Rapport spécial n° 5/97 relatif à la gestion des échanges communautaires de céréales bénéficiant de restitutions à l'exportation, de régimes d'importation spéciaux et de régimes d'aide régionaux accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa du traité CE) Journal officiel n° C 159 du 26/05/1997 p. 0001 - 0017 RAPPORT SPÉCIAL N° 5/97 relatif à la gestion des échanges communautaires de céréales bénéficiant de restitutions à l'exportation, de régimes d'importation spéciaux et de régimes d'aide régionaux accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa du traité CE) (97/C 159/01) TABLE DES MATIÈRES Points Page 1.
INTRODUCTION . 1.1-1.3 3 2. DÉTERMINATION DU TAUX DE RESTITUTION POUR CERTAINS PRODUITS ISSUS DE LA PREMIÈRE TRANSFORMATION . 2.1-2.8 3 Informations de caractère général . 2.1 3 Révision des coefficients . 2.2-2.7 3 Farine de blé tendre . 2.3-2.4 3 Tourteaux de blé dur . 2.5 4 Malt . 2.6-2.7 4 Synthèse des observations . 2.8 4 3. RESTITUTIONS À L'EXPORTATION DE MALT ET D'ALIMENTS COMPOSÉS . 3.1-3.8 4 Malt . 3.1-3.5 4 Informations de caractère général . 3.1-3.2 4 Ajustement des restitutions . 3.3 4 Contrôle du système d'ajustement . 3.4-3.5 5 Aliments composés . 3.6-3.7 5 Synthèse des observations .
3.8 5 Points Page 4. QUALITÉ DES CONTRÔLES PHYSIQUES DE CÉRÉALES EXPORTÉES 4.1-4.12 6 Informations de caractère général . 4.1 6 Port de Flessingue aux Pays-Bas . 4.2-4.4 6 Ports de Hull et d'Ipswich au Royaume-Uni . 4.5 6 Ports de Rouen et de Dunkerque en France . 4.6-4.7 6 Andalousie/Espagne . 4.8-4.11 7 Synthèse des observations . 4.12 7 5. CONTRÔLE DES DOCUMENTS COMMERCIAUX DES ENTREPRISES 5.1-5.5 7 Informations de caractère général . 5.1 7 Coordination des travaux de contrôle . 5.2 7 Difficultés spécifiques en matière de détermination des quantités exactes de produits bénéficiant de restitutions .
5.3-5.4 8 Synthèse des observations . 5.5 8 6. DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES APPLICABLES À L'IMPORTATION DE MAÏS ET DE SORGHO EN ESPAGNE ET AU PORTUGAL . 6.1-6.10 8 Informations de caractère général . 6.1-6.7 8 Achats directs sur le marché mondial . 6.8-6.9 9 Synthèse des observations . 6.10 9 7. APPROVISIONNEMENT EN CÉRÉALES DANS LE CADRE DU POSEIMA . 7.1-7.9 9 Informations de caractère général . 7.1 9 Bilan prévisionnel d'approvisionnement . 7.2-7.3 10 Lien entre les taux de l'aide et ceux des restitutions . 7.4-7.5 10 Répercussion de l'aide jusqu'à l'utilisateur final . 7.6-7.7 10 Coûts de transport entre les différentes îles .
7.8 11 Synthèse des observations . 7.9 11 8. CONCLUSION GÉNÉRALE . 8.1 11 Tableau 1 . 12 Réponses de la Commission . 13 1. INTRODUCTION 1.1 L'essentiel du présent rapport est consacré aux restitutions à l'exportation et fait donc suite au contrôle du fonctionnement du système de restitutions à l'exportation effectué par la Cour sur les principaux marchés [voir les rapports spéciaux nos 2/90 (1), 2/92 (2) et 7/93 (3), ainsi que les observations formulées dans le rapport annuel 1995]. Pour les quatre exercices 1991-1994, un montant total de 11 043 Mio ECU a été versé au titre des restitutions à l'exportation de céréales vers des pays tiers.
Les lignes budgétaires consacrées aux restitutions à l'exportation de céréales (à l'intérieur de l'article B1-100) couvrent également les dépenses relatives à certaines céréales en grains et à des produits connexes. Des informations complètes sur les montants versés pour les différents produits céréaliers n'étaient pas disponibles à la Commission. Les données du tableau 1 (voir annexe) ne montrent que le volume de produits en question bénéficiant de restitutions à l'exportation dans le secteur des céréales. 1.2. La Cour a examiné les aspects suivants du fonctionnement du système de restitutions à l'exportation de céréales: a) fixation des taux de restitution pour les produits céréaliers de première transformation (par exemple farine, semoule et malt); b) fonctionnement du système de restitutions à l'exportation de produits céréaliers spécialisés, à savoir le malt et les aliments composés; c) qualité des contrôles physiques effectués en vertu du règlement (CEE) n° 386/90 du 12 février 1990 (4) au moment de l'exportation; d) qualité des contrôles a posteriori effectués en vertu du règlement (CEE) n° 4045/89 (5), notamment les difficultés spécifiques du contrôle constatées dans les États membres.
1.3. Outre les restitutions, le rapport traite également de deux régimes spécifiques relatifs aux échanges dans le secteur des céréales, à savoir: a) l'importation de maïs et de sorgho en Espagne et au Portugal dans le cadre des accords du GATT; b) l'approvisionnement en céréales de la région des Açores dans le cadre du régime POSEIMA. 2. DÉTERMINATION DU TAUX DE RESTITUTION POUR CERTAINS PRODUITS ISSUS DE LA PREMIÈRE TRANSFORMATION Informations de caractère général 2.1. L'exportation de produits issus de la première transformation (en particulier la farine de blé tendre, les tourteaux de blé dur et le malt) à destination de pays tiers revêt une importance commerciale majeure qui se répercute en proportion sur les dépenses de restitutions.
Les restitutions versées pour ces produits de la première transformation sont fondées sur la quantité de céréales nécessaire à la fabrication d'une certaine quantité du produit concerné. C'est pourquoi l'on applique un coefficient de transformation à la quantité de produit transformé. Par exemple, l'application d'un coefficient de 1,51 signifie que 1 000 kg d'un produit transformé donné sont considérés comme fabriqués à partir de 1 510 kg de céréales. Depuis 1991, le coefficient de restitution est obtenu par un ajustement du coefficient de transformation visant à tenir compte des avantages tirés de la vente de sous-produits rémunérateurs sur le marché communautaire ou sur les marchés de pays tiers.
Plus le coefficient est grand, plus le taux de restitution est élevé. Révision des coefficients 2.2. Dans son rapport spécial n° 2/90 (points 2.65-2.66), la Cour abordait la question des taux de restitution de base et critiquait la pratique consistant à accorder des taux spéciaux afin d'égaler les aides à l'exportation de fournisseurs concurrents, tels les États-Unis. Ces taux de restitution s'écartaient de ceux prévus par la réglementation applicable en la matière. Dans sa réponse, la Commission indiquait qu'elle modifierait les coefficients de base, inchangés depuis 1967, pour tenir compte également des nouveaux rendements de la transformation.
Farine de blé tendre 2.3. Le coefficient de transformation pour la farine de qualité supérieure est resté inchangé à 1,51 de 1967 à 1982, année où il a été ajusté à 1,40. Ce coefficient de 1,40 est resté en vigueur jusqu'au 1er octobre 1991, date à laquelle, suite à une révision de l'ensemble des coefficients de transformation, il a de nouveau été abaissé pour passer à 1,37. S'agissant de cette réduction, qui tenait compte des taux de rendement estimatifs des minoteries communiqués par les États membres ainsi que d'autres facteurs, la Commission proposait à l'origine: a) un coefficient de transformation de 1,38 pour la farine de qualité supérieure; b) la réduction de ce coefficient à 1,35 pour les restitutions à l'exportation après prise en compte de la valeur des sous-produits; c) des modifications proportionnelles des coefficients de restitution pour la farine de qualité inférieure.
2.4. Cependant, la Commission a modifié sa proposition initiale de 1,35 à 1,37, en apportant les ajustements correspondant aux autres catégories. Cette nouvelle proposition a été acceptée par le comité de gestion des céréales (formé de représentants de la Commission et des États membres) et adoptée dans le cadre du règlement (CEE) n° 2849/91 de la Commission (6), ce qui a eu pour effet d'augmenter les taux de restitution correspondants d'environ 1,5 % et le coût budgétaire consécutif de quelque 13 Mio ECU pour la période d'octobre 1991 à dé-cembre 1994. Il s'est avéré difficile de retracer les éléments ayant motivé ce changement, tels qu'ils apparaissent dans le dossier de la Commission.
Tourteaux de blé dur 2.5. La Commission a décidé de restructurer les coefficients relatifs au blé dur et de fonder les nouveaux taux sur les tourteaux de qualité moyenne. À l'origine, elle proposait de ramener les coefficients dans les trois nouvelles catégories (en fonction de la teneur en cendres) à 1,45, 1,30 et 1,20. Cependant, cette proposition a également été modifiée en faveur des exportateurs au cours de la même réunion du comité de suivi (voir point 2.4), les coefficients ayant été portés à 1,50, 1,34 et 1,26, puis adoptée dans le cadre du règlement (CEE) n° 2849/91 de la Commission, avec pour conséquence un coût budgétaire accru de quelque 20 Mio ECU pour la période allant d'octobre 1991 à décembre 1994.
Là encore, il s'est avéré difficile de retracer les éléments ayant motivé ces choix, tels qu'ils apparaissent dans le dossier de la Commission. Malt 2.6. Le coefficient de transformation fixé à l'origine, en vigueur depuis 1967, était de 1,33. La Commission avait l'intention de ramener ce coefficient à 1,30 en septembre 1991, soit une réduction de 2,3 % seulement après presque 25 ans. La seule trace de l'instauration d'un nouveau coefficient pour le malt à partir de cette époque est une mention dans le rapport interne hebdomadaire de la Commission. Le règlement (CEE) n° 468/92 de la Commission (7), qui a donné force juridique à ce changement, est entré en vigueur en mars 1992, soit cinq mois après les changements concernant la farine et les tourteaux de blé dur.
La Commission n'a pas été à même de produire le dossier relatif à la révision du coefficient et à l'adoption des nouveaux taux de rendement pour le malt. 2.7. Euromalt, le groupe de travail de l'industrie du malt dans la Communauté, a recommandé à la Commission de maintenir un coefficient de 1,33. Toutefois, les informations fournies à la Cour par les représentants des producteurs de malt de plusieurs États membres montrent que les progrès techniques réalisés auraient permis de fixer les coefficients entre 1,26 et 1,20, soit une réduction de 5,3 % à 9,8 %. Une réduction de trois points (application d'un taux de 5,3 % au lieu de 2,3 %) sur la période 1992-1994 aurait pu se traduire par une économie budgétaire de 16 Mio ECU.
Synthèse des observations 2.8. En conclusion, la Cour constate que: a) en dehors de la révision intermédiaire de 1982 concernant la farine, les coefficients forfaitaires de transformation établis en 1967 auraient dû être revus et révisés à des intervalles beaucoup plus rapprochés que celui de 25 ans qui sépare 1967 de 1991; b) de plus, pour prévenir la possibilité que des exportateurs ne perçoivent deux fois la restitution ou l'aide, une première fois pour le produit de base et une seconde pour les sous-produits, la valeur de ces derniers aurait dû être prise en compte avant 1991 (voir point 2.1); c) il est difficile d'appréhender les éléments limités mis à disposition par la Commission pour justifier la modification de ses propositions initiales en faveur des coefficients révisés et finalement adoptés (en 1991 et 1992).
Ces modifications ont été profitables aux opérateurs, mais se sont traduites par un coût budgétaire accru d'environ 49 Mio ECU (voir points 2.4-2.5 et 2.7). 3. RESTITUTIONS À L'EXPORTATION DE MALT ET D'ALIMENTS COMPOSÉS Malt Informations de caractère général 3.1. Les exportations de malt sont presque entièrement composées de variétés d'orge non torréfiée et sont destinées à la production de bière ou d'alcools de céréales. Pour les quatre années allant de 1991 à 1994, la Commission a versé des restitutions à l'exportation d'orge et de malt produit à partir d'orge représentant 3 031 Mio ECU, soit 27 % du total des restitutions à l'exportation de céréales versées pendant cette période.
3.2. La majeure partie des licences d'exportation de malt sont délivrées en octobre et en novembre de chaque année et restent valables jusqu'au 30 septembre de l'année suivante. Cette longue période de validité a été accordée pour tenir compte des caractéristiques du produit et du marché. Les taux de restitution sont normalement fixés à l'avance au moment de la délivrance des licences. Ajustement des restitutions 3.3. Le règlement (CEE) n° 1680/78 de la Commission, du 17 juillet 1978 (8), prévoit l'ajustement des restitutions à l'exportation de malt produit à partir d'orge en stock à la fin de la campagne de commercialisation ou de malt en stock à la fin de la campagne de commercialisation (c'est-à-dire fin juin) et exporté ou placé sous contrôle à l'exportation au cours des trois premiers mois de la campagne de commercialisation suivante (c'est-à-dire en juillet, août ou septembre).
Cette disposition a pour effet que la restitution est versée au taux préfixé (habituellement par les producteurs de malt au mois d'octobre précédent) et ajusté au niveau approprié par le biais d'augmentations mensuelles jusqu'au mois de juin suivant. En raison de la baisse du prix de seuil fixé par la Commission, le taux de restitution applicable à partir du début de la nouvelle campagne de commercialisation (juillet) a toujours été inférieur au taux préfixé et ajusté (par le biais des augmentations mensuelles) de l'année précédente. Contrôle du système d'ajustement 3.4. L'article 3 du règlement (CEE) n° 1680/78 de la Commission stipule que le malt éligible est celui prélevé sur les stocks détenus à la fin du mois de juin (c'est-à-dire de la récolte précédente).
La substitution par du malt de la nouvelle récolte dans le cadre de licences à taux préfixé délivrées l'année précédente peut procurer des avantages commerciaux aux exportateurs lorsque ces derniers sont tenus par contrat de fournir à leurs clients du malt de la nouvelle récolte. a) En France, l'existence de doutes sur l'interprétation de ce règlement, en particulier sur l'identité du malt exporté, a entraîné la suspension des contrôles douaniers entre juillet 1993 et février 1994. L'incertitude porte sur le point de savoir si le malt de la nouvelle récolte peut se subsituer à celui déclaré en stock à la fin de la campagne de commercialisation précédente (c'est-à-dire fin juin).
La «Commission interministérielle de coordination des contrôles», à Paris, a considéré en février 1994 que le recours à la substitution pouvait être autorisé à condition que les opérateurs restent dans les limites des stocks provenant de l'année précédente et inscrits dans les comptes au 30 juin. Cela étant, les autorités françaises ont été informées par la «Commission interministérielle de coordination des contrôles» qu'on ne peut parler d'irrégularité lorsqu'une restitution au taux majoré applicable l'année précédente est versé pour du malt et de l'orge de la nouvelle récolte, pourvu que ce soit dans les limites des montants relatifs à l'année précédente et inscrits dans les comptes au 30 juin; b) au Royaume-Uni, l'origine du malt déclaré dans le cadre de ce système ne fait pas l'objet des contrôles a posteriori prévus pour les opérations d'exportation.
En mai 1994, des irrégularités portant sur un montant de quelque 3,3 Mio ECU ont été découvertes en ce qui concerne des restitutions préfinancées pour du malt dans la période 1991-1993. En juin 1996, cette affaire a fait l'objet de poursuites judiciaires pour délit éventuel, mais aucun recouvrement des montants indûment versés n'est encore intervenu; c) l'Allemagne soutenait le principe selon lequel les stocks de malt déclarés à l'exportation dans le cadre des restitutions ajustées doivent provenir des stocks déclarés à la fin de la campagne de commercialisation. C'est pourquoi la stricte application des règles relatives au régime douanier a entraîné le recouvrement de 6,1 Mio ECU dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes relative à 1988.
3.5. La Commission a informé la Cour que le malt de la nouvelle récolte ne pouvait remplacer celui de la récolte précédente (voir également points 3.3-3.4). Compte tenu de la clarté de cette indication, la situation observée en France et au Royaume-Uni n'est pas satisfaisante. Il est particulièrement inquiétant de constater que l'on a pu laisser se développer pendant 18 ans cette situation peu acceptable, susceptible d'engendrer une distorsion de la concurrence entre les États membres. La Cour demande à la Commission de prendre sans délai des mesures permettant de contrôler l'exactitude des paiements et, le cas échéant, de recouvrer les montants indûment versés.
Aliments composés 3.6. La restitution est fondée sur le pourcentage de céréales contenues dans le produit. La définition de la «teneur du produit en céréales» qui figure dans la nomenclature des restitutions à l'exportation exclut les résidus de la minoterie, par exemple les déchets végétaux, les résidus végétaux et les sous-produits de cette activité. La Cour a examiné les opérations relatives au paiement de restitutions d'un montant de quelque 3,6 Mio ECU, effectué en faveur d'un bénéficiaire allemand en 1992 et 1993, pour l'exportation d'aliments composés pour animaux dérivés pour l'essentiel du broyage du maïs.
Les restitutions ont été versées au taux le plus élevé, en raison de la forte teneur en céréales déclarée. Les rapports établis par les services d'inspection des Douanes allemandes, dans le cadre du règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil, faisaient état de problèmes de vérification concernant la transformation en aliments composés. Les laboratoires des Douanes à Hambourg et à Berlin n'étaient pas du même avis pour ce qui concerne la classification des différentes composantes du produit exporté en matière de restitutions. En raison de ces incertitudes, la Cour conclut qu'un doute pèse sur la classification.
3.7. Compte tenu de la complexité du tarif douanier et de la nomenclature applicables aux restitutions, ainsi que des difficultés d'application de ces dispositions aux processus de fabrication proprement dits, il n'est pas possible de s'assurer du bien-fondé des restitutions versées dans le cas précité. Ces problèmes ont été portés à l'attention de la Commission. Dans sa réponse, cette dernière s'est limitée à une déclaration essentiellement fondée sur les résultats formels de l'analyse étayant la déclaration de l'exportateur, mais n'a ni formulé d'avis sur les zones de doute et les difficultés signalées par la Cour, ni de déclaration sur l'éligibilité du produit exporté aux taux de restitution appliqués dans le cas d'espèce.
Synthèse des observations 3.8. En conclusion, la Cour observe que: a) l'absence de contrôle de l'éligibilité du malt exporté en bénéficiant de restitutions spéciales ajustées a été constatée dans deux États membres (voir points 3.4-3.5); b) dans le cas de restitutions versées à un bénéficiaire donné, elle n'a pu obtenir de la Commission une déclaration claire quant au bien-fondé des taux de restitution appliqués à des aliments pour animaux (voir points 3.6-3.7). 4. QUALITÉ DES CONTRÔLES PHYSIQUES DE CÉRÉALES EXPORTÉES Informations de caractère général 4.1. Le règlement (CEE) n° 386/90 et d'autres règlements portant modalités d'exécution comportent des dispositions visant à renforcer le contrôle physique des produits exportés bénéficiant de restitutions.
Compte tenu de l'importance des contrôles physiques, la Cour a, dans le cadre de son audit, examiné leur efficacité dans cinq ports maritimes aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en France, en 1993, ainsi que dans des entrepôts de produits destinés à l'exportation et bénéficiant d'un préfinancement, en Espagne en 1994. Les ports maritimes et les entrepôts ont été sélectionnés en fonction de leur importance pour le marché des céréales. Port de Flessingue aux Pays-Bas 4.2. Une grande partie des exportations de céréales en vrac provenant du Royaume-Uni et de la France ont eu lieu via le port de Flessingue (Pays-Bas) et étaient destinées à la Russie et à d'autres républiques de l'ex-Union soviétique.
Ces exportations étaient placées sous contrôle douanier non pas dans le port d'embarquement, mais sur leur itinéraire, à Flessingue. Pendant leur court séjour dans ce port, les céréales restaient sur le navire. 4.3. Les céréales étant déjà chargées, les vérifications effectuées par les Douanes néerlandaises consistaient à prélever des échantillons dans les cales du navire et à calculer la quantité exportée au moyen d'une technique spéciale d'observation du tirant d'eau permettant de mesurer la quantité chargée à bord d'un navire. La précision de cette méthode dépend d'une multiplicité de facteurs techniques et ne donne qu'une estimation de la quantité chargée.
La Cour a jugé les vérifications opérées à Flessingue insuffisantes pour les raisons suivantes: a) l'accès aux produits exportés n'était pas suffisant pour permettre une véritable inspection, et le prélèvement d'échantillons représentatifs pour analyse était sérieusement limité par les moments peu propices et la brièveté du passage aux docks; b) l'observation du tirant d'eau n'aboutissait qu'à une estimation du poids chargé; c) la pratique suivie n'est pas conforme aux procédures de contrôle normales, qui veulent que les céréales placées sous contrôle douanier puissent être inspectées par les services des Douanes avant leur chargement sur le navire, ces services devant pouvoir également intervenir à tout moment pendant cette opération.
4.4. En principe, les règles en matière de contrôle physique des opérations d'exportation comportant le paiement de restitutions devraient empêcher que les produits en cause puissent être soumis à une vérification dans un port de transit lorsqu'ils ont déjà été chargés sur le navire pour exportation. Cette pratique du contrôle de produits se trouvant à bord du navire qui les transporte jusqu'à leur destination finale a déjà été critiquée par la Cour dans son rapport spécial n° 2/90 [point 3.33 sous m)]. Ports de Hull et d'Ipswich au Royaume-Uni 4.5. Un contrôle a été effectué dans deux ports maritimes du Royaume-Uni, afin d'examiner les vérifications opérées à l'embarquement de céréales en vrac exportées et ayant bénéficié de restitutions à l'exportation.
Comme c'est normalement le cas, la livraison des céréales (blé) et les opérations de chargement sur le navire ont pris plusieurs jours. Les insuffisances suivantes ont été constatées: a) la disponibilité des céréales au moment de l'acceptation de la déclaration d'exportation était rarement vérifiée lorsque le lieu de stockage indiqué était éloigné du bureau d'exportation des Douanes. Au port de Hull, l'examen des registres du silo avait été omis, même lorsque le silo était proche du bureau d'exportation; b) aucun rapprochement n'était effectué entre les quantités chargées et les quantités enregistrées comme étant livrées du silo au navire.
Par exemple, à Ipswich, les éléments attestant la présence d'un agent des douanes au terminal pour les céréales ou près des ponts à bascule pendant les opérations de chargement étaient insuffisants. À ce terminal céréalier, des céréales circulent et passent par le pont à bascule. Le risque existait donc que des tickets de pesage soient produits et présentés dans le cadre d'une procédure d'exportation pour des céréales qui ne font que circuler dans le silo; c) en général, un contrôle physique, approfondi et plus fréquent des opérations et activités touchant à l'origine, à la quantité et à la description des céréales embarquées pour l'exportation est nécessaire.
De plus, il convient de vérifier, au bon moment, l'existence des stocks mis sous contrôle à l'exportation. Ports de Rouen et de Dunkerque en France 4.6. Les silos à céréales du port de Rouen forment l'un des complexes de stockage et d'entreposage de céréales destinées à l'exportation les plus vastes de la Communauté. Des stocks importants de céréales du marché libre, d'intervention et préfinancées sont conservés dans ces silos en vue de leur chargement direct à bord de navires de haute mer. Pour ces opérations, il est particulièrement important de pouvoir distinguer les stocks de céréales du marché libre des stocks d'intervention qui ne bénéficient normalement d'aucune restitution ou d'une restitution réduite.
4.7. Cependant, pas plus dans le cas des stocks d'intervention que dans celui des stocks du marché libre le lieu du stockage physique n'était spécifié au niveau inférieur à celui du silo. Chaque complexe de silos compte un grand nombre de cellules pouvant chacune contenir 4 000 à 6 000 t de céréales. Ces cellules sont utilisées de manière interchangeable pour le stockage de céréales du marché libre ou d'intervention selon la demande de stockage et, pour permettre le contrôle des stocks, forment les unités qui abritent des stocks particuliers. Etant donné que le lieu de stockage précis de céréales de statut différent n'est pas indiqué au niveau des cellules dans les registres de silo, il faut s'en remettre aux responsables locaux.
Cette situation n'offre guère de garantie contre le risque de substitution de céréales bénéficiant de restitutions par des céréales d'intervention de qualité analogue ou inférieure [voir le règlement (CEE) n° 1776/92 de la Commission, du 30 juin 1992]. Globalement, la même situation a été constatée pour ce qui concerne les silos de Dunkerque. Andalousie/Espagne 4.8. Dans le cas d'un bénéficiaire représentatif du régime de préfinancement, les contrôles opérés dans la région Andalousie ont été examinés. Ces contrôles s'articulaient essentiellement en deux phases: a) désignation du bureau de douane responsable; et b) organisation de visites de contrôle sur place destinées à vérifier l'existence des stocks déclarés.
4.9. Les retards enregistrés au niveau de la mise en oeuvre de ces opérations ont fait obstacle à l'exécution en temps utile des visites de contrôle, compte tenu de la brièveté du délai existant entre la notification de l'intention du bénéficiaire de placer les céréales sous contrôle et la date de début de la procédure de préfinancement. Cette situation a eu pour effet que les visites sont intervenues trop tard pour permettre aux autorités locales de vérifier l'existence des stocks déclarés à la date de présentation de la déclaration de préfinancement. 4.10. Le bénéficiaire en question a obtenu un certificat de préfixation pour l'exportation de 29 000 t de tourteaux de blé dur à un taux de restitution spécial de 210 ECU/t.
Ce taux, fixé au mois de septembre 1992, était supérieur de quelque 70 ECU/t au taux de restitution moyen applicable à ce produit au cours de l'exercice 1993. Le bénéficiaire en cause a «préfixé» le taux ci-dessus le 4 septembre 1992 et a placé 25 637 t sous contrôle afférent au préfinancement (9) le dernier jour de validité du certificat de préfixation. Bien que cela ne fût pas contraire à la réglementation, ces opérations auraient dû, dans ces conditions, être sélectionnées pour vérification en application de critères d'évaluation du risque. Toutefois, comme pour l'ensemble des autres déclarations de préfinancement présentées au titre de 1993 par ce bénéficiaire, aucun contrôle physique n'a été réalisé sur les stocks bénéficiant d'un préfinancement avant exportation, un seul contrôle physique ayant été opéré en 1992 et en 1994.
Compte tenu du montant des restitutions en jeu (quelque 5,4 Mio ECU), la supervision était insuffisante. 4.11. Au mois d'octobre 1995, la Cour a transmis aux autorités espagnoles un document concernant les constatations ci-après, qui faisaient suite à une visite auprès de cet exportateur: a) écart de quelque 385 t de blé dur entre la quantité déclarée au préfinancement et la quantité figurant dans la comptabilité matières de l'exportateur à la même date; b) remplacement de stocks préalablement placés sous régime de préfinancement par plus de 5 000 t de blé dur et de blé tendre provenant du marché libre, sans la nécessaire autorisation des autorités compétentes.
Pour le moment, la Cour n'a reçu aucune réponse des autorités nationales espagnoles. Synthèse des observations 4.12. L'examen d'une sélection de contrôles physiques opérés dans des points d'exportation importants a fait apparaître de graves déficiences au niveau de l'organisation des contrôles et des méthodes adoptées pour vérifier le caractère communautaire et la quantité de marchandises exportées (voir points 4.1-4.11). 5. CONTRÔLE DES DOCUMENTS COMMERCIAUX DES ENTREPRISES Informations de caractère général 5.1. Dans son rapport spécial n° 7/93 sur les contrôles relatifs aux irrégularités et aux fraudes dans le domaine agricole, la Cour critiquait la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 4045/89 par les États membres.
Le présent audit a permis de constater qu'un certain nombre de déficiences, dont il est fait état dans ce rapport spécial, persistent. Coordination des travaux de contrôle 5.2. L'absence de coordination des contrôles opérés au siège des entreprises et de leurs filiales dans d'autres États membres nuit à l'efficacité de ces travaux. L'étendue des contrôles réalisés auprès des filiales est nécessairement limitée, parce qu'ils ne sauraient couvrir tous les aspects des opérations effectuées entre les entreprises. Lorsqu'il s'agit d'opérations complexes au sein d'une structure d'entreprise multinationale, les contrôles devraient être programmés et exécutés conjointement avec les organismes nationaux intéressés, selon des modes de coordination appropriés, tels ceux prévus à l'article 7 du règlement (CEE) n° 4045/89 concernant l'échange d'informations.
Toutefois, les organismes chargés de ce type de contrôle n'ont eu que très rarement recours à cet article (France, Pays-Bas et Royaume-Uni). Difficultés spécifiques en matière de détermination des quantités exactes de produits bénéficiant de restitutions 5.3. L'examen de restitutions à l'exportation de céréales vers l'ex-Union soviétique versées à un bénéficiaire important basé aux Pays-Bas a fait apparaître l'établissement réitéré de notes de crédit en faveur de l'acquéreur, suite à des réclamations fondées sur l'insuffisance (exprimée en poids) des quantités livrées au port de déchargement.
Ces différences représentaient entre 0,5 % et 1,0 % des quantités facturées et déclarées au titre des restitutions. La quantité manquante par bateau était relativement faible, mais la quasi-totalité des cargaisons a finalement donné lieu à une demande de crédit. Toutes les demandes ont été intégralement payées par l'exportateur sans contestation. Ce dernier a décidé d'adopter cette attitude pour des raisons de bonnes relations commerciales et non parce que les quantités livrées étaient effectivement insuffisantes. Toutefois, aucun ajustement des restitutions à l'exportation - qui sont calculées à partir du poids - n'a été opéré pour tenir compte de ces différences de poids étayées par des documents justificatifs.
Ce trait caractéristique des exportations de céréales vers les territoires de l'ex-Union soviétique a été observé non seulement aux Pays-Bas, mais également en Belgique, en Allemagne et en France. 5.4. Les autorités des États membres ont attiré l'attention de la Commission sur ce problème. Dans sa réponse en date du 7 avril 1993, la Commission a informé qu'en cas de différence de poids, la restitution ne doit être versée qu'au titre de la quantité ayant effectivement atteint le marché de destination, sauf si la différence peut être imputée à des causes naturelles. Toutefois, le véritable problème portait sur l'attitude à adopter à l'égard du recouvrement des restitutions, compte tenu des notes de crédit établies par les exportateurs pour les quantités manquantes.
Il est regrettable que des directives claires concernant ce problème n'aient pas été données et qu'aucune mesure n'ait été prise par la suite. La Commission aurait dû agir avec plus de fermeté, en définissant l'effet de ces notes de crédit sur les restitutions et en faisant en sorte qu'en matière de recouvrement des restitutions indûment versées, une méthode appropriée et uniforme soit adoptée dans les États membres. Synthèse des observations 5.5. En résumé, la Cour formule les observations ci-après: a) une stratégie d'audit conjoint avec les États membres est nécessaire pour traiter le cas des multinationales (voir point 5.2); b) la question des notes de crédit établies au titre des différences de poids n'a pas reçu de réponse ni de traitement satisfaisants (voir points 5.3-5.4).
6. DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES APPLICABLES À L'IMPORTATION DE MAÏS ET DE SORGHO EN ESPAGNE ET AU PORTUGAL Informations de caractère général 6.1. Pour résoudre le différend commercial opposant la Communauté aux États-Unis, à la suite de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal à la Communauté, le Conseil a, par décision 87/224/CEE du 30 janvier 1987, approuvé un accord entre la Communauté économique européenne et les États-Unis d'Amérique concernant la conclusion des négociations au titre de l'article XXIV.6 du GATT. En vertu de cet accord, la Communauté s'est engagée à garantir l'importation annuelle d'un minimum de 2 Mio t de maïs et de 300 000 t de sorgho en Espagne.
Cet engagement portait sur la période s'étendant de 1987 à 1990; ayant été jugé satisfaisant, il a été renouvelé d'année en année depuis 1990. Il est prévu que ces quotas globaux soient diminués des quantités de certains produits de substitution de céréales importés au cours de l'année. Les céréales peuvent être acquises directement sur le marché mondial par l'organisme d'intervention ou importées par des opérateurs commerciaux moyennant un prélèvement à l'importation réduit calculé forfaitairement ou établi sur la base d'appels à la concurrence. La quasi-totalité des importations ont été réalisées par des opérateurs commerciaux via le système des appels à la concurrence.
6.2. Dans le même contexte, la Communauté a également approuvé (décision 93/355/CEE du Conseil) la mise en place d'un quota annuel d'importation de 500 000 t de maïs au Portugal dans des conditions analogues à partir de la campagne de commercialisation 1993/1994. Ce régime ne prévoit pas de compensation pour les importations de produits de substitution de céréales. 6.3. Le fonctionnement de ces régimes spéciaux est subordonné à une condition fondamentale: les importations ne doivent pas perturber le marché des céréales national ou communautaire. Il appartient à la Commission de proposer la réduction maximale de prélèvement que le comité de gestion doit adopter (voir point 2.4) à un taux qui aboutisse, en tout état de cause, à un prix supérieur à celui d'intervention.
La Cour a voulu examiner les modalités de fixation de la réduction maximale de prélèvement pour une sélection d'adjudications dans le cadre desquelles la réduction finalement octroyée était notablement supérieure à celle initialement établie par la Commission. Les pièces faisant apparaître les critères retenus par le comité de gestion ont été sollicitées mais n'ont pu être produites. Il n'a donc pas été possible d'étudier les critères pris en compte par le comité. 6.4. La gestion centrale du régime incombe à la Commission, qui fait en sorte d'atteindre les quotas fixés à la fin de chaque exercice.
La Commission a rencontré des difficultés pratiques au niveau de la gestion du régime en Espagne, en raison de l'inexactitude des données relatives aux importations de maïs et de sorgho transmises par les autorités espagnoles. Ces difficultés résultaient du fait que les quantités ayant fait l'objet d'appels à la concurrence sont fondées sur les estimations courantes des quantités restant à importer. Des écarts non négligeables ont été constatés entre les chiffres relatifs aux importations de ces céréales pour les exercices 1992 à 1994 présentés à la Cour par les autorités espagnoles et ceux précédemment transmis à la Commission, sur lesquels cette dernière s'est fondée.
En outre, des retards ont affecté la transmission des informations. Par exemple, les informations concernant la période allant de janvier à avril 1993 n'ont pas été transmises à la Commission avant le 1er octobre 1993, et celles concernant la période allant de juillet à septembre 1993 avant le 3 février 1994. 6.5. D'autres difficultés concernent la compensation, dans le cadre de l'engagement global, de certains produits de substitution des céréales (à savoir, gluten de maïs, céréales brassicoles et pulpes d'agrumes). Ces produits représentaient environ 30 % et 40 % du quota de céréales en 1993 et 1994 respectivement.
Comme dans le cas des informations concernant les importations de maïs et de sorgho, il a été constaté que les informations réunies et communiquées concernant les produits de substitution avaient fait l'objet d'erreurs et de révisions. 6.6. Le système actuel, fondé sur l'utilisation de données mensuelles relatives aux importations, comporte un certain risque d'erreurs et d'inexactitudes. En raison des retards affectant la correction des données relatives aux importations, les quantités définitives peuvent n'être mises à disposition par les autorités nationales qu'une fois terminée l'opération annuelle spécifique, ce qui constitue une déficience grave du système.
6.7. Une méthode plus fiable pourrait consister à se fonder sur les quantités attribuées qui sont indiquées sur les licences spéciales d'importation utilisées pour chaque appel à la concurrence. Ces quantités représentent les importations réelles et font l'objet de vérifications de la part des douanes. Le nombre de licences est contrôlable puisqu'une dizaine seulement d'entreprises d'importation pratiquent normalement ce type d'opération. En outre, les quantités ainsi obtenues peuvent être rapprochées, par le biais des licences d'importation, des appels à la concurrence lancés par la Commission.
S'agissant des informations sur l'importation de produits de substitution des céréales, il serait toujours nécessaire, en l'absence d'un système de licence applicable à ces produits, de recourir aux informations statistiques commerciales. Mais, globalement, la méthode suggérée améliorerait la fiabilité des informations et en permettrait la présentation en temps utile. Achats directs sur le marché mondial 6.8. Le compromis avec le Portugal (10), conclu au sein du Conseil en décembre 1993 et prévoyant que les 250 000 t de maïs achetées directement sur le marché mondial par l'INGA, l'organisme portugais d'intervention, pouvaient être vendues sur le marché national au prix d'intervention, constitue une dérogation à la pratique, suivie pour l'Espagne, selon laquelle la réduction maximale de prélèvement est fixée par la Commission.
En 1994 et en 1995, l'INGA a acheté directement sur le marché mondial une quantité correspondant à la moitié du quota portugais d'importations de maïs, qui était de 500 000 t au total. Ces achats ont été traités comme des mesures d'intervention, les dépenses ainsi occasionnées étant financées par la Communauté. Ces importations sont vendues sur le marché portugais au prix d'intervention en vigueur, qui est sensiblement inférieur à celui du marché libre, le prélèvement réduit à l'importation étant à la charge de l'INGA. Cette pratique procure des avantages aux entreprises portugaises de transformation d'aliments pour animaux ainsi qu'à d'autres opérateurs portugais (et se traduit au contraire par des désavantages pour les producteurs de maïs), en ce qu'elle conduit à transférer l'effet du paiement du prélèvement des importateurs vers le budget de la Communauté et à vendre le maïs au prix d'intervention.
Cette pratique permet de commercialiser du maïs provenant de pays tiers sur le marché portugais au prix d'intervention, ces importations bénéficiant alors d'un prix avantageux par rapport à celui de produits communautaires analogues. 6.9. Les coûts de financement à la charge de la Communauté pour 1994 ont été évalués. Le coût d'achat moyen de 119,8 ECU/t et la recette moyenne sur vente de 82,4 ECU/t ont entraîné des pertes d'exploitation de 37,4 ECU/t. Rapporté au quota annuel de 250 000 t, cela représente quelque 9,3 Mio ECU, prélèvement compris. Ce déficit d'exploitation tient principalement à ce que l'INGA supporte l'effet combiné du coût du prélèvement à l'importation et du prix d'intervention peu élevé pratiqué à la vente du maïs.
Synthèse des observations 6.10. En conclusion, la Cour observe ce qui suit: a) compte tenu du fait qu'elle n'a pu examiner certaines pièces essentielles, la Cour n'a pas été en mesure de vérifier les critères retenus pour déterminer la réduction maximale de prélèvement à octroyer (voir point 6.3); b) des inexactitudes et des retards au niveau des informations relatives aux importations transmises à la Commission dans le cadre de sa gestion de cet accord du GATT ont suscité de graves difficultés dans la gestion du régime (voir points 6.4-6.7); c) l'importation de maïs, acquis directement sur le marché mondial et vendu au prix d'intervention sur le marché portugais, a entraîné des coûts budgétaires supplémentaires et constitue un manquement aux principes de bonne gestion financière (voir points 6.8-6.9).
7. APPROVISIONNEMENT EN CÉRÉALES DANS LE CADRE DU POSEIMA Informations de caractère général 7.1. Les programmes d'aide relevant du POSEI (programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité) visent à remédier à la situation géographique exceptionnelle de certaines régions éloignées et insulaires, pour ce qui concerne leur approvisionnement en certains produits agricoles (11). Bilan prévisionnel d'approvisionnement 7.2. Conformément au règlement de base [règlement (CEE) n° 1600/92 du Conseil] (12), un bilan prévisionnel d'approvisionnement relatif aux produits agricoles essentiels à la consommation et à la transformation est établi annuellement pour chaque produit éligible.
Dans la limite des quantités déterminées, les produits en question peuvent être importés dans les régions concernées en bénéficiant d'une exonération des prélèvements à l'exportation (produits originaires de pays tiers) ou d'une aide de nature à leur procurer, au niveau du prix, un avantage équivalent (produits communautaires). 7.3. S'agissant de la première année de fonctionnement du régime (campagne 1992/1993), le bilan d'approvisionnement des Açores en céréales était de 150 000 t - cette quantité a ensuite été reprise pour les campagnes 1993/1994 et 1994/1995. La Commission n'a cependant pas été en mesure de fournir la documentation à la base du bilan initial et de son adoption.
Lien entre les taux de l'aide et ceux des restitutions 7.4. La quasi-totalité de cette quantité de céréales transportées par voie de mer à destination des Açores était d'origine communautaire (essentiellement du maïs français destiné à l'alimentation animale). En règle générale, le niveau de l'aide équivaut au taux de restitution à l'exportation de produits de même nature en vigueur au moment de l'établissement des certificats d'aide. Ce mécanisme a entraîné: a) des fluctuations des taux d'aide d'un mois à l'autre; b) une baisse constante des taux entre 1992 et 1994 et une chute plus dramatique au cours de la campagne de commercialisation 1995/1996, en raison du tassement des taux de restitution pour les céréales (13); compte tenu du lien étroit établi entre les taux d'aide et les restitutions, il est inévitable que des facteurs n'ayant aucun rapport avec les impératifs spécifiques du POSEI déterminent le niveau des aides.
Cette instabilité des taux d'aide ne peut qu'entraver la réalisation des objectifs du POSEIMA en matière d'approvisionnement, qui consistent à remédier à certains handicaps structurels à long terme des îles concernées. D'une manière plus générale, l'instauration d'une aide fondée sur le produit n'était pas appropriée, d'où un emploi inefficace de fonds communautaires. 7.5. En outre, la Cour a constaté que le taux d'aide fixé pour le maïs en octobre 1993 (105 ECU/t) différait du taux de restitution à l'exportation en vigueur pendant le même mois (35 ECU/t). Le taux d'aide n'a été ramené au niveau du taux de restitution (43 ECU/t) que le mois suivant.
La Commission a fait savoir que le taux d'aide du mois d'octobre 1993 avait été supérieur à ce qui était strictement nécessaire dans les circonstances de l'époque. En réalité, le taux du mois d'octobre aurait dû être approximativement égal à celui du mois de novembre (43 ECU/t); il était donc trop élevé de 62 ECU/t. Les importations effectuées dans le cadre des certificats d'aide du mois d'octobre représentaient 42 660 t pour le POSEIMA et 34 427 t pour le POSEIDOM (départements français d'outre-mer). Pour le budget communautaire, le surcoût résultant du niveau trop élevé du taux d'aide est estimé à 2,6 Mio ECU dans le cadre du POSEIMA et à 2,1 Mio ECU dans le cadre du POSEIDOM.
Pour remédier aux handicaps des régions concernées par le POSEI en matière d'approvisionnement, il serait peut-être plus avisé de leur accorder une subvention annuelle de nature à compenser les coûts de transport supplémentaires encourus dans le cadre des échanges avec le territoire continental de l'Union. Répercussion de l'aide jusqu'à l'utilisateur final 7.6. La répercussion de l'aide jusqu'à l'utilisateur final est un impératif majeur des mesures d'approvisionnement. Comme pour l'ensemble des programmes relevant du POSEI, les autorités nationales compétentes sont tenues de prendre toutes les mesures nécessaires à la répercussion de l'aide ou, à défaut, au recouvrement des montants correspondants.
Les comptes des entreprises importatrices et transformatrices ne permettent cependant pas de déterminer clairement l'ampleur de la répercussion en question. Lors du calcul du prix de vente, il est procédé à la déduction du montant de l'aide; cependant, cette opération peut être compensée au niveau des marges bénéficiaires. 7.7. Une sélection de 21 opérations relatives à des ventes de céréales importées effectuées par le principal importateur des Açores entre 1992 et 1994 a permis de constater que le taux de la marge bénéficiaire brute (c'est-à-dire la différence, exprimée en pourcentage, entre le coût d'importation net - après déduction du montant de l'aide - et le prix de vente facturé) oscillait entre 12,1 % et 41,7 % pour des ventes à un client important assumant ses propres coûts d'entreposage, et entre 29,3 % et 81,8 % pour les autres clients.
L'ampleur des fourchettes ci-dessus résulte en partie des fluctuations du montant de l'aide. Quand le taux d'aide est relativement élevé par rapport au prix d'achat, le premier vendeur sur le territoire des Açores a la possibilité de réaliser un profit plus important sans modifier son prix de vente. S'agissant de la vente de céréales par des importateurs, l'aide n'est généralement pas répercutée de manière transparente et n'est que partiellement prise en compte dans le prix de vente. Compte tenu de la position dominante du principal importateur en question, les autorités régionales auraient dû procéder activement à des vérifications et à des contrôles, ce qui n'a manifestement pas été le cas.
Coûts de transport entre les différentes îles 7.8. Le régime d'aide en question ne tient pas compte des coûts de transport entre les différentes îles résultant de l'acheminement des céréales vers les petites îles de l'archipel des Açores qui ne disposent pas des infrastructures portuaires nécessaires aux importations directes en vrac. L'article premier du règlement (CEE) n° 1727/92 de la Commission (14) indique, pour les Açores, la ventilation des fournitures de céréales par île de destination; cependant, l'existence de problèmes locaux concernant les services de distribution aux différentes îles et les frais de livraison a été constatée.
Il serait manifestement préférable d'inclure dans le régime d'aide un élément destiné à couvrir les coûts de transport entre les différentes îles. Synthèse des observations 7.9. La Cour constate que: a) le fait de déterminer les taux d'aide sur la base des restitutions à l'exportation a entraîné d'importantes fluctuations des montants d'aide versés et, depuis 1995, la quasi-disparition de l'aide en faveur des céréales (voir points 7.4-7.5); b) les contrôles concernant la répercussion des baisses de prix jusqu'à l'utilisateur final ont été insuffisants, ce qui a permis à certains importateurs de céréales de bénéficier de marges commerciales élevées (voir points 7.6-7.7); c) les aides fondées sur la nature des produits ne semblent pas être le moyen le plus indiqué d'alléger les charges pour compenser les handicaps géographiques ou autres des régions concernées par le POSEIMA - cela vaut en particulier pour les coûts de transport vers les petites îles de l'archipel des Açores qui ne disposent pas d'infrastructures portuaires appropriées (voir point 7.8).
8. CONCLUSION GÉNÉRALE 8.1. S'appuyant sur ses constatations de contrôle, la Cour conclut ce qui suit: a) le fait que, pendant 25 ans, la Commission n'ait pas révisé les coefficients de transformation sur lesquels sont fondées les restitutions à l'exportation de produits issus de la première transformation de céréales, a entraîné le paiement de restitutions supérieures à ce qu'elles auraient dû être sur la base des rendements réels (voir points 2.1-2.7); b) la réalisation du contrôle de certains aspects des échanges de céréales a été problématique en raison, d'une part, de la non-disponibilité de la documentation et, d'autre part, du fait qu'il était difficile de retracer les procédures de décision (voir points 2.4-2.5, 2.7 et 6.3); c) des insuffisances graves affectent la vérification de restitutions ajustées et versées dans le cadre du régime spécial pour le malt (voir points 3.4-3.5); d) l'élaboration des dispositions régissant le paiement des restitutions à l'exportation d'aliments composés n'a pas fait l'objet d'une attention suffisante; dès lors, elles ne peuvent garantir que les restitutions versées soient uniquement fondées sur la teneur du produit en céréales éligibles (voir points 3.6-3.7); e) l'organisation et la mise en oeuvre de contrôles physiques par les États membres doivent être améliorées de manière à garantir l'exactitude du statut et de la description des céréales exportées, ainsi que des quantités concernées (voir points 4.1-4.11); f) les entreprises multinationales bénéficiant d'une aide devraient faire l'objet de contrôles conjoints (voir point 5.2); g) s'agissant de la mise en oeuvre de l'accord spécial en matière d'importation de maïs et de sorgho en Espagne, une amélioration sensible de la qualité des données relatives aux importations, qui sous-tendent la gestion de l'engagement contracté, est nécessaire (voir points 6.4-6.7); h) les coûts budgétaires supplémentaires résultant de la vente de maïs importé au prix d'intervention sur le marché portugais ne peuvent se justifier (voir points 6.8-6.9); i) plusieurs insuffisances graves affectent le système d'approvisionnement en céréales prévu dans le cadre du POSEIMA, notamment le fait de lier les taux d'aide à ceux des restitutions à l'exportation (il en va de même pour les autres POSEI).
L'instauration d'une aide annuelle calculée de manière à compenser les surcoûts de transport entre les régions concernées par les POSEI et le territoire continental de l'Union pourrait constituer un remède aux handicaps de ces régions en matière d'approvisionnement (voir points 7.4-7.8). Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 10 avril 1997. Par la Cour des comptes Bernhard FRIEDMANN Président TABLEAU 1 >TABLE> (1) JO n° C 133 du 31. 5. 1990. (2) JO n° C 101 du 22. 4. 1992. (3) JO n° C 53 du 19. 2. 1994. (4) JO n° L 42 du 16. 2. 1990.
(5) JO n° L 388 du 30. 12. 1989. (6) JO n° L 272 du 28. 9. 1991. (7) JO n° L 53 du 28. 2. 1992. (8) JO n° L 193 du 18. 7. 1978. (9) Une facilité permettant le paiement anticipé de la restitution est subordonnée à la présentation de garanties financières: la restitution est versée avant l'exportation, au moment où les produits (ou les matières premières) destinés à l'exportation sont placés sous contrôle douanier dans le cadre du stockage ou de la transformation. (10) JO n° L 83 du 26. 3. 1994, p. 26. (11) Au total, il y a trois programmes d'aide POSEI pour les régions particulièrement excentrées, à savoir: - POSEICAN: programme concernant les îles Canaries; - POSEIDOM: programme concernant les départements d'outre-mer français; - POSEIMA: programme concernant Madère et les Açores.
(12) JO n° L 173 du 27. 6. 1992. (13) Le taux est passé d'environ 100 ECU/t en 1992/1993 à quelque 70 ECU/t en 1994/1995 pour le maïs, et d'environ 73 ECU/t en 1992/1993 à quelque 44 ECU/t en 1994/1995 pour le blé tendre. (14) JO n° L 179 du 1. 7. 1992. RÉPONSES DE LA COMMISSION 1. INTRODUCTION 1.1. La ventilation des montants versés à titre de restitutions à l'exportation pour chaque code de la nomenclature combinée concernant des produits céréaliers exportés par les principaux pays exportateurs est disponible à la Commission, mais n'est pas complète, certains organismes payeurs des États membres n'enregistrant pas ces données.
2. DÉTERMINATION DU TAUX DE RESTITUTION POUR CERTAINS PRODUITS ISSUS DE LA PREMIÈRE TRANSFORMATION 2.1 et 2.8 b) Les coefficients fixés par le règlement (CEE) n° 2849/91 représentent une amélioration sensible par rapport aux coefficients de transformation repris dans le règlement (CEE) n° 162/67. Ils incorporent, notamment, l'élément «sous-produit» (tels que les sons par exemple) et ceci de façon forfaitaire. Cette approche a été suivie car la valorisation des sous-produits est extrêmement variable dans le temps et entre les différents États membres. En fait, prendre en compte de façon précise la valorisation des sous-produits voudrait dire prendre en compte également les différences de prix du produit à transformer selon chaque État membre, selon la situation géographique de chaque usine pour tenir compte des frais d'approche et de transports intérieurs etc . . .
Une telle approche est extrêmement difficile à gérer et à contrôler et conduirait avec certitude à des distorsions de concurrence et à des coûts budgétaires plus importants, car il est impossible d'avoir, à partir de Bruxelles, le contrôle de toutes ces données et ceci de façon régulière. Par ailleurs, une approche forfaitaire s'imposait: c'était en effet la seule solution garantissant une approche claire et transparente aux utilisateurs de la restitution. En ce qui concerne la valorisation des sous-produits, il est utile de préciser qu'il n'y a pas forcément une restitution pour tous les sous-produits et que, dans le cas de la farine de blé tendre par exemple, le léger avantage obtenu par les opérateurs communautaires a été traduit par une baisse correspondante du coefficient de transformation de 1,39 à 1,37.
En fonction des prix sur le marché international, cet avantage pourrait aussi devenir un jour un désavantage. Révision des coefficients 2.4.-2.6. Les coefficients de transformation retenus chaque fois résultent d'une consultation au Comité de gestion des céréales sur la base des meilleures informations techniques en possession de la Commission et de chaque État membre à l'époque, ce qui explique que la proposition originaire de la Commission du 4. 7. 1991 n'a pas été retenue et que les coefficients de transformation ont été légèrement revus à la hausse par rapport à la proposition initiale.
Les différences apparues entre les différentes propositions de la Commission résultent des études faites dans chaque État membre. La première proposition, datant de janvier 1991, réduisait les coefficients repris dans le règlement (CEE) n° 162/67. Cette proposition avait pour seul but de recueillir les réactions des États membres et des industries concernées afin d'approcher au mieux la vérité technico-économique. Les industries dans la Communauté sont d'efficacité très diverse (existence d'usines plus ou moins modernes) et de dimensions, ainsi que de capacités, également diverses, aboutissant donc à des économies d'échelle très différentes.
La qualité des matières premières traitées peut être très différente d'une campagne à l'autre ou d'une région à l'autre et, par conséquent, les rendements techniques peuvent être très variables. Ces aspects sont particulièrement sensibles pour le malt qui est produit à partir d'orges extrêmement diverses. Farine de blé tendre et semoule de blé dur 2.4.-2.5. Dans le document de travail du 11. 7. 1991 relatif à la proposition d'un coefficient de 1,37 pour la farine de blé tendre, on peut remarquer que les coefficients communiqués par les États membres sont très différents et vont de 1,32 à 1,43.
A noter que les États membres les plus grands exportateurs de farine (France, Italie, Espagne, Belgique, Pays-Bas) qui regroupent les transformateurs les plus efficients, donnent tous des coefficients supérieurs à 1,37, et leurs arguments ont amené la Commission à revoir sa position initiale. Il est également utile de souligner que les USA, un concurrent important de l'UE sur le marché mondial, utilisent pour la farine le même coefficient que la Communauté (1,37) et pour la semoule de blé dur un coefficient nettement plus élevé (1,723). Malt 2.6. Le décalage de 5 mois au niveau de la publication n'a pas eu d'incidence financière.
Les nouveaux coefficients (1,3 pour le malt d'orge et 1,52 pour le malt torréfié) ont été utilisés pour la fixation de la restitution «malt» dès la campagne 1991/92. La Commission n'a pas d'archives sur le cas d'espèce, le seul document reprenant la révision du coefficient pour le malt est bien le rapport hebdomadaire «Céréales» n° 6 (semaine du 9 au 13 septembre 1991). 2.7. La Commission a été informée officiellement par Euromalt en juillet 1991 que le coefficient 1,33 devait être reconfirmé. La plupart des États membres ont d'ailleurs soutenu fermement la proposition avancée par Euromalt.
Le fait que certaines malteries modernes et bien localisées aient de meilleurs rendements est une hypothèse possible mais la question se pose de savoir quelle est la représentativité de ces malteries et sur quelle échelle celles-ci travaillent. Il serait d'ailleurs utile, si la Cour dispose d'informations vérifiées, qu'elle les communique à la Commission. Synthèse des observations 2.8. a) et b) Les coefficients de transformation fixés en 1967 avaient essentiellement une fonction d'orientation technique. L'évolution de l'industrie de transformation communautaire depuis 1967 et la demande accrue d'aliments pour animaux (et, partant, de sous-produits) ont amené la Commission à procéder à une révision des coefficients de transformation.
Dans sa réponse aux observations de la Cour sur la révision des coefficients de transformation applicables à la farine de blé tendre, à la semoule de blé dur et au malt, la Commission s'est efforcée d'expliquer le contexte des problèmes complexes liés à ce processus de révision. Un coefficient forfaitaire unique est appliqué à chaque produit, car une différenciation des coefficients entre chaque transformateur et chaque produit, de nature très différente, serait très lourde à gérer et le coût du contrôle neutraliserait les avantages. Un taux forfaitaire unique n'est inévitablement qu'une approximation du rendement moyen à la production et ne peut être ajusté à de multiples reprises. c) La première proposition de la Commission a été adaptée à la lumière des éléments fournis par les États membres au sein du comité de gestion pour aboutir à un chiffre ralliant le consensus des experts du secteur.
La Commission a remis à la Cour tous les éléments de preuve à sa disposition. 3. RESTITUTIONS À L'EXPORTATION DE MALT ET D'ALIMENTS COMPOSÉS Contrôle du système d'ajustement 3.4.-3.5. La Commission confirme que l'ajustement des restitutions à l'exportation [règlement (CEE) n° 1680/78] pour l'orge à transformer en malt ou pour le malt stocké à reporter sur la nouvelle campagne est limité aux produits de la récolte précédente. Aucune substitution par des produits provenant de la nouvelle récolte n'est possible, à l'exception des cas où les dispositions concernant l'équivalence au titre du préfinancement sont applicables, cas dans lesquels il faut cependant appliquer le taux de la nouvelle campagne.
Aliments composés 3.6.-3.7. La Commission confirme que: a) la restitution à l'exportation pour les aliments composés en question est octroyée en fonction de la teneur réelle en produits céréaliers. Les produits à considérer comme produits céréaliers sont clairement définis dans la note de bas de page des règlements suivants, - le règlement général 3846/87 modifié en dernier lieu par le 2230/96 établissant la nomenclature des produits agricoles pour les restitutions à l'exportation - les règlements mensuels fixant les montants des restitutions des aliments composés à base de céréales b) la définition des produits céréaliers en question est régie notamment par les notes explicatives du système harmonisé de désignation et de codification des marchandises.
La Cour fait référence au point 3.6 à un cas particulier d'octroi de restitution à un mélange de co-produits contenant notamment des sons relevant de la position 2302 du code tarifaire. La Commission est d'avis que ce mélange ne peut relever des positions des codes de produits pouvant bénéficier des restitutions: le produit céréalier en question par lequel la restitution est sollicitée appartient à la position 1104. Or, la note explicative valable pour cette position exclut la présence des résidus relevant de la position 2302. L'interprétation de la nomenclature combinée semble soulever quelques difficultés et la Commission va approfondir l'examen de la question.
Synthèse des observations 3.8. Au sujet des conclusions de la Cour: a) les conclusions financières résultant de l'absence de contrôle des demandes de restitution prouvée par les documents de la Cour seront tirées dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes b) la Commission estime que les règlements sont explicites quant à la nature des produits éligibles aux restitutions. Elle s'attachera toutefois à éclaircir avec les États membres tous les doutes suscités par l'interprétation des règlements. 4. QUALITÉ DES CONTRÔLES PHYSIQUES DE CÉRÉALES EXPORTÉES 4.2.-4.11. La Commission a pris connaissance avec intérêt des constatations de la Cour.
Celles-ci confirment celles de la Commission, établies dans le cadre de son programme de contrôle actuel dans le contexte de l'apurement des comptes du FEOGA, et qui se concentrent sur l'application du règlement (CEE) n° 386/90 (contrôle physique) et sur la gestion et le contrôle par les douanes des régimes de préfinancement (stockage et transformation). Sur la base de ces constatations, des initiatives sont actuellement prises pour rendre plus sévères les conditions législatives spécifiant l'organisme devant recevoir la déclaration d'exportation. Des discussions sur un projet législatif codifiant le règlement horizontal concernant les restitutions à l'exportation [règlement (CEE) n° 3665/87] se déroulent actuellement au sein du groupe d'experts des mécanismes des échanges.
La Commission a proposé d'appliquer des conséquences financières aux Pays-Bas (4.2 à 4.4) et à la France (4.6-4.7) pour le préfinancement de céréales au cours des campagnes FEOGA 1993 aussi bien que 1994. L'enquête sur le préfinancement se poursuit actuellement au Royaume-Uni (4.5) et en Espagne (4.8-4.10) 5. CONTRÔLE DES DOCUMENTS COMMERCIAUX DES ENTREPRISES Coordination des travaux de contrôle 5.2. La Commission partage entièrement l'avis de la Cour sur la nécessité de coordonner les contrôles des entreprises multinationales grâce à une assistance réciproque entre les organismes de contrôle des États membres (à l'intérieur du même État membre ainsi qu'entre États membres), pour pouvoir procéder à des contrôles en amont et en aval, surtout dans le cas d'entreprises internationales opérant sans limites territoriales.
Tel est certainement le cas de l'exportation de céréales. Lors de toutes ses visites de contrôle dans les États membres et dans les réunions du groupe de travail sur les audits a posteriori, la Commission insiste sur la nécessité d'intensifier le recours à l'assistance réciproque. Des modalités concrètes ont été proposées à tous les États membres et la Commission évaluera leurs effets. Difficultés spécifiques en matière de détermination des quantités exactes de produits bénéficiant de restitutions 5.3.-5.4. En ce qui concerne les observations de la Cour sur les exportations de céréales en vrac vers l'ex-Union soviétique et, en particulier, la question des notes de crédit, la Commission estime avoir imparti des directives claires aux États membres dans sa lettre du 7 avril 1993.
Les États membres ont également été priés d'accorder une attention particulière à cet aspect du commerce des céréales dans le contexte des contrôles effectués conformément au règlement 4045/89. Dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes, la Commission a exigé des contrôles dans ce domaine et les résultats des contrôles réalisés sur demande par les États membres sont actuellement en cours de rassemblement. 5.5. Suite aux observations de la Cour: a) La Commission se rallie aux observations de la Cour sur la nécessité d'une approche conjointe en matière d'audit par les États membres lorsque les bénéficiaires sont des entreprises multinationales.
Des travaux sont actuellement consacrés à cette question au sein du groupe de travail sur le règlement 4045/89. b) La Commission estime avoir donné des instructions claires dans sa lettre du 7 avril 1993. Elle rassemble actuellement les résultats des contrôles effectués par les États membres dans ce domaine. 6. DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES APPLICABLES À L'IMPORTATION DE MAÏS ET DE SORGHO EN ESPAGNE ET AU PORTUGAL Accord USA/CEE maïs/sorgho Espagne 6.3.-6.7. Dans la gestion du quota, les objectifs de la Commission sont de respecter les prix de marché espagnols, et au minimum le prix d'intervention en zone de production ainsi que les courants d'échanges intra-communautaires.
Elle est de surcroît tenue d'honorer ses engagements internationaux en matière d'importation. Pour respecter cette dernière obligation, il faut que l'importation du contingent de maïs et de sorgho soit économiquement intéressante pour les utilisateurs du centre de l'Espagne. Pour ce faire, les prix calculés en zone portuaire, majorés des frais de transport nécessités par l'acheminement des produits vers l'intérieur du pays, doivent être compétitifs par rapport aux prix de marché constatés en zone de consommation. Au gré des campagnes et des différentes adjudications, l'objectif d'importer sans trop déséquilibrer le marché unique communautaire est réalisé avec plus ou moins de bonheur.
Les calculs théoriques et mathématiques, établis pour la préparation de chaque adjudication hebdomadaire, sont ajustés autant que possible en fonction des éléments du marché du jour (prix maïs «US», taux de change, fret, droit à l'importation, prix espagnols, transport intérieur, prix français du maïs rendu Espagne etc). Cependant la Commission reste tributaire des offres faites par les opérateurs qui incluent évidemment un bénéfice potentiel. Cet engagement international d'importation d'un contingent est un engagement minimum (2 mio t maïs + 300 000 t sorgho diminuées des Produits de Substitution de Céréales - PSC).
Tout dépassement de ces quantités reste conforme à cet accord. 6.6. Il est vrai que des difficultés pratiques apparaissent régulièrement dans l'appréciation des quantités de PSC importées. La Commission est tributaire pour cette appréciation des éléments fournis par les autorités espagnoles (Douane). Une coopération étroite et suivie a été instaurée par la Commission avec les services espagnols et une amélioration sensible existe par rapport à la date des constats de la Cour. 6.7. Suite à la recommandation de la Cour, la Commission tient actuellement compte, pour le calcul du solde à importer, des quantités attribuées figurant sur les certificats d'importation délivrés pour les PSC concernés et pour le maïs et le sorgho.
Achats directs sur le marché mondial 6.8.-6.9. Le respect de l'obligation d'importation de maïs au Portugal a été assuré jusqu'à maintenant en partie par l'intermédiaire de l'INGA. Ce système a conduit à des remarques de la Cour sur le coût budgétaire réel de l'opération. Il est à noter que ce système a été utilisé à la demande expresse du Portugal et entériné par le Conseil. Dès la première expérience, la Commission a constaté des distorsions liées à cette pratique. S'appuyant sur les remarques de la Cour, pour l'année 1997, la Commission proposera de ne pas renouveler l'exécution par l'INGA de cet accord international.
Synthèse des observations 6.10. Suite aux observations de la Cour: a) les motifs des décisions prises au Comité de Gestion sont dès à présent versés dans des archives tenues à la disposition de la Cour. b) le flux de données de l'Espagne a été amélioré. c) le système d'importation de maïs au Portugal faisant l'objet des observations ne sera pas proposé en 1997. 7. APPROVISIONNEMENT EN CÉRÉALES DANS LE CADRE DU POSEIMA 7.3. La première fixation des bilans d'approvisionnement (campagne 1992/1993) a été faite dans le cadre de la négociation globale de ces programmes entre les autorités nationales et la Commission en fonction des besoins de la consommation locale présentés par les autorités nationales compétentes.
Pour les campagnes suivantes une procédure plus technique a été mise en place (présentation des demandes par les autorités nationales avec justifications, examen par la Commission notamment au vu des réalisations de la campagne précédente). Cette procédure a été constamment améliorée. La Commission est en train d'élaborer un rapport sur l'impact de ce programme selon les principes de SEM 2000. 7.4., 7.5. et 7.9. En ce qui concerne la méthode de calcul de l'aide à l'approvisionnement et l'utilisation de la restitution à l'exportation comme base de calcul, la Commission a entamé une réflexion approfondie au sein du groupe interservices pour les régions ultrapériphériques afin d'améliorer l'efficacité de ce régime et de le rendre plus stable.
Répercussion de l'aide jusqu'à l'utilisateur final 7.6.-7.7. Quant à la répercussion de l'avantage à l'utilisateur final, la Commission a soulevé à plusieurs reprises la question du contrôle de cette obligation auprès des autorités nationales. La définition même d'utilisateur final varie selon les produits et n'est pas toujours suffisamment claire. Les autorités régionales ont mis au point un système de contrôle destiné à s'assurer que les aides à l'approvisionnement sont effectivement répercutées sur les prix à la consommation. A cet effet, des inspections sont organisées régulièrement auprès des différents importateurs et des détaillants.
Ces contrôles feront l'objet d'un suivi de la part de la Commission. Selon les autorités régionales des Açores, la mise en oeuvre du régime spécifique d'approvisionnement a contribué à augmenter la diversité des opérateurs qui font la distribution de céréales inter-îles. Coûts de transport entre les différentes îles 7.8. Cet élément de distribution inter-îles sera étudié dans le cadre actuel de réflexion du groupe interservices. La suggestion formulée par la Cour sera envisagée par la Commission dans le cadre de l'évolution future du programme. Synthèse des observations 7.9.
Suite aux observations de la Cour: a) -c) La Commission mènera avec les autorités portugaises une réflexion sur l'amélioration de l'efficacité de cette mesure. 8. CONCLUSION GÉNÉRALE 8.1. a) Dans sa réponse aux points soulevés au chapitre 2, la Commission s'est efforcée de mettre en évidence les motifs sous-tendant la révision des coefficients de transformation en 1991 et ceux sur lesquels pourraient se fonder de futures décisions relatives à la révision de ces coefficients. Il en résulterait toutefois une aggravation des difficultés liées à la modification des coefficients pour chaque exportation, un coefficient par établissement étant nécessaire et la qualité des céréales variant en fonction de la région et de la récolte.
Un tel système nécessiterait également un volume de contrôle que les économies budgétaires éventuelles ne justifieraient pas. La Commission reste à la disposition de la Cour pour lui fournir toutes les explications qu'elle souhaite au sujet de la documentation transmise. c) Les conséquences des absences de contrôle révélées par les informations fournies par la Cour seront prises en considération dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes. d) Dans sa réponse aux points 3.6-3.7, la Commission a cherché à clarifier les problèmes soulevés par la Cour. Les règles sont explicites et tous les doutes suscités par leur interprétation seront éclaircis avec les États membres. e) La Commission a pris note des constatations de la Cour sur l'organisation et la réalisation des contrôles physiques dans les États membres.
Des travaux sur la codification du règlement (CEE) n° 3665/87 sont actuellement en cours au sein du groupe d'experts des mécanismes des échanges. Les carences de contrôle seront prises en considération dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes. Des corrections ont déjà été appliquées à la suite de carences de contrôle du régime de préfinancement. f) La Commission partage l'avis de la Cour sur la nécessité de procéder au contrôle des bénéficiaires multinationaux sur la base d'un audit conjoint. Cette question est actuellement examinée avec les États membres au sein du groupe de travail sur le règlement (CEE) n° 4045/89. g) La Commission coopère étroitement avec les autorités espagnoles en matière de transmission de données.
Des améliorations ont déjà été constatées et d'autres progrès peuvent être attendus dans le contexte de l'initiative Douane 2000. h) La Commission partage l'avis de la Cour et envisage de procéder en 1997 à un réexamen du système actuel. i) Les contrôles réalisés sur les diverses mesures du programme POSEIMA ont montré que le système fonctionnait de manière globalement satisfaisante. L'objectif de la Commission sera, en fonction des travaux d'évaluation qui seront entrepris prochainement, de faire évoluer ce programme en vue de répondre de manière plus précise aux besoins des deux régions concernées.
La proposition de la Cour concernant l'intégration des coûts de transport inter-îles sera prise en considération lors des travaux d'évaluation du régime.