijados. La Comisión tenía igualmente problemas al determinar los precios del tabaco en el mercado mundial, el otro elemento básico necesario para fijar las primas. 4.13. La dificultad fundamental para ello es que no existe un comercio mundial significativo de tabaco en hoja. Por este motivo, tampoco existe un precio en el mercado mundial para este tipo de tabaco, curado pero no sometido aún a las operaciones de primera transformación.

A fin de obtener unos precios comparables sobre los que basar la prima, la Comisión añadía a los precios de objetivo del tabaco crudo los costes de primera transformación. La prima compensaba así la diferencia entre los precios en el mercado mundial y unos «precios de objetivo» ajustados, referidos a tabaco embalado en ambos casos. 4.14. Por otro lado, como las variedades de la Comunidad no son extensamente producidas ni comercializadas en el mercado mundial, la Comisión tenía que escoger transacciones comerciales de otras variedades de calidad específica que en su opinión pudieran utilizarse en las labores de manufactura en lugar de las cultivadas en la Comunidad.

Sin embargo, era difícil señalar unas operaciones de importación de variedades de un tipo que fueran representativas. Por ello, al calcular el precio de cada variedad comunitaria en el mercado mundial, la Comisión aplicaba los precios de variedades análogas en terceros países, a los que añadía los costes de seguro y de transporte a la Comunidad. 4.15. Sin embargo los precios nacionales del tabaco en terceros países no son fiables. Cerca del 25 % de la producción mundial es adquirida por monopolios estatales o privados que compran el tabaco a unos precios establecidos por motivos sociales o económicos.

Con frecuencia se vende en trueque o se paga con monedas no convertibles. Algunos precios, como los del Virginia y el Burley en Estados Unidos, son sostenidos por organismos de estabilización. En el caso de algunos tabacos orientales, no existe más que el mercado turco de Esmirna del cual se puedan obtener precios de referencia. Las subvenciones a la exportación y las restricciones comerciales distorsionan asimismo los «precios en el mercado mundial». 4.16. Por otro lado, los precios dependen en gran medida de la calidad del tabaco que se comercializa. Algunas empresas de manufactura europeas confirmaron que no existe ningún sistema mundial de clasificación que permita comparar las calidades del tabaco en hoja.

Estados Unidos, Zimbabwe, Malawi, Brasil y Tailandia cuentan con unos sistemas de clasificación de la calidad que llevan utilizándose desde hace bastantes años. Pero aunque tanto compradores como vendedores los consideran aceptables, el de la Comunidad difiere de ellos en mayor o menor grado. 4.17. El tabaco, claramente, no es un producto básico ordinario con precios bien definidos internacionalmente. En la página 37 del informe «Tabaco hasta 1995» que publicó la Economist Intelligence Unit de Londres se afirmaba que: «El alto nivel de aproximación que resulta ineludible se debe en parte a que los países exportadores del mundo no tienen un sistema común de clasificación cualitativa para ninguno de los principales tipos de tabaco; a que, dentro de cada tipo, producen tabacos de diferente composición en función de la región del país y de la estación del año; y a que, dentro de cada cosecha, producen hojas selectas que en una subasta sin precios mínimos valdrían como poco diez veces más que las calidades mediocres sin atractivo pero aprovechables».

4.18. Todo ello limitaba la utilidad del concepto de «precios en el mercado mundial». Los precios que aplicaba finalmente la Comisión en sus cálculos se componían de factores tan diversos que el precio de una remesa dada podía apartarse enormemente del precio medio de otras en apariencia similares. Costes de transformación 4.19. En su informe especial de 1987 (), el Tribunal de Cuentas apuntaba que los costes de primera transformación aplicados al calcular el importe de las primas llevaban congelados desde 1983. Pese a la respuesta de la Comisión de que deseaba reunir información actualizada para la fijación de los precios y primas de la cosecha de 1988, los costes de primera transformación para la cosecha de 1990 siguieron congelados a los niveles de 1983.

Al revisar los archivos, se pudo comprobar que la información que había recibido la Comisión sobre estos costes, enviada desde Francia, Alemania e Italia, se refería únicamente a algunos años del período comprendido entre 1983 y 1989. Casi toda la información estaba incompleta y sólo una mínima parte se recibió en los formularios detallados publicados al efecto por la Comisión. 4.20. Comparando los costes de primera transformación de 15 variedades, en las que la comparación era posible, con los estudiados en la cosecha de 1983 [«Costes de primera transformación - Cosecha de 1983» ()] se observó que para las 15 variedades, sin excepción, los costes habían disminuido considerablemente desde 1983.

El informe sobre la misión de la Comisión a Italia en junio de 1990 indica que los costes reales de primera transformación en ese país estaban muy por debajo de las cifras que habían comunicado las empresas de primera transformación, y que había utilizado la Comisión para calcular las primas. 4.21. Al fijar el precio de intervención derivado del tabaco embalado, la Comisión ha aplicado unos costes de primera transformación menores entre un 39 % y un 82 %. Estos se ajustan más a la realidad que los utilizados al fijar las primas. Pérdidas en la transformación 4.22. Cuando el tabaco crudo, para el que se fijaban los precios de objetivo, se expresa en equivalentes del tabaco embalado, del que sí existen precios en el mercado mundial, hay que tener en cuenta las pérdidas ocasionadas durante las operaciones de primera transformación.

En sus respuestas al informe especial del Tribunal (), la Comisión planteaba la posibilidad de modificar los coeficientes empleados para esta conversión aritmética. 4.23. Al comprobar los cálculos de primas que hizo la Comisión en sus documentos de trabajo para los años 1988-90, no se observan pruebas de que se hubieran modificado los coeficientes de pérdidas ni de que se hubiera hecho un estudio de la pérdida real de peso durante las operaciones de transformación. En cambio, para las campañas de recolección de 1991 y 1992, los coeficientes de pérdidas del tabaco de intervención se redujeron a un tipo uniforme, pero no se pudo presentar ningún documento que justificara estas modificaciones.

Otros factores 4.24. Los otros factores que influyen en el nivel de los precios cif en el mercado mundial tampoco se determinaban de la manera apropiada: a)tradicionalmente, los precios fob de terceros países se expresan en dólares de EE.UU. y tienen que convertirse a ecus para poder compararlos con los precios practicados en el mercado europeo; aunque en los documentos de trabajo se indicaban los tipos de cambio, en los archivos no constaba si se trataba de tipos de compra, de venta o intermedios, y las fechas de cotización no tenían una relación clara con las fechas en que se finalizaban los documentos de trabajo ni estaban justificadas; b)con anterioridad a las propuestas de precios de 1990, no había pruebas de que se hubieran investigado alguna vez los costes de transporte y de seguros; en 1990 los comunicaron dos empresas de manufactura de tabaco, aunque sólo para algunos destinos.

4.25. A pesar de la complejidad y de la afirmación, contenida en los documentos de trabajo de la Comisión, de que la información sobre los precios en el mercado mundial se extrae de muchas fuentes, la fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que la información procedía únicamente de unas pocas fuentes que la entregaban sin haber recibido ninguna orientación previa en cuanto a las datos exactos requeridos o a cómo recabarlos. Así pues, los «precios en el mercado mundial» que se utilizaron en las propuestas de precios de 1988 a 1990 se basaban en la información facilitada por SEITA, BAT y un experto italiano, que abarcaba la mayoría de las 34 variedades cultivadas en la Comunidad, pero no todas.

Los precios eran una estimación de las posibles subidas o bajadas de los precios comerciales fob en los países exportadores en el año anterior a la campaña en cuestión. Las calidades de las variedades competidoras no se especificaban. 4.26. Aunque la información hubiera sido completa y coherente, las empresas de manufactura de tabaco no pueden considerarse como un fuente imparcial, ya que les interesan las primas altas (que hacen disminuir sus precios de compra), lo cual representa un incentivo para que declaren unos precios mundiales por debajo de lo real. La Comisión nunca abordó este problema como es debido, contrastando, por ejemplo, la información recibida con documentos aduaneros de importación o con facturas de compra en poder de las empresas de manufactura.

4.27. Por último, no se pudo evaluar el método empleado para calcular la escala de precios de las variedades competidoras (en los que se basaba el importe de las primas) y los costes totales de primera transformación, seguros y transporte, ya que no se encontraron explicaciones detalladas en los documentos de trabajo ni en los archivos. En el período que abarca hasta 1990, inclusive, no se aplicaron continuamente las mismas fórmulas. En los archivos no se justificaba ni el cambio de fórmulas ni las diferencias entre los precios y primas de las diferentes calidades. 4.28. La falta de transparencia en la fijación de los precios y primas no se subsanó hasta después de 1990, en que la Comisión dejó de recabar información sobre los precios de las variedades competidoras y de elaborar el documento de trabajo.

A la espera de la reforma de la OCM, la Comisión propuso los precios y primas en relación con unas condiciones, no especificadas, de restricciones presupuestarias, niveles de producción, cantidades máximas garantizadas y evolución de las existencias de intervención. 4.29. La reforma, finalmente, tampoco introdujo más transparencia en los criterios seguidos para fijar las primas. El Reglamento (CEE) n° 2075/92 () eliminó la fijación de precios y la relación directa entre las primas y los precios del mercado mundial, y simplificó aún más el sistema al estipular que las primas se establecieran no por cada variedad sino por grupos de variedades, en función del tipo de curado del tabaco: curado al aire caliente, rubio curado al aire, negro curado al aire, curado al sol o curado al fuego.

Otras tres variedades griegas de tabaco curado al sol -Basma, Katerini y Kaba Koulak- constituyen grupos aparte, debido a sus altos costes de producción y gran demanda. También, en lo que respecta al tabaco curado al aire caliente, el rubio curado al sol y el negro curado al aire, se prevén unos niveles de primas más elevados en Bélgica, Alemania y Francia, atendiendo a la necesidad de las empresas de adaptarse a los menores niveles de primas aplicables dentro del nuevo régimen. 4.30. La Comisión ha dicho que los nuevos tipos de primas se fijaron de acuerdo con el «Rapport du groupe tabac» (), pero este informe no contiene indicación alguna sobre qué criterios se han de emplear para determinar el nivel de los tipos de las primas.

4.31. Con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 2075/92 (1), el importe de la prima y los importes suplementarios se deben fijar para cada cosecha «teniendo en cuenta, en particular, las posibilidades de comercialización anteriores y previsibles de los diferentes tipos de tabaco, en condiciones de competencia normales, tanto en el mercado comunitario como en el mundial ()». No se encontró ninguna indicación de lo que la Comisión considera unas «condiciones de competencia normales» en un mercado regulado, ni evidencia alguna de que se hubieran tenido en cuenta las variables antes mencionadas.

En opinión del Tribunal, la fijación inicial de los importes de las primas fue más una prueba de cómo reaccionarían los mercados ante el nivel de ayuda que un ejercicio basado en datos objetivos y de acuerdo con un método claramente definido. 4.32. En estas circunstancias, es imposible tener ninguna garantía de que las decisiones sobre precios y primas se hayan tomado respetando los principios de la buena gestión financiera. Restituciones a la exportación 4.33. Por tabacos exportados a algunos terceros países se pagaron, además de la prima, restituciones a la exportación. Estas últimas son difíciles de justificar, habida cuenta de que el objetivo de la prima era compensar la diferencia entre los precios en el mercado mundial y los precios de objetivo comunitarios.

Por otro lado, la fijación del importe de las restituciones se veía igualmente entorpecida por la dificultad para determinar los precios en el mercado mundial de manera fiable. 4.34. Aunque los niveles de las restituciones a la exportación eran en general modestos si se comparan con los de las primas, permitieron, no obstante, que las empresas de transformación de la Comunidad pudieran introducir tabaco en los mercados mundiales mediante dumping. Las empresas de manufactura confirmaron que incluso el tabaco comercializable se exportó a precios muy reducidos. 4.35. En la nueva organización común de mercados, las restituciones a la exportación dejan de ser un instrumento para regular el mercado interno, aunque en el reglamento no se excluye su reintroducción como medida excepcional en caso de perturbaciones graves del mercado.

Expedición de los certificados de primas 4.36. De conformidad con los artículos 2 y 3 del Reglamento (CEE) n° 1726/70 (), las autoridades competentes de los Estados miembros deberán expedir un certificado de prima «por lo menos en dos ejemplares numerados, al poner el tabaco en hoja bajo control. El ejemplar número 1 se entregará al comprador, que lo guardará en su poder; los demás quedarán a disposición de las autoridades del Estado miembro.» El certificado de prima deberá incluir, entre otras cosas: a)las calidades del tabaco entregado; b)el precio pagado por kilogramo; c)la fecha en que ha sido sometido a control.

4.37. Ninguno de los Estados miembros aplicó estrictamente estas disposiciones. En Francia, Grecia, Italia y España, los certificados no se extienden en el momento en que el tabaco se somete a control y no contienen la información antes mencionada. En Alemania, el certificado sí se expide al poner el tabaco bajo control, pero lo hacen las empresas de primera transformación. 4.38. El incumplimiento de las normas por todos los Estados miembros es señal de que eran poco prácticas. O el organismo competente no disponía de la información en el plazo requerido, o la entidad que disponía de ella no era la competente.

Este problema subsiste en la nueva OCM, y tanto la Comisión como los Estados miembros debieran asegurarse de que las comprobaciones y datos exigidos están de acuerdo con las prácticas comerciales. Ventas del tabaco de intervención 4.39. A diferencia de otras organizaciones comunes de mercados, en el caso del tabaco de intervención la propia Comisión organiza las ventas mediante licitación. Hasta la fecha no ha hecho uso de la otra posibilidad ofrecida por el Reglamento (CEE) n° 727/70 (), la de comercializar las existencias mediante pública subasta. No es posible garantizar la eficacia de los procedimientos efectivamente empleados para alcanzar el nivel adecuado de ingresos comunitarios.

4.40. En el Reglamento (CEE) n° 3389/73 de la Comisión (), se dan unas orientaciones generales sobre los procedimientos de licitación, pero no instrucciones específicas sobre la presentación, registro y evaluación de las ofertas. Tampoco se han transmitido instrucciones internas al personal de la Comisión explicando los trámites que se han de seguir en las licitaciones de tabaco. Formación de lotes para la venta 4.41. La formación de lotes ofrecidos a la venta, en lo que se refiere a: a)la variedad o variedades, b)la cantidad, c)la calidad o calidades, d)los años de cosecha, es la primera decisión que ha de tomar la Comisión cuando inicia un procedimiento de licitación.

Muchos de los lotes ofrecidos a la venta entre 1988 y 1991 eran una mezcla de diferentes variedades y años de cosecha. El razonamiento de la Comisión tras esta forma de proceder era que así se fomentaba la presentación de ofertas, al ofrecer tabacos comercialmente atractivos con otros de mucho menos valor. 4.42. Sin embargo, no se pudo localizar ningún documento de trabajo que tratara de estas decisiones. Por otro lado, al ofrecer lotes mezclados, los servicios de la Comisión tenían escasa idea del valor de cada tipo de tabaco que se ponía a la venta, dejando así la puerta abierta a un cártel que organizaba ofertas bajas por parte de posibles compradores.

De hecho, después de 1990, cuando la Comisión comenzó a no aceptar los precios ofrecidos y a poner de nuevo a la venta los lotes mixtos, las ofertas posteriores subían. Este aumento general indica que la Comisión sufrió pérdidas en licitaciones anteriores. Sin embargo, la Comisión reconoció más tarde el inconveniente de no conocer el valor de cada una las variedades de tabaco que componían los lotes y, en 1990, invirtió su política, dejando de ofrecer lotes mixtos para pasar a ofrecerlos de una única variedad. Procedimientos de recepción de ofertas 4.43. Como se deducirá de la descripción siguiente, el sistema era susceptible de manipulación.

Las ofertas son entregadas directamente por los licitadores. Hasta septiembre de 1990, se recibían en el servicio central de correos (Courrier Central) de la Comisión, donde se extendía un acuse de recibo. Nada más concluir el plazo de presentación de ofertas, los sobres se remitían, sin abrir, al departamento de mercado competente, acompañados de una lista a máquina, firmada por el responsable del «Courrier Central», con los nombres de los licitadores y la fecha y hora en que habían presentado los documentos. 4.44. En octubre de 1990, se creó un punto central de recogida de los documentos de licitación en el edificio de la Dirección General de Agricultura (DG VI) y se dispuso que los sobres que contenían las ofertas se enviaran a un grupo de funcionarios designados por la Comisión como testigos de la apertura de plicas.

Sin embargo, este nuevo procedimiento no mejoró de forma significativa la seguridad en la presentación de las ofertas. Si bien los licitadores seguían recibiendo acuses de recibo firmados como prueba de que habían presentado la oferta, las relaciones tomadas en el punto de recogida no eran firmadas por los funcionarios que recibían los sobres. Además, las listas se siguieron haciendo a mano en papel liso y no se anulaba el espacio en blanco. Así pues, se podrían haber introducido líneas adicionales no autorizadas sin que se notara. Procedimientos de apertura 4.45. Los sobres cerrados que contenían las ofertas eran abiertos, a una hora acordada, por el grupo de funcionarios designados a tal fin.

En primer lugar, se examinaban las licitaciones para comprobar si las garantías depositadas eran suficientes y poder así considerar las ofertas. Después se registraban los datos (documentos del «Procés Verbal»). Al examinar los veintiséis documentos que comprenden el período de abril de 1988 a septiembre de 1991 se observaron las siguientes deficiencias: a)todos los documentos se componían de tres páginas, pero sólo la última estaba firmada por los testigos presentes; el nombre completo de los testigos no estaba escrito al lado de las rúbricas y no siempre estaba claro qué firmas correspondían a los funcionarios designados; b)generalmente no se anulaban las líneas en blanco; c)con frecuencia había números de página cambiados o repetidos; d)el nombre de un determinado licitador se omitió en tres casos, en dos licitaciones; e)en un caso se omitió la cifra total de ofertas a considerar; f)en tres ocasiones se utilizó líquido corrector para cambiar el nombre de los testigos o la hora del día (que iban preinscritos en las hojas) y, en otra, para transponer dos nombres y cantidades; ninguna de las modificaciones había sido certificada por los testigos; g)en un caso, después de registrar en el documento del «Procés Verbal» el número de ofertas recibidas, se añadieron en la hoja dos ofertas más; en otro caso, se modificó la cifra de las ofertas recibidas y, en otro, el nombre del licitador; como antes, ninguna de las modificaciones estaba certificada por los testigos; h)en el momento de registrarse las ofertas, los testigos no firmaban los sobres ni las cartas de licitación como prueba de que habían estado presentes cuando se abrió cada uno de los sobres y se examinó la oferta que contenía.

Relaciones de ofertas 4.46. A continuación se hacía una relación de las ofertas por cada lote de tabaco en venta. Se hallaron las siguientes deficiencias: a)las relaciones volvían a contener páginas con espacios sin rayar y en blanco que no habían sido anulados; b)aunque los testigos tendrían que haber firmado todos los documentos redactados en la reunión, muchas veces las relaciones no estaban firmadas por todos ellos; había una relación en la que no se había firmado ninguna de las páginas; c)en una licitación de septiembre de 1990 (hecha de conformidad con el Reglamento (CEE) n° 2611/90 de la Comisión (), que presenciaron tres funcionarios, se omitió una oferta en la relación, por lo que fue excluida de la evaluación posterior; el precio de la oferta en cuestión era un 33 % mayor que el de la mayor oferta considerada, por lo que en este caso concreto no se puede asegurar que la decisión «de no vender» fuera la acertada.

4.47. Aunque los procedimientos se han mejorado, habría que introducir todavía más mejoras. Se tendría que preparar un nuevo documento en papel rayado para las relaciones por lotes, en el que se identificaran los testigos por su nombre completo y rúbrica y se indicara además la división a la que pertenecen. Los funcionarios responsables deberían firmar una declaración certificando que han examinado y comprobado la información contenida en las relaciones. Preparación de la decisión 4.48. Después de comprobadas las ofertas de licitación, el departamento de gestión del mercado del tabaco redacta un télex que se envía a los Estados miembros exponiendo los datos relativos a las ofertas recibidas, sin mencionar los nombres de los licitadores.

Los mismos datos se remiten al director general de Agricultura y al comité de gestión del tabaco. La Comisión presenta entonces una propuesta para que sea estudiada por el comité. 4.49. No hay pruebas de que en el período comprendido entre abril de 1988 y septiembre de 1991 se hicieran comprobaciones independientes para confirmar si los datos sobre las licitaciones coincidían con los datos originales y con los que figuraban en los documentos de apoyo. Estas comprobaciones son importantes para garantizar que no se hagan añadidos o modificaciones no autorizados una vez concluido el procedimiento inicial de apertura y registro.

Establecimiento y registro de unos precios mínimos aceptables 4.50. En el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 3389/73 () se estipula que el precio mínimo del tabaco de intervención que se va a poner a la venta se fije a un nivel que no entorpezca la comercialización del tabaco por el circuito comercial normal. Los elementos que se han de tener en cuenta para determinar el precio mínimo aceptable son el precio de objetivo, la prima, los costes de la primera transformación y acondicionamiento del tabaco de que se trate y la situación del mercado. 4.51. En las licitaciones aceptadas de 1988 a 1991, el precio mínimo se fijaba siempre al nivel de la oferta más alta.

