Informe especial n° 5/97 sobre la gestión del comercio comunitario de cereales con restituciones a la exportación, regímenes especiales de importación y regímenes de ayuda regional al que se adjuntan las respuestas de la Comisión (presentado en virtud del segundo párrafo del cuarto apartado del artículo 188 C del Tratado CE) Diario Oficial n° C 159 de 26/05/1997 p. 0001 - 0017 INFORME ESPECIAL N° 5/97 sobre la gestión del comercio comunitario de cereales con restituciones a la exportación, regímenes especiales de importación y regímenes de ayuda regional al que se adjuntan las respuestas de la Comisión (presentado en virtud del segundo párrafo del cuarto apartado del artículo 188 C del Tratado CE) (97/C 159/01) ÍNDICE Apartados Página 1.
INTRODUCCIÓN . 1.1-1.3 3 2. DETERMINACIÓN DEL TIPO DE RESTITUCIÓN PARA CIERTOS PRODUCTOS DE PRIMERA TRANSFORMACIÓN . 2.1-2.8 3 Generalidades . 2.1 3 Revisión de coeficientes . 2.2-2.7 3 Harina de trigo blando . 2.3-2.4 3 Sémola de trigo duro . 2.5 4 Malta . 2.6-2.7 4 Resumen de las observaciones . 2.8 4 3. RESTITUCIONES A LA EXPORTACIÓN DE MALTA Y PIENSOS COMPUESTOS 3.1-3.8 4 Malta . 3.1-3.5 4 Generalidades . 3.1-3.2 4 Ajuste de la restitución . 3.3 4 Control del sistema de ajustes . 3.4-3.5 5 Piensos compuestos . 3.6-3.7 5 Resumen de las observaciones . 3.8 5 Apartados Página 4. CALIDAD DE LOS CONTROLES MATERIALES DE LOS CEREALES EXPORTADOS .
4.1-4.12 6 Generalidades . 4.1 6 Puerto de Vlissingen (Países Bajos) . 4.2-4.4 6 Puertos de Hull e Ipswich (Reino Unido) . 4.5 6 Puertos de Ruán y Dunquerque (Francia) . 4.6-4.7 6 Andalucía (España) . 4.8-4.11 7 Resumen de las observaciones . 4.12 7 5. CONTROL DE LOS DOCUMENTOS COMERCIALES DE LAS EMPRESAS . 5.1-5.5 7 Generalidades . 5.1 7 Coordinación de los controles . 5.2 7 Dificultades concretas para determinar las cantidades correctas para el pago de las restituciones . 5.3-5.4 8 Resumen de las observaciones . 5.5 8 6. RÉGIMEN ESPECIAL DE IMPORTACIÓN DE MAÍZ Y SORGO A ESPAÑA Y PORTUGAL .
6.1-6.10 8 Generalidades . 6.1-6.7 8 Compra directa en el mercado mundial . 6.8-6.9 9 Resumen de las observaciones . 6.10 9 7. SUMINISTRO DE CEREALES EN EL MARCO DEL PROGRAMA POSEIMA . 7.1-7.9 9 Generalidades . 7.1 9 Previsiones de abastecimiento . 7.2-7.3 10 Relación entre ayuda y tipo de restitución . 7.4-7.5 10 Repercusión de la ayuda a los usuarios finales . 7.6-7.7 10 Costes de transporte entre islas . 7.8 11 Resumen de las observaciones . 7.9 11 8. CONCLUSIÓN GENERAL . 8.1 11 Cuadro 1 . 12 Respuestas de la Comisión . 13 1. INTRODUCCIÓN 1.1. La parte fundamental del presente informe se centra en las restituciones a la exportación, continuando la labor de fiscalización del Tribunal sobre el funcionamiento del sistema de restituciones a la exportación en los sectores de los principales mercados (véanse los Informes Especiales n° 2/90 (1), 2/92 (2) y 7/93 (3) y las observaciones del Informe Anual de 1995).
En los cuatro ejercicios de 1991 a 1994, se pagaron restituciones a la exportación por un total de 11 043 millones de ecus por cereales exportados a países terceros. En cuanto a los gastos, las líneas presupuestarias relativas a las restituciones a la exportación de cereales (en el título B1-100) combinan determinados granos de cereales con productos relacionados con los mismos. La Comisión no disponía de todos los detalles de los importes pagados por cada producto cereal. El Cuadro 1 (adjunto) sólo presenta información sobre el volumen de dichos productos a efectos de la restitución en el sector de los cereales.
1.2. El Tribunal examinó los siguientes aspectos del funcionamiento del sistema de restituciones a la exportación de cereales. (a) la fijación de los tipos de restitución para productos de primera transformación a base de cereales (por ejemplo, harina, sémola, malta); (b) el funcionamiento del sistema de restituciones aplicado a la exportación de productos específicos a base de cereales, como la malta y los piensos compuestos; (c) la calidad de los controles materiales realizados en el momento de la exportación, en virtud del Reglamento (CEE) n° 386/90 del Consejo, de 12 de febrero de 1990 (4);
(d) la calidad de los controles a posteriori realizados en virtud del Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo (5), incluyendo las dificultades específicas de control detectadas en los Estados miembros. 1.3. Además de las restituciones, el presente informe también trata de dos regímenes específicos relativos al comercio de cereales: (a) las importaciones de maíz y sorgo a España y Portugal en el marco de los acuerdos del GATT; y (b) el suministro de cereales a la zona de las Azores en el marco del régimen POSEIMA. 2. DETERMINACIÓN DEL TIPO DE RESTITUCIÓN PARA CIERTOS PRODUCTOS DE PRIMERA TRANSFORMACIÓN Generalidades 2.1.
La exportación de productos de primera transformación (especialmente harina de trigo blando, sémola de trigo duro y malta) a países terceros reviste una importancia comercial fundamental, y, en consecuencia, también respecto a los gastos de restituciones. La restitución por estos productos de primera transformación se basa en la cantidad de cereales básicos necesarios para elaborar determinada cantidad de dicho producto. Por lo tanto, se aplica un coeficiente de transformación a la cantidad del producto transformado. Por ejemplo, un coeficiente de 1,51 significa que se habrán obtenido 1 000 kgs de determinado producto transformado a partir de 1 510 kgs de cereal del que procede.
Desde 1991 el coeficiente de restitución se determina mediante un ajuste del coeficiente de transformación para tener en cuenta las ventajas de la venta de subproductos valiosos en el mercado comunitario o en los de países terceros. Cuanto más elevado sea este coeficiente, más elevado será el tipo de la restitución. Revisión de coeficientes 2.2. En el Informe Especial n° 2/90 (apartados 2.65 y 2.66), el Tribunal comentaba los tipos básicos de restitución y la práctica de conceder tipos de restitución especiales, para igualar las subvenciones a la exportación de los proveedores competidores, como por ejemplo, los Estados Unidos.
Estos tipos especiales se desviaban de los establecidos en los correspondientes reglamentos. En su respuesta la Comisión indicó que corregiría los coeficientes básicos, que no se habían cambiado desde 1967, para tener también en cuenta los nuevos rendimientos de la transformación. Harina de trigo blando 2.3. El coeficiente de transformación para harina de la mejor calidad se mantuvo en 1,51 de 1967 a 1982, en que pasó a 1,40. Este coeficiente de 1,40 permaneció en vigor hasta el 1 de octubre de 1991 en que, a raíz de la revisión de todos los coeficientes de transformación, se volvió a reducir, quedando en 1,37.
Respecto a esta reducción, la Comisión, tras considerar los tipos de rendimiento previstos para los productos de molinería presentados por los Estados miembros, así como otros factores, propuso inicialmente: (a) un coeficiente de transformación de 1,38 para la harina de mejor calidad; (b) una reducción de este coeficiente a 1,35 a efectos de la restitución, habida cuenta del valor de los subproductos; (c) cambios proporcionales en los coeficientes de restitución para la harina de peor calidad. 2.4. Sin embargo, la Comisión cambió su propuesta inicial de 1,35 a 1,37, con los correspondientes ajustes en las demás categorías.
El Comité de Gestión de los Cereales (compuesto por representantes de la Comisión y de los Estados miembros) aceptó esta propuesta revisada, que se aprobó en el Reglamento (CEE) n° 2849/91 de la Comisión (6), aumentando así los tipos de restituciones en cuestión en aproximadamente un 1,5 % y el correspondiente gasto presupuestario en unos 13 millones de ecus en el período comprendido entre octubre de 1991 y diciembre de 1994. La justificación que constaba en el expediente de la Comisión para este cambio era poco clara. Sémola de trigo duro 2.5. La Comisión decidió reestructurar los coeficientes de transformación de la sémola de trigo duro, basando los nuevos tipos en sémola de calidad media.
En un principio la Comisión propuso reducir los coeficientes de las tres nuevas categorías (según el contenido de cenizas) dejándolos en 1,45, 1,30 y 1,20, respectivamente. Sin embargo, esta propuesta también se modificó en favor de los exportadores, pasando a 1,50, 1,34, y 1,26 en la misma reunión del Comité de Gestión (véase el apartado 2.4) y se aprobó en el Reglamento (CEE) n° 2849/91 de la Comisión, lo que implicaba un mayor gasto presupuestario de unos 20 millones de ecus por el período de octubre de 1991 a diciembre de 1994. Tampoco esta vez estaba clara la justificación que constaba en el expediente de la Comisión.
Malta 2.6. El coeficiente de transformación inicial, vigente desde 1967, era de 1,33. La Comisión proyectaba cambiarlo a 1,30 en septiembre de 1991, lo que suponía una reducción de tan sólo el 2,3 % tras un período de casi 25 años. La única prueba de la introducción de un nuevo coeficiente para la malta a partir de entonces consiste en una referencia mencionada en el informe semanal interno de la Comisión. El Reglamento (CEE) n° 468/92 de la Comisión (7), que otorgó efectos jurídicos a dicho cambio, entró en vigor en marzo de 1992, o sea 5 meses después de las modificaciones introducidas para la harina de trigo blando y la sémola de trigo duro.
La Comisión no pudo presentar el expediente con la revisión del coeficiente y la adopción de los nuevos tipos de rendimiento para la malta. 2.7. Euromalt, comité responsable de la industria comunitaria de la malta, recomendó que la Comisión mantuviera un coeficiente de 1,33. Sin embargo, la información que los propios representantes de la industria productora de malta de varios Estados miembros proporcionaron al Tribunal muestra que los avances técnicos logrados podrían haber dado lugar a coeficientes situados entre 1,26 y 1,20, lo que supondría una reducción comprendida entre el 5,3 % y el 9,8 %.
Una reducción de 3 puntos (aplicando el 5,3 % en vez del 2,3 %) en los tres ejercicios de 1992 a 1994 podría haber ahorrado 16 millones de ecus al presupuesto. Resumen de las observaciones 2.8. En conclusión, el Tribunal observa que: (a) aparte de la revisión intermedia de la harina en 1982, los coeficientes de transformación a tanto alzado establecidos en 1967 se deberían haber examinado y revisado a intervalos mucho más frecuentes que los 25 años que se dejaron transcurrir de 1967 a 1991; (b) además, y para evitar la posibilidad de que los exportadores reciban una restitución o beneficio por partida doble, uno por el producto de primera transformación y otro por los subproductos, el valor de los subproductos debería haberse tenido en cuenta durante los años anteriores a 1991 (véase el apartado 2.1);
(c) son poco claras las pruebas, muy limitadas, que la Comisión presentó para justificar el cambio de sus propuestas iniciales en favor de los coeficientes revisados y finalmente adoptados (en 1991 y 1992). La repercusión de estos cambios benefició a los intereses comerciales del sector a costa de un mayor gasto presupuestario, cifrado en unos 49 millones de ecus (véanse los apartados , 2.4, 2.5 y 2.7). 3. RESTITUCIONES A LA EXPORTACIÓN DE MALTA Y PIENSOS COMPUESTOS Malta Generalidades 3.1. Las exportaciones de malta consisten casi totalmente en variedades de cebada sin tostar, que se destinan a la producción de cerveza o bebidas alcohólicas a base de cereales.
En los cuatro años de 1991 a 1994, la Comisión pagó restituciones a la exportación por 3 031 millones de ecus para exportaciones de cebada y malta a base de cebada, que suponían el 27 % del total de las restituciones pagadas por cereales en dicho período. 3.2. La mayor parte de las licencias de exportación de malta se expiden en octubre y noviembre de cada año, con validez hasta el 30 de septiembre del año siguiente. Este largo período de validez se concedió debido a las características del producto y del mercado. Los tipos de restitución normalmente se fijan por anticipado en el momento de expedir las licencias.
Ajuste de la restitución 3.3. El Reglamento (CEE) n° 1680/78 de la Comisión, de 17 de julio de 1978 (8) establece el ajuste de la restitución a la exportación de malta o de malta a base de cebada almacenadas al final de la campaña de comercialización (es decir, al final de junio) y que se exporte o coloque bajo control aduanero en los tres primeros meses de la campaña de comercialización siguiente (o sea, julio, agosto y septiembre). La consecuencia de esta disposición es que la restitución se paga al tipo prefijado (normalmente por la industria de producción de malta en octubre del año anterior) y se ajusta al tipo correspondiente mediante incrementos mensuales hasta junio del año siguiente.
El tipo de restitución aplicable desde el comienzo de la nueva campaña de comercialización (julio) siempre ha sido inferior al tipo prefijado y ajustado (mediante los incrementos mensuales) del año anterior, debido a la reducción del precio de umbral fijado por la Comisión. Control del sistema de ajustes 3.4. El artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1680/78 de la Comisión dispone que la malta con derecho a subvención es la que procede de las existencias al final de junio (es decir, de la cosecha anterior). El empleo de malta de la nueva cosecha utilizando licencias con tipos prefijados de la campaña anterior podría reportar ventajas comerciales al exportador si éste cuenta con contratos de suministro de malta de la nueva cosecha a sus clientes.
(a) En Francia, la duda sobre la interpretación de este reglamento en cuanto al régimen aduanero de la malta exportada ocasionó la suspensión de los controles aduaneros realizados entre julio de 1993 y febrero de 1994. Estas dudas se referían a si la malta de la nueva cosecha podía utilizarse para sustituir a la malta declarada en existencias al final de la anterior campaña de comercialización (o sea, al final de junio). La «Commission Interministérielle de Coordination des Contrôles» en París consideró, en febrero de 1994, que se podía autorizar la gestión sobre la base de la sustitución siempre que las empresas exportadoras no rebasaran los límites de las existencias que quedaban del ejercicio anterior, según reflejaba la contabilidad al 30 de junio.
Ante esta situación, la «Commission Interministérielle de Coordination des Contrôles», informó a las autoridades aduaneras francesas de que no había motivo para alegar que se hubiera cometido una irregularidad al haber pagado, al tipo aumentado aplicable a la campaña anterior, una restitución por malta y cebada de la nueva campaña, siempre que se hubieran respetado los límites de las existencias correspondientes al ejercicio anterior, según la contabilidad al 30 de junio. (b) En el Reino Unido, en el control a posteriori de las operaciones de exportación no se comprueba el origen de la malta declarada bajo este sistema.
En mayo de 1994, se descubrieron irregularidades por un importe estimado de 3,3 millones de ecus en restituciones prefinanciadas para la malta durante el período de 1991 a 1993. En junio de 1996, estas restituciones fueron objeto de un procedimiento judicial por presuntas acciones penales, pero aún no se ha recuperado ninguno de los importes pagados indebidamente. (c) Alemania defendía el principio de que las existencias de malta declaradas para exportación en las restituciones adaptadas deben proceder de las existencias declaradas al final de la campaña. Por lo tanto, durante el procedimiento de liquidación de cuentas de 1988, la aplicación estricta de las normas sobre régimen aduanero permitió recuperar 6,1 milliones de ecus.
3.5. La Comisión ha informado al Tribunal de que la malta de la cosecha nueva no puede sustituir a la de la cosecha anterior (véanse también los apartados 3.3 y 3.4). Ante esta clara toma de posición, la situación de control detectada en Francia y el Reino Unido es insatisfactoria. Resulta especialmente preocupante que se haya permitido que esta situación, que puede fácilmente provocar una distorsión de la competencia en los Estados miembros, evolucione durante un período de 18 años. El Tribunal insta a la Comisión a que tome medidas urgentes para comprobar si los pagos son correctos, recuperando, en su caso, los importes pagados indebidamente.
Piensos compuestos 3.6. La restitución se basa en el porcentaje de cereales que contiene el producto. La definición de «contenido de cereales en el producto» en la nomenclatura de las restituciones excluye los residuos de la molinería, como son los desperdicios y residuos vegetales, así como los subproductos de dicha transformación. El Tribunal examinó operaciones de pago de restituciones por unos 3,6 millones de ecus efectuados a un beneficiario alemán durante 1992 y 1993 por exportaciones de un pienso compuesto derivado principalmente de la molturación del maíz. Se pagaron las restituciones al tipo más elevado, debido al alto contenido de cereal declarado.
Los informes del servicio alemán de inspección aduanera en virtud del Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo destacaban la existencia de problemas de comprobación de la elaboración de los piensos compuestos. Existía una diferencia de opinión entre los laboratorios de las aduanas de Hamburgo y Berlín sobre la clasificación de las restituciones de los diferentes componentes del producto exportado. Debido a estas discrepancias, el Tribunal concluyó que existían dudas sobre la clasificación. 3.7. Debido a la complejidad de la nomenclatura y la normativa de las restituciones y los aranceles, así como a la dificultad de aplicación de estas normas a las operaciones concretas de transformación, no se puede tener seguridad de que en este caso las restituciones pagadas sean correctas.
Estos problemas se pusieron en conocimiento de la Comisión que, en su respuesta, se limitó a formular una declaración basada fundamentalmente en los resultados oficiales de los análisis que justificaban la declaración del exportador, pero que no proporcionó un dictamen sobre las dudas y dificultades suscitadas por el Tribunal, ni una declaración sobre el carácter subvencionable del producto exportado con los tipos a los que se pagaron las restituciones. Resumen de las observaciones 3.8. En conclusión, el Tribunal observa que: (a) se detectó que en dos Estados miembros no se había comprobado el carácter subvencionable de la malta exportada aplicando las restituciones adaptadas especiales (véanse los apartados 3.4 y 3.5);
(b) en el caso de las restituciones pagadas a cierto beneficiario, el Tribunal no ha podido obtener una declaración clara de la Comisión sobre el carácter correcto o no de los tipos de restitución aplicados a los piensos (véanse los apartados 3.6 y 3.7). 4. CALIDAD DE LOS CONTROLES MATERIALES DE LOS CEREALES EXPORTADOS Generalidades 4.1. El Reglamento (CEE) n° 386/90 del Consejo y demás normativa aplicable introdujeron disposiciones para reforzar los controles materiales a la exportación de los productos que reciben restituciones. Ante la importancia de los controles materiales, la fiscalización del Tribunal incluyó un examen de su eficacia en cinco puertos marítimos seleccionados en los Países Bajos, el Reino Unido y Francia en 1993, así como en almacenes de productos destinados a la exportación y objeto de una prefinanciación en España en 1994.
Los puertos marítimos y los almacenes fueron seleccionados en función de su importancia en el sector de los cereales. Puerto de Vlissingen (Países Bajos) 4.2. Gran cantidad de exportaciones de grano a granel procedentes del Reino Unido y Francia habían salido del puerto de Vlissingen (Países Bajos) a Rusia y otras repúblicas de la antigua Unión Soviética. Estos envíos no se colocaron bajo control aduanero en el puerto de carga, sino en Vlissingen, en ruta hacia destino. Durante la corta estancia en Vlissingen el grano permaneció en el buque. 4.3. Como el grano ya se había cargado, los controles efectuados por la aduana holandesa consistieron en una toma de muestras de la bodega de los buques y en un cálculo de la cantidad exportada mediante una técnica de evaluación del calado (técnica específica para medir la cantidad cargada a bordo de un buque).
La precisión de este método depende de gran número de factores técnicos y sólo proporciona una estimación de la cantidad cargada. El Tribunal consideró que los controles efectuados en Vlissingen eran inadecuados por los siguientes motivos: (a) no se tenía acceso a las mercancías exportadas para llevar a cabo una inspección correcta y la toma de muestras representativas para su análisis se veía gravemente limitada por los cortos e inconvenientes períodos de atraque de los buques; (b) la evaluación provisional sólo proporcionaba una estimación del peso cargado; (c) esta práctica se aparta de los procedimientos normales de control en los que el grano que entra en control aduanero debe poder ser inspeccionado antes de cargarse en el buque, pudiendo las autoridades aduaneras realizar controles en todo momento durante el proceso de carga.
4.4. En principio, las normas de los controles materiales que se han de realizar de las operaciones de exportación que incluyan el pago de restituciones deben excluir la posibilidad de que dicha mercancía se presente al control aduanero en un puerto de tránsito cuando ya esté cargada en el buque. El Tribunal ya criticó en su Informe Especial n° 2/90 (apartado 3.33(m)) esta práctica de realizar controles de mercancías ya cargadas en los buques de exportación. Puertos de Hull e Ipswich (Reino Unido) 4.5. Se visitaron dos puertos marítimos del Reino Unido para examinar los controles del embarque de determinadas exportaciones de cereales a granel por las que se habían pagado restituciones.
La entrega de los cereales (trigo) al buque de exportación y las operaciones de carga duraron, como es habitual, varios días. Se observaron las siguientes debilidades: (a) pocas veces se comprobaba la disponibilidad de las mercancías al aceptar la declaración de exportación en los casos en los que se declaraba que el grano estaba almacenado lejos de la oficina aduanera de exportación. En el puerto de Hull, no se habían examinado los registros del silo, incluso cuando éste se encontraba cerca de la oficina de exportación; (b) no se cotejaron las cantidades cargadas con las registradas como entregadas del silo de almacenamiento al buque de exportación.
Por ejemplo, en Ipswich existían pruebas insuficientes de la presencia de agentes de aduanas en la terminal de cereales o en las básculas de camiones durante las operaciones de carga. En esta terminal de cereales, el grano circula y pasa por la báscula, por lo que existe el riesgo de que los comprobantes de pesado se puedan expedir y presentar para exportación por cereales que tan sólo circulan dentro del silo; (c) de forma general, era necesaria una mayor frecuencia de controles materiales detallados de las operaciones y actividades relativas a la procedencia, cantidad y descripción de los cereales embarcados para exportación.
Además, se daba la necesidad de comprobar, en el momento adecuado, la existencia de las cantidades que entraban a control aduanero. Puertos de Ruán y Dunquerque (Francia) 4.6. Los silos de cereal del puerto de Ruán constituyen uno de los mayores grupos de instalaciones de almacenamiento y depósito para exportación de grano en la Comunidad. Estos silos albergan grandes cantidades de cereales de libre mercado, de intervención y prefinanciados, para su embarque directo en buques de altura. Resulta especialmente importante poder distinguir las existencias de libre mercado de las de intervención, que no suelen recibir restituciones, o sólo restituciones reducidas.
4.7. Sin embargo, en el caso tanto de las existencias de intervención como de las de libre mercado, no se especificaba el emplazamiento del almacenamiento físico dentro del silo. Cada complejo de silos incluye gran número de «células» cada una de las cuales puede contener de 4 000 a 6 000 toneladas de grano. Estas células se utilizan indistintamente para el almacenamiento de cereal de libre mercado o de intervención según la demanda de almacenamiento y constituyen, a efectos de control de existencias, las unidades de almacenamiento utilizadas para localizar determinadas existencias. Como en los registros del silo no consta la célula de emplazamiento concreto de las existencias de distinto tipo, hay que guiarse por los conocimientos de los responsables locales del silo.
Esta situación es insatisfactoria frente al riesgo de sustitución de grano, a efectos de restitución, por grano de intervención de calidad similar o inferior (véase el Reglamento (CEE) n° 1776/92 de la Comisión, de 30 de junio de 1992). En el silo de Dunquerque se encontró la misma situación general. Andalucía (España) 4.8. Para encontrar un beneficiario representativo del régimen de prefinanciación, se examinaron los controles efectuados en la región andaluza. Estos controles constaban fundamentalmente de dos fases: (a) designación de la oficina de aduanas responsable; y (b) preparación de visitas de inspección a diversas instalaciones para comprobar la existencia de las cantidades declaradas.
4.9. Los retrasos ocasionados al poner en práctica estas medidas impidieron que las visitas de inspección se realizaran a tiempo, dado el corto intervalo existente entre la notificación de la intención del beneficiario de poner los cereales bajo control y la fecha de comienzo del procedimiento de prefinanciación. En consecuencia, las inspecciones llegaron demasiado tarde para que las autoridades locales pudieran comprobar la existencia de las cantidades declaradas en la fecha en que se presentaba la declaración de prefinanciación. 4.10. Este beneficiario consiguió un certificado de prefijación para la exportación de 29 000 toneladas de sémola de trigo duro al tipo de restitución especial de 210 ecus/tonelada.
Este tipo, fijado en septiembre de 1992, era unos 70 ecus/tonelada superior al tipo de restitución medio para este producto en el ejercicio 1993. El beneficiario en cuestión «prefijó» dicho tipo el 4 de septiembre de 1992 y procedió a colocar 25 637 toneladas bajo control de prefinanciación (9) el último día de validez del correspondiente certificado. Aunque esto no contravenía el reglamento, en estas circunstancias las operaciones debían haberse seleccionado para control en función de los criterios de evaluación de riesgos. Sin embargo, al igual que en todas las demás declaraciones de prefinanciación presentadas por este beneficiario en 1993, no se efectuaron controles materiales de las existencias prefinanciadas antes de su exportación, y sólo se realizó un control material en 1992 y en 1994.
Dado el importe de las restituciones de las que se trata (unos 5,4 millones de ecus), el nivel de control fue insuficiente. 4.11. En octubre de 1995, el Tribunal comunicó por escrito a las autoridades españolas los siguientes resultados de una inspección al mismo exportador: (a) una diferencia de unas 385 toneladas de trigo duro entre la cantidad declarada para prefinanciación y la cantidad registrada en los documentos comerciales de existencias del exportador, de la misma fecha; (b) la sustitución de más de 5 000 toneladas de trigo duro y blando de libre mercado por existencias previamente colocadas en régimen de prefinanciación, sin la preceptiva autorización de las autoridades competentes.
Aún no se ha recibido respuesta alguna de las autoridades nacionales españolas. Resumen de las observaciones 4.12. Un examen selectivo de los controles materiales llevados a cabo en importantes puntos de exportación detectó graves debilidades en la organización de los controles y en los métodos aplicados para comprobar el régimen aduanero y la cantidad de las mercancías exportadas (véanse los apartados 4.1 a 4.11). 5. CONTROL DE LOS DOCUMENTOS COMERCIALES DE LAS EMPRESAS Generalidades 5.1. En su Informe Especial n° 7/93 sobre el control de irregularidades y fraudes en el ámbito de la agricultura, el Tribunal criticaba la aplicación del Reglamento (CEE) n° 4045/89 por los Estados miembros.
Durante la presente fiscalización, se comprobó que una serie de debilidades, ya mencionadas en dicho informe especial, subsisten. Coordinación de los controles 5.2. La falta de coordinación de los controles realizados en la sede principal y en las empresas filiales en otros Estados miembros debilita la eficacia del ejercicio. Los controles de las empresas filiales tienen un alcance forzosamente limitado porque no pueden cubrir todos los aspectos de las operaciones entre las empresas del mismo grupo. En los casos que incluyan gestiones complejas dentro de una estructura corporativa multinacional, los controles deben planificarse y llevarse a cabo de forma conjunta por los organismos nacionales competentes utilizando los medios adecuados de coordinación, como los previstos por el artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 4045/89, respecto al intercambio de información.
Sin embargo, los organismos de control implicados (Francia, Países Bajos y Reino Unido) han recurrido de forma muy limitada a este artículo. Dificultades concretas para determinar las cantidades correctas para el pago de las restituciones 5.3. En el examen de las restituciones pagadas a un importante beneficiario con base en los Países Bajos por exportaciones de cereales a la antigua Unión Soviética, se ha observado la expedición reiterada de notas de crédito al comprador por insuficiencias en el peso que se declaraba haber encontrado en el puerto de descarga. Estas diferencias oscilaban entre el 0,5 % y el 1,0 % de las cantidades facturadas y declaradas para restitución.
A pesar de que la insuficiencia por barco era relativamente reducida, casi todas las remesas terminaban en una solicitud de crédito. Todas la solicitudes fueron pagadas íntegramente por el exportador sin discusión. El exportador había adoptado esta política por motivos de buena relación comercial y no porque las insuficiencias en las entregas se hubieran producido realmente. Sin embargo, no se ha realizado ningún ajuste de la restitución a la exportación -que se paga en función del peso- para tener en cuenta estas insuficiencias que están documentadas. Esta característica de las exportaciones de cereales a los territorios de la antigua Unión Soviética no sólo se detectó en los Países Bajos, sino también en Bélgica, Alemania y Francia.
5.4. Las autoridades de los Estados miembros pusieron este problema en conocimiento de la Comisión. En su respuesta de 7 de abril de 1993, la Comisión recomendaba que, cuando surjan diferencias de peso, sólo debe pagarse la restitución por la cantidad que llegue al mercado de destino, a menos que las diferencias puedan imputarse a causas naturales. No obstante, en realidad la cuestión se refería a la postura a adoptar respecto a la recuperación de las restituciones ante las notas de crédito emitidas por los exportadores por insuficiencias de peso. Lamentablemente, no se dieron directrices claras sobre este asunto, por lo que no se tomó ninguna otra medida.
La Comisión debería haber mostrado más firmeza para definir la repercusión de estos créditos en las restituciones y para garantizar que en los Estados miembros se adopte un enfoque correcto y uniforme para la recuperación de las restituciones pagadas indebidamente. Resumen de las observaciones 5.5. En resumen, el Tribunal observa que: (a) se necesita un enfoque de auditoría conjunto de los Estados miembros en su trato con los beneficiarios multinacionales (véase el apartado 5.2); (b) la cuestión de las notas de crédito por insuficiencia de peso no ha sido resuelta ni se le ha dado un seguimiento satisfactorio (véanse los apartado 5.3 y 5.4).
6. RÉGIMEN ESPECIAL DE IMPORTACIÓN DE MAÍZ Y SORGO A ESPAÑA Y PORTUGAL Generalidades 6.1. Para encontrar una solución al problema comercial surgido entre la Comunidad y los Estados Unidos a raíz de la adhesión de España y Portugal, la Decisión n° 87/224/CEE del Consejo, de 30 de enero de 1987 aprobó un acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos de América sobre la conclusión de las negociaciones del artículo XXIV.6 del GATT. En virtud de este acuerdo, la Comunidad se compormetía a garantizar la importación anual de un mínimo de 2 millones de toneladas de maíz y 300 000 toneladas de sorgo a España.
Este compromiso se refería al período de 1987 a 1990, pero se ha considerado conveniente prorrogarlo, anualmente, desde 1990. Se establece una reducción de estas cuotas globales por las cantidades de ciertos sucedáneos de cereales importados durante el ejercicio. Los cereales pueden ser adquiridos directamente en el mercado mundial por la agencia de intervención o importarse por los operadores comerciales con una exacción reguladora a la importación reducida, que se calcula a tanto alzado o mediante licitaciones. Casi todas las importaciones se han realizado por operadores comerciales utilizando el sistema de licitación.
6.2. En el mismo contexto, la Comunidad también acordó (Decisión 93/355/CEE del Consejo) abrir una cuota anual de 500 000 toneladas de maíz para su importación a Portugal, en condiciones similares, a partir de la campaña de comercialización 1993/94. Este régimen no prevé ninguna compensación para los sucedáneos de cereal importados. 6.3. Una condición fundamental en el funcionamiento de estas disposiciones especiales es que las importaciones no alteren los mercados nacionales ni comunitario de cereales. La Comisión es la que propone la máxima reducción de exacción reguladora que debe aprobar el Comité de Gestión (véase el apartado 2.4) a un nivel que, en cualquier caso, es superior al precio de intervención.
El Tribunal ha intentado examinar cómo se había determinado la máxima reducción de exacción reguladora para determinadas adjudicaciones en las que la reducción concedida finalmente era bastante superior a la inicialmente calculada por la Comisión. Los documentos que recogían los criterios aplicados por el Comité de Gestión fueron solicitados pero no se pudieron presentar. Por este motivo, no se han podido fiscalizar los criterios aplicados por el Comité. 6.4. La responsabilidad de la gestión central del régimen corresponde a la Comisión, que intenta cumplir al final de cada ejercicio las cuotas propuestas.
La Comisión ha encontrado dificultades de carácter práctico en la gestión del sistema español debido a la inexactitud de los datos presentados por las autoridades españolas sobre las importaciones de maíz y sorgo. Estas dificultades eran consecuencia de que las cantidades por las que se convocan las licitaciones se basan en estimaciones cotidianas del saldo pendiente de importación. Existían graves discrepancias entre las cifras de importación de dichos cereales en los ejercicios 1992 a 1994 presentadas al Tribunal por las autoridades españolas y las enviadas previamente a la Comisión, en las que esta institución se había basado.
Además, se habían producido retrasos en la puesta a disposición de estos datos. Por ejemplo, los datos correspondientes al período de enero a abril de 1993 no se enviaron a la Comisión hasta el 1 de octubre de 1993, y los de julio a septiembre de 1993, hasta el 3 de febrero de 1994. 6.5. Otro ámbito conflictivo lo constituye la deducción del compromiso global de determinados sucedáneos de cereal (como son el gluten de maíz, el bagazo y la pulpa de cítricos). Estos productos representaban alrededor del 30 % en 1993 y el 40 % en 1994 de la cuota de cereales. Al igual que en el caso de los datos suministrados sobre las importaciones de maíz y sorgo, se detectó que las cifras registradas y notificadas respecto a los sucedáneos contenían errores y revisiones.
6.6. El sistema actual, basado en la utilización de datos de las importaciones mensuales tiende a ser erróneo e inexacto. Constituye un grave defecto del sistema el que, debido a los plazos necesarios para corregir los datos de las importaciones, a veces las autoridades nacionales no disponen de las cantidades definitivas hasta después del cierre del ejercicio en cuestión. 6.7. Sería más fiable un método basado en las cantidades atribuidas que figuran en los certificados especiales de importación utilizados para cada operación concreta de licitación. Estas cantidades representan importaciones reales y son controladas por aduanas.
El número de certificados es asequible porque sólo suele haber una decena de empresas importadoras involucradas en este comercio. Además, las cantidades obtenidas de este modo pueden cotejarse, a través de los certificados de importación, con la licitación concreta convocada por la Comisión. Respecto a la información sobre los sucedáneos de cereal importados, será necesario seguir utilizando los datos de las estadísticas comerciales debido a la carencia de un sistema de licencias para estos productos. De forma global, sin embargo, el método propuesto mejoraría la fiabilidad y la oportunidad de los datos.
Compra directa en el mercado mundial 6.8. El compromiso con Portugal acordado por el Consejo en diciembre de 1993 (10) por el que las 250 000 toneladas de maíz compradas directamente por el INGA, el organismo de intervención portugués, en el mercado mundial podían venderse en el mercado nacional al precio de intervención, se aparta de la práctica que aplica España de que la máxima reducción de la exacción reguladora la establece la Comisión. En los ejercicios 1994 a 1995, el INGA adquirió la mitad de la cuota portuguesa de importación de maíz, que ascendía a un total de 500 000 toneladas, directamente en el mercado mundial.
Estas compras fueron tratadas como medidas de intervención y el gasto resultante se financió con fondos comunitarios. Estas importaciones se venden en el mercado portugués al precio de intervención vigente, que es sustancialmente inferior al precio de libre mercado, mientras que la exacción reguladora reducida a la importación la paga el INGA. Esto confiere ventajas a los transformadores de piensos y a otros operadores portugueses del mercado (causando, por el contrario, un perjuicio para los productores de maíz) al transferir la repercusión del pago de la exacción reguladora, de los importadores al presupuesto comunitario, y al vender el maíz a precios de intervención.
Esta práctica permite que el maíz de terceros países se comercialice en el mercado portugués al precio de intervención, confiriendo así a dichas importaciones una ventaja de precio respecto a las mismas mercancías comunitarias. 6.9. Se han evaluado los gastos de financiación del ejercicio 1994 a cargo de la Comunidad. El gasto medio de compra de 119,8 ecus/tonelada y el ingreso medio por venta de 82,4 ecus/tonelada provocaron pérdidas de explotación de 37,4 ecus/tonelada. En relación con la cuota anual de 250 000 toneladas, asciende a unos 9,3 millones de ecus, exacción reguladora incluida.
Este déficit de explotación se debe en primer lugar al efecto combinado de que el INGA soporte el coste de la exacción reguladora a la importación y de la venta del maíz al nivel bajo del precio de intervención. Resumen de las observaciones 6.10. En conclusión, el Tribunal observa que: (a) debido a no haber podido acceder a documentos fundamentales, al Tribunal le ha sido imposible fiscalizar los criterios aplicados para determinar la máxima reducción que se debe conceder a la exacción reguladora (véase el apartado 6.3); (b) las inexactitudes y retrasos de los datos sobre las importaciones presentados a la Comisión para administrar este Acuerdo del GATT, han creado graves dificultades en la gestión del régimen (véanse los apartados 6.4 a 6.7);
(c) el maíz importado, que se compra directamente en el mercado mundial pero se vende a precios de intervención en el mercado portugués, provocó gastos presupuestarios extraordinarios e infringe los principios de la buena gestión financiera (véanse los apartados 6.8 a 6.9). 7. SUMINISTRO DE CEREALES EN EL MARCO DEL PROGRAMA POSEIMA Generalidades 7.1. Los programas de ayuda POSEI (Programa de opciones específicas por la lejanía y la insularidad) pretenden remediar, en relación con el suministro de determinados productos agrícolas, la situación geográfica excepcional de ciertas regiones lejanas e insulares (11).
Previsiones de abastecimiento 7.2. De acuerdo con el Reglamento básico (CEE) n° 1600/92 del Consejo (12), cada año se determinan las previsiones de abastecimiento de los productos agrícolas necesarios para el consumo y la transformación para cada producto con derecho a subvención. Dentro de este límite cuantitativo, los productos pueden importarse a la región en cuestión sin pagar la exacción reguladora a la importación (productos procedentes de países terceros) o con una ayuda que proporcione una ventaja de precio equivalente (productos comunitarios). 7.3. El balance del suministro de cereales a las Azores en la primera campaña de funcionamiento (1992/93) ascendió a 150 000 toneladas, cantidad que a continuación se acordó para las campañas de 1993/94 y de 1994/95.
Sin embargo, la Comisión no pudo presentar la documentación en la que se basó el cálculo inicial ni su aprobación. Relación entre ayuda y tipo de restitución 7.4. Casi todas las previsiones de abastecimiento de cereales embarcados con destino a las Azores procedían de la Comunidad (básicamente, maíz francés para piensos). El nivel de ayuda normalmente se equipara con el tipo de restituciones a la exportación vigentes para los mismos productos en la fecha de expedición de los certificados de ayuda. Este mecanismo ha dado lugar a: (a) fluctuaciones en los tipos de ayuda de un mes a otro;
(b) un descenso continuo en los tipos de 1992 a 1994 y una caída más drástica en la campaña 1995/96 debido a la bajada de los tipos de restitución para los cereales (13); dada la estrecha relación entre los tipos de ayuda y las restituciones, resulta inevitable que factores ajenos a las necesidades concretas del programa POSEI determinen el nivel de las ayudas. Esta inestabilidad de los tipos de ayuda no puede favorecer la consecución de los objetivos de POSEIMA en materia de abastecimiento, que pretenden subsanar ciertas desventajas estructurales de larga duración de la región. De forma más general, la aplicación de una ayuda basada en el producto ha resultado inadecuada, provocando una utilización ineficaz de fondos de la Unión.
7.5. Además, el Tribunal detectó una discrepancia entre el tipo de ayuda establecido para el maíz en octubre de 1993 (105 ecus/tonelada) y la restitución a la exportación vigente en dicho mes (35 ecus/tonelada). El tipo de ayuda no se redujo para ajustarlo al tipo de restitución hasta un mes después (a 43 ecus/tonelada). La Comisión explicó que el tipo de ayuda de octubre de 1993 había sido superior al estrictamente necesario, dadas las circunstancias. En realidad, el tipo de octubre debía haber sido aproximadamente igual a los 43 ecus/tonelada de noviembre, por lo que presentaba un exceso de 62 ecus/tonelada.
La cantidad importada al amparo de los certificados de ayuda de octubre ascendía a 42 660 toneladas con el programa POSEIMA y a 34 427 toneladas con el programa POSEIDOM (Departamentos franceses de Ultramar). El coste que este tipo de ayuda excesivo ha provocado en el presupuesto de la Comunidad se estima en 2,6 millones de ecus por POSEIMA y 2,1 millones de ecus por POSEIDOM. Un método mejor de remediar las desventajas de abastecimiento de las regiones del POSEI podría ser una subvención anual calculada para compensar los costes adicionales de transporte ocasionados por el comercio con el territorio continental de la Unión.
Repercusión de la ayuda a los usuarios finales 7.6. La repercusión de la ayuda a los usuarios finales es una condición importante de las disposiciones de suministro. Al igual que en todos los programas POSEI, las autoridades nacionales competentes deben tomar todas las medidas necesarias para garantizar la transmisión de la ayuda o, en su defecto, para recuperar los importes correspondientes. Sin embargo, en la contabilidad de las empresas importadoras y transformadoras visitadas no quedan claras estas repercusiones. Aunque el importe de la ayuda se deduce al calcular el precio de venta, esta deducción se puede recuperar en los márgenes comerciales.
7.7. En 21 operaciones seleccionadas que representaban las ventas de cereales importados realizadas por el principal importador de las Azores entre 1992 y 1994, el porcentaje de margen comercial (es decir, el porcentaje de diferencia entre el coste neto de la importación -tras deducir la ayuda- y el precio de venta facturado), oscilaba entre el 12,1 % y el 41,7 % en las ventas a un cliente importante que pagaba sus propios gastos de almacenamiento, y entre el 29,3 % y 81,8 % en los demás clientes. El amplio margen de estos porcentajes se deben en parte a las fluctuaciones del importe de la ayuda.
Cuando el tipo de ayuda es relativamente elevado respecto al precio de compra, el primer vendedor de las Azores tiene la oportunidad de obtener mayor beneficio sin cambiar su precio de venta. Por lo tanto, en la venta de cereales por los importadores, la ayuda generalmente no se repercute de forma transparente y sólo se toma en cuenta parcialmente en los precios de venta. Si se tiene en cuenta la posición dominante del mencionado importador, hay que destacar la ausencia de comprobaciones y de un control activo por parte de las autoridades regionales. Costes de transporte entre islas 7.8. El presente régimen de ayuda no tiene en cuenta los costes de transporte entre islas para la distribución de cereales a las islas menores del archipiélago de las Azores que carecen de las instalaciones portuarias necesarias para las importaciones directas a granel.
A pesar de que el artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1727/92 de la Comisión (14) dispone la asignación de cereales a cada isla de las Azores, se detectó que habían surgido problemas locales con los servicios de distribución y los costes de envío entre islas. Sería claramente preferible incluir en el régimen de ayuda un elemento que cubra los costes de transporte entre islas. Resumen de las observaciones 7.9. El Tribunal observa que: (a) la utilización de restituciones a la exportación como base para determinar el tipo de ayuda ha provocado una gran fluctuación en el pago de las ayudas y, desde 1995, la virtual desaparición de la ayuda a los cereales (véanse los apartados 7.4 y 7.5);
(b) los controles destinados a garantizar la repercusión de las ayudas a los precios hasta los usuarios finales fueron insuficientes, permitiendo que determinados importadores de cereales obtuvieran elevados márgenes comerciales (véanse los apartados 7.6 y 7.7); (c) la utilización de subvenciones basadas en el producto no parecen constituir una buena base para conceder una ayuda que compense la situación geográfica y demás desventajas de las regiones POSEIMA, especialmente el aspecto concreto de los costes de transporte entre islas hacia las islas menores de las Azores que carecen de instalaciones portuarias adecuadas (véase el apartado 7.8).
8. CONCLUSIÓN GENERAL 8.1. Sobre la base de los resultados de auditoría, el Tribunal concluye que: (a) el que la Comisión no haya revisado en 25 años los coeficientes de transformación, que constituyen la base de los tipos de restituciones que se pagan a los productos procedentes de la primera transformación de cereales, ha provocado el pago de restituciones superiores a las justificadas por los rendimientos reales (véanse los apartados 2.1 a 2.7); (b) se produjeron dificultades para terminar la fiscalización de ciertos aspectos del comercio de cereales, debido en parte a que no se disponía de la documentación, y también a que los procedimientos de toma de decisiones estaban poco claros (véanse los apartados 2.4, 2.5, 2.7 y 6.3);
(c) existen graves debilidades de control en el proceso de comprobación de los pagos de restituciones adaptadas, efectuados bajo el régimen especial para la malta (véanse los apartados 3.4 y 3.5); (d) las normas para el pago de restituciones a los piensos compuestos no están suficientemente bien elaboradas para garantizar que las restituciones se paguen sólo por el contenido de cereal subvencionable (véanse los apartados 3.6 y 3.7); (e) la organización y ejecución de los controles materiales por los Estados miembros deben mejorarse para garantizar que el régimen aduanero, la descripción y la cantidad de los cereales exportados son los correctos (véanse los apartados 4.1 a 4.11);
(f) el control de los beneficiarios multinacionales debería realizarse sobre la base de una fiscalización conjunta (véase el apartado 5.2); (g) en la aplicación del acuerdo especial de importación de maíz y sorgo a España hay que mejorar radicalmente la calidad de los datos de importación, que constituyen la base para la gestión de dicho compromiso (véanse los apartados 6.4 a 6.7); (h) los costes presupuestarios extraordinarios provocados por la venta de maíz importado al precio de intervención en el mercado portugués no se pueden justificar (véanse los apartados 6.8 y 6.9); (i) el suministro de cereales en el marco del programa de ayuda POSEIMA adolece de graves defectos, especialmente la estrecha relación de los tipos de ayuda con los de restitución a la exportación (que también se observa en otros programas POSEI).
Una solución a los inconvenientes de suministro de las regiones POSEI podría ser una subvención anual calculada para compensar los costes adicionales de transporte entre dichas regiones y el territorio continental de la Unión (véanse los apartados 7.4 a 7.8). El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión de 10 de abril de 1997. Por el Tribunal de Cuentas Bernhard FRIEDMANN Presidente CUADRO 1 >SITIO PARA UN CUADRO> (1) DO n° C 133 de 31. 5. 1990. (2) DO n° C 101 de 22. 4. 1992. (3) DO n° C 53 de 19. 2. 1994. (4) DO n° L 42 de 16. 2. 1990.
(5) DO n° L 388 de 30. 12. 1989. (6) DO n° L 272 de 28. 9. 1991. (7) DO n° L 53 de 28. 2. 1992. (8) DO n° L 193 de 18. 7. 1978. (9) En función de las garantías financieras, existe un mecanismo para el pago anticipado de la restitución por el que ésta se paga antes de la exportación, en el momento de colocar los productos (o materias primas) destinados a la exportación, bajo control aduanero para su almacenamiento o transformación. (10) DO n° L 83 de 26. 3. 1994, p. 26. (11) En total existen tres programas de ayuda POSEI para la regiones ultraperiféricas, que son: - POSEICAN: para las islas Canarias españolas; - POSEIDOM: para los Departamentos franceses de Ultramar; - POSEIMA: para las islas portuguesas de Azores y Madeira.
(12) DO n° L 173 de 27. 6. 1992. (13) Para el maíz, pasó de unos 100 ecus/tonelada en 1992/93 a unos 70 ecus/tonelada en 1994/95, y para el trigo blando, de unos 73 ecus/tonelada en 1992/93 a unos 44 ecus/tonelada en 1994/95. (14) DO n° L 179 de 1. 7. 1992. RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 1. INTRODUCCIÓN 1.1. La Comisión dispone de desgloses de los importes pagados en concepto de restituciones por exportación de cada código de productos cereales de la nomenclatura combinada en los principales países exportadores. Sin embargo, estos desgloses no son completos debido a que algunas agencias pagadoras de los Estados miembros no registran estos datos.
2. DETERMINACIÓN DEL TIPO DE RESTITUCIÓN PARA CIERTOS PRODUCTOS DE PRIMERA TRANSFORMACIÓN 2.1 y 2.8.b) Los coeficientes fijados por el Reglamento (CEE) n° 2849/91 representan una mejora notoria con respecto a los coeficientes de transformación establecidos en el Reglamento (CEE) n° 162/67. En concreto, se les ha integrado la noción de «subproducto» (por ejemplo, los salvados), aunque de manera general, debido a que el aprovechamiento de dichos subproductos es extremadamente variable en el tiempo y en cada Estado miembro. Para considerar de modo preciso el aprovechamiento de los subproductos deberían considerarse también las diferencias de precio del producto que se transforme en función del Estado miembro, de la situación geográfica de cada fábrica (que determina los gastos de transporte interior), etc.
Ello sería extremadamente difícil de administrar y controlar y produciría con toda seguridad distorsiones de competencia además de costes presupuestarios aún mayores ya que es imposible llevar un control periódico de todos estos datos desde Bruselas. Además, era preciso seguir un enfoque general puesto que era la única forma de garantizar un mecanismo claro y transparente a los usuarios de la restitución. Por lo que respecta al aprovechamiento de los subproductos, conviene precisar que no todos dan lugar obligatoriamente al pago de restituciones y que, en el caso de la harina de trigo blando, por ejemplo, la pequeña ventaja obtenida por los agentes económicos comunitarios supuso una disminución paralela del coeficiente de transformación de 1,39 a 1,37.
En función de los precios del mercado internacional, cabe la posibilidad de que esa ventaja se transforme algún día en desventaja. Revisión de coeficientes 2.4-2.6. Los coeficientes de transformación se deciden cada vez mediante consulta con el Comité de gestión de cereales y en función de los mejores datos técnicos que obran en poder de la Comisión y de cada Estado miembro en ese momento, lo que explica que no se optara por los coeficientes de transformación de la propuesta inicial de la Comisión del 4 de julio de 1991 sino que se incrementaran ligeramente. Las diferencias entre las distintas propuestas de la Comisión obedecen a estudios realizados en cada Estado miembro.
La finalidad única de la primera propuesta, de enero de 1991, en la que se reducían los coeficientes recogidos en el Reglamento (CEE) n° 162/67, era recabar la reacción de los Estados miembros y de la industria afectada para acercarse al máximo a la realidad técnicoeconómica. Las industrias de la Comunidad varían mucho en cuanto a eficacia (fábricas más o menos modernas), dimensión y capacidad, lo que da lugar a economías de escala muy diferentes. La calidad de las materias primas tratadas puede ser muy diferente de una campaña a otra o de una región a otra y, por consiguiente, los rendimientos técnicos pueden variar enormemente.
Estos aspectos son especialmente sensibles en el caso de la malta, que se produce a partir de cebadas extremadamente diferentes. Harina de trigo blando y sémola de trigo duro 2.4-2.5. Como se puede observar en el documento de trabajo del 11 de julio de 1991 en el que se proponía un coeficiente de 1,37 para la harina de trigo blando, los coeficientes comunicados por los Estados miembros son muy diferentes y van de 1,32 a 1,43. Los Estados miembros que más harina exportan (Francia, Italia, España, Bélgica y Países Bajos), que son los que cuentan con los transformadores más eficaces, dan todos coeficientes superiores a 1,37 y sus argumentos hicieron que la Comisión reconsiderara su posición inicial.
También es oportuno destacar que los Estados Unidos, que son un competidor importante de la UE en el mercado mundial, emplean el mismo coeficiente que la Comunidad para la harina (1,37) y un coeficiente bastante mayor para la sémola de trigo duro (1,723). Malta 2.6. El hecho de que la publicación del Reglamento se produjera cinco meses después no tuvo ninguna repercusión financiera. Los nuevos coeficientes (1,3 para la malta de cebada y 1,52 para la malta torrefacta) comenzaron a utilizarse para fijar la restitución por exportación de malta en la campaña de 1991-1992. La Comisión no tiene archivos sobre este particular.
El único documento que recoge la revisión del coeficiente de la malta es, efectivamente, el informe semanal n° 6 sobre cereales (semana del 9 al 13 de septiembre de 1991). 2.7. En julio de 1991, Euromalt propuso oficialmente a la Comisión que se reconfirmase el coeficiente de 1,33. La mayoría de los Estados miembros apoyó con firmeza la propuesta de Euromalt. Es posible que algunas malterías modernas y bien localizadas tengan mejores rendimientos pero la duda está en saber qué grado de representatividad tienen y a qué escalan trabajan. En este sentido, sería útil que, si el Tribunal dispone de datos contrastados, los comunicase a la Comisión.
Resumen de las observaciones 2.8. a) y b). Los coeficientes de transformación fijados en 1967 tenían fundamentalmente un valor orientativo. La evolución de la industria de transformación comunitaria desde 1967 y el incremento de la demanda de piensos (y, por consiguiente, de subproductos) empujaron a la Comisión a revisar los coeficientes de transformación. En su respuesta a las observaciones de ese Tribunal sobre la revisión de los coeficientes de transformación de la harina de trigo blando, de la sémola de trigo duro y de la malta, la Comisión ha tratado de explicar los complejos problemas que subyacen en dicha revisión.
Se aplica un coeficiente único global a todos los productos porque resultaría extremadamente difícil gestionar un sistema de coeficientes diferenciados en función de los tranformadores y de los productos, entre los que hay enormes diferencias. Además, en este sistema, los costes de los controles superarían a los beneficios. Evidentemente, el coeficiente único global no es más que una aproximación al rendimiento medio y no puede ser ajustado frecuentemente. c) La primera propuesta de la Comisión fue adaptada como consecuencia de los datos aportados por los Estados miembros al Comité de gestión y de la necesidad de lograr un consenso de los técnicos sobre los coeficientes.
La Comisión ha transmitido al Tribunal toda la información de que dispone sobre este particular. 3. RESTITUCIONES POR EXPORTACIÓN DE MALTA Y PIENSOS COMPUESTOS Control del sistema de ajustes 3.4-3.5. La Comisión confirma que el ajuste de la restitución por exportación (Reglamento (CEE) n° 1680/78) de cebada destinada a ser transformada en malta o de malta almacenada que se traslade a la nueva cosecha sólo es posible con productos de la campaña anterior. No cabe la posibilidad de sustituirlas por productos de la nueva cosecha, salvo si se aplican las normas de equivalencia de prefinanciación, aunque en este caso debe aplicarse el coeficiente de la nueva campaña.
Piensos compuestos 3.6-3.7. La Comisión confirma que: a) la restitución por exportación de los piensos compuestos se concede en función del contenido real de productos derivados de los cereales; los productos que deben considerarse derivados de los cereales se definen claramente en la nota a pie de página de los siguientes Reglamentos: - Reglamento general (CEE) n° 3846/87 por el que se establece la nomenclatura de los productos agrarios para las restituciones a la exportación, cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 2230/96; - los reglamentos mensuales por los que se fijan los importes de las restituciones de los piensos compuestos a base de cereales; b) la definición de estos productos se rige, entre otras, por las notas explicativas del sistema armonizado de designación y codificación de mercancías.
En el punto 3.6, el Tribunal hace referencia a un caso particular en que se concedió la restitución a una mezcla de subproductos que contenía salvados de la partida 2302 del código arancelario. La Comisión opina que esta mezcla no puede incluirse en las partidas de los códigos de productos que dan derecho a restituciones: el producto por el que se solicitó la restitución pertenece a la partida 1104 y la nota explicativa de esta partida excluye la presencia de residuos de la partida 2302. Parece que la interpretación de la nomenclatura combinada plantea dificultades, por lo que la Comisión va a estudiar este problema más detenidamente.
Resumen de las observaciones 3.8. Con respecto a las conclusiones del Tribunal: a) los casos en que la documentación del Tribunal pruebe que no se comprobó la corrección de las solicitudes de restitución por exportación darán lugar a correcciones financieras en la liquidación de cuentas; b) la Comisión considera que los Reglamentos son explícitos acerca de los productos que dan derecho a las restituciones; no obstante, aclarará con los Estados miembros las dudas que tengan en cuanto a su interpretación. 4. CALIDAD DE LOS CONTROLES MATERIALES DE LOS CEREALES EXPORTADOS 4.2-4.11. La Comisión ha tomado nota de las constataciones del Tribunal, que confirman las conclusiones a que ha llegado la Comisión en el contexto de su actual programa de control, enmarcado en la liquidación de cuentas del FEOGA y enfocado básicamente a la aplicación del Reglamento (CEE) n° 386/90 (controles materiales) y a la gestión y control por las aduanas de los sistemas de prefinanciación (tanto de almacenamiento como de transformación).
Partiendo de estas constataciones, se están tomando medidas para reforzar las exigencias legales referentes al organismo al que debe presentarse la declaración de exportación. El grupo de técnicos de mecanismos comerciales ya está debatiendo un proyecto legislativo de codificación del Reglamento horizontal sobre las restituciones por exportación (Reglamento (CEE) n° 3665/87). La Comisión ha propuesto aplicar consecuencias financieras a los Países Bajos (puntos 4.2 a 4.4) y Francia (puntos 4.6 y 4.7) por la prefinanciación de cereales en las campañas 1993 y 1994 del FEOGA. La investigación sobre la prefinanciación continúa en el Reino Unido (punto 4.5) y España (puntos 4.8 a 4.10).
5. CONTROL DE LOS DOCUMENTOS COMERCIALES DE LAS EMPRESAS Coordinación de los controles 5.2. La Comisión comparte plenamente la opinión del Tribunal sobre la necesidad de coordinar los controles de las empresas multinacionales, mediante un sistema de asistencia mutua entre los organismos de control de los Estados miembros (dentro del propio Estado miembro y entre Estados miembros), para poder realizar controles en todos los puntos de la empresa, especialmente cuando se trate de operadores internacionales que trabajen sin límites territoriales como, indudablemente, ocurre en el caso de la exportación de cereales.
Cada vez que la Comisión efectúa inspecciones en los Estados miembros, insiste en la necesidad de intensificar la asistencia mutua, y lo mismo hace en las reuniones del grupo de trabajo sobre las auditorías a posteriori. En este sentido, ha propuesto medidas concretas a todos los Estados miembros y evaluará los resultados de las mismas. Dificultades concretas para determinar las cantidades correctas para el pago de las restituciones 5.3-5.4. En relación con las observaciones del Tribunal sobre las exportaciones de cereales a granel a las repúblicas de la antigua Unión Soviética y, en particular, sobre las notas de crédito, la Comisión considera que dio directrices claras a los Estados miembros en su carta de 7 de abril de 1993.
Igualmente, pidió a los Estados miembros que prestaran una atención especial a este aspecto del comercio de cereales en el contexto de los controles efectuados en virtud del Reglamento (CEE) n° 4045/89. Al amparo del procedimiento de liquidación de cuentas, la Comisión exigió que los Estados miembros realizaran controles en este ámbito y, actualmente, está recopilando los resultados de los mismos. 5.5. a) La Comisión comparte las observaciones del Tribunal sobre la necesidad de una fiscalización conjunta por parte de los Estados miembros cuando los beneficiarios sean empresas multinacionales.
El grupo de trabajo sobre el Reglamento (CEE) n° 4045/89 está trabajando en este tema. b) La Comisión considera que dio instrucciones claras a los Estados miembros en su carta de 7 de abril de 1993. Actualmente, está recopilando los resultados de los controles efectuados por los Estados miembros en este ámbito. 6. RÉGIMEN ESPECIAL DE IMPORTACIÓN DE MAÍZ Y SORGO DE ESPAÑA Y PORTUGAL Acuerdo EEUU/CEE maíz/sorgo España 6.3-6.7. En la gestión de la cuota, los objetivos de la Comisión son: respetar los precio de mercado españoles y, como mínimo, el precio de intervención en zona de producción así como las corrientes comerciales intracomunitarias.
Además, está obligada a cumplir sus compromisos internacionales en materia de importación. Para respetar esta última obligación, es necesario que la importación del contingente de maíz y sorgo sea económicamente interesante para los usuarios del centro de España. Con tal fin, los precios calculados en la zona portuaria más los gastos de transporte de los productos al interior del país deben ser competitivos con relación al precio de mercado que se registra en la zona de consumo. Según las campañas y las diferentes licitaciones, el objetivo de importar sin desequilibrar demasiado el mercado único comunitario se logra con más o menos éxito.
Los cálculos teóricos y matemáticos efectuados para preparar cada licitación semanal se ajustan lo más posible en función de los datos del mercado de ese día (precio del maíz de los EEUU, tipo de cambio, flete, gravamen de importación, precios españoles, transporte interior, precio francés del maíz entregado en España, etc.) pero, aún así, la Comisión es tributaria de las ofertas de los agentes económicos que, evidentemente, incluyen un margen de beneficio. El compromiso internacional de importación de un contingente es un compromiso mínimo (2 millones de toneladas de maíz + 300 000 toneladas de sorgo, de las que se restan los sucedáneos de cereal).
Los rebasamientos de estas cantidades que puedan producirse se atienen al acuerdo. 6.6. Es cierto que, periódicamente, surgen dificultades prácticas para evaluar las cantidades de sucedáneos de cereal importadas. Para calcularlas, la Comisión depende de los datos que le facilitan las autoridades españolas (aduana). La Comisión y los servicios competentes españoles han establecido un mecanismo de cooperación y seguimiento gracias al cual la situación ha mejorado notablemente con respecto a la existente en la fecha de las observaciones del Tribunal. 6.7. La Comisión ha empezado a aplicar la recomendación del Tribunal de calcular el saldo para importar en función de las cantidades atribuidas que figuran en los certificados de importación expedidos para sucedáneos de cereal y para maíz y sorgo.
Compra directa en el mercado mundial 6.8.-6.9. Hasta ahora, la obligación de importación de maíz en Portugal se ha venido cumpliendo en parte a través del INGA. Cabe subrayar que este sistema, que ha dado lugar a observaciones del Tribunal sobre el coste presupuestario real de la operación, se ha utilizado a petición de Portugal y ha sido aprobado por el Consejo. Desde el comienzo, la Comisión comprobó que producía distorsiones por lo que, apoyándose en la observaciones del Tribunal, propondrá que, para 1997, no se renueve al INGA la responsabilidad de dar cumplimiento al acuerdo internacional.
Resumen de las observaciones 6.10. A raíz de las observaciones del Tribunal: a) los motivos de las decisiones adoptadas por el Comité de gestión se guardarán en un archivo que estará a disposición del Tribunal; b) se ha mejorado la transmisión de datos de España; c) se propondrá un cambio del sistema de importación de maíz en Portugal en 1997. 7. SUMINISTRO DE CEREALES EN EL MARCO DEL PROGRAMA POSEIMA 7.3. Los primeros balances de suministro (campaña de 1992-1993) se realizaron dentro de la negociación global de los programas entre las autoridades nacionales y la Comisión y en función de las necesidades del consumo local presentadas por las autoridades nacionales competentes.
Para las campañas siguientes, se estableció unos mecanismos más técnicos (presentación de las solicitudes por las autoridades nacionales con las justificaciones adecuadas y examen de las mismas por la Comisión atendiendo a los resultados de la campaña anterior) que se mejoran constantemente. La Comisión está elaborando un informe sobre los resultados de este programa según los principios de SEM 2000. 7.4, 7.5 y 7.9. En lo que respecta al método de cálculo de la ayuda de abastecimiento y al empleo de la restitución por exportación como base de cálculo, la Comisión ha iniciado una reflexión de fondo en el grupo interservicios de regiones ultraperiféricas para aumentar la eficacia del régimen y proporcionarle mayor estabilidad.
Repercusión de la ayuda a los usuarios finales 7.6.-7.7. La Comisión ha planteado en varias ocasiones a las autoridades nacionales el tema del control de la obligación de repercutir la ayuda en el usuario final. La definición misma de usuario final varía de unos productos a otros y no es siempre evidente. Las autoridades regionales han diseñado un sistema de control encaminado a que las ayudas de abastecimiento se reflejen realmente en los precios al consumo. Para ello, organizan inspecciones periódicas de los diferentes importadores y vendedores al por menor. La Comisión va a llevar un seguimiento de estos controles.
Según las autoridades regionales de las Azores, la puesta en marcha del régimen específico de abastecimiento ha contribuido a aumentar la diversidad de los agentes económicos que distribuyen cereales entre las islas. Costes de transporte entre islas 7.8. Este aspecto de la distribución entre islas será debatido dentro del proceso de reflexión que lleva a cabo el grupo interservicios. La Comisión considerará la sugerencia del Tribunal en la evolución futura del programa. Resumen de las observaciones 7.9. Considerando las observaciones del Tribunal: a)-c) La Comisión debatirá con las autoridades portuguesas la forma de mejorar la eficacia de esta medida.
8. CONCLUSIÓN GENERAL 8.1. a) En su respuesta a las observaciones del capítulo 2, la Comisión explicó los motivos por los que se revisaron los coeficientes de transformación en 1991 y los que podrían llevar a futuras revisiones de los mismos. También desea destacar las dificultades que acarrearía la modificación de los coeficientes para cada exportación debido a que ello implicaría un coeficiente para cada empresa y a que, siendo la calidad de los cereales diferente de una región a otra y de una campaña a otra, la implantación de este sistema exigiría un volumen de controles desproporcionado con respecto al ahorro presupuestario que se conseguiría.
La Comisión está a la disposición del Tribunal si desea más explicaciones sobre la documentación facilitada. c) Las deficiencias de control puestas de manifiesto por la información proporcionada por el Tribunal tendrán consecuencias que se reflejarán en el procedimiento de liquidación de cuentas. d) En su respuesta a los puntos 3.6-3.7, la Comisión aclaró las cuestiones planteadas por el Tribunal. Las normas son explícitas y todas las dudas que plantee su interpretación se aclararán con los Estados miembros. e) La Comisión ha tomado nota de las observaciones del Tribunal sobre la organización y ejecución de los controles materiales en los Estados miembros.
El grupo de especialistas de mecanismos comerciales está trabajando en la codificación del Reglamento (CEE) n° 3665/87. Las deficiencias de control tendrán consecuencias que se reflejarán en el procedimiento de liquidación de cuentas. Ya se han aplicado correcciones por deficiencias en el control del régimen de prefinanciación. f) La Comisión comparte la opinión del Tribunal de que es necesario realizar el control de los beneficiarios multinacionales sobre la base de una fiscalización conjunta. El tema está siendo estudiado con los Estados miembros en el grupo de trabajo del Reglamento (CEE) n° 4045/89. g) La Comisión y las autoridades españolas mantienen una cooperación estrecha en lo que a transmisión de datos se refiere.
Ya ha habido mejoras en este aspecto y aún se esperan más en el contexto de la iniciativa Aduanas 2000. h) La Comisión comparte la opinión del Tribunal y está considerando revisar el sistema actual en 1997. i) Los controles que se han efectuado de las distintas medidas del programa POSEIMA demuestran que el sistema funciona globalmente de manera satisfactoria. En función de los trabajos de evaluación que se van a iniciar en breve, la Comisión se ha marcado como objetivo que el programa responda de manera más precisa a las necesidades de las dos regiones. La propuesta del Tribunal de integrar los costes de transporte entre islas será tomada en consideración en los trabajos de evaluación del régimen.