Avis du Conseil du 17 février 2005 concernant le programme de convergence actualisé de la Pologne pour 2004-2007 (2005/C 136/09) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 9, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du Comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 17 février 2005 , le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Pologne, qui couvre la période 2004-2007.
Ce programme est partiellement conforme aux exigences du nouveau « code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence » . La qualité des données relatives à la composition des recettes et des dépenses des administrations publiques ne respecte pas entièrement les normes statistiques du SEC 95. Le programme s'écarte en outre des normes prescrites dans le code de conduite en ce qui concerne la viabilité à long terme des finances publiques. La Pologne est par conséquent invitée à se conformer pleinement à ces exigences. (2) Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit un ralentissement de la croissance du PIB réel, qui passera de 5,7 % en 2004 à 4,9 % en moyenne en 2005 et 2006, avant de remonter à 5,6 % en 2007.
Compte tenu des informations disponibles actuellement, ces hypothèses paraissent relativement optimistes. Si les projections pour 2005 et 2006 sont plausibles, celles qui portent sur la dernière année du programme semblent en revanche assez favorables. En particulier, l'accélération de la croissance du PIB envisagée en 2007 repose sur des hypothèses relativement optimistes quant à la croissance de la production potentielle et à la vigueur de la demande intérieure. Les projections concernant l'inflation paraissent quelque peu sous-estimées. (3) Le 5 juillet 2004 , le Conseil a constaté dans une décision que la Pologne était en situation de déficit excessif, et recommandé qu'il soit mis fin à cette situation d'ici 2007.
La stratégie budgétaire qui sous-tend le programme vise à ramener le déficit des administrations publiques au-dessous de 3 % du PIB d'ici 2007 et à maintenir le ratio de la dette en deçà de 60 % du PIB, en ce compris les cotisations aux régimes de retraite du deuxième pilier (dont l'impact annuel est estimé à environ 1,5 % du PIB) qui doivent être assimilés à une entité extérieure au secteur des administrations publiques d'ici 2007 au plus tard conformément à la décision d'Eurostat. Le déficit devrait ainsi retomber progressivement à 2,2 % du PIB en 2007, contre 5,4 % en 2004.
Par rapport au programme de mai 2004, les principales différences résident dans la forte révision à la baisse des ratios dette-PIB, qui ont diminué en moyenne de quelque 4,3 points de pourcentage, et dans la révision à la hausse, de 0,7 point de PIB, de l'objectif de déficit des administrations publiques en 2007, malgré le redémarrage de la croissance économique. (4) L'assainissement budgétaire résulterait de l'application du train complet de mesures contenues dans le « plan Hausner » qui, s'il est intégralement mis en œuvre, aura un impact budgétaire total estimé à 4,7 % du PIB sur la période 2005-2007 (soit une baisse de 0,6 point de pourcentage par rapport à la mouture précédente du programme).
Parallèlement, les autorités mettent en œuvre un imposant programme d'investissement public, qui fera passer ces dépenses de 3,4 % du PIB en 2003 à 4,1 % en moyenne pendant la durée du programme, contre un taux moyen de 2,4 % dans l'Union européenne en 2004. (5) Il existe un risque que les résultats budgétaires soient inférieurs aux prévisions du programme visant à ramener le déficit en dessous de 3 % du PIB d'ici 2007. La possibilité, entrevue dans l'évaluation du programme de mai 2004, d'une application différée ou incomplète des mesures du « plan Hausner » se matérialise déjà.
L'incertitude continue de planer sur la mise en œuvre des mesures restantes, qui figurent déjà au budget de 2005 mais nécessitent une action législative. Malgré le rejet par le Parlement de deux mesures importantes, les objectifs retenus pour le déficit sont restés inchangés. Près de la moitié des dispositions mentionnées dans le programme actualisé et visant à générer des recettes additionnelles ou à limiter les dépenses ne sont pas clairement détaillées. Enfin, les engagements conditionnels constituent un risque supplémentaire, qui sera par conséquent surveillé dans ce contexte, tandis que la réalisation des objectifs en matière de déficit est subordonnée à la croissance vigoureuse anticipée du PIB pendant toute la période du programme.
De surcroît, le régime de retraite par capitalisation reste classé dans le secteur des administrations publiques, comme le permet la période de transition accordée par Eurostat. À partir de la notification de mars 2007 et du changement de classement qui s'ensuivra, le niveau du déficit devra être rehaussé d'environ 1,5 points de pourcentage. Cette hausse signifie que, sur la base du programme actualisé et en l'absence de mesures d'épargne supplémentaires, la Pologne ne sera pas à même de ramener le déficit en dessous de 3 % à la fin du programme. (6) Selon les estimations du programme actualisé, le ratio de la dette aurait atteint 45,9 % du PIB en 2004 — alors que le programme de convergence de mai 2004 prévoyait 49 % — soit un niveau inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB fixée dans le traité.
Le programme prévoit que ce ratio progressera au total de 1,8 points de pourcentage au cours de la période 2004-2007 et ne cessera d'augmenter que durant la dernière année du programme. (7) L'absence de projections budgétaires au-delà de 2020 rend difficile l'évaluation de la viabilité à long terme des finances publiques polonaises, car c'est après cette date que se fera sentir, pour l'essentiel, l'impact du vieillissement démographique. Cependant, compte tenu des informations disponibles, certains risques ne peuvent être exclus. Des incertitudes demeurent quant à l'impact des politiques visant à renforcer les tendances budgétaires à long terme.
La mise en œuvre résolue de l'assainissement envisagé à moyen terme devrait contribuer à assurer la viabilité à long terme des finances publiques. (8) D'une manière générale, les politiques décrites dans le programme actualisé sont partiellement conformes aux recommandations spécifiques qui ont été faites à la Pologne en matière de finances publiques dans le cadre des grandes orientations de politique économique. D'un côté, le programme suit la recommandation du Conseil concernant la réduction du déficit des administrations publiques, réduction qui repose sur la mise en œuvre du plan Hausner , mais, de l'autre, les mesures qu'il formule risquent d'être insuffisantes pour préserver la viabilité à long terme des finances publiques.
Eu égard à ce qui précède, et vu les recommandations adressées par le Conseil en vertu de l'article 104, paragraphe 7, le Conseil est d'avis que la Pologne devrait: i) renforcer son ajustement budgétaire au-delà de 2005 et abaisser l'objectif de déficit pour 2007; ii) veiller à appliquer intégralement les mesures structurelles contenues dans le plan Hausner et consentir un effort additionnel au cas où se concrétiseraient les risques entourant la mise en œuvre des mesures. Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Sources: Programme de convergence (PC); prévisions économiques de l'automne 2004 des services de la Commission (COM).
2004 2005 2006 2007 PIB réel (variation en %) PC décembre 2004 5,7 5,0 4,8 5,6 COM octobre 2004 5,8 4,9 4,5 n.d. PC mai 2004 5,0 5,0 5,6 5,6 Inflation IPCH (%) PC décembre 2004 3,5 3,0 2,7 2,5 COM octobre 2004 3,5 3,3 3,0 n.d. PC mai 2004 2,2 2,8 < 3 < 3 Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB) PC décembre 2004 -5,4 -3,9 -3,2 -2,2 COM octobre 2004 -5,6 -4,1 -3,1 n.d. PC mai 2004 -5,7 -4,2 -3,3 -1,5 Solde primaire (% du PIB) PC décembre 2004 -2,6 -1,3 -0,5 0,4 COM octobre 2004 -2,5 -1,0 -0,0 n.d. PC mai 2004 -2,8 -1,1 -0,3 1,3 Dette publique brute (% du PIB) PC décembre 2004 45,9 47,6 48,0 47,3 COM octobre 2004 47,7 49,8 49,3 n.d PC mai 2004 49,0 51,9 52,7 52,3