En muchos casos no constaba en los archivos ningún otro elemento que justificara las decisiones sobre el precio mínimo aceptable. En otros, sí había constancia de que se habían hecho cálculos, pero los únicos factores tenidos en cuenta eran las pérdidas en la venta y los costes que supondría prolongar el almacenamiento si se decidía no proceder a la licitación. Sólo en unos pocos casos había evidencias de que realmente se habían tomado en consideración todos los elementos previstos en el reglamento. Desde septiembre de 1991, los cálculos se realizan tomando como base las ventas anteriores y los movimientos del mercado.

Gestión de las ventas 4.52. En muchos casos en que se decidió no proceder a la licitación y se retiraron los lotes de tabaco para después ofrecerlos y venderlos en una fecha posterior, fue imposible, por la falta de documentación al respecto, seguir la pista de cada lote hasta la nueva o nuevas ofertas de venta y su consiguiente comercialización. Se ofrecían juntas distintas variedades de tabaco, después se separaban y volvían a ofrecer con otras variedades y luego se volvían a ofrecer un vez más como parte de una nueva combinación o en una venta mayor de una única variedad. En casos así, no fue posible verificar si el rechazo de licitaciones anteriores tuvo el efecto deseado de reducir pérdidas en la venta que tuvieran que ser financiadas por el presupuesto comunitario, ya que los lotes no se mantuvieron idénticos y se desconocía el precio de sus componentes.

4.53. Para ilustrar las dificultades en que llegaban a encontrarse los servicios de la Comisión, puede servir de ejemplo una venta de tabaco intervenido que tuvo lugar el 25 de julio de 1990. Entre los lotes ofertados había: Un primer lote compuesto de: - 306 491 kg de Mavra; - 567 712 kg de Kaba Koulak y Elassona; - 163 129 kg de kaba koulak no clásico; - 229 988 kg de Katerini; - 252 516 kg de Burley. Y un segundo lote compuesto de: - 333 872 kg de Mavra; - 91 826 kg de Basmas. 4.54. Desde el punto de vista cualitativo, el primer lote era mucho mejor que el segundo, porque contenía una proporción considerablemente mayor de tabaco de gran demanda.

Aunque se ofreció por el segundo un precio de 101,11 dracmas/kg (0,528 ecus/kg), la oferta fue rechazada y el lote se retiró de la venta. En cambio, el lote mejor se vendió por tan sólo 0,89 dracmas/kg (0,005 ecus/kg) más que la oferta por el lote inferior rechazada. 4.55. Pese a que el Mavra y el Basmas que contenía el lote retirado se vendieron más tarde como parte de otros lotes con distinta composición de variedades y por bastante más dinero, la decisión de vender el lote de mayor calidad a un precio sólo ligeramente superior al ofrecido por el peor lote sigue siendo cuestionable.

En las circunstancias descritas, la oferta no aceptada por este último representaba una oferta mejor que la sí aceptada por el primero. 4.56. En octubre de 1990 tuvo lugar otra licitación. Aunque se produjo un importante aumento de las sumas ofrecidas en comparación con licitaciones anteriores, la Comisión decidió no aprovechar los mejores precios y prefirió retirar todo el tabaco de la venta. Las razones para ello eran dobles: a)en primer lugar, los servicios de la Comisión intentaban vender todas las existencias de una sola vez; en aquel momento Rusia estaba interesada en comprar una gran cantidad de tabaco; al final, la venta no se llevó a cabo, pues los servicios de la Comisión no pudieron obtener suficientes garantías de que el tabaco no iba a revenderse en el mercado mundial; b)en segundo lugar, el departamento de mercado competente decidió organizar la venta por variedades a fin de determinar su verdadero valor comercial.

4.57. Esta decisión parece haber sido correcta. Casi todo el tabaco se vendió finalmente a precios más altos, que compensaron con creces los costes adicionales por el año o los dos años más que el tabaco estuvo almacenado. Entre el tabaco que se vendió estaba un gran lote de Mavra y Tsebelia a un precio de 0,46 ecus/kg (unos 92 dracmas). Esta cifra pone de relieve hasta qué punto la Comisión estaba poco enterada de los precios cuando ofrecía lotes de tabaco mixtos, porque el cálculo presentado al comité de gestión otorgaba al Mavra un valor nulo y las decisiones se habían adoptado partiendo de esta premisa.

4.58. Otra forma en que la Comisión se exponía a que la oferta fuera organizada por un cártel era el tamaño de los lotes que se ponían a la venta. Durante la fiscalización del Tribunal, varios mayoristas griegos protestaron de que dicho tamaño, que generalmente sobrepasaba las 1 000 toneladas y pocas veces estaba por debajo de las 500, ponía un verdadero límite al número de empresas capaces de licitar. No sólo por la propia cantidad de tabaco que se tenía que comprar, almacenar y comercializar, sino también por el importe de las garantías que había que presentar al hacer las ofertas (la fianza exigida para licitar por un lote de 1 000 toneladas era de 339 000 ecus).

4.59. En el período que va desde enero de 1989 a diciembre de 1990 se vendieron 52 847 toneladas de tabaco en 41 licitaciones aceptadas. Las 41 ofertas las hicieron únicamente catorce empresas. Once provenían de una sociedad italiana, que se hizo con el 29 % del tabaco vendido. Otras ocho fueron de una sociedad griega y representaron el 20 % del tabaco. Otras cinco empresas obtuvieron cada una el 5 % del tabaco y, una última, el 11 %. 4.60. En 1990, la Comisión llevó a cabo una investigación interna sobre la gestión de la división del tabaco. En el curso de la misma, recibió denuncias por parte de empresas tabaqueras de que había existido un cártel que había apoyado el jefe de división.

Si fuera cierto, las pérdidas probables para el presupuesto comunitario serían cuantiosas. El propio informe indica que las pérdidas en un plazo de ocho años pudieran haber llegado a los 40 millones de ecus. 4.61. La Comisión inició un procedimiento disciplinario interno contra dicho jefe de división. Sin embargo, no se ha hecho nada por realizar una investigación a fondo y comprobar si las denuncias sobre la existencia del cártel eran fundadas. Además de la posibilidad de una investigación policial o similar, debería considerarse la de adoptar medidas en el marco de la política de competencia (artículo 85 del Tratado CEE).

Confidencialidad de las reuniones del comité de gestión 4.62. Es esencial que las deliberaciones de la Comisión, incluidas las de los comités de gestión, se desarrollen discretamente, con el fin de prevenir la explotación de información privilegiada por personas que no tendrían porqué estar al corriente de la misma. Durante la fiscalización, se comprobó que las autoridades griegas habían hecho circular regularmente entre las empresas del sector actas no oficiales pormenorizadas sobre las reuniones del comité de gestión del tabaco. La información divulgada incluía no sólo las deliberaciones generales sobre el sector, sino también, cuando se hablaba de las ventas de intervención, datos de las licitaciones, nombres y precios.

Las actas, que iban firmadas por el presidente de la EOK, tenían una amplia difusión, que abarcaba tanto la Unión de Empresas Tabaqueras Griegas como la Federación de Exportadores Griegos de Tabaco. Esto no favorecía en nada la buena gestión y violaba las normas habituales de confidencialidad. Conversión a variedades con demanda 4.63. Uno de los objetivos básicos de la organización común de mercados en el sector del tabaco crudo es convertir la producción tabaquera de la Comunidad a variedades con demanda comercial. Se está produciendo una contracción de la demanda en el caso de los cigarrillos elaborados con variedades de tabaco negro curado al aire, por ejemplo Badischer Geudertheimer, Forchheimer Havanna y Paraguay, así como para el Burley F, el Maryland y ciertas variedades italianas y griegas curadas al sol, tales como Tsebelia y Mavra.

En la década de 1980, aumentaron considerablemente las existencias del Badischer Geudertheimer italiano y de Tsebelia y Mavra, dando lugar a subvenciones a la exportación en gran escala. 4.64. Para subsanar el problema, la Comisión clasificó las 34 variedades subvencionadas en cinco grupos, según la demanda comercial de que eran objeto (ver cuadro 9): a)el grupo I comprende las variedades con gran demanda comercial, como los tabacos Virginia curados al aire caliente y las variedades griegas aromáticas curadas al sol Basmas y Katerini; b)el grupo II comprende los tabacos rubios curados al aire con «dificultades transitorias»; c)el grupo III comprende las variedades empleadas en los cigarrillos negros españoles y franceses, que se definen como «adecuadas para la demanda de empresas de manufactura comunitarias»; d)el grupo IV comprende sobre todo variedades orientales sin mercados externos seguros, como Xanti Kaba, Erzegovina y el Kaba Koulak clásico; e)el grupo V, por último, comprende las variedades con problemas, como Tsebelia, Mavra, híbridos de Badischer Geudertheimer y Forchheimer Havanna.

4.65. Según refleja el cuadro 9, la política de reconversión de la Comunidad no dio ciertas señales de éxito hasta 1991. Entre 1988 y 1992, la Comisión incrementó en un 60 % las cantidades máximas garantizadas de las variedades de Virginia, muy solicitadas comercialmente, pero la producción rebasó este incremento, situándose en 1992 en 167 000 toneladas, cifra que sobrepasaba en 65 000 toneladas las CMG establecidas para todas las variedades de Virginia (64 %). Dicho año, la producción de Virginia en Francia y Alemania no excedió sus CMG, de modo que el exceso de producción se debió al Bright cultivado en Italia y al Virginia cultivado en España y Grecia (sobreproducción de 6 750 toneladas, el 14 %, 10 000 toneladas, el 50 %, y 54 500 toneladas, el 320 %, respectivamente).

El hecho de que las autoridades griegas no comprobaran si el Virginia procedía de municipios autorizados contribuyó a la falta general de control de la producción en Grecia, por lo que no es de extrañar que las CMG asignadas cada año al Virginia cultivado en este país se sobrepasaran regularmente. La falta de control ha tenido otras consecuencias, ya que, con la ayuda de la Comunidad, los productores de Virginia han invertido en el cultivo de la variedad comprando hornos de curado al aire caliente. Y lo que es más, dentro del paquete de reformas (), la Comisión ha concedido una ayuda especial a los cultivadores de Virginia griegos para compensarles por no disponer de cuotas para este tipo de tabaco. >SITIO PARA UN CUADRO> 4.66.

La producción de las variedades con problemas se multiplicó por más de tres en el período de 1981 a 1989, y, aunque la producción ha descendido considerablemente desde 1989, tanto en 1991 como en 1992 seguía siendo mucho mayor que el 81 (48 % y 13 %, respectivamente). El Badischer Geudertheimer era casi desconocido en Italia antes de 1981 y, al igual que el Forchheimer Havanna, apenas ha tenido otra salida que la intervención y las exportaciones a precio «regalado». Teniendo en cuenta que las CMG fijadas anualmente para el Forchheimer Havanna y el Badischer Geudertheimer reflejan fielmente la demanda (), el exceso de producción de estas variedades en el período 1987-92 puede calcularse en unas 215 000 toneladas.

El mismo cálculo para el Tsebelia y el Mavra arroja un exceso de producción de 41 toneladas entre 1987 y 1992. 4.67. En los seis años citados, las primas para las cuatro variedades oscilaron entre 1,3 y 2,8 ecus/kg. La superproducción ha supuesto un gasto en primas de al menos 455 millones de ecus en el caso del Badischer Geudertheimer y el Forchheimer Havanna, y de 91 millones de ecus en el Tsebelia y el Mavra, dando un total de 546 millones de ecus. Esta cifra se queda corta si se considera que el Consejo ha establecido unos umbrales de garantía y unas cuotas de transformación para 1994 () según los cuales la demanda de estas variedades en el mercado es un 35 % menor que las CMG de 1992, el último año de su aplicación.

Si se toman como base para el cálculo las cuotas de 1994, resulta que el exceso de producción de las variedades con problemas en los seis años ha costado a la Comunidad 490 y 313 millones de ecus respectivamente, un total de 800 millones. A este gasto se suman los millones de ecus pagados por el almacenamiento de intervención y las restituciones a la exportación motivados por los excedentes. El gasto podría haberse evitado en gran parte si la Comisión hubiera tomado con anterioridad medidas eficaces para restringir el crecimiento de la producción de las variedades no deseadas. Si bien es cierto que la Comisión ha utilizado las CMG para orientar la producción y que han resultado un magnífico instrumento para introducir recortes en los precios, primas y restituciones a la exportación de las variedades con problemas, el escaso éxito de la gestión de la Comisión puede medirse por el hecho de que la producción de las variedades italianas con problemas sigue estando un 34 % por encima de la cuota fijada para 1994 y, la de las variedades griegas, un 133 %.

4.68. Desde 1992 la Comisión ha emprendido varios planes de reconversión: a)un programa especial () para reconvertir a otros cultivos las variedades Tsebelia, Mavra, Forchheimer Havanna IIc e híbridos de Badischer Geudertheimer, en la campaña agrícola de 1993; b)un programa de diversificación destinado a los productores griegos de tabacos curados al aire caliente, por ejemplo el Virginia (); c)financiación de un estudio realizado por la empresa tabaquera francesa SEITA sobre la reducción del contenido de alquitrán en algunas variedades específicas; d)a mediados de 1993, se dieron pasos para crear un fondo comunitario de investigación e información en el campo del tabaco, en aplicación del artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 2075/92 del Consejo (); el fondo, que será financiado mediante una retención de la prima no superior al 1 %, se utilizará para orientar la producción comunitaria de tabaco hacia las variedades y calidades menos nocivas.

4.69. Los esfuerzos de la Comisión por convertir la producción de tabaco a variedades menos nocivas llegan con bastante retraso, especialmente si el objetivo era atender al cambio producido en la demanda como consecuencia de la Directiva del Consejo sobre cigarrillos de bajo contenido en alquitrán (). Por otra parte, la Comisión no ha financiado todavía «un estudio sobre las posibilidades de reconversión de los cultivos de tabaco», aunque esté previsto en el plan de acción 1990-94 en el marco del programa «Europa contra el cáncer» (). Fomento de la calidad 4.70. En su informe especial de 1987 (), el Tribunal señalaba que había que mejorar la calidad de las variedades cultivadas en la Comunidad y que, precisamente por la mala calidad, la destrucción de ciertas variedades con el pago de indemnizaciones habría supuesto un ahorro presupuestario sin ocasionar pérdidas económicas a los productores.

Se establecen unos rendimientos máximos por cada variedad para garantizar que la calidad no se vea perjudicada por un alto rendimiento derivado, por ejemplo, de una gran densidad de cultivo, o un exceso de riego o de fertilización. En 1992, en su Reglamento n° 1210/92 () por el que se fijan las características de cada variedad de tabaco de la producción comunitaria, la Comunidad afirmaba que «con la evolución de las técnicas de producción, ha podido observarse desde 1987 un aumento del rendimiento de ciertas variedades que no ha disminuido su calidad». Con la excepción del Beneventano y del Forchheimer Havanna, el reglamento permite un incremento bastante importante en los rendimientos de las diferentes variedades, aumentándolos, por término medio, un 34 % respecto a los rendimientos máximos de los años 1988-91.

La variedad Paraguay que se cultiva en Italia, que sobrepasó de manera importante su CMA entre 1988 y 1991 inclusive y que se clasificó casi íntegramente como de la peor calidad, cuenta con el incremento más importante, 86 % (1). 4.71. Para vigilar la calidad de cada variedad producida en la Comunidad, los Estados miembros, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 1076/78 (), están obligados a hacer una evaluación del tabaco que se entrega para su primera transformación y a comunicar información sobre la clasificación cualitativa media de cada cosecha. No obstante, el examen de los principales registros estadísticos de la Comisión puso de manifiesto que los Estados miembros mayores productores rara vez enviaban la información y que, si lo hacían, era con retrasos considerables.

4.72. Además, la información suministrada no da muestras claras de una mejora cualitativa general. La proporción de variedades alemanas que pueden calificarse de la mejor calidad (calidad-A) se mantuvo constante o decreció entre 1986 y 1990. Italia no dio ninguna información sobre la cosecha de 1990, pero entre 1986 y 1989 sólo mejoraron el Burley y el Maryland, mientras que la calidad del Bright y el Kentucky permaneció invariable. En el resto de las variedades, ninguna de las calidades entregadas podía calificarse de calidad-A. En Grecia, hubo cuatro variedades que mejoraron en calidad de 1986 a 1990, pero en otras cuatro la calidad empeoró.

No se puede sacar ninguna conclusión respecto a Francia y España, ya que estos Estados miembros sólo han facilitado información de 1990 (). En general, la información suministrada no da pie a concluir que la calidad del tabaco cultivado en la Comunidad haya mejorado. 4.73. Esto se demuestra también comparando los precios (valores unitarios) del tabaco importado y exportado. Según recoge el cuadro 10, el precio del tabaco producido en la Comunidad sigue siendo mucho menor que el del tabaco importado del mismo tipo. Las excepciones (tabacos curados al fuego distintos del Kentucky y tabacos rubios curados al aire distintos del Burley y el Maryland) se basan en exportaciones de cantidades insignificantes.

Las cifras han de tomarse con precaución, ya que se refieren a tipos de tabaco más que a variedades, y los servicios de la Comisión han señalado que los tabacos importados pueden tener usos distintos que las variedades similares cultivadas en la Comunidad (por ejemplo, añadir sabor a los cigarrillos elaborados con estas últimas). 4.74. El valor del tabaco comunitario exportado a terceros países es extremadamente bajo en comparación con la ayuda pagada por la Comunidad. El peor funcionamiento del sistema se registró en 1989. En ese año, la ayuda total concedida en forma de primas y de restituciones a la exportación por cada kilogramo exportado de la variedad Hybrids de Badisher Gendertheimer fue de 2,97 ecus.

Para este cálculo se ha considerado que se necesitaron 1,22 kg de hojas de dicha variedad para producir 1 kg de tabaco embalado, y que se pagaron 2,63 ecus en primas y 0,34 ecus en restituciones a la exportación. La ayuda total fue más de siete veces superior al valor medio de las exportaciones mostrado en el cuadro 10. Sin embargo, la calidad que se exportó realmente era tan baja que, como se indica en el cuadro 8, su valor quedó bastante por debajo del precio medio de exportación de 0,4 ecus por kilogramo. Los cultivadores de una calidad tan baja debieron haber recibido un precio mínimo de 1,64 ecus, esto es, aproximadamente la mitad de la ayuda total pagada.

4.75. Aunque la situación ha mejorado algo desde entonces, debido a la reducción de las primas, el alto nivel de la ayuda comunitaria es todavía desproporcionado con el que alcanza el tabaco de la Comunidad en el mercado mundial. Mientras que el Bright (Virginia italiano) y el Burley E alcanzaron en 1991 unos valores de exportación de 1,0 ecus/kg y 0,6 ecus/kg, respectivamente, los importes totales de la ayuda pagada para el tabaco en hoja utilizado fueron de 2,63 ecus y 2,33 ecus, es decir, casi tres veces y casi cuatro veces más que sus respectivos valores de exportación. 4.76. Las empresas de transformación italianas señalaron que no se había producido una mejora general de la calidad cuando informaron a los auditores del Tribunal de que había grandes cantidades de tabaco de tan mala calidad que sólo tenían salida en el norte de Africa y en Europa oriental.

El régimen modificado redujo la prima. El Reglamento de la Comisión por el que se aumentan los rendimientos máximos autorizados (1) no ha contribuido a la mejora de las variedades cultivadas. >SITIO PARA UN CUADRO> 4.77. En España se cultiva tabaco Round Scafati. Los dos mayores productores se encuentran en León. Aunque los cultivadores respetan las normas de cultivo previstas en los reglamentos, la calidad del tabaco producido es pésima. En un informe interno del SENPA se asegura que las condiciones climáticas y agronómicas de la región no son aptas para el cultivo de esta variedad. De hecho, las disposiciones sobre cultivo de los reglamentos son inadecuadas.

Por ejemplo, para producir tabaco de una calidad razonable en el clima soleado de la meseta leonesa, las plantas tendrían que estar cubiertas la mayor parte del tiempo con una red de gasa protectora. El Round Scafati se cultivaba inicialmente en pequeñas parcelas en las áreas montañosas de la región, más frías y en secano, y no está indicado para un cultivo en grandes cantidades en zonas de regadío. La Comisión tendría que haber advertido el problema y haber propuesto la modificación de las normas de cultivo y de las áreas en las que se autoriza la variedad. El resultado de su falta de intervención ha sido el pago de primas por la producción de un tabaco de valor comercial mínimo.

Limitación de la producción Estabilizadores presupuestarios 4.78. En 1988 se introdujo un régimen de cantidades máximas garantizadas (CMG) a fin de estabilizar el gasto de la organización común de mercados del tabaco crudo. Sin embargo, inicialmente no se aplicó el rigor suficiente a la aplicación del sistema para obligar a los cultivadores a modificar sus hábitos y, en algunos casos, las pequeñas reducciones de la prima consecuencia de la sobreproducción, tuvieron como único efecto el que los cosecheros aumentaran aún más su producción para compensar las pérdidas de ingresos. Con el nuevo régimen, la prima se reducía en un 1 % por cada punto porcentual en que se sobrepasaba la CMG de una cosecha.

Sin embargo, la reducción máxima de la prima se limitó al 5 % en la campaña de 1988. Esta disposición fue revocada más tarde por el Tribunal de Justicia porque cuando se aprobó el reglamento () ya se había plantado. En los años siguientes, el índice máximo de reducción de la prima para la producción que sobrepasara las CMG se incrementó al 15 %. En la cosecha de 1992, el porcentaje se aumentó al 23 % (); y además, en un intento de limitar la producción del tabaco de baja calidad, si la proporción de la calidad inferior de una determinada variedad adquirida por una empresa de transformación pasaba de un porcentaje máximo establecido (20 %, 30 % o 45 %, dependiendo de la variedad), la prima se reduciría en un 30 % ().

Sin embargo, la reducción en las primas desencadenada cuando la producción de una determinada variedad superaba su cantidad máxima garantizada no se incorporaba, ya fuera total o parcialmente, a las primas fijadas para la siguiente campaña comercial. Sin contar las variedades que sólo se cultivan de forma marginal, no hubo reducciones de primas en 1989, sólo tres en 1990 y trece en 1991, año en que, por primera vez, se hizo un intento general por controlar el gasto mediante un recorte de las primas. 4.79. De 1988 a 1992, la producción total superó las cantidades máximas garantizadas en un 3 %, 7 %, 9 % 10 % y 5 %, respectivamente ().

Sin embargo, el gasto total en primas no se redujo en proporciones equivalentes porque el exceso de producción se concentró en sólo unas pocas variedades. Por ejemplo, en 1989, el Badischer Geudertheimer italiano sobrepasó su CMG en un 1 008 %, pero la reducción de primas fue de tan sólo el 15 %, límite establecido para ese año. 4.80. La Comisión utilizó el mecanismo de estabilización de las CMG como un instrumento de regulación del mercado, para controlar las tendencias de la producción, como, por ejemplo, cuando elevó sustancialmente las CMG de las variedades del grupo I en 1989.

Este aumento, junto con los introducidos en 1990 y 1991 sin una reducción paralela de las primas, ha sido una de las principales causas de las 53 000 toneladas de superproducción en 1992 (véanse apartados 4.62 y siguientes). Hasta 1991, en efecto, no hubo un intento general por controlar el gasto mediante un recorte de las primas. Aunque a lo largo del período de seis años de 1987 a 1992 la producción experimentó un crecimiento global del 7 %, el gasto en el mismo período aumentó en un 53 % (pasando de 804 a 1 233 millones de ecus). La Comisión tendría que haber tomado antes medidas eficaces para controlar el gasto, por ejemplo, reduciendo las primas de las variedades en las que la producción era superior a la demanda.

Repercusión de los tipos de cambio 4.81. Antes de la adhesión, en Grecia no había contratos de cultivo. Cuando el país ingresó en la Comunidad, este hecho se tuvo en cuenta y no se impuso la obligación (como en los demás Estados miembros) de que existiera un contrato de cultivo para que la empresa de transformación pudiera recibir un anticipo sobre la prima. Sí se impuso, en cambio, que el tabaco fuera sometido a transformación en el propio país. En 1986, en virtud del Reglamento (CEE) n° 1791/86, la Comisión eliminó incluso este requisito para el tabaco recolectado de 1985 a 1988.

Ello abrió las puertas a la compra especulativa de tabaco Tsebelia y Mavra de mala calidad por parte de empresas de transformación italianas para poder beneficiarse de la diferencia de tipos verdes. 4.82. Así, entre 1987 y 1990 se dieron casos de tabaco en hoja tipo Tsebelia que era comprado en Grecia por empresas de transformación italianas, transportado a Italia, y sometido a control y procesado en este país. El hecho de que el tabaco embalado se vendiera a la intervención después de su transformación demuestra que estas importaciones de una variedad por lo general poco solicitada no eran operaciones comerciales corrientes.

La compra fue inducida por la divergencia entre los tipos de cambio en el mercado y los tipos representativos (verdes) del dracma y la lira. Tanto el precio mínimo de compra como la prima se fijan en ecus; pero las empresas de transformación obtenían un beneficio suplementario del 15 % al 20 % por la diferencia existente entre lo que costaba el tabaco adquirido en dracmas a los tipos de cambio del mercado y la prima recibida en liras al tipo de cambio verde. 4.83. Como consecuencia de esta demanda artificial, la producción aumentó inicialmente y luego, pese a los recortes de primas, no descendió a su verdadero nivel de demanda comercial, en torno a las 12 000 toneladas.

La producción de Tsebelia pasó de 25 400 a 30 000 toneladas en el período comprendido entre 1986 y 1989, y las existencias de intervención procedentes de las cosechas de 1987-89 sumaban en 1991 casi 30 000 toneladas, basadas en una demanda artificial de unas 5 000 toneladas anuales. El resultado fue que se desembolsaron innecesariamente unos 38 millones de ecus en primas y que se retrasó la conversión de Tsebelia a otras variedades. Por supuesto, hubo aún más gastos presupuestarios por las cantidades entregadas a la intervención. La Comisión se reveló incapaz de llamar la atención de las autoridades presupuestarias sobre el problema y no propuso ninguna solución para detener la especulación.

La renta de los agricultores 4.84. Uno de los objetivos de la organización común de mercados es proporcionar a los agricultores empleo y un nivel de vida equitativo. Así pues, la gestión de la Comisión debería basarse en información regular y fidedigna sobre los factores que determinan la renta de los cultivadores de tabaco. 4.85. La falta de información sobre el coste de este cultivo fue ya criticada por el Tribunal de Cuentas en su informe especial n° 3/87 (). En su respuesta, la Comisión dijo que tenía la intención de presentar un informe sobre los costes de producción en los diversos países productores cuando hiciera la propuesta de precios para la cosecha de 1988.

Efectivamente, se inició un estudio en 1988, pero éste no desembocó en ningún informe debido a la falta de información fiable proporcionada por los agricultores sobre los componentes de los costes, en particular en lo referente a la remuneración del trabajo familiar. 4.86. Un análisis de datos obtenidos de la propia red de información contable agrícola de la Comisión (RICA) puso de manifiesto que es bastante difícil alcanzar conclusiones válidas (p.ej. que el coste del trabajo familiar en Grecia tendría que ser de 266 616 ecus por hectárea). El único concepto relativo a los ingresos que puede manejarse con cierta seguridad es una fórmula de ingresos netos que incluye la remuneración del trabajo agrícola, arrendamientos e intereses.

Equivale aproximadamente al valor de la producción total de tabaco una vez deducidos los costes de producción (gastos específicos, gastos generales y depreciaciones). 4.87. En Francia, Italia, Grecia y, hasta cierto punto, España, países en los que recayó, en conjunto, el 94 % de todo el gasto del FEOGA en el sector del tabaco entre 1988 y 1990, la muestra es lo bastante amplia como para ser representativa. Los siguientes datos sobre ingresos brutos, costes e ingresos netos en la producción de tabaco se basan en explotaciones agrarias de los cuatro Estados miembros en las que el tabaco es el cultivo principal.

Se trata de cifras medias por hectárea del período 1988-1990: >SITIO PARA UN CUADRO> 4.88. Los promedios deben tomarse con precaución, ya que están influidos por la transición de España a los niveles de ayuda del mercado comunitario y por el hecho de que no se incluyen las explotaciones en las que el tabaco no es el cultivo principal. Las diferencias que registran los ingresos brutos por producción de tabaco según los Estados miembros se debe a las diferencias de precio de las variedades cultivadas y a los diferentes rendimientos, calidades y primas. En los ingresos netos influyen los mismos factores y los diferentes costes de producción entre variedades y entre Estados miembros.

La media de 3 379 ecus/ha de ingresos netos es confirmada por otro estudio realizado por la industria tabaquera (), que sitúa los ingresos derivados del cultivo del tabaco en 3 151 ecus/ha en 1990. 4.89. Los elevados ingresos brutos por hectárea en este cultivo son una consecuencia directa del alto nivel de ayuda comunitaria que recibe. El gasto total del FEOGA por hectárea, incluidas las restituciones a la exportación, los gastos de intervención y las primas, fue de 4 802 ecus de media en los cuatro Estado miembros entre 1988 y 1990. Dentro de esta cantidad, el gasto tan sólo en primas representó 4 235 ecus/ha ().

Ambas cantidades constituyen, respectivamente, el 77 % y el 68 % de los 6 233 ecus/ha de ingresos brutos de los cultivadores. 4.90. Aunque en el período 1988-90 el gasto comunitario en tabaco por hectárea fue ya muy elevado (4 802 ecus/ha), en 1991 se incrementó en un 29 % hasta situarse en unos 6 200 ecus/ha (2). Esta cifra es unas nueve veces mayor que la subvención de las semillas oleaginosas, veintiuna veces mayor que la del vino y veintitrés veces mayor que la de los cereales (). 4.91. Cultivar tabaco en la Comunidad resulta muy caro. Aún así, pese a un coste medio de producción de 2 853 ecus/ha en los cuatro Estados miembros entre 1988 y 1990 (sin incluir la remuneración del trabajo y los arrendamientos e intereses), los ingresos netos de los agricultores por hectárea siguen siendo mucho más elevados que en otros cultivos.

Comparativamente, en los mismos Estados miembros y años, fueron más de tres veces mayores que los ingresos netos medios de todos los tipos de explotaciones unidos, 990 ecus/ha, y más de siete veces mayores que los de las explotaciones especializadas en la producción de cereales, 441 ecus/ha (). 4.92. Pero aunque los ingresos por hectárea sean altos en comparación con los de otros cultivos, otros datos de la RICA indican unos ingresos netos absolutos de 5 702 ecus por cada explotación tabaquera, frente a los 9 138 ecus de otras explotaciones, es decir un 38 % menos (). Esto es debido al problema fundamental del sector, el del tamaño medio de las explotaciones, que es tan sólo de 1,1 hectáreas.

4.93. La RICA proporciona asimismo datos sobre el precio de arrendamiento de la tierra, que fue, por término medio, de 724 ecus/ha en los cuatro Estados miembros en el mismo período. Así pues, tras deducir este coste, quedan unos ingresos medios de 2 655 ecus/ha. Si todo agricultor que hubiera dejado de cultivar tabaco en los tres años comprendidos entre 1988 y 1990 hubiera percibido indemnizaciones de la Comunidad en lugar de los ingresos netos medios de 2 655 ecus obtenidos por hectárea, el coste para el presupuesto de la Comunidad habría sido en total de 595 millones de ecus. Por lo tanto, por este sistema, la Comunidad habría ahorrado anualmente 520 millones de ecus, más del 46 % de lo que representa el gasto medio anual, 1 115 millones de ecus.

Un sistema así habría tenido además la ventaja añadida de contribuir a reducir la producción de tabaco, en consonancia con los esfuerzos comunitarios en el ámbito de la salud por disminuir el tabaquismo. 5. COSTES SANITARIOS Y DE OTROS TIPOS DERIVADOS DEL CONSUMO DE TABACO 5.1. Toda evaluación de planes de ayudas al tabaco debería tomar en cuenta los costes sanitarios derivados de su consumo. Los expertos en sanidad lo designan como la principal causa de cáncer de pulmón evitable; uno de cada cuatro fumadores muere prematuramente de cáncer de pulmón, enfermedades coronarias o enfermedades pulmonares crónicas.

En la respuesta a una pregunta parlamentaria (), la Comisión afirmaba que: «Según las estadísticas de la OMS, se estima que el tabaco es el causante directo de la muerte de 431 000 personas al año en los Estados miembros de la Comunidad. Se podrá decir que, actualmente, el tabaco es responsable de al menos un 25 % de la mortalidad en la CE entre las personas de mediana edad (35-69), y de al menos un 10 % entre las personas de edad avanzada. Las personas de mediana edad que mueren a causa del tabaco pierden, como media, unos 20 años de su esperanza de vida. La previsión del número de víctimas mortales anuales por culpa del tabaco en la zona europea de la OMS, en la que se basan las estimaciones de dicha organización para las personas menores de 25 años en 1990, es de unos 2 millones hasta el año 2025.» 5.2.

La OMS señala el tabaco como responsable de aproximadamente el 90 % de las muertes por cáncer de pulmón, el 75 % de las causadas por bronquitis o enfisema, y el 25 % de las provocadas por cardiopatías isquémicas (). El consumo de tabaco por las madres durante el embarazo se asocia a un mayor riesgo de prematuridad, bajo peso al nacer y abortos. Estudios efectuados en Estados Unidos indican que el tabaco retarda la cicatrización de las heridas, alarga el período de convalecencia postoperatorio y provoca la caída de los dientes y el deterioro de los huesos (). 5.3. Por otro lado, los riesgos a que se ve sometido el fumador pasivo se conocen cada vez mejor.

Las personas que están expuestas habitualmente al humo de los demás tienen un riesgo de un 10 % a un 30 % superior de contraer cáncer de pulmón que otros no fumadores. Según otras investigaciones, la nicotina, al igual que la cocaína y la heroína, produce adicción y es psicoactiva, se emplea repetida y compulsivamente, y provoca síndrome de abstinencia (). 5.4. Según el máximo responsable de la Sanidad de Estados Unidos, el «Surgeon General», aunque la recaudación anual de impuestos especiales sobre el tabaco asciende a 22 000 millones de dólares, los costes sanitarios directos son de 39 000 millones de dólares anuales y, si se incluyen los costes indirectos, el coste total que representa el tabaquismo para la sociedad (estadounidense) es de 64 000 millones de dólares al año ().

La Oficina de Evaluación Tecnológica del Congreso de Estados Unidos, calculaba, en un estudio exhaustivo, que el coste sanitario anual de los tres grupos principales de enfermedades relacionadas con el tabaco, esto es, el cáncer y las enfermedades circulatorias y respiratorias, podía situarse entre 11 500 y 34 500 millones de dólares, con un valor medio estimado de 22 000 millones. Las pérdidas de productividad en relación con el tabaco se situaban, según las estimaciones, entre 26 900 y 60 500 millones de dólares para los mismos grupos de enfermedades, con un valor medio estimado de 43 000 millones de dólares.

La suma de los valores medios estimados, 65 000 millones de dólares, equivale a 2,17 dólares por cada paquete de cigarrillos vendido en 1985 (). Estos costes, basados en los factores de riesgo de 1982 y el nivel de precios de 1985, están subestimados, pues no incluyen todas las enfermedades relacionadas con el tabaco. 5.5. También se deberían contabilizar los costes de los incendios y gastos de limpieza, etc., conectados con el tabaco. Todos los años se pierden valiosas propiedades y recursos naturales por este motivo, ya que de una cuarta a una tercera parte de todos los incendios es provocada por cigarrillos encendidos o a medio apagar ().

5.6. Además del sufrimiento personal que ocasionan las muertes y enfermedades derivadas del tabaco, hay otros costes para la sociedad. Entre los fumadores se producen generalmente más bajas por enfermedad y absentismo laboral que en los no fumadores, y los que mueren prematuramente suelen ser trabajadores con formación, especializados y con experiencia (3). Esto conlleva más gastos médicos y unos costes adicionales de protección social por ayudar a las familias que han perdido su fuente de ingresos a causa de una enfermedad relacionada con el tabaco. Medidas antitabaco adoptadas por la Comisión 5.7.

En junio de 1985, el Consejo aprobó un programa europeo contra el cáncer. Este programa, que tiene por objetivo global reducir la mortalidad por cáncer en un 15 % antes del año 2000, lleva en marcha desde 1987 con dos planes de acción (1987-89 y 1990-94 ()) y ha adoptado como principal prioridad la lucha antitabaco. Ello ha supuesto no sólo medidas legislativas, sino también una campaña de sensibilización pública de gran escala. 5.8. Se fijaron unas prioridades para reducir la repercusión del tabaco sobre la salud. La Comisión ha presentado ya siete propuestas de directivas: - armonización de los impuestos indirectos sobre los productos de tabaco (tres propuestas); - armonización de las advertencias sanitarias en los paquetes de tabaco y prohibición de ciertas formas de rapé de consumo oral (dos propuestas); - limitación del contenido de alquitrán de los cigarrillos; - prohibición de la publicidad sobre el tabaco.

Todas estas medidas, excepto la prohibición de publicidad de los productos tabaqueros, han sido ya aprobadas y se han ejecutado o están en fase de ejecución en todos los Estados miembros. Por otro lado, en 1989, los ministros de Sanidad aprobaron una resolución sobre el consumo del tabaco en los lugares públicos. 5.9. Desde 1988, dentro de los dos planes de acción, el programa comunitario ha financiado unos 150 proyectos relacionados con la prevención del consumo de tabaco por medio de la educación sanitaria en los centros educativos, la información y sensibilización del gran público, en especial los jóvenes, además de la ayuda para dejar de fumar.

5.10. La Comisión ha fundado una agrupación europea de asociaciones antitabaco que reúne organizaciones no gubernamentales y altos funcionarios con competencias en este ámbito. El programa, además, financia y publica encuestas y sondeos de opinión que contribuyen a conocer las tendencias de opinión en los Estados miembros. 5.11. Ambos planes de acción contienen propuestas de reorientar la producción de tabaco hacia variedades menos tóxicas y un estudio sobre las posibilidades de reconversión. En el segundo de ellos se afirmaba que: «Sin lugar a dudas, la política seguida en este sector habrá de tener más en cuenta en el futuro los aspectos sanitarios;» aunque también decía que: «Toda política que se proponga reducir, a corto plazo, la producción europea de tabaco, repercutirá también en la situación del empleo en áreas ya afectadas, además de producir un aumento del déficit comercial, que ya es relativamente grande.».

5.12. El plan de acción actual cuenta con un presupuesto total de 50 millones de ecus, cuya parte correspondiente a 1992 fue de 13,5 millones de ecus. El presupuesto parcial para la prevención del consumo de tabaco en 1992 fue únicamente de 1,7 millones de ecus. El presupuesto para 1993 es de unos 10 millones de ecus, con un presupuesto parcial para la prevención del consumo de tabaco de 1,5 millones de ecus. 5.13. La Comunidad coopera con las Naciones Unidas en el campo de la prevención del tabaquismo a través de la Oficina Regional para Europa de la Organización Mundial de la Salud, pero el presupuesto destinado a las actividades de «Tabaco o salud» que lleva a cabo esta organización es tan sólo de 135 000 dólares de EE.UU.

(118 000 ecus), pese a que las actividades se desarrollan en 31 países, incluidos los de Europa oriental. 5.14. Por encargo de la Comisión, en mayo de 1991 se hizo una evaluación del programa «Europa contra el cáncer» de 1987-91, que incluyó un informe sobre la prevención del consumo el tabaco desde el punto de vista legislativo y de las actividades emprendidas (). En él se aseguraba que el objetivo de reducir la cifra de fallecimientos por cáncer en un 15 % antes del año 2000 es inalcanzable, a menos que se haga un esfuerzo extraordinario. El informe señalaba que se había registrado un incremento en la producción de variedades de tabaco con menor contenido en alquitrán, pero que no se había producido una reducción paralela en la producción de otras variedades.

5.15. Mientras tanto, la publicidad del tabaco continúa a pesar de las muertes y enfermedades graves relacionadas con su consumo. La modesta suma que la Comunidad ha destinado a las campañas antitabaco contrasta profundamente con los presupuestos publicitarios de las industria tabaqueras de la CE, que se calcula fueron de 446 millones de ecus en 1988 (). Implicaciones para la producción de tabaco 5.16. El presupuesto destinado a la campaña de «Europa contra el cáncer» y el presupuesto parcial para la prevención del consumo de tabaco no representan, respectivamente, más que el 1,1 % y el 0,1 % del gasto total invertido en el cultivo del tabaco en 1992.

Lo más importante hasta la fecha ha sido la directiva sobre la reducción del contenido de alquitrán a 15 mg para finales de 1992 y a 12 mg par finales del 97 (años 2000 y 2006 en el caso de Grecia). La directiva tendrá también consecuencias sobre el contenido de nicotina, que se encuentra en los cigarrillos en una proporción directa de 1:10 respecto al contenido de alquitrán. Basándose en datos de 1987, la industria del sector ha calculado que la directiva afectará al 46 % de los cigarrillos comercializados en la CE, y al 83 % cuando se aplique el nivel más riguroso de 12 mg. 5.17. En apoyo del esfuerzo general por hacer una reconversión a variedades con menor contenido en alquitrán y por fomentar los tabacos con mayor demanda, y dentro de la nueva reforma del sector, la Comisión ha iniciado un programa trienal de reconversión de las variedades Mavra, Tsebelia, Forchheimer Havanna IIc y los híbridos del Geudertheimer.

Los agricultores que cambien a otros cultivos o a otras variedades serán indemnizados por las pérdidas de ingresos consiguientes. 5.18. No obstante, los resultados de reconvertir la producción de variedades con alto contenido de alquitrán a otras con bajo contenido no están claros. Los cigarrillos con bajo contenido de alquitrán se han conseguido en parte reduciendo la densidad del tabaco. Para poder establecer una base adecuada de comparación, el contenido de alquitrán y nicotina debería expresarse en relación con el contenido total de tabaco en cada cigarrillo. Impuestos 5.19. El Ministerio de Sanidad finlandés llevó a cabo un análisis detallado de costes/beneficios sobre los posibles efectos de una subida de precios en las manufacturas de tabaco.

Se descubrió que el precio era el factor más determinante en la demanda, y que la reducción del consumo producida por una subida de los precios traería consigo un beneficio neto para la sociedad en general (). 5.20. Un medio de que suban los precios es elevar los impuestos sobre las ventas. En los Estados miembros hay tres tipos de impuestos indirectos que gravan el tabaco elaborado: - un impuesto específico que consiste en una cantidad fija por cigarrillo, independientemente del tamaño o del precio de venta al público, - un impuesto especial ad valorem cuyo importe es un porcentaje del precio orientativo de venta al público, impuestos especiales e IVA incluidos, y - el IVA, que se determina de la forma habitual y que se aplica sobre el precio, impuesto especial incluido.

5.21. De conformidad con la directiva relativa a la armonización de los impuestos indirectos sobre los cigarrillos, los Estados miembros deberían aplicar un impuesto especial global (específico más ad valorem sin IVA) mínimo de un 57 % del precio de venta al público de los cigarrillos que se encuentran dentro de las categorías de precios más populares (). En otros productos de tabaco, deberían aplicar un impuesto proporcional al precio de venta al público o un impuesto específico en el que el nivel impositivo dependiera del producto (). 5.22. Se ha calculado () que los ingresos en la Comunidad por los impuestos especiales y el IVA sobre el tabaco ascendieron en total a 36 000 millones de ecus en 1990, contribuyendo en más de un 3 % a los ingresos fiscales de las administraciones centrales.

A esto se unen los impuestos de sociedades percibidos de las empresas tabaqueras y los impuestos sobre la renta y cotizaciones a la seguridad social de los trabajadores empleados en la industria, que sumaron en total unos 3 000 millones de ecus en 1990. 5.23. Según estudios efectuados en Estados Unidos, una subida del 10 % en el precio de los cigarrillos reduciría el consumo entre los adultos en sólo un 4 % (). En los adolescentes, con menos tiempo de adicción, un menor consumo diario y menos medios económicos, la reducción sería del 14 %, correspondiendo la mayor parte de este menor consumo a decisiones de no empezar a fumar o de dejarlo ().

Los resultados de estos estudios, al igual que los datos del informe del «Surgeon General» de 1989, apoyan la conclusión de que los impuestos son un medio poderoso para prevenir que los niños empiecen a fumar y para que dejen de hacerlo los jóvenes. Exportaciones a los países en desarrollo 5.24. La subvención de la producción y exportación de tabaco no sólo supone la confirmación de una política que va en contra de la propia política sanitaria de la Comunidad, sino que además contradice la cooperación con los países en desarrollo. Demuestra, además, la duplicidad de valores que encierra la política comunitaria en este ámbito.

5.25. Se pagan subvenciones por producir tabaco que no tiene apenas mercado en la Comunidad. Casi todo se exporta a países de Europa central y oriental y de Africa del Norte donde los controles del contenido de alquitrán son insuficientes y que difícilmente pueden enfrentarse a la mortalidad y mayores costes sanitarios añadidos. 5.26. La balanza comercial del tabaco no es algo exclusivamente económico, sino que también plantea la cuestión de si acudir a países en desarrollo para reemplazar un mercado comunitario en retroceso es compatible con la política de cooperación de la Comunidad y moralmente justificable, considerando los consiguientes problemas económicos y sanitarios que se imponen a estos países.

5.27. El Banco Mundial ha reconocido () que las enfermedades relacionadas con el tabaco afectan de forma desproporcionada a los pobres, a quienes es más difícil acceder y convencer de que dejen de fumar. Por ello fomenta, por medio de sus actividades en el ámbito de la salud, la reducción del tabaquismo y ha decidido no prestar dinero directamente (y en la medida de lo posible tampoco indirectamente), para la producción, transformación, importación o comercialización de productos derivados del tabaco. El objetivo de estas medidas es reducir los enormes costes, sobre todo de asistencia sanitaria, que conlleva el consumo del tabaco.

La Comunidad, en cambio, no ha adoptado ninguna medida similar en relación con la ayuda a los países en desarrollo. 6. EL TABACO EN ESTADOS UNIDOS 6.1. El gasto público invertido en la subvención del tabaco en Estados Unidos no representa más que el 1,7 % del gasto de la Comunidad en la organización común de mercados, mientras que su producción de tabaco es el doble de la comunitaria. Situación general 6.2. El riesgo para la salud derivado del uso del tabaco ha tenido un marcado efecto en la opinión pública estadounidense, y el consumo de cigarrillos, en particular, está experimentando un continuo descenso.

El factor salud ha sido también valorado por los legisladores del país, como demuestra el hecho de que en 1982 el Congreso de Estados Unidos introdujera el programa de eliminación del coste neto («no net-cost»), que suprimía la subvención directa del tabaco. El sostenimiento del mercado se basa ahora en cuotas de producción para los cultivadores y en precios mínimos, de manera que el tabaco que se no se puede vender al precio mínimo o por encima del mismo es adquirido por agrupaciones de productores con la ayuda de préstamos públicos. Los precios mínimos dependen de que los miembros de dichas agrupaciones aprueben la cantidad global de cuotas en votaciones periódicas.

6.3. Como resultado de la ley de eliminación del coste neto, ya no se puede subvencionar ningún coste de las cosechas recolectadas desde 1983, salvo los gastos administrativos generales. Hay un presupuesto reservado para que los inspectores comerciales del Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA) determinen la calidad del tabaco y analicen los residuos de pesticidas. La subvención a la exportación de 5 centavos/libra se suspendió en 1973 y, desde entonces, no ha habido ningún tipo de subvenciones a la exportación. 6.4. El coste actual de las ayudas al tabaco es del orden de 30 ó 35 millones de dólares, y comprende: a)gastos administrativos (sueldos del personal y dietas de viaje y manutención); b)fomento de la exportación; c)parte del presupuesto del Servicio de Investigación Agrícola.

El tabaco se inscribe, además, en un programa de créditos a la exportación que ofrece garantías estatales a los créditos comerciales concedidos a compradores extranjeros para que compren productos agrarios estadounidenses. Cuotas 6.5. El USDA fija las cuotas de cada variedad de acuerdo con la información siguiente: a)las intenciones de compra de las empresas de manufactura de tabaco (); b)las exportaciones medias de tabaco en un período de tres años; c)el nivel de existencias de «estabilización», que se establece en 100 millones de libras o en un 15 % de las cuotas del año precedente.

La inclusión de los niveles de existencias en el cálculo es la clave para evitar la superproducción y, por ende, la acumulación de existencias. 6.6. Las cuotas se asignan a cada cultivador por medio de los «Farm Bureaux» que existen en todos los condados. Si un cultivador comercializa menos de lo que tiene asignado, la diferencia se añade a la cuota que corresponda a su explotación al año siguiente. Del mismo modo, las cantidades comercializadas por encima de la cuota actual se deducen de la del año siguiente. La producción que rebase la cuota en un 103 % se penaliza exigiendo al cultivador que renuncie al 75 % de los precios medios de mercado del año anterior.

6.7. Las cuotas son transferibles: las de Virginia pueden venderse dentro de los límites del condado, las de Burley no pueden venderse, pero sí arrendarse. Estas restricciones se aplican para garantizar que la producción de tabaco no se mueva de las áreas tradicionales de cultivo y su objetivo es mantener la calidad, la experiencia agraria local y los puestos de trabajo. Sin ellas, los cultivos tenderían a trasladarse a zonas con unas condiciones agrícolas más cómodas en general, desde el punto de vista de la tierra o de la irrigación. 6.8. Uno de los problemas que ha encontrado el USDA en el sistema de cuotas es la dificultad para cerciorarse de que los cultivadores declaran su verdadera producción.

El tabaco producido por encima de la cuota y no declarado influye en la capacidad del mercado para absorber la producción. Por este motivo, las autoridades estadounidenses penalizan a los cultivadores e intermediarios por lo que dejan de declarar y exigen a estos últimos que depositen una fianza para asegurarse de que las multas van a pagarse. Precios mínimos 6.9. El régimen de precios mínimos garantizados es gestionado por 11 agrupaciones de productores por medio de contratos con la «Commodity Credit Corporation» (CCC), sociedad de crédito a la producción agraria que depende del USDA.

Este último fija anualmente un precio mínimo medio para cada variedad de tabaco, que después se traduce a precios mínimos por cada calidad. El precio medio se establece teniendo en cuenta el nivel del año precedente, ajustado conforme a la evolución de una media móvil de los precios en el mercado en un período de cinco años (con un peso de las dos terceras partes) y la evolución del índice de los costes de producción de tabaco (una tercera parte). 6.10. Casi todo el tabaco se comercializa mediante subasta, y el precio mínimo de cada una de las múltiples calidades (hay 153 de Virginia y 113 de Burley) se convierte automáticamente en la oferta preestablecida de la correspondiente asociación de productores para cada lote de tabaco ofertado.

Si las ofertas de compra no superan dicha cantidad, la asociación adquiere el tabaco al precio mínimo, y poniendo el tabaco como garantía, pide un préstamo a la CCC para pagar a los productores los precios mínimos garantizados y cubrir los gastos de transformación, almacenamiento y venta del tabaco. 6.11. Para saldar el préstamo, los agricultores pueden ceder al Estado la garantía del mismo (es decir, el tabaco) sin ninguna penalización. Sin embargo, la ley sobre eliminación del coste neto obliga desde 1982 a que el capital de la deuda, los intereses y otros costes se cubran enteramente con el producto de la venta del tabaco por la CCC y que los costes que queden pendientes se imputen a los cultivadores y compradores.

Normalmente hacen falta varios años para terminar de dar salida a la cosecha de un año. El préstamo sigue pendiente mientras siga sin vender parte de la cosecha, pero se reduce con cada venta. Cuando el tabaco que se tiene de una cosecha dada se vende por una cantidad más que suficiente para saldar el préstamo de la CCC y los correspondientes intereses, las ganancias netas se reservan para cubrir pérdidas de años posteriores. 6.12. El coste que supone para el cultivador sostener el programa de precios mínimos garantizados ha variado entre 25 centavos y un 1/4 de centavo por libra. Algunas agrupaciones de productores, en especial la de tabaco para puros, han rechazado el régimen por el coste que supone gestionarlo con la eliminación del coste neto.

Inicialmente todos los costes de financiación eran soportados por las respectivas agrupaciones de productores, pero en 1986 las empresas de manufactura de tabaco aceptaron hacerse cargo de la mitad, partiendo de que subirían las cuotas y se reducirían los precios (en 1986 hubo una reducción del 18 % en los precios mínimos garantizados). Gestión por las agrupaciones de productores 6.13. Hasta 1985 se produjo un acumulación de existencias de tabaco que se solucionó gracias al acuerdo entre las principales agrupaciones de productores y las empresas de manufactura. Estas acordaron adquirir las existencias excedentarias de las agrupaciones durante ocho años.

Con ello se ha logrado reducir el coste que supone para los cultivadores la gestión del programa. Además, en los últimos años la cooperativa de tabaco curado al aire caliente ha vendido 65 millones de libras de tabaco de sus existencias cubiertas por préstamos a precios rebajados en un 20 % o un 30 %. La finalidad era reducir las cantidades de estas existencias y reducir así el coste de gestión del programa para los cultivadores. Por otro lado, puesto que al calcular las cuotas se tienen en cuenta las existencias, tuvo el efecto paralelo de evitar recortes de cuotas en el futuro. 6.14. Los productores estadounidenses, como los de la Comunidad, están sometidos a la competencia de importaciones baratas.

Por ello, las empresas de manufactura y algunas agrupaciones de productores opinan que, en el futuro, quizá haya que volver a bajar los precios mínimos garantizados para poder competir con las importaciones de menor precio -un enfoque muy diferente al método habitual de la Comunidad consistente en aumentar los niveles de ayuda en similares circunstancias. Otra alternativa que está barajando una agrupación de productores es la de producir parte del tabaco sin precios mínimos garantizados. De esta manera habría, para tabacos estadounidenses similares, dos precios distintos: el normal y uno no garantizado que pudiera competir con las importaciones.

6.15. La presión ejercida por las importaciones ha aumentado de hecho debido a la política de compras de las multinacionales de manufactura. En 1990, por ejemplo, había en Brasil unos 100 000 secaderos de tabaco curado al aire caliente y Burley. Una gran multinacional proporcionó ayudas a grupos de productores y en 1991 se construyeron otros 20 000 nuevos secaderos. 6.16. Las agrupaciones de productores celebran contratos de almacenamiento para el tabaco que adquieren. Los costes que de ello se derivan son, por término medio, de entre 2 y 2,2 centavos/libra al año, lo que incluye: a)intereses del préstamo para adquirir el tabaco; b)fumigación; c)costes del personal encargado del control independiente; d)gastos de viaje para inspeccionar las existencias.

Estas cifras salen muy favorecidas si se comparan con el importe de los reembolsos de la Comunidad a los Estados miembros: 0,168 ecus/kg al año (algo más de 9 centavos/libra). Aunque, por supuesto, unos costes y otros no son directamente comparables, en vista de su gran diferencia la Comisión debería revisar las bases para calcular el pago comunitario. Influencia de los precios 6.17. De acuerdo con los datos facilitados por la Universidad de Kentucky, los ingresos netos por acre en el cultivo del tabaco son de 1 000 a 1 500 dólares estadounidenses (de 2 160 a 3 240 ecus/ha), mientras que los habituales en la producción de soja son sólo de 250 dólares/acre (540 ecus/ha).

Así pues, parece haber un margen suficiente en los ingresos de los agricultores para poder absorber reducciones de precios. La Comunidad se enfrenta a un problema similar. La tendencia hacia cigarrillos baratos puede mejorar las posibilidades de comercialización de los tabacos comunitarios, ya que se utilizará menos cantidad de los tabacos de sabor superior y mayor precio estadounidenses, brasileños y zimbabwenses. No obstante, los productores de la Comunidad, como los de Estados Unidos, se verán sometidos a una mayor presión para reducir los precios en el mercado y poder competir con las importaciones y en el mercado mundial.

Dando por sentado que el contribuyente europeo no seguirá sosteniendo indefinidamente el cultivo del tabaco al nivel de gasto actual, y mucho menos un incremento de las ayudas para poder seguir siendo competitivos, habrá que hacer frente a recortes de precios. Junto a esto, se tendrá que mejorar la eficacia global para impedir una subida de los costes y seguir siendo competitivos. 7. CONCLUSION 7.1. El Tribunal concluye que la situación financiera de la OCM del sector del tabaco crudo no está debidamente reflejada en las cuentas consolidadas de la Comisión, en la medida en que: a)no revelan de forma exacta toda la información pertinente; el gasto anual no se hace definitivo hasta que no se han completado los procedimientos de liquidación de un año dado, incluidas las anulaciones decididas por la Comisión; el gasto total en tabaco en un ejercicio dado está o bien subestimado debido a que los beneficios obtenidos por las venta de las existencias de intervención se contabilizan como gastos negativos, o está supravalorado en la medida en que el valor de la depreciación lleva a una subestimación de los valores de las existencias; el gasto total del FEOGA está también subestimado porque las anulaciones se contabilizan igualmente como gasto negativo; la depreciación de las existencias de intervención no se basa en las cantidades reales de existencias en el momento de elaborarse las cuentas consolidadas (véase apartado 3.2); b)grandes cantidades de primas son o bien anticipos que no han sido liquidados todavía porque el tabaco no ha salido del control o bien pagos definitivos correspondientes a tabaco recolectado hasta once años antes (véanse letras (a) y (b) del apartado 3.2.); c)ciertos costes de intervención se imputaron a primas, dando así la falsa impresión de que el tabaco en cuestión se había comercializado (véase el apartado 3.3).

7.2. En general, los sistemas empleados por la Comisión y por los Estados miembros para controlar las operaciones de transformación y el almacenamiento, así como la puesta bajo control y la salida del control, no ofrecían garantías de que en los tres principales países productores el gasto no se produjera de forma irregular o ilegal (véanse apartados 3.25 a 3.69 y 3.89 a 3.117). La fiscalización del Tribunal abarcó el período 1987 a 1992, pero los sistemas de control han existido muchos años y resulta imposible cuantificar el alcance global de la pérdida económica. 7.3. Los procedimientos adoptados por la Comisión para vender el tabaco de intervención mediante licitaciones (véanse apartados 4.39 - 4.6) no le permitieron obtener los mejores precios posibles por el tabaco vendido.

Además, la Comisión no tomó suficientes precauciones para proteger los intereses de la Comunidad y, en particular, para prevenir la manipulación irregular del sistema de licitación. La gestión efectuada por la Comisión de las cuentas de intervención fue tan limitada que en un momento dado no conocía el valor del mercado del tabaco que se vendía. Las partidas eran tan grandes que las licitaciones favorecían a sólo unos pocos y, tratándose de surtidos de variedades, dejaban a la Comisión en las manos de los cárteles. El hecho de que no siempre se calcularan los precios mínimos de venta aumentaba el problema.

Además, la publicación por parte de las autoridades griegas de actas detalladas de reuniones confidenciales no facilitó la gestión del mercado (véase el apartado 4.62). 7.4. La Comisión debería llevar a cabo una revisión a fondo de los sistemas de control de los Estados miembros. Se deberían examinar de forma particular todas las deficiencias observadas por el Tribunal de Cuentas y tomarse medidas para garantizar que se intensifiquen los controles, que los pagos se hagan únicamente conforme a las disposiciones de los reglamentos y que se recuperen todos los pagos indebidos. 7.5. Cuando haya indicios de irregularidades en cuanto a las variedades contratadas (véanse apartados 3.19, 3.35 y 3.102 y siguientes), la Comisión debería asegurarse de que el asunto se lleva hasta el final en los Estados miembros interesados.

Habría que examinar, asimismo, la falta de aplicación de la «disposición sobre los municipios» en Grecia y España (véanse apartados 3.29 y 3.50) y recuperar las primas pagadas erróneamente. 7.6. La Comisión debiera también examinar las pruebas de exportación y llegada a terceros países de todas las exportaciones de tabaco efectuadas desde Grecia de 1989 en adelante, para comprobar si los pagos se hicieron conforme a las normas. En los casos en que se pagaron restituciones sin pruebas satisfactorias se debería exigir la devolución (véase apartado 3.138). 7.7. Al hacer la liquidación de cuentas, la Comisión debería prestar especial atención a las exportaciones de bajo valor, con el fin de asegurarse de que cumplen las condiciones para la concesión de restituciones a la exportación (véase apartado 3.141); debería asegurarse asimismo de que se refuercen los controles en los Estados miembros, de manera que en el futuro se comprueben físicamente las remesas en el punto de exportación para ver si son de una calidad buena, segura y comercializable (véase apartado 3.141) y este examen se base en análisis de riesgo en los que se incluya el valor.

Se debería corregir igualmente la base irregular utilizada en España para hacer pagos a la exportación (véanse apartados 3.139 y siguientes). 7.8. Aunque el gravamen impuesto para financiar en parte la Organización Griega del Tabaco EOK (véase apartado 3.27) es compatible con la idea de que se pague un precio mínimo por el tabaco crudo, la Comisión debería examinar si esta carga sobre las empresas de transformación griegas y, por consiguiente, sobre los propios cultivadores, es compatible con la OCM y, en particular, con el apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE. 7.9. El Tribunal observó que la gestión central de la Comisión era insatisfactoria.

La información no se obtenía o utilizaba de forma apropiada (véanse apartados 4.3 a 4.11), y no se hacía un seguimiento adecuado ni un cálculo correcto de los precios en el mercado mundial, de los costes y pérdidas derivados de la transformación y de los ingresos de los agricultores (apartados 4.12 a 4.32). Puesto que la OCM se basaba en un sistema de pagos por subvención, la falta de datos sobre los costes de producción y los precios en el mercado mundial resultan de lo más insatisfactorio. 7.10. La gestión que ha hecho la Comisión de dos de las principales políticas de la OCM (reconversión hacia variedades con demanda y fomento de la calidad) ha sido en general un fracaso.

Se han derrochado grandes sumas de fondos comunitarios en producción no deseada y se han hecho llegar a los cultivadores mensajes equivocados. A pesar de ciertos progresos recientes, el programa de reforma lleva un retraso de varios años (véanse apartados 4.63 a 4.77 y 4.81 a 4.83). La incapacidad para reducir el importe de las primas cuando se sobrepasaban ampliamente las cantidades máximas garantizadas, negaba la eficacia de su aplicación (apartados 4.78 a 4.80). 7.11. La causa de muchos de los problemas de control en los Estados miembros fue que los agricultores recibieron pagos de las empresas de transformación por tabaco en hoja no procesado, pero el derecho definitivo a la prima que financia tales pagos no se adquiría hasta que el tabaco ya sometido a transformación había salido del control.

Esto tuvo como resultado un coste presupuestario importante (véanse apartados 3.4 a 3.6, 3.34 a 3.36 y 3.84 a 3.85). Además, puesto que los lotes de tabaco en hoja entregados por los agricultores pierden su identidad durante las operaciones de transformación, se había de vigilar permanentemente todo el proceso, desde la entrega del tabaco crudo hasta la venta del tabaco embalado, a fin de garantizar la correspondencia física entre el tabaco entregado y el vendido. Esto no sólo fue difícil administrativamente hablando y costoso tanto para la administración como para las empresas de transformación, sino que además fue propenso a irregularidades.

7.12. Los méritos de la reforma de la OCM residen, a corto plazo, en la aparente simplificación de su gestión, al haberse suprimido la fijación de precios y reducido el número de primas diferentes. A la larga, la supresión prevista de la intervención y de las restituciones a la exportación podrá reducir las posibilidades de fraude. No obstante: a)la ampliación de los objetivos de la OCM junto a los ya establecidos en aplicación del artículo 39 del Tratado CEE aumenta la necesidad de mejorar el sistema de gestión e información; el Tribunal observó que con el sistema antiguo, muy dependiente de los Estados miembros, la Comisión era incapaz de reunir información suficiente y significativa para controlar el cumplimiento de los objetivos y lograr la transparencia del proceso por el que se fijaban las primas (véanse apartados 4.4 y sigu.); b)la comprobación de que los agricultores recibieran el precio mínimo es sustituida por una comprobación de que reciben la totalidad de la prima (véase letra (c) del apartado 2.19); c)la primas sólo se pagarán por el tabaco que responda a una calidad mínima establecida, de manera que habrá que seguir controlando la humedad, las impurezas y el tabaco de baja calidad de los que algunos elementos no se controlaban adecuadamente en el antiguo sistema (véase letra (d) del apartado 2.19); d)el reembolso de las primas depende de la comprobación de que el tabaco ha sido transformado y comercializado, por lo que el procedimiento a partir de la entrega exigirá un control continuado (véanse los apartados 3.8 y 3.16); e)puesto que los contratos de cultivo seguirán siendo la base legal para el pago de las primas, es esencial que todos los datos consignados en ellos sean verificados de forma independiente, y que las cantidades efectivamente entregadas se contrasten con las consignadas en los contratos (véase apartado 3.10); f)se tendrá que controlar el reparto de las cuotas y su respeto (véase letra (f) del apartado 2.19).

7.13. La nueva OCM prevé la creación de costosas agencias de control (véase letra (i) del apartado 2.19) y la creación de organizaciones intrasectoriales suplementarias para administrar el régimen (véase letra (j) del apartado 2.19). En su Informe Anual sobre el ejercicio financiero de 1991 (), el Tribunal de Cuentas describía los problemas para el control de las agrupaciones de productores de aceite de oliva en los mismos Estados miembros donde se produce la mayor parte del tabaco comunitario. A menos que se tengan en cuenta las observaciones del Tribunal cuando se asignen responsabilidades a las organizaciones intrasectoriales, los problemas actuales de control descritos en el presente informe no se podrán solventar.

El Tribunal considera que las cooperativas de productores de Estados Unidos ofrecen un buen ejemplo del modo en que se deberían desarrollar dichas responsabilidades (véanse apartados 6.13 y sigs.). 7.14. Por otro lado, el método empleado para fijar las cuotas anuales en Estados Unidos, teniendo en cuenta la cantidad de existencias, las exportaciones previstas y la demanda interna de las distintas variedades de tabaco, constituye un método bastante exacto de determinar la demanda y permitir ajustar a ella la producción. La Comisión debería estudiar si podría adoptarse el método en la Comunidad para poder establecer las cuotas de manera más eficaz.

7.15. El hecho de que en Estados Unidos las cuotas se puedan vender o comprar contribuye a la creación de unidades de explotación eficaces y rentables. Aunque las mismas consideraciones son aplicables a la situación de la Comunidad, la reforma del mercado comunitario no ha previsto la transferibilidad de las cuotas. Se debería estudiar si el mercado del tabaco ganaría en eficacia en el caso de que las cuotas pudieran arrendarse y venderse, dentro de unos límites bien definidos (véanse apartados 6.5 y sigs.). 7.16. Tanto la Comisión como la Autoridad Presupuestaria deberán meditar seriamente si está realmente justificado subvencionar un producto que requiere ingentes cantidades de ayuda comunitaria y considerables recursos de los Estados miembros para su gestión y control, cuando su consumo provoca daños graves a la salud y genera enormes gastos públicos sanitarios.

Especialmente significativo es el hecho de que la mitad de la producción comunitaria de este cultivo sea de tan mala calidad que no es apta para la manufactura de productos de tabaco en la propia Comunidad y se exporta con dumping a los mercados de terceros países aprovechando restituciones a la exportación sumadas a las primas. De este modo, la Comunidad financia un producto sin demanda real, en lugar de buscar urgentemente una conversión al cultivo de otros productos en zonas en las que el tabaco de buena calidad no se cultive o no pueda cultivarse. Todos estos hechos reunidos demuestran que financiar la producción de tabaco es una forma de malgastar los fondos públicos.

7.17. Es de prever que la producción comunitaria de tabaco se verá sometida a una presión cada vez mayor por parte de los tabacos importados, como ocurre en Estados Unidos. Por tanto, si se continúa la política actual, el coste del apoyo al mercado aumentará. Se debería, por tanto, revisar la financiación directa de la producción de tabaco y considerar la posibilidad de integrar a los cultivadores en el sistema de subvención directa de las rentas aplicado en otros grandes sectores, así como en el régimen de ayudas estructurales. Este enfoque sería el más adecuado para la reforma del sector y ahorraría a la Comunidad cuantiosas sumas de dinero del orden de 520 millones de ecus anuales (véanse apartados 4.91 y siguientes).

En términos generales, sería posible mantener las rentas de los agricultores de este modo y se ahorraría el 40 % del coste actual de las medidas de apoyo del mercado. El presente informe fue aprobado por el Tribunal de Cuentas en su reunión de 21 de diciembre de 1993. Por el Tribunal de Cuentas André J. MIDDELHOEK Presidente () Reglamento (CEE) n° 727/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970. DO L 94 de 28.4.1970, p. 1. () Unidad de Cuenta, predecesora de la Unidad de Cuenta Europea (UCE) y del actual ecu. () Informe especial del Tribunal de Cuentas n° 3/87. DO C 297 de 6.11.1987, p. 1. () BAT Industries, Philip Morris, RJ Reynolds, Rothmans International.

() Asociación internacional de cultivadores de tabaco: «Tobacco Farming: Sustainable alternatives?» East Grinstead, West Sussex, Inglaterra, página 1. () Economist Intelligence Unit: «Tabaco hasta el 1995», Informe especial n° 2091, Londres, mayo de 1991, página 1. () R.O.W. Sciences Inc.: «Resisting tobacco in developing countries». Documentos de trabajo para consulta en la VIII Conferencia mundial sobre el tabaco o la salud: «Construcción de un mundo sin tabaco». Buenos Aires, Argentina, 1992. () Véase el preámbulo del Reglamento (CEE) n° 727/70 del Consejo (ver nota (1)). () Reglamento (CEE) n° 2075/92 del Consejo.

DO L 215 de 30.7.1992, p. 70. () Las organizacioanes intrasectoriales comprenden representantes de las ramas de producción, transformación y comercialización. () Comisión de las Comunidades Europeas, DG VI-G-1. Doc VI/275/92, de 18 de mayo de 1993. () Reglamento (CEE) n° 2822/88 de la Comisión, de 18 de septiembre de 1988. DO L 254 de 14.9.1988, p. 6. () Reglamento (CEE) n° 3247/92 del Consejo, de 9 de noviembre de 1981. DO L 327 de 14.11.1981, p.1. () Reglamento (CEE) n° 1726/70 de la Comisión, de 25 de agosto de 1970. DO L 191 de 27.8.1970, p. 1. () Reglamento (CEE) n° 1329/90 del Consejo, de 14 de mayo de 1990.

DO L 132 de 23.5.1990, p. 25. () Requisito en vigor desde la cosecha de 1992. () Reglamento (CEE) n° 727/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970. DO L 94 de 28.4.1970, p. 1. () Reglamentos (CEE) n° 1329/91 de la Comisión, DO L 135 de 30.5.1991, p. 15 y n° 2376/91 de la Comisión, DO L 217 de 6.8.1991, p. 18. () Reglamento (CEE) n° 409/76 de la Comisión, de 23 de febrero de 1976. DO L 50 de 26.2.1976, p. 8. () Reglamento (CEE) n° 1727/70 de la Comisión, de 25 de agosto de 1970. DO L 191 de 27.8.1970, p. 5. () Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970. DO L 164 de 27.7.1970, p.

32. () Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989. DO L 388 de 30.12.1989, p. 18. () Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970. DO L 164 de 27.7.1970, p. 32. () Reglamento (CEE) n° 727/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970. DO L 94 de 28.4.1970, p. 1. () Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989. DO L 388 de 30.12.1989, p. 18. () Reglamento (CEE) n° 1726/70 de la Comisión, de 25 de agosto de 1970. DO L 191 de 27.8.1970, p. 1. () Requisito en vigor desde la cosecha de 1992. () Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989.

DO L 388 de 30.12.1989, p. 18. () Reglamento (CEE) n° 1726/70 de la Comisión, de 25 de agosto de 1970. DO L 191 de 27.8.1970, p. 1. () Artículo 10 del decreto legislativo nacional griego n° 3758/57, en combinación con el apartado 1 del artículo 12 del Decreto del Ejecutivo n° 1054/46 y con el apartado 1 del artículo 5 del Decreto del Ejecutivo n° 1059/38. () Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989. DO L 388 de 30.12.1989, p. 18. () Reglamento (CEE) n° 727/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970. DO L 94 de 28.4.1970, p. 1. () Reglamento (CEE) n° 2268/88 del Consejo, de 19 de julio de 1988.

DO L 199 de 26.7.1988, p. 20. () Reglamento (CEE) n° 1329/88 del Consejo, de 14 de mayo de 1990. DO L 132 de 23.5.1990. () Reglamento (CEE) n° 1467/70 del Consejo, de 20 de julio de 1970. DO L 94 de 28.4.1970, p. 1. () Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987. DO L 351 de 14.12.1987. () Reglamento (CEE) n° 137/90 de la Comisión, de 4 de enero de 1990. DO L 16 de 20.1.1990, p. 9. () Fuente: Eurostat. () Reglamento (CEE) n° 727/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970. DO L 94 de 28.4.1970, p. 1. () Reglamento (CEE) n° 1076/78 de la Comisión, de 23 de mayo de 1978.

DO L 136 de 24.5.1978, p. 8. () DG VI/E4/ TABAC/3134, de 15 de enero de 1990. () Reglamento (CEE) n° 727/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970. DO L 94 de 28.4.1970, p. 1. () Reglamento (CEE) n° 1076/78 de la Comisión, de 23 de mayo de 1978. DO L 136 de 24.5.1978, p. 8. () Informe especial del Tribunal de Cuentas n° 3/87. DO C 297 de 6.11.1987, p. 1. () Comisión, DG VI-E-3, VI 1087/85, de 23.1.1985. () Informe especial del Tribunal de Cuentas n° 3/87. DO C 297 de 6.11.1987, p. 1. () Reglamento (CEE) n° 2075/92 del Consejo. DO L 215 de 30.7.1992, p. 70. () «Groupe du tabac», informe con fecha de 14.7.1990.

() Artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 2075/92 del Consejo (ver nota (9)). () Reglamento (CEE) n° 1726/70 de la Comisión, de 25 de agosto de 1970. DO L 191 de 27.8.1970, p. 1. () Reglamento (CEE) n° 727/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970. DO L 94 de 28.4.1970, p. 1. () Reglamento (CEE) n° 3389/73 de la Comisión, de 13 de diciembre de 1973. DO L 345 de 15.12.1973, p. 47. () Reglamento (CEE) n° 2611/90 de la Comisión, de 10 de septiembre de 1990. DO L 248 de 11.9.1990, p. 7. () Reglamento (CEE) n° 3389/73 de la Comisión, de 13 de diciembre de 1973. DO L 345 de 15.12.1973, p. 47. () Reglamento (CEE) n° 881/93 de la Comisión, de 15 de abril de 1993.

DO L 92 de 16.4.1993, p. 21. () No hubo cantidades máximas garantizadas en 1987, el cálculo supone que las CMG de 1988 eran también válidas para 1987. () Reglamento (CEE) n° 2076/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992. DO L 215 de 30.7.92, p. 77. () Reglamento (CEE) n° 3616/92 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1992. DO L 367 de 16.12.1992, p. 13. () Reglamento (CEE) n° 881/93 de la Comisión, de 15 de abril de 1993. DO L 92 de 16.4.1993, p. 21. () Reglamento (CEE) n° 2075/92 del Consejo. DO L 215 de 30.7.1992, p. 70. () Directiva del Consejo n° 90/239/CEE, de 17 de mayo de 1990, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros respecto al contenido máximo de alquitrán en los cigarrillos.

DO L 137, de 30.5.1990, p. 36. () Decisión del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 17 de mayo de 1990, por la que se adopta un plan de acción 1990-94 en el marco del programa «Europa contra el cáncer», Anexo, letra A: Prevención del tabaquismo. () Informe especial del Tribunal de Cuentas n° 3/87. DO C 297 de 6.11.1987, p. 1. () Reglamento (CEE) n° 1210/92 de la Comisión, de 12 de mayo de 1992. DO L 127 de 13.5.1992, p. 5. () Reglamento (CEE) n° 1076/78 de la Comisión, de 23 de mayo de 1978. DO L 136 de 24.5.1978, p.

8. () Documento de trabajo de la Comisión, DG VI.E.4, de 21.02.92 ST. () Tribunal de Justicia, asunto C 368/89 (Crispoltini), de 11 de julio de 1991. () Reglamento (CEE) n° 2907/92 de la Comisión, de 6 de octubre de 1992. DO L 291 de 7.10.1992, p. 6. () Reglamento (CEE) n° 2062/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992. DO n° L 215 de 30.7.1992, p. 22. () Reglamentos del Consejo por los que se fijan las CMG; último: Reglamento (CEE) n° 861/92 del Consejo, de 30 de marzo de 1992, DO L 91 de 7.4.1992, p. 2. Reglamentos de la Comisión por los que se establece la producción; último: Reglamento (CEE) n° 2065/92 de la Comisión, de 27 de julio de 1993, DO L 187 de 29.7.1993 p.

26. () Informe especial del Tribunal de Cuentas n° 3/87. DO C 297 de 6.11.1987, p. 1. () PIEDA: «La industria del tabaco en la Comunidad Europea, 1990». Estudio de enero de 1992. Los ingresos totales por producción y transformación se calculan en 744 millones de ecus o 4 200 por cada equivalente de trabajo a tiempo completo (ETTC). Si se deducen 76 millones de ecus por los 18 250 trabajadores en ETTC que hay en las empresas de transformación, quedan 667 millones de ecus para la producción. Contando 211 662 hectáreas cultivadas en 1990, resultan unos ingresos medios de 3.151 ecus/ha. () Las cifras relativas a las ayudas por Estados miembros están tomadas del cuadro 4 y, las de las superficies, de la publicación de la Comisión «La situación de la agricultura en la Comunidad».

() Las cifras sobre ayudas y superficies cultivadas en los diferentes cultivos están tomadas de la Comisión: «La situación de la agricultura en la Comunidad: Informe 1992». () Comisión, RICA, Ingresos de las explotaciones agrarias en la Comunidad Europea 1990/91, que incluye una selección de datos de 1986/87 a 1989/90. () Comisión, DG VI A3. Nota de 8.8.1991, ref. 022713. () DO L 144 de 3.6.1991, p.23. () Oficina regional de la OMS para Europa, «Plan de acción quinquenal», 1988, cuadro 1. () Dos estudios: Dr. A. Sasco y Dr. L. Tomatis: «Prevención del cáncer: perspectivas para el futuro cercano», Europa Social, 1991, n° 1, pág.

10-14. Marion Merrell Dow Inc.: «The Economic Impact of Smoking». Publicado por Medical Information Services Inc. 1991. () Marion Merrell Dow Inc., serie: «The Economic Impact of Smoking», publicada por Medical Information Services Inc. 1991. () Koop, E., 1986: «El tabaco o la salud, puntos de discusión», conferencia dada por el «Surgeon General» (máxima autoridad sanitaria) de Estados Unidos en la XXXIX Asamblea Mundial de la Salud, punto 22 del orden del día. () Servicio de evaluación tecnológica del Congreso de Estados Unidos. «Smoking related deaths and financial costs». Septiembre de 1985, pág.

50. () Advocacy Institute for the American Cancer Society: «Lo que el tabaco hace realmente a la salud económica de su país» Ponencia presentada en la VIII Conferencia mundial sobre tabaco y salud, celebrada en Buenos Aires del 30 de marzo al 3 de abril de 1992. () Planes de acción del Consejo: DO C 184 de 23.7.1986. Do L 137 de 30.5.1990. () «Europa contra el cáncer. Evaluación de las acciones antitabaco». Mayo de 1991. () Bureau for Action on Smoking Prevention: BASP. Boletín n° 12, Bruselas, abril de 1991. () Markku Pekurinen: «Aspectos económicos del tabaquismo», Agencia Nacional de Salud y Bienestar de Finlandia, Informes de investigación 16/1991.

() Directiva (CEE) n° 92/79 del Consejo, de 19 de octubre de 1992. DO L 316 de 31.10.1992, p. 8. () Directiva (CEE) n° 92/80 del Consejo, de 19 de octubre de 1992. DO L 316 de 31.10.1992, p. 10. () PIEDA, «La industria del tabaco en la Comunidad Europea», estudio de enero de 1992. () Lewit, E.M. y Coate, D:« The potential for using excise taxes to reduce smoking», Journal of Health Economics, 1992; 1(2) 121-145. () Lewit, E. M., Coate, D. y Grossman, M.: «The effects of government regulation on teenage smoking». Journal of Law and Economics, 1981; 24: 45-569. () Informe sobre desarollo mundial de 1993.

Inversión sanitaria. Indicadores de desarrolo mundial, pág. 89, apartado 4.3. () Para garantizar que las empresas de manufactura declaren correctamente sus intenciones de compra, se les impone una multa si compran menos del 90 % de sus estimaciones. La multa está en función de la cantidad de libras no compradas y es el doble de la valoración de los costes no netos, es decir, el doble del coste por libra de funcionamiento del programa. () DO C 330 de 15.12.1992, p. 333. RESPUESTA DE LA COMISIÓN El informe sobre la organización común de mercado del tabaco presentado por el Tribunal de Cuentas requiere varias observaciones por parte de la Comisión. i) La Comisión no desea que, por una parte, el hecho de poner de manifiesto los comportamientos criticables pueda ensombrecer respecto del pasado los objetivos y el funcionamiento de la OCM en su conjunto, y que por otra parte, la nueva OCM, cuyo objetivo es precisamente solucionar los fallos habidos en el pasado, se juzgue teniendo en cuenta este pasivo. ii) La Comisión subraya en segundo lugar que en distintos informes de misión elaborados por los servicios de la Comisión o de investigaciones efectuados por éstos se encuentran numerosas observaciones realizadas por el Tribunal.

La Comisión también quiere subrayar que tras recibir las notas de los servicios, ha realizado las correcciones necesarias en las liquidaciones de cuentas o en las decisiones de mercado. iii) Por último, la Comisión señala que el Consejo y los Estados miembros tienen su parte de responsabilidad en el contenido de la OCM, así como en la administración, gestión y control de las disposiciones de la OCM del tabaco. El refuerzo de los medios humanos de los servicios de control es un aspecto determinante de su eficacia, así como del buen funcionamiento de la nueva OCM. 1. INTRODUCCIÓN 1.1. El tabaco es un cultivo intensivo, exigente en mano de obra.

Según la variedad que se cultive, una hectárea de tabaco necesita de media 1 500 horas de trabajo (2 150 horas/hectárea para los tabacos orientales de Grecia), frente a las 10 horas/hectárea aproximadamente que necesitan los cereales. La ayuda otorgada a la producción de tabaco es, en cierta medida, una ayuda a la actividad de los hombres de una región. Por su parte, el Tribunal reconoce, en el punto 2.2 que «el cultivo es intensivo en medios humanos, necesitando cuidadosas labores de preparación de la tierra, escardado y, en algunas variedades, riego abundante». Para muchas familias de agricultores, los ingresos del tabaco son su única fuente de ingresos anuales.

Para la Comunidad el objetivo «mundo rural» cobra aquí todo su sentido. 1.2. La ayuda otorgada a los productores comunitarios de tabaco no se contradice con los esfuerzos realizados por la Comisión para reducir el consumo de tabaco en el marco del programa «Europa contra el cáncer». En efecto, la Comunidad importa más del 70 % del tabaco que necesita para la fabricación de cigarrillos, cigarros, etc. El consumo de tabaco depende tanto de la importación como de la producción nacional. Y esta importación de tabaco no se ve en absoluto aumentada por la concesión de ayudas a los productores comunitarios.

Es evidente que el consumo de tabaco continuaría existiendo incluso si la Comunidad suprimiese la ayuda a los productores de tabaco, lo que equivaldría a la desaparición del cultivo de tabaco en Europa. Por otro lado, las consecuencias sobre la salud pública serían inexistentes. Dicho esto, hay que señalar que el Fondo comunitario de investigación e información se financia con una retención sobre las primas otorgadas a los productores de tabaco [Reglamento (CEE) n° 2427/93 de 1.9.1993, DO n° L 223 de 2.9.1993, p. 3]. Este «impuesto» permitirá financiar fundamentalmente proyectos de investigación e información en el ámbito de la mejora del conocimiento del público, y en especial los jóvenes, sobre los efectos nocivos de la utilización del tabaco en todas sus formas.

1.5. El informe a que se alude en este párrafo se refiere al supuesto comportamiento de un funcionario de la Comisión. Dicho funcionario había sido relevado de toda responsabilidad relativa al mercado del tabaco, pero era objeto de una investigación interna para la que tenía importancia el informe. Al finalizar la investigación con el fallecimiento del funcionario en cuestión, el Comisario Steichen escribió al Sr. Androutsopoulos el 23 de abril de 1993 acordando que el informe sería examinado por el Tribunal de Cuentas. El Sr. Androutsopoulos contestó el 29 de abril expresando su acuerdo.

El mismo día, el Secretario General contestó al Sr. Androutsopoulos indicando dónde podía ser examinado el informe por el Tribunal. Esta es la primera vez que la Comisión tuvo conocimiento del descontento del Tribunal sobre lo acordado en abril para el estudio del informe. Respecto al supuesto fraude, la Comisión también adoptó medidas inmediatas una vez que el fallecimiento del funcionario puso fin a la investigación interna. El Secretario General de la Comisión escribió el 2 de abril a las autoridades italianas y griegas informándolas de las alegaciones e invitándolas a adoptar las medidas necesarias con arreglo al Reglamento (CEE) 595/91 de 4 de marzo de 1991.

Al mismo tiempo, el Secretario General escribió a las autoridades belgas, por si fuera necesaria la cooperación entre las autoridades italianas, griegas y belgas. El 16 de julio la Comisión escribió de nuevo a las autoridades italianas y belgas señalando la posibilidad de que las irregularidades cometidas justificasen la apertura de procedimientos judiciales para la recuperación de fondos a favor de la Comunidad. Junto con estas cartas, la Comisión envió copias de una relación de todas las ventas de tabaco entre 1986 1990, con detalles sobre los licitadores que las realizaron. La Comisión también señaló estar disponible para celebrar una reunión en la que se explicasen los elementos que pudieran ayudar a los responsables de las investigaciones en estos Estados miembros.

1.6. En el anexo figura la carta de misión enviada por el Director General de Agricultura a uno de sus antiguos colaboradores, en la que le encarga una investigación sobre el funcionamiento de la División del Tabaco. 1.8. La Comisión ha solicitado a los Estados miembros que actúen, cuando ello ha sido posible, es decir, cuando la Comisión ha dispuesto de pruebas suficientes. 1.9. El objeto de la nueva normativa sobre «Tabaco», establecida en 1992, es solucionar las irregularidades del pasado. Se han impuesto multas a los Estados miembros por sus fallos en la gestión y en el control de la OCM pasada.

2. EL MERCADO DEL TABACO CRUDO El mercado comunitario La organización común de mercados (OCM) 2.19. A finales de 1989, tras comprobar los abusos cometidos en la aplicación, la Comisión decidió modificar radicalmente la OCM del tabaco y confió a un grupo de expertos independientes la tarea de concebir una futura organización del mercado del tabaco. 3. EXAMEN DE LAS CUENTAS Y DE LAS TRANSACCIONES SUBYACENTES EN LOS ESTADOS MIEMBROS 3.2. a) Al igual que para las demás OCM, la salida de una cosecha dada y los gastos correspondientes pueden transferirse al ejercicio presupuestario siguiente.

En el tabaco, este fenómeno se ve más acentuado que en otros sectores, pero ello se debe a que este producto debe secarse y transformarse varias veces antes de su salida. Las primas de una cosecha determinada recaen por lo tanto principalmente en el presupuesto siguiente. - A pesar de que la nomenclatura presupuestaria no establece distinción alguna para el pago de las primas del tabaco, los servicios de la Comisión exigen, por razones de control y de claridad en la gestión, que los Estados miembros desglosen los pagos efectuados en el ejercicio según la fecha de la cosecha. b) - En la elaboración de un presupuesto, se deben prever los gastos que puedan efectuarse, independientemente de que se trate de anticipos o de saldos.

Evidentemente, no puede conocerse el reparto con antelación. Los presupuestos contienen, por lo tanto, anticipos de una cosecha y saldos de las primas de tabaco de cosechas anteriores, pagadas a la salida del control. Los gastos así declarados únicamente tienen un carácter definitivo tras la aprobación de la decisión de liquidación de las cuentas del ejercicio en el curso del cual se realizaron los pagos. Los pagos efectuados a título de anticipo no son definitivos en tanto no se haya comprobado la adecuación y la regularidad del gasto, lo que se hace en el momento de la liquidación de las cuentas. - Por otro lado, los pagos efectuados por Grecia en 1992 tras la petición de la Comisión de que se realize un control, representan principalmente el pago de los saldos de las primas del tabaco correspondientes al tabaco bajo control de las cosechas de1981 a 1986.

Con el fin de aislar estos pagos específicos y comprobar hasta dónde se habían liquidado los saldos de la primas de estas cosechas, la autoridad presupuestaria consignó, al crear el Presupuesto Rectificativo Suplementario n° 3 de 1992, una cantidad de 17 Mio Ecu en la partida «VARIOS». (La Comisión tiene en cuenta esta contabilización para la gestión del mercado). c) - La depreciación de las existencias de intervención se rige por la disposiciones del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 1883/78 del Consejo relativo a las normas generales sobre la financiación de las intervenciones por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Garantía».

La Comisión ya respondió al Tribunal, el 5 de abril de 1993, sobre el sistema de cálculo utilizado para la depreciación de las existencias. Esta disposición no está conectada con el valor comunitario del tabaco almacenado, sino al valor previsible de venta, que se basa siempre en el precio medio de las adjudicaciones anteriores. Su objetivo es no cargar en los ejercicios futuros las posibles pérdidas ocasionadas por las compras. Dados los bajos precios de venta obtenidos en los ejercicios precedentes, resulta lógico que la Comisión se base en éstos para la determinación de los precios previsibles que deberán cargarse en los ejercicios 1991 y 1992.

La Comisión ha frenado las adjudicaciones de tabaco de intervención para la exportación por diversas razones, y entre ellas, la dificultad de alcanzar el precio auténtico en el mercado mundial. Esta postura ha tenido un precio, tal y como reconoce el Tribunal en el capítulo 3, ya que posteriormente, los precios de venta se han visto considerablemente incrementados en relación a los precios anteriores. Por lo tanto la Comisión ha obtenido beneficios con la venta. También conviene subrayar lo siguiente: - El FEOGA realizó importantes economías en los gastos de financiación durante toda la fase de almacenamiento (en realidad, el capital necesario para la compra de productos de la intervención es puesto a disposición por los Estados miembros y es remunerado por el FEOGA).

El pago de una parte del valor del producto mediante la depreciación reduce la cuantía del capital inmovilizado y por lo tanto, los gastos de financiación correspondientes. - Los beneficios de la venta se obtienen en el momento del pago del producto vendido, y se transfieren inmediatamente al FEOGA. d) Es el procedimiento normal de la liquidación. e) Los beneficios obtenidos con la venta en un ejercicio se contabilizan como gastos negativos en el mismo ejercicio. En efecto, las operaciones de venta forman parte de las medidas de gestión del mercado y, por ello, es legítimo que sus efectos financieros se contabilicen con los demás gastos.

Lo mismo ocurre con todos los productos en todas las OCM, y no es, por lo tanto, específico del tabaco. Las ganancias obtenidas con la venta no se mencionan ya que estas cantidades no se consideran anticipos, sino que forman parte de las operaciones de almacenamiento aplicadas por el FEOGA a un ejercicio determinado. - Las cantidades recuperadas en la liquidación de las cuentas se contabilizan con cargo al ejercicio durante el cual ha tenido lugar la recuperación, en un capítulo presupuestario adecuado (capítulo B1-37), de conformidad con el reglamento financiero. En ningún caso se trata de asimilar estas operaciones a prórrogas de créditos entre ejercicios.

3.3. Las primas se crearon para garantizar un precio mínimo a los cultivadores. El cultivador tiene derecho a recibir el precio mínimo, se venda el tabaco a empresas de primera transformación o el organismo de intervención. Por lo tanto, el precio que se paga en la intervención consta de dos elementos: - la prima, y - el valor del tabaco a un nivel de precio comparable al abonado por el transformador y que es en realidad el precio del mercado comunitario. Si, tal como solicita el Tribunal, se incorporase la cuantía de la prima al valor, habría bien que proceder a una depreciación mucho más importante para llevar el valor de las existencias al nivel del precio previsible de venta, bien remitir a ejercicios futuros las posibles pérdidas más importantes y registrar gastos de financiación mucho más elevados, debiéndose entonces incrementar el capital puesto a disposición por los Estados miembros.

3.4 3.6. La Comisión se compromete a adoptar cuanto antes las disposiciones pertinentes para limitar los gastos debidos a los tipos de conversión agrícolas. Las primas 3.7. Las primas se abonan en forma de anticipos (véase el punto 3.8). 3.16. La Comisión comparte la opinión del Tribunal. Por ello, el único medio de comparación es el control cuantitativo por variedades o por grupos. Alemania 3.19. El problema de la relación entre los certificados de prima y los contratos celebrados en Italia entre los agentes y los productores italianos se abordó en una carta oficial del FEOGA (n° 52246) de 9 de febrero de 1990 dirigida a las autoridades alemanas con motivo de la liquidación de las cuentas del ejercicio 1988.

La Comisión examinará la respuesta de las autoridades alemanas. 3.20. El artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 1726/70 permite a las autoridades alemanas actuar de esta manera. 3.22 y 3.23. El problema del pago del precio mínimo al productor antes del pago de la prima es objeto de un apartado específico (n° 3.9.1.2.) del Informe de síntesis de la liquidación de las cuentas de los ejercicios 1984 y 1985. El mismo punto fue objeto de una notificación a las autoridades alemanas en 1990 respecto a la liquidación de las cuentas de ejercicio 1988. Las autoridades alemanas se comprometieron en su respuesta a proceder con arreglo a la normativa comunitaria.

3.24. La situación de las existencias de las 21 empresas de transformación alemanas no constituye un problema mayor, teniendo en cuenta la producción que ha recibido primas (aproximadamente 6 500 toneladas) y las salidas comerciales que existen para estas variedades de tabaco que reciben primas. Grecia 3.28. El Tribunal ha comprobado que en Grecia, las regiones tabaqueras carecen de registros de la propiedad. Al ser el tabaco un cultivo de rotación, la normativa comunitaria permitía, hasta la cosecha de 1989, hacer una excepción en el contrato de cultivo e incluso transformar este tabaco griego no contratado en otro Estado miembro.

3.29. Hay que señalar que el programa estructural griego (PIM 1986 y POP 1990) había previsto el cambio de la producción hacia el tipo Virgina. Ello no había exigido una modificación de la lista de los municipios con derecho a primas. Por otra parte, la autorización del Consejo de no exigir contratos dificultó hasta 1990 el control de los municipios con derecho a primas. 3.30. La Comisión ya ha programado una investigación específica sobre las cantidades de tabaco que han recibido primas procedentes de municipios sin derecho a ellas de las cosechas de 1989 y siguientes, y cuyos pagos se hayan efectuado a lo largo del ejercicio financiero de 1991.

Se han establecido contactos con las autoridades griegas para cuantificar la corrección. 3.31 y 3.32. En efecto, la EOK lleva los certificados de forma discriminatoria para hacer frente a la falta de auténticos contratos entre transformadores y productores. «Almacena» los certificados en los cajones y los expide en caso de necesidad, y caso a caso. Al parcer, en la liquidación de 1991 se impuso una corrección financiera por no respetar las disposiciones de la CEE. España 3.42 y 3.44. La Comisión conoce el problema planteado por el Tribunal de Cuentas, ya que el Tribunal llegó a su conocimiento mediante una nota de los servicios de la Comisión de diciembre de 1990 y ello se recoge en el informe de la visita de inspección efectuada del 27 al 31/1/1992.

La cuestión se plantea en una carta oficial dirigida a las autoridades españolas en febrero de 1992. Desde entonces, el asunto lo tratan los servicios competentes de la Comisión. 3.45 a 3.48. La cuestión de la duplicidad de contratos era ya conocida por la Comisión, y la falta de actualización del registro de la propiedad español ha complicado la labor de control de las autoridades españolas. No obstante, se ha solucionado este incoveniente. En efecto, el Consejo de Ministros a partir de la cosecha de 1991 y para todos los Estados miembros, ha supeditado el pago de la prima a los transformadores a la obligación de celebrar un único contrato con los cultivadores [Reglamento (CEE) n° 1329/90].

Por otro lado, el Reglamento (CEE) n° 1197/92 ha establecido, a partir de la cosecha de 1992, la obligación de las empresas de transformación de controlar al menos un 5 % de los contratos o declaraciones de cultivo, registradas por variedades o por grupos de variedades. 3.49. A consecuencia de las informaciones recibidas por el Tribunal, la Comisión se ha puesto en contacto con las autoridades españolas. 3.51. Esta cuestión ha sido objeto de una carta oficial dirigida a las autoridades españolas en enero de 1991 relativa a la liquidación de las cuentas del ejercicio 1989. Las autoridades españolas se comprometieron a modificar su sistema de expedición de certificados de prima.

3.53. y siguientes. Con ocasión de la liquidación de las cuentas de 1990, tuvo lugar una visita de inspección en enero de 1992 para aclarar la cuestión del Burley E y el Burley F. Según numerosos expertos en tabaco, el Burley E es genética y botánicamente Burley. De haber una diferencia, sería en las condiciones de cultivo, de microclima o de la tierra. No obstante, todos los Burley pueden transformarse. La diferencia entre la prima de ambos Burley se justifica por el hecho de que la transformación es más cara que la fermentación. Mediante carta oficial de marzo de 1992 del FEOGA, se informó a las autoridades españolas de que la normativa comunitaria no permitía celebrar más de un contrato de cultivo por una misma parcela con los transformadores de tabaco y que debían efectuarse controles más severos en lo referente al punto 1 del anexo del Reglamento (CEE) n° 1726/70.

3.58. La ANT de España decidió efectivamente suspender de forma provisional el pago de primas, a la espera de realizar comprobaciones. En los casos en que éstas resultaron en el descubrimiento de fraudes, se solicitó la devolución. Tras estos controles, la cantidad de tabaco supuestamente Burley E, ha disminuido considerablemente en los ejercicios siguientes, tal y como ponen de manifiesto las estadísticas. 3.60. A partir de la cosecha de 1993, la prima es idéntica para la Burley E rubio curado al aire y el Burley F negro curado al aire. 3.61 a 3.63. Los servicios de la Comisión conocen el problema, que han tratado de resolver proponiendo una reducción de los grados máximos de humedad del 3 % y no permitiendo un ajuste hacia arriba hasta el grado máximo de humedad.

3.64. La Comisión señala al Tribunal que el procedimiento de determinación del grado de humedad es de orden práctico, y que hace falta manipularlo con precaución y relativizar dentro de las horquillas. Es necesario utilizar resultados medios, pues dos análisis de un mismo lote no dan nunca el mismo resultado. Los servicios de la Comisión invitaron a las autoridades españolas, mediante carta del mes de enero de 1991, a cumplir la normativa comunitaria, solicitando que los inspectores del SENPA desempeñasen la función que les corresponde, es decir, intervenir en la determinación de la calidad del tabaco, y solicitando también que se crease una comisión de apelación para los casos de desacuerdo sobre la determinación de la calidad del tabaco y las consecuencias correspondientes en lo que respecta al precio mínimo pagadero al cultivador.

3.65. El Tribunal apreció la semejanza entre el Burley E y el Burley F de las muestras, pero ello resulta lógico, puesto que el Burley F no estaba fermentado. 3.66. El asunto del tabaco incendiado en 1989 y 1990 fue solucionado por las autoridades españolas en la liquidación de las cuentas del ejercicio de 1990, mediante un pago anticipado a la decisión de liquidación. 3.67. En los controles existirán siempre problemas aislados o de carácter técnico. La Comisión señala que, en España, los controles se realizan sin previo aviso, por lo que resultan muy eficaces, y que existe un cuerpo de inspectores dotado de los suficientes recursos humanos para efectuar un trabajo continuado en el sector del tabaco.

Francia 3.70 a 3.84. Los servicios de la Comisión efectuaron en Francia un análisis del sistema de gestión y de control del tabaco, con ocasión de la liquidación de las cuentas del ejercicio de 1988. El FEOGA, en una carta dirigida a las autoridades francesas en febrero de 1990, hizo las mismas observaciones que las formuladas por el Tribunal de Cuentas en su informe. Posteriormente, las autoridades francesas modificaron un determinado número de procedimientos y aumentaron considerablemente sus controles. 3.76. La observación del Tribunal respecto a Francia es válida igualmente para todos los Estados miembros.

Dicho esto, el grado de humedad comunitario es un grado mínimo; en realidad, las primas se pagan siempre con arreglo a este grado. 3.79. La Comisión tiene pruebas de que en Francia el precio de compra se repercute a los productores. La cuestión de los tipos de conversión agrícolas en el sector del tabaco es aún objeto de discusiones. Italia 3.91 y 3.92. El Reglamento (CEE) n° 1726/70 establece que los compradores y los autores de declaraciones de cultivo deben registrar los contratos de cultivo y las declaraciones antes del 1 de agosto. A partir de la cosecha de 1990, el decreto ministerial de 5 de abril de 1990 obligaba a los transformadores a depositar, antes del 20 de junio, sus contratos y declaraciones de cultivo, cuyas firmas debían ser autentificadas, así como un disquete magnético que permita efectuar controles cruzados.

3.93 a 3.96. Hasta la cosecha de 1992, la normativa comunitaria preveía controles a la puesta bajo control del tabaco en hoja y a la salida del lugar de control del tabaco que hubiera sido sometido a operaciones de primera transformación y elaboración. Mediante decreto nacional de 31 de marzo de 1979, Italia había previsto como medidas suplementarias, la realización de controles por sondeo de las superficies contratadas, un calendario de las entregas según las variedades y la realización de controles en el curso de la transformación del tabaco en hoja. Las circulares nacionales prevén registros para el tabaco en hoja, inventarios del tabaco en hoja sometido a control, y registros del tabaco transformado.

Para la cosecha de 1992 únicamente, la normativa comunitaria establece la obligación de controlar, en cada empresa de transformación, al menos el 5 % de los contratos o declaraciones de cultivo registradas por variedades o grupo de variedades. 3.97. La Comisión señala que, mediante cartas de 11 de enero de 1991 y de 24 de febrero de 1992, insistió en la obligación de establecer el control sistemático en el momento del sometimiento a control, y en la función de los inspectores nacionales en la determinación de la calidad del tabaco. El AIMA decidió, el 18 de noviembre de 1991, confiar a SITRIS la totalidad de los controles del sector del tabaco, para suplir la falta de personal.

3.98. En los controles efectuados por el FEOGA, especialmente entre los cultivadores, sus agentes acentuaron el control del pago efectivo del precio mínimo a los cultivadores, bien interrogando a los interesados sobre sus declaraciones, bien solicitando las pruebas bancarias o de la transferencia. 3.99. Una vez los cultivadores entregan el tabaco, la empresa de transformación lo almacena en función de la categoría comercial por las empresas productoras o deseadas por los futuros compradores. 3.100. No puede decirse que no se haya efectuado ningún control. En efecto, la comprobación de la «correspondencia final» permite cerrar un caso que ha obtenido prima comprobando en los certificados de prima lo que ha entrado y lo que ha salido.

3.101. Una vez transformado el tabaco con arreglo a las exigencias comerciales, los fardos de tabaco transformado no pueden atribuirse a los cultivadores con exactitud. No obstante, los fardos de tabaco transformado llevan un número, el año de la cosecha, la variedad, la calidad y el piso foliar. Los movimientos de existencias se recogen en registros de las sucesivas salidas y entradas del tabaco embalado, que existen en todos los almacenes. 3.102. La Comisión reconoce que debía haber actuado con mayor rapidez dada la evolución de la producción que se perfilaba. La Comisión habría podido adoptar las medidas adecuadas, con arreglo al artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 727/70.

La reticencia de los juristas a aceptar la imposición de medidas correctivas en el curso del ejercicio contó con el aval del Tribunal de Justicia, que en su sentencia Crispolini de julio de 1991, condenó al Consejo y a la Comisión por el cambio de normas a lo largo de la campaña. 3.103 y 3.114. El asunto del Badischer Geudertheimer fue objeto de un control ad hoc por parte de los servicios de la Comisión en junio de 1989. El aumento de las superficies y de las cantidades se llevó a cabo en detrimento de las variedades Havanna y Burley. La diferencia de prima entre estas variedades (25 %) fue la razón de este mayor crecimiento de la variedad Badischer Geudertheimer.

Desde entonces, se ha establecido que se trataba sobre todo de híbridos de Badischer Geudertheimer. Esta es la razón por la que el anexo III del Reglamento (CEE) n° 1252/89 introdujo, a partir de la cosecha de 1989, cantidades máximas garantizadas distintas para la zona A (Alemania y Francia) y para la zona B (Italia). Además, a partir de la cosecha de 1991, los precios y las primas también se han visto diferenciados por zonas. Mediante el Reglamento (CEE) n° 2436/91, los servicios de la Comisión pusieron a la venta y vendieron las cantidades de tabaco de la variedad Badischer Geudertheimer de la cosecha de 1988 entregadas a la intervención, a saber, 7 517 715 kg.

A finales de 1993, ya no habrá más tabaco de esta variedad en intervención procedente de las cosechas de 1988, 1989, 1990 y 1991. La situación de las existencias privadas en posesión de las empresas de transformación de la variedad en cuestión no se conoce hasta ahora. 3.113. Podía existir un parecido. No se producía una variedad por lo que era, sino por lo que proporcionaba. Frecuentemente se trataba de híbridos conocidos por sus diferencias de rendimiento, de ahí las divergencias comprobadas con el Badischer Geudertheimer alemán o francés. 3.115 a 3.117. Los servicios de la Comisión han seguido de cerca el asunto de la variedad «Paraguay», así como la posible sustitución de la variedad Badischer Geudertheimer por la Burley.

Se realizó un control en septiembre de 1990. Almacenamiento de intervención 3.122 a 3.125. El problema planteado por el Tribunal de Cuentas es el de los Assuntori, en Italia. 3.124 y 3.125. Ello ha podido producirse únicamente por razones financieras debidas a las desviaciones monetarias y a la falta de montantes compensatorios monetarios. Documentos de intervención 3.126 a 3.129. En la investigación sobre la calidad del tabaco de intervención, que se llevó a cabo en febrero de 1988 y enero de 1990 en todos los centros de almacenamiento que tuviesen tabaco que hubiera sido objeto de venta por adjudicación, llegaron al poder de los agentes del FEOGA documentos oficiales con evaluaciones de las cantidades entregadas a la intervención.

Estos documentos llevan la denominación de «riepilogo dei risultati della perizia». El control no se realiza caja por caja, sino sobre el 25 % de las cajas presentadas a la intervención. La evaluación realizada sobre este 25 % se repercute posteriormente a la totalidad de las cantidades ofrecidas. Esta es la evaluación que los servicios de la Comisión han adoptado como base para la venta del tabaco de intervención. Seguridad del tabaco en intervención Las cajas controladas en las dos visitas de febrero de 1988 y enero de 1990 llevaban la marca AIMA. Si en los servicios del FEOGA no es posible hacer inventario de todas las cajas, sí es cierto que se realiza un control de las cantidades globales.

De esta manera, se ha corregido en Italia de 2 889 304 358 LIT correspondientes al ejercicio de 1988, y nueve mil millones de LIT correspondientes a 1992, para cantidades superiores al límite máximo de pérdidas. 3.132 a 3.133. El tabaco incendiado en Grecia ha sido objeto de una corrección financiera con ocasión de la liquidación de las cuentas del ejercicio de 1990. Esta corrección ha sido de 449 423 609 DRA. Restituciones a la exportación 3.135. La restitución se justifica por el hecho de que a la importación en la Comunidad se percibe un derecho de aduana, por lo que el precio del tabaco importado afecta al precio del mercado interior.

Por ello, es necesaria una restitución que acerque el precio comunitario al precio del mercado mundial. Tras la reforma, y a partir de la cosecha de 1993, se han suprimido las restituciones. Exportaciones de bajo valor 3.136 a 3.141. Conviene recordar que la exportación de tabacos de bajo valor comercial, con restituciones, era menos onerosa para el FEOGA que su compra por la intervención. En efecto, la normativa comunitaria no establecía límite cuantitativo alguno para la intervención para aquéllos tabacos cuya cantidad y calidad no se adecuaba a las necesidades del mercado. En las nuevas OCM, con la supresión de las restituciones, estas exportaciones, si continúan produciéndose, no generarán coste alguno para el FEOGA.

3.139. Los servicios de la Comisión investigan sobre la totalidad de las exportaciones de tabaco con destino a determinados países del Este. Dichos servicios prestarán particular atención a estos casos. Ajustes de peso en España 3.142 a 3.145. Los servicios de la Comisión acaban de recibir una respuesta de las autoridades españolas a su carta n° 22383 de 30 de junio de 1993, en la que se planteaba el problema de que habla el Tribunal de Cuentas. Las autoridades españolas manifiestan que la normativa comunitaria no establece claramente qué criterio debe aplicarse respecto al peso para el cálculo de la restitución, y que por esta razón, han aplicado el mismo criterio que para el cálculo de las primas, es decir, el peso ajustado en función de la humedad.

No obstante, el Reglamento sobre restituciones [Reglamento (CEE) n° 3665/87] especifica que el peso que debe aplicarse es el peso neto real. En la liquidación de 1991 la Comisión recuperará una cantidad de 8 731 111 PTA basándose en el nuevo cálculo del peso real. Liquidación de las cuentas 3.146. La Comisión realizará las correcciones para los casos no solucionados en las próximas liquidaciones del período cubierto por la investigación del Tribunal. 3.147 a 3.148. Los servicios de la Comisión llevan vigilando sistemáticamente desde 1988, con motivo de sus visitas de inspección, el inventario de las fianzas suspendidas en todos los Estados miembros.

Ello ha permitido detectar desde el principio la situación griega de la primas relativas a las cosechas de 1982-86. El Tribunal de Cuentas ha señalado con acierto que, hasta la cosecha de 1990, la normativa comunitaria no establecía plazo alguno para la transformación y la venta del tabaco embalado. Pero los servicios de la Comisión, con ocasión de la liquidación de las cuentas de 1989, establecieron el plazo de 31 de diciembre de 1992 para las cosechas en cuestión y recuperaron la cantidad indicada por el Tribunal. Por este motivo, en la liquidación de las cuentas de 1991 se realizará una corrección financiera para recuperar las primas correspondientes a 1 838 168 kg de tabaco embalado, no exportado en el plazo fijado.

La cuantía de esta corrección no se conoce todavía. Se tendrá en cuenta el ajuste de 2 705 095 DRA en la liquidación mencionada. 3.149. Los servicios de la Comisión han prestado especial atención a la lista de las fianzas suspendidas, en cada visita de inspección, en todos los Estados miembros. Estas listas tienen un seguimiento todos los años, donde pueden comprobarse los retrasos en el cierre de los expedientes. Por otro lado, el control de los cuadros V a Vb relativos a las primas pagadas en cada ejercicio financiero permite detectar las cosechas por las que se han pagado primas e investigar posteriormente acerca de las constataciones efectuadas.

3.150 a 3.151. La Comisión garantiza que la carta de agosto de 1988 ha sido atentamente estudiada por los servicios del FEOGA. A finales de 1988 se realizó una investigación específica que, dados los países de destino (Albania y Bulgaria), tropezó con numerosas dificultades. Tras los cambios políticos acaecidos en estos países, será posible dar a esta investigación un impulso decisivo. El FEOGA, basándose en pruebas evidentes obtenidas en sus propias investigaciones, aportó, con motivo de la liquidación de las cuentas de 1990 unas correcciones de 4 491 969 372 DRA y 15 697 544 030 LIT para Grecia e Italia respectivamente, estableciendo una reserva para el examen de la regularidad de las operaciones de exportación de 1988 y 1989, ejercicios para los que se está realizando una investigación en Grecia, Italia, en los dos países de destino, y en otros países de la misma región.

3.152. a) El informe a que alude el Tribunal de Cuentas fue realizado por dos funcionarios, responsables del sector del tabaco a partir de 1986. El Tribunal de Cuentas recoge dos frases que figuran en la página 19 de dicho informe, y que no pueden sacarse de su contexto. Los agentes de la Comisión se pronunciaron sobre los procedimientos internos administrativos y financieros y sobre las medidas de control establecidas para las entregas de tabaco en hoja, la transformación y las salidas. La referencia a un sistema de control interno que constituiría una sólida base para la organización del mercado europeo del tabaco se explica en la misma página, en la medida en que España y Portugal han acudido a Italia para inspirarse en el sistema italiano.

Por otro lado, el Tribunal ha olvidado un importante fragmento de una frase antes de hablar del sistema de control interno, «a great level segregation of duties assuring the necessary checks in different stadia and an internal checking..». Es el sistema teórico el que se considera «ejemplar». Distinta podía ser la aplicación que de él se hiciera. Por ello, en la página 23 de dicho informe, los encargados de la misión declaran que «in order to be able to check the complete flow of documents it is absolutely necessary to go as far as the regional offices». En la página 10 se afirmaba asimismo que «in spite of the fact that the common tobacco market organization in Italy covers a great area no other government or private bodies are involved in cheking or organizing this market».

Así, el Tribunal de Cuentas pudo comprobar que se habían formulado reservas de peso y que durante la liquidación de cuentas se había procedido a la recaudación de sumas a menudo importantes. Por otra parte, la página 9 de dicho informe que en el momento de realizarse la inspección la AIMA Tobacco disponía del siguiente personal: - en la sede central, de 12 personas encargadas de los aspectos técnicos y administrativos - en las 8 oficinas periféricas, de 79 inspectores. Sin embargo, cuando el Tribunal de Cuentas efectuó su inspección, buena parte de este personal se había jubilado y no había sido sustituido.

Ésta es la razón de que los servicios de la Comisión invitaran a las autoridades italianas, mediante carta n° 66999 de 8 de diciembre de 1986, a facilitar alguna explicación sobre un proyecto de Ley encaminado a dejar sin personal a la AIMA Tobacco. En aquella época, la inspección de los encargados de la misión se centró en 16 expedientes que dependían en su totalidad de la Oficina periférica de Perugia. Las observaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas en los puntos 3.90 a 3.96 no se referían ciertamente a esos 16 expedientes del ejercicio financiero 1986. 3.153. La realidad obliga a reconocer que nunca ha podido comprobarse la existencia real de las cantidades efectivamente producidas, ya que en el momento del control parece que el 95 % del tabaco ya había sido exportado.

En realidad, la investigación que se está llevando a cabo actualmente en Albania y Bulgaria podría demostrar que ese tabaco fue exportado en gran medida de una forma fraudulenta. 3.154. Los servicios de la Comisión no pueden compartir la opinión expresada por el Tribunal de Cuentas y le remiten a su respuesta de la letra a) del punto 3.152. Por lo que se refiere a los expedientes relativos a la variedad Badischer Geudertheimer, la Comisión remite a la respuesta recogida en el informe elaborado a raíz de esta misión, realizada entre el 14 y el 17 de junio de1989, del que el Tribunal tiene conocimiento.

3.155. El recurso a una empresa privada de control por parte de AIMA debe relacionarse con las observaciones dirigidas por los servicios del FEOGA a las autoridades italianas en sus cartas oficiales de 13 de febrero de 1990, 11 de enero de 1991 y 24 de febrero de 1992, relativas, respectivamente, a las liquidaciones de cuentas de los ejercicios 1988, 1989 y 1990. 3.156. La respuesta de los servicios de la Comisión ya se ha facilitado en los diferentes puntos referentes a España y Grecia. 4. GESTIÓN DEL MERCADO DEL TABACO 4.1. La Comisión aprueba estos criterios de gestión. Es la realidad del mercado - a la que tanto el Consejo como la Comisión deben enfrentarse - la que no siempre permite una respuesta adecuada.

Fijación de los parámetros básicos 4.2. La Comisión reconoce que este dispositivo de precios era excesivamente complejo y, por lo tanto, incontrolable. 4.3 a 4.28. La opacidad del mercado del tabaco es notoria. Por toda una serie de razones - el elevado número de variedades presentes en el mercado comunitario y mundial, las calidades comercializadas (cuyas características no están sujetas a una norma), el limitado número de agentes económicos de peso en el sector (importante papel de las multinacionales) y las rápidas fluctuaciones del mercado internacional, así como los factores politico-económicos -, la fijación de los precios comunitarios no puede ser un ejercicio puramente aritmético, basado en una serie de datos objetivos.

Ésta es la razón por la que la Comisión, a raíz de las conclusiones de los trabajos del grupo de expertos de alto nivel, ha decidido abandonar todo proyecto de revisión de la antigua Organización Común de Mercados, y sustituirla por un nuevo régimen esencialmente simplificado. 4.7. La recopilación de los datos estadísticos es un problema común a todos los productos agrarios. La Comisión está tratando actualmente de ceñirse a lo mínimo indispensable. 4.8 y 4.9. El tabaco no constituye una excepción en relación con lo que viene ocurriendo en muchos otros sectores: en los comienzos de las OCM, lo que se hizo fue recoger simplemente los niveles de los precios nacionales.

4.16. No siempre es posible comparar aquí los sistemas aplicados en la Comunidad y en los terceros países por cuanto los tipos de tabaco producidos en la Comunidad no se prestan a la clasificación adoptada por dichos países. 4.29 a 4.32. Las primas propuestas por el grupo de expertos figuran en la página 18 de su informe, de cuya copia dispone el Tribunal. No obstante, la Comisión ha limitado la diferenciación regional de las primas, e integrado la ayuda específica del 10 % del importe de la prima en el importe global de la misma (ejemplo: en el caso del tabaco negro curado al aire, 1,818 ecus/kg + 10 % = los 2 ecus/kg propuestos por el grupo de expertos).

En el informe de dicho grupo se ha tenido en cuenta fundamentalmente, a la hora de fijar las primas, la demanda de la variedad en el mercado, además de otros factores socioeconómicos. El Reglamento (CEE) n° 2075/92 del Consejo del Consejo precisa que «las primas tienen por objeto contribuir a incrementar los ingresos de los productores cuya producción se ajuste a las necesidades del mercado y a permitir la comercialización del tabaco producido en la Comunidad» (apartado 3 del artículo 3), y que es conveniente tener «en cuenta, en particular, las posibilidades de comercialización anteriores y previsibles de los diferentes tipos de tabaco, en condiciones de competencia normales, tanto en el mercado comunitario como en el mundial» (apartado 1 del artículo 4).

La propuesta de la Comisión para las primas de la cosecha 1993 [Reglamento (CEE) n° 2076/92 del Consejo] tiene en cuenta estos criterios. Es incorrecto caracterizar el mercado de tabaco crudo como un mercado reglamentado. Se trata de un mercado especialmente abierto al mercado mundial, habida cuenta del escaso nivel de protección arancelaria y de la ausencia de cuotas o de cualquier otro tipo de obstáculo técnico. 4.32. La Comisión no puede permitirse introducir excepciones en una normativa decidida por el Consejo, so pena de anular sus propias decisiones de gestión. 4.39 a 4.61. Observación general: la Comisión habría preferido que el Tribunal abordara esta medida disociando los elementos factuales de las «irregularidades» de gestión específicas registradas en esta OCM.

Es evidente que los reglamentos presentaban lagunas, pero es su aplicación lo que ha podido multiplicar o ampliar tales irregularidades. En todo caso, la Comisión ya ha adoptado en la nueva OCM las medidas adecuadas para evitar el recurso a este tipo de procedimiento. Dichas medidas se recogen en un largo informe enviado a mediados de 1993 a la Comisión de Control Presupuestario del Parlamento. 4.47 a 4.49. Desde el reinicio de las licitaciones en septiembre de 1991, se ha reforzado considerablemente el procedimiento con el fin de evitar errores de transcripción y, sobre todo, prevenir cualquier riesgo de irregularidad en las operaciones.

Los datos fundamentales de las ofertas se anotan en varios documentos y en presencia de varios funcionarios, quienes dan fe de ello con sus firmas. Dichos documentos permiten una comprobación cruzada, eliminando así los riesgos de error o de manipulación. La transcripción de las ofertas en forma de télex anónimo dirigido a los Estados miembros es objeto de un exhaustivo control jerárquico. 4.51. Para la evaluación de las ofertas, se tienen en cuenta asimismo los precios que se practican en el mercado mundial, sobre la base de las informaciones oficiales y confidenciales de que dispone la Comisión.

4.52 a 4.55. La Comisión estima que procede tener en cuenta la dificultad que existía en aquel momento para establecer de manera objetiva el valor de mercado de los diferentes lotes compuestos de variedades diferentes. En efecto, sobre la base de los elementos conocidos entonces, la Comisión había estimado por igual el valor del primero y del segundo lote. Por otra parte, en el marco de la misma licitación, se pusieron a la venta dos lotes de composición casi idéntica: el lote de 1 519 836 kg citado por el Tribunal como «primer lote», y otro lote de 1 519 991 kg. Desde su puesta en venta a través de sucesivas licitaciones el 7 de noviembre de 1988, el primer lote pasó de 17,51 DRA/kg a 102,00 DRA/kg, mientras que para el otro se recibieron ofertas que iban de 18,43 DRA/kg a tan solo 92,00 DRA/kg.

Por último, tras varias negativas de adjudicación de lotes y habida cuenta del importante aumento de las ofertas para el lote en cuestión, la Comisión optó por comunicar a los agentes económicos su disposición a reemprender las adjudicaciones de los lotes en cuanto los precios hubieran aumentado lo suficiente, manteniéndose, no obstante, prudente en lo que se refiere a las cantidades licitadas. Por otra parte, la Comisión estima que es discutible el hecho de considerar el primer lote (1 519 836 kg de Mavra, Kaba Koulak, Katerini, Burley) como cualitativamente muy superior al segundo (425 698 kg de Mavra y Basmas).

Generalmente, el Basmas obtiene precios netamente superiores a los tabacos del primer lote y, en el período de referencia, los precios del Mavra eran más bien insignificantes. En cualquier caso, el precio obtenido posteriormente por el segundo lote fue considerablemente superior al ofertado con motivo de la licitación en cuestión. Gestión de las ventas 4.57. Conviene, no obstante, observar que las condiciones del mercado han evolucionado muy favorablemente para los tabacos de calidad inferior en respuesta a la demanda de los países del Este. 4.58 a 4.59. En el sector del comercio de tabaco embalado, el número de agentes económicos es limitado.

Durante la última licitación (6 de septiembre de 1993), que incluía 18 lotes de 122 a 1 073 toneladas, el lote más grande recibió el mismo número de ofertas que el más pequeño. La participación de una cantidad razonable de licitadores en la puesta en venta de los mayores lotes en 1991/92 no corrobora las afirmaciones del Tribunal. 4.60 y 4.61. Véanse puntos 1.5 y 1.8. Confidencialidad de las reuniones de los comités de gestión 4.62. Lamentablemente, no cabe duda de que los EM proporcionaron a sus agentes económicos indicaciones - incluido de carácter confidencial - sobre los trabajos de los comités de gestión.

Esto no sólo ocurre con el tabaco. Cabría al mismo tiempo plantearse si, en un afán de transparencia, no debería informarse a los agentes, directamente afectados por las decisiones de los comités de gestión, de las razones que fundamentan tales decisiones. Conversión a variedades con demanda 4.63. Es preciso reconocer que la conversión estaba abocada al fracaso por cuanto la producción estaba más orientada a las primas concedidas que al tabaco en sí. 4.65. El rápido aumento de la producción de Virgina EL en Grecia resulta fundamentalmente del elevadísimo importe de la prima a raíz de la cosecha de 1989, y de la ineficacia de los estabilizadores frente al rebasamiento (cada vez mayor) de la C.M.G., denunciado por la Comisión.

La Comisión considera especulativas las inversiones realizadas en Grecia en el sector del tabaco curado al aire caliente en 1992. No obstante, ha puesto en marcha un programa de reconversión para tener en cuenta la pesada carga que tales inversiones han supuesto para algunas explotaciones de dimensiones modestas y mano de obra familiar que ya no podían rentabilizarse bajo el nuevo régimen de cuotas. 4.66 y 4.67. La Comisión reitera aquí lo dicho anteriormente: El Consejo ha obrado deliberadamente y con pleno conocimiento de causa al aplicar una política de sostenimiento de los precios esencialmente social, con un enfoque en el que el valor comercial de los tipos de tabaco producidos era un elemento accesorio.

Prescindir de este dato esencial en cualquier razonamiento sobre la política comunitaria en el sector del tabaco puede dar lugar a todo tipo de apreciaciones. Dicho esto, vemos que en el marco de la antigua OCM la Comisión adoptó o propuso al Consejo toda una serie de medidas en relación con las variedades que plantean problemas, y en particular: a)La disminución de la C.M.G. para las variedades en cuestión, que pasó de 25 700 toneladas en 1989 a 21 000 toneladas en 1992 en el caso de los híbridos de Geudertheimer y de Forchheimer Havanna II c, y de 30 000 toneladas en 1989 a 26 500 toneladas en 1992 en el caso del Mavra y Tsebelia. b)La reducción de los precios y las primas.

No aplicando los estabilizadores, la reducción de la prima desde la cosecha de 1989 ha sido de 0,876 ecus/kg ( P34,6 %) en el caso de los híbridos Geudertheimer, de 0,251 ecus/kg ( P13,1 %) en el caso del Forcheimer Havanna II c, de 0,679 ecus/kg ( P26,2 %) en el del Tsebelia y de 0,555 ecus/kg ( P26,2 %) en el del Mavra. Teniendo en cuenta los estabilizadores, la prima efectiva se redujo entre 1989 y 1991 en un 44,4 % para los híbridos de Geudertheimer y en un 37,3 % para el Tsebelia y el Mavra. c)El aumento del tope en caso de rebasamiento de la C.M.G. en 1992 del 15 % al 23 % (la Comisión había propuesto el 30 %). d)La reducción de las primas en un 30 % para las cantidades de calidad inferior que rebasaran un determinado límite a partir de la cosecha de 1992. e)La reducción del precio de intervención al 75 % del precio de objetivo para las variedades problemáticas. f)La fijación de los rendimientos máximos que limitan la concesión de la prima, acompañada de inspecciones obligatorias a partir de la cosecha de 1992.

El efecto combinado de estas medidas, y en particular las descritas en los puntos c) y d), explica la dramática reducción de los tipos de tabaco negro en Italia (casi todos de calidad inferior y, por lo tanto, sujetos a la doble penalización). No debe, pues, subestimarse, pese a la ausencia de un régimen de cuotas, la progresiva pero efectiva reducción de estas variedades problemáticas. Las competencias de la Comisión no son ilimitadas. La negativa tanto del Consejo como del Parlamento Europeo a aplicar, tal y como proponía la Comisión en el marco de las CMG, reducciones en las primas proporcionales a los volúmenes producidos es en gran medida la causa de los problemas registrados en el sector del tabaco.

Fomento de la calidad 4.70 y 4.72. La comparación de los rendimientos «en condiciones normales de cultivo» debe hacerse con los rendimientos previamente contemplados en el Reglamento (CEE) n° 2501/87. Así, por lo que se refiere a los rendimientos normales, observamos lo siguiente: - un descenso del Round Scafati (n° 34) - el mantenimiento de los rendimientos previos en doce variedades entre las que pueden destacarse el Paraguay (n° 4a), el Bright (n° 7), el Burley I (n° 8), el Forchheimer Havanna II c (n° 11a), los híbridos de Geudertheimer (n° 11c) y el Erzegovina (n° 15) - un débil aumento en las demás variedades, con excepción de algunas griegas (Tsebelia), Mavra, VirginEL), donde el aumento ha sido más importante.

Es, por último, preciso destacar el contexto en el que se ha producido esta revisión. Tras la limitación del importe de la prima a los rendimientos máximos introducidos para la cosecha de 1992 por el Reglamento (CEE) n° 1413/91, los rendimientos recogidos en el Reglamento (CEE) n° 2501/87 ya no tienen simplemente un valor indicativo y agronómico, sino fijan los derechos a la ayuda de los productores. Esta es la razón por la que se fijan, además de los rendimientos «normales», unos rendimientos máximos. Tales rendimientos no se han fijado sobre la base de los datos estadísticos de que dispone la Comisión, sino a propuesta del grupo de expertos consultado por la Comisión.

Por otra parte, conviene subrayar que el aumento del rendimiento no es el corolario forzoso de un descenso de la calidad, frente a lo que comúnmente se piensa. En efecto, la mejora de las técnicas de cultivo implica generalmente un aumento tanto cualitativo como cuantitativo, hasta un nivel de ambos factores. Por otra parte, la Comisión observa que son los industriales fabricantes de cigarrillos quienes determinan las características finales de los productos (nicotina, alquitrán, combustión, sabor, etc.). No es, exacto afirmar que la demanda actual se orienta únicamente hacia los tipos de cigarrillos que se consumen en los países industrializados, como los Estados Unidos o Japón.

Los países al Este de la Comunidad se conforman con tabacos baratos y las variedades llamadas «problemáticas» encuentran allí un mercado natural. 4.73. La comparación de un Virginia US y de un Virginia CEE es muy delicada. 4.74 y 4.75. La Comisión es consciente de que la ayuda comunitaria que se concede a determinadas variedades (primas + restituciones a la exportación) ha supuesto una incitación a la producción de tabacos sin valor comercial real. Esto es lo que ha llevado a la Comisión a proponer al Consejo una reforma fundamental de la O.C.M. y a luchar denodadamente para que no vuelva a permitirse la concesión de restituciones.

4.76. El objetivo del Reglamento (CEE) n° 1210/92 no consistía en mejorar la calidad de la producción, sino en evitar que se pagara la prima a cualquier tipo de tabaco. El espectacular descenso de la producción de algunos tabacos problemáticos en 1992 es una consecuencia más de esta iniciativa. 4.77. La variedad Round Scafati se eliminó de la lista de variedades recogidas en el Anexo del Reglamento (CEE) n° 2075/92. Limitación de la producción Estabilizadores presupuestarios 4.78. Los precios y primas siempre han sido propuestos por la Comisión y fijados por el Consejo antes de que pudiera conocerse la aplicación de los estabilizadores a la cosecha precedente.

No obstante, se llevó a cabo una importante reducción de los precios y las primas para la cosecha de 1991. La cosecha de 1992, por su parte, fue objeto de un «standstill» en espera de la reforma del sector. Esto no impidió ni el incremento del tope, que pasó del 15 % al 23 % (frente al 30 % propuesto por la Comisión), ni la aplicación de una reducción del 30 % a las malas calidades producidas más allá de un determinado porcentaje. En lo que a éstas últimas se refiere, la reducción de la prima no fue inferior al 53 %. La medida afectó al 70 % de la producción de algunas variedades problemáticas.

4.79. Al Tribunal le consta que la Comisión viene proponiendo hace tiempo topes cada vez más elevados (del 5 % de la cosecha de 1988 al 23 % de la cosecha de 1992), lo que demuestra su afán por penalizar a las producciones excedentarias. Ante la dificultad de controlar la situación mediante CMG, el Consejo, aprobó, previa propuesta de la Comisión, la introducción de cuotas en el marco de la reforma de la OCM. 4.80. Habida cuenta del rápido aumento de los gastos, la Comisión propuso al Consejo, en el paquete de precios para 1990/1991, una serie de medidas dirigidas a sanear la situación y que, en particular, incluían la reducción de la C.M.G., de los precios de objetivo, de las primas y de los precios de intervención para determinadas variedades.

Desde finales de 1989, la Comisión decidió asimismo encargar a un grupo de expertos independientes de alto nivel que examinara la situación del sector del tabaco y formulara propuestas para la mejora de la O.C.M. El grupo presentó su informe a finales de julio de 1990. Dicho informe sirvió de base para la propuesta de reforma de la O.C.M. del tabaco presentada por la Comisión en 1991, y aprobada por el Consejo en junio de 1992. Repercusión de los tipos de cambio 4.81. La propuesta de la Comisión de 1986 de suprimir la obligación de transformar tabaco en Grecia se formuló por razones de libre circulación de mercancías.

Sin embargo, la ausencia de MCM sólo podía fomentar las especulaciones. La renta de los agricultores 4.89 a 4.92. Como ya se indicó en el punto 1.1., la comparación del nivel de ayuda en función de la superficie (ayuda/hectárea) no es pertinente. La superficie cultivada no reviste sino una importancia secundaria por cuanto viene determinada por la disponibilidad de la mano de obra necesaria para su explotación. El tabaco no es primordialmente un producto del suelo, sino un producto del trabajo de quien lo cultiva. La superficie media de las explotaciones tabaqueras es más bien pequeña.

La supresión de la ayuda comunitaria a este producto acabaría con este tipo de explotaciones. Puesto que en la mayoría de los casos se trata de pequeñas explotaciones que emplean a varios miembros de la familia y están situadas en zonas desfavorecidas de la Comunidad, una medida de esta índole sólo podría incrementar el paro y la inestabilidad social de las regiones afectadas. La referencia a los esfuerzos de la Comunidad en el ámbito de la sanidad pública no resulta pertinente en la medida en que el tabaco comunitario sería fácilmente sustituido por tabaco importado, como ya se explicó en el punto 1.2.

4.93. Habida cuenta de la peculiaridad del sector del tabaco, ni la Comisión ni el Consejo han optado por un enfoque que se base en una filosofía radicalmente distinta, centrada exclusivamente en el criterio económico. En efecto, la eventual reducción del gasto para el presupuesto comunitario es tan sólo un parámetro más. Sería preciso plantearse qué hacer con las tierras liberadas, cuya superficie media no rebasa las 1,1 ha en la Comunidad, y qué hacer con los productores de tabaco y con todos aquéllos que viven del cultivo y de la transformación del mismo. En resumen, el único mérito de esta propuesta alternativa sería el de abrir de par en par el mercado comunitario... a las multinacionales.

En efecto, la supresión de la producción no implicaría una disminución del consumo de tabaco en la Comunidad, alimentado por las importaciones procedentes de terceros países. 5. COSTES SANITARIOS Y DE OTRO TIPO DERIVADOS DEL CONSUMO DE TABACO Efectos sobre la producción de tabaco 5.18. El contenido de un cigarrillo en nicotina y alquitranes depende de varios factores: tipos de tabaco utilizados, pisos foliares, combustibilidad, capacidad de llenado, filtro, etc. Dado que cada cigarrillo contiene una mezcla de numerosos tipos de tabaco, no existe una relación directa entre el contenido en nicotina y alquitrán de un cigarrillo y el contenido correspondiente de un tabaco específico que forme parte de la mezcla.

Desde el punto de vista del consumidor, lo importante es el contenido en nicotina y alquitrán de un cigarrillo. Desde el punto de vista del productor, lo importante es adaptar su producto a la demanda del consumidor, con vistas a obtener cigarrillos más ligeros, y, en este sentido, producir tabaco que contenga menos nicotina y alquitrán. Exportaciones a los países en desarrollo 5.24 y 5.27. El argumento según el cual las restituciones por exportación de la Comunidad serían las causantes de una elevada tasa de mortalidad en los países en vías de desarrollo y generarían elevados costes sanitarios en dichos países es desproporcionado.

Las restituciones por exportación se aplican a todos los destinos, exceptuando aquellos países que producen el mismo tipo de tabaco (Estados Unidos y Canadá para el tabaco curado al aire caliente y el Burley; Turquía y la antigua Yugoslavia para los tabacos orientales). Una gran parte de las exportaciones comunitarias es de buena calidad y goza de una amplia demanda en el mercado mundial. Las restituciones comunitarias no provocan ni estimulan las importaciones de tabaco a bajo precio de los terceros países. Las necesidades de tabaco barato de dichos países son un hecho y el mercado mundial las satisfaría independientemente de las exportaciones comunitarias.

6. EL TABACO EN ESTADOS UNIDOS 6. Si comparamos el régimen comunitario con el régimen americano, es preciso destacar toda una serie de factores que diferencian netamente ambas situaciones: - Por una parte, en efecto - y no es éste un factor desdeñable -, el tabaco constituye en Estados Unidos un «gran cultivo», muy protegido del exterior. - Por otra parte, los Estados Unidos producen tabacos de calidad superior, indispensables para la fabricación de cigarrillos del tipo «Virginia» o del tipo «american blend», que ocupan la mayor parte de mercado americano e internacional. La industria nacional es el primer comprador de tabacos americanos y domina el mercado internacional, ya sea a nivel de tabaco embalado, ya sea en la fabricación de cigarrillos.

Los precios pagados a los productores americanos son netamente superiores a los precios practicados en Europa - incluidas las primas -, ya que el régimen americano se articula en torno a compromisos de compra de la industria manufacturera (con sanciones en caso de incumplimiento) poco compatibles con los compromisos del GATT (artículos II y III). Es difícil imaginarse a la Comunidad, cuyo régimen de importaciones está consolidado en el marco del GATT imponer dicho régimen a un sector ampliamente dominado por empresas multinacionales (americanas). El Tribunal podría haber escogido otros ejemplos de países productores, como es el caso de China o de Zimbabwe, para apuntalar su tesis consistente en demostrar que el sector del tabaco le sale demasiado caro a la Comunidad, en la medida en que en ninguno de esos países se conceden ayudas a los productores.

En términos generales, ninguna otra situación es comparable a la de la Comunidad. 7. CONCLUSIÓN 7.1. La Comisión no piensa que «la situación financiera de la OCM no está debidamente reflejada en las cuentas consolidadas de la Comisión». En efecto: a) Las informaciones están disponibles en la Comisión. Buena parte de las observaciones formuladas por el Tribunal proceden de los diferentes informes y notas de los servicios de la Comisión. Es verdad, como lo subraya el Tribunal, que «el gasto anual no se hace definitivo hasta que no se hayan completado los procedimientos de liquidación».

En efecto, la Comisión no puede cerrar definitivamente las cuentas sin un control previo de la regularidad de los gastos. Los gastos no están «infravalorados». En efecto: - Si una venta arroja beneficios en un determinado ejercicio, hubo en cambio pérdidas durante uno o varios de los ejercicios precedentes a causa de la depreciación. - Los gastos rechazados en el marco de la liquidación de cuentas no se deducen de los gastos relativos a la OCM, sino que se asignan a una línea presupuestaria específica donde se reagrupan las correcciones de todos los sectores de la PAC (Capítulo B1-37).

De hecho, puede decirse que esta manera de proceder conduce a hipervalorar los gastos de cada sector y no a infravalorarlos, ya que los importes recuperados por el FEOGA no se tienen en cuenta a la hora de determinar el coste específico de cada OCM. b) El hecho de que se paguen anticipos o se realicen pagos definitivos por tabacos cosechados hace once años traduce simplemente la diferencia entre el factor generador de un gasto y su pago. c) El presupuesto rectificativo y suplementario n° 3 de 1992 dota la línea B1-173 («Otras intervenciones relativas al tabaco») con un importe de 17 Mio Ecu con vistas, precisamente, a aislar y evidenciar los saldos de pagos de primas efectuados por Grecia con cargo a campañas muy anteriores y que no deben confundirse con los gastos de un ejercicio normal de pago de primas.

Por otra parte, como ya se ha dicho anteriormente, los gastos de intervención en el sector del tabaco no se consignan en una línea reservada a las primas, habida cuenta de que el precio de intervención se desglosa en una parte para primas destinadas a garantizar el precio mínimo al agricultor y en otra parte correspondiente al valor del tabaco en el mercado comunitario. 7.2. Por sí solos, los puntos 3.25 a 3.69 y 3.89 a 3.117 (en los que el Tribunal basa su afirmación) no permiten afirmar que no existen garantías de que «en los tres principales países productores el gasto no se produjera de forma irregular o ilegal».

El Tribunal no especifica caso por caso a qué importe ascienden las distintas infracciones observadas. Por ello, es imposible decir si éstas fueron o no objeto de correcciones financieras en la liquidación, o si se procedió a su recuperación en el marco de los procedimientos relativos a las irregularidades. 7.3. La Comisión ha hecho todo lo posible en lo que se refiere a la reventa de los tabacos de intervención. - La Comisión reconoce (2a frase) que en el pasado han podido cometerse irregularidades. Las investigaciones solicitadas por la Comisión a dos Estados miembros permitirán calibrar el alcance real de dichas irregularidades y obtener la restitución de los fondos perdidos.

Posteriormente, la Comisión ha adoptado todas las medidas necesarias para prevenir cualquier irregularidad. - En estos últimos tiempos, la Comisión ha mejorado considerablemente su conocimiento del mercado, especialmente a raíz de la venta de existencias de intervención por tipos de tabaco realizada y de los análisis efectuados sobre las tendencias del mercado, basados en toda la información disponible. Desea, no obstante, subrayar que el número de agentes económicos que intervienen en este sector es limitado. Así pues, seguirá existiendo un riesgo de monopolización, independientemente del volumen de los lotes puestos en venta.

Pese a todo, la Comisión se esforzará por poner remedio a los problemas de esta organización de mercados. 7.4. La Comisión está siguiendo paso a paso la implantación en todos los EM de la nueva OCM. No obstante, es preciso reforzar los equipos del FEOGA encargados de las inspecciones. 7.5. La Comisión ya ha adoptado las disposiciones reglamentarias necesarias para garantizar el seguimiento exhaustivo de las irregularidades constatadas. Sin embargo, la Comisión lamenta que los E.M. estén haciendo gala en la materia de una enorme pusilanimidad, y tiene la intención de recurrir al Consejo para vencer las reticencias actuales.

7.6 y 7.7. Desde 1990, los servicios del FEOGA vienen realizando una investigación generalizada sobre las exportaciones de tabaco procedentes de Grecia e Italia. Ya se impusieron correcciones financieras en el marco de la liquidación correspondiente al ejercicio 1990. La investigación en curso dirá si es preciso ir más lejos en lo que se refiere a los ejercicios anteriores. 7.8. La Comisión examinará el tema que aquí se plantea. 7.9. La experiencia demuestra que, habida cuenta de la multitud de clases de variedades, era imposible obtener datos fiables y significativos. En el marco de la nueva OCM ya no son necesarios elementos tales como el precio de mercado mundial (¿qué variedad?, ¿con qué origen?, ¿de qué calidad?, ¿con qué composición analítica?, ¿con qué presentación?), los costes de transformación, las pérdidas, etc., que en el pasado supusieron una fuente de dificultades.

7.10. La Comisión era consciente de los límites de su labor en el marco de la antigua OCM, y por eso propuso al Consejo una nueva Organización Común de Mercados que fuera radicalmente distinta de la precedente. Por lo que se refiere a la reducción de las primas en caso de rebasamiento, la Comisión ha de atenerse a una serie de procedimientos que la obligan a proponer los precios antes de conocer las condiciones definitivas de la cosecha anterior. 7.11. En el nuevo régimen, la prima se abonará, previo control de las cantidades entregadas, a los primeros transformadores sin necesidad de esperar a la salida del tabaco transformado de las existencias.

7.12. a) Toda Organización Común de Mercados está destinada a alcanzar los objetivos del artículo 39 del Tratado. La visión que tiene el Tribunal del nuevo régimen parece demasiado impregnada de las experiencias del anterior. Tras la reforma, en efecto, el recurso a determinadas informaciones de los E.M. y del sector privado tendrán un papel menos determinante, especialmente a la hora de fijar las primas. 7.12. b) El pago de la totalidad de la prima por parte del transformador a los productores es más simple y más fácilmente controlable que el control de los precios mínimos en función de la calidad entregada, ya que el importe de la prima es único y no depende de dicha calidad.

7.12. d) El pago de la prima a los productores no depende en absoluto del control de las ventas a los destinatarios finales. 7.12. e) Los primeros controles preventivos efectuados han permitido constatar que los Estados miembros han informatizado todos los datos relativos y contenidos en los contratos y certificados de cultivo. Los controles cruzados permiten detectar las anomalías referentes a una posible no correspondencia de datos tales como la identidad, el código fiscal, la superficie contratada, la variedad, la cuota, la zona de producción, etc. Las listas informáticas se remitieron a las oficinas periféricas, quienes comprueban previamente esos datos con los certificados de cultivo de los productores.

La documentación anteriormente mencionada será objeto de ulteriores controles en el momento de la entrega. 7.13. La Comisión considera que la propuesta del Tribunal de reproducir completa o parcialmente el modelo americano no tiene en cuenta la divergencia de los datos fundamentales del sector del tabaco en Europa y Estados Unidos. 7.14. Al fijar las cuotas, la Comisión tendrá en cuenta, evidentemente, las existencias disponibles, las posibilidades de exportación y la demanda interna. La imposición de un régimen de compromiso de adquisiciones futuras es poco realista. 7.15. Las cuotas comunitarias pueden transferirse en una serie de casos, como por ejemplo en la venta, alquiler, arrendamiento o herencia de la explotación agraria.

La limitación de la transferencia de cuotas al margen de los casos citados responde a la petición del Parlamento Europeo de que se circunscriba el cultivo del tabaco a los productores tradicionales. La Comisión examinará las posibilidades de flexibilizar estas restricciones cuando disponga de la información necesaria sobre la aplicación efectiva del régimen. 7.16. Tras la reforma del sector, y en particular de la supresión de las intervenciones y de las restituciones por exportación, es de esperar que la producción comunitaria se ajuste mejor a la demanda del mercado. No obstante, el respaldo dado a los cultivadores de tabaco europeos no incide de ninguna manera en los costes sanitarios que pueden derivarse del consumo de productos acabados o de la adicción al tabaco.

7.17. La ayuda a las rentas en forma de ayuda por hectárea a la manera de los «grandes cultivos» no resulta nada viable. Mientras que el coste de la mano de obra por hectárea no es muy elevado en el caso de los grandes cultivos, es en cambio un elemento dominante en el sector del tabaco. La instauración de una ayuda por hectárea en dicho sector haría que se descuidasen las labores de cultivo y generaría un drástico descenso de la calidad. ANEXO Bruselas, 13 de septiembre de 1990 Señor Director General: Algunos artículos de prensa, aparecidos en julio, han puesto en tela de juicio de manera grave la respectabilidad de un funcionario de la Comisión.

Con el fin de poder adoptar, en su caso, y con pleno convencimiento de causa, las disposiciones necesarias, la Comisión desea que se esclarezcan los hechos. Por este motivo, le ruego que examine en qué medida hubo irregularidades o anomalías cualesquiera en la manera en que el Jefe de la División del Tabaco asumía sus responsabilidades. Guy Legras Sr. D. Hans-Helmut WÄCHTER