Stellungnahme des Rates vom 14. Februar 2006 zum aktualisierten Konvergenzprogramm Estlands für 2005-2009 (2006/C 55/10) DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken , insbesondere auf Artikel 9 Absatz 3, auf Empfehlung der Kommission, nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses — GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB: (1) Am 14. Februar 2006 hat der Rat das aktualisierte Konvergenzprogramm Estlands für den Zeitraum 2005 bis 2009 geprüft.
(2) Nachdem Estland Mitte der 90er Jahre bereits die Früchte seiner mutigen Reform- und Stabilisierungsanstrengungen ernten konnte, wurde es durch die Russland-Krise von 1998 vorübergehend zurückgeworfen und musste 1999 eine Wachstumsdelle hinnehmen. Dank der umfassenden Strukturreformen im Finanz- und Unternehmenssektor, die die Sensibilität der Wirtschaft für die Marktkräfte und ihre internationale Offenheit erhöht haben, setzte sich das Wachstum ab 2000 rasch wieder fort. Das jährliche BIP-Wachstum lag im Durchschnitt der letzten zehn Jahre bei real rund 6 % und damit weit über dem EU-Durchschnitt von 1,7 %.
Das hohe Zahlungsbilanzdefizit von 10,5 % des BIP im Jahr 2004 stellt das größte makroökonomische Ungleichgewicht dar. Die Haushaltsentwicklungen waren gekennzeichnet durch einen insgesamt vorsichtigen finanzpolitischen Kurs, der zu gesunden Haushaltsüberschüssen führte. (3) In seiner Stellungnahme vom 17. Februar 2005 hat der Rat die in der letzten Konvergenzprogrammaktualisierung für den Zeitraum 2004-2008 enthaltene Haushaltsstrategie gebilligt. Was den Haushaltsvollzug 2005 angeht, so wurde im Vergleich zu dem Ziel eines ausgeglichenen Haushalts, das in der letzten Konvergenzprogrammaktualisierung festgehalten worden war, in der Herbstprognose 2005 der Kommissionsdienststellen ein gesamtstaatlicher Überschuss von 1,1 % des BIP vorausgeschätzt.
Dank des hohen Wachstums, der verbesserten Steuererhebung und des Umstands, dass die Ausgaben niedriger als geplant ausfielen, wird der Überschuss 2005 mit rund 2 1 2 % des BIP tatsächlich noch erheblich kräftiger ausfallen. (4) Das aktualisierte Programm entspricht im Großen und Ganzen der Modellstruktur und den Datenanforderungen, die im neuen Verhaltenskodex für die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme festgelegt sind . (5) Das dem Programm zugrunde liegende makroökonomische Szenario sieht vor, dass das reale BIP-Wachstum von 6,5 % im Jahr 2005 auf 6,6 % 2006 anzieht und sich im restlichen Verlauf des Programmzeitraums auf durchschnittlich 6,3 % abflacht.
Nach aktuellem Kenntnisstand scheint dieses Szenario auf ausgesprochen vorsichtigen Wachstumsannahmen zu beruhen. Nach Berechnungen der Kommissionsdienststellen anhand von Programmdaten gemäß der gemeinsamen Methodik dürfte das BIP-Wachstumspotenzial vergleichsweise hoch bleiben, auf mittlere Sicht allerdings mit leicht rückläufiger Tendenz. Die vorsichtige Prognose für das reale BIP-Wachstum führt zu einer negativen Produktionslücke im gesamten Programmzeitraum, wohingegen sich nach der Herbstprognose 2005 der Kommissionsdienststellen 2005 und 2006 eine positive Produktionslücke ergibt.
Die Inflationsprojektionen des Programms erscheinen ebenfalls eher niedrig, bedenkt man die äußerst empfindliche Reaktion der Inflationsrate auf die Ölpreisentwicklungen. Die Fortschreibung des Programms für 2007 deckt sich mit der Prognose der Kommission. (6) Der mittelfristige haushaltspolitische Rahmen Estlands zielt auf die Erhaltung solider öffentlicher Finanzen bei hohem nachhaltigem Wachstum und steigender Beschäftigung ab. Dem Programm zufolge soll der gesamtstaatliche Haushalt ab 2007 ausgeglichen sein, nachdem 2005 und 2006 noch Überschüsse in Höhe von 0,3 % bzw. 0,1 % des BIP verbucht werden.
Der Primärsaldo ist nur unbedeutend höher, da die Zinslast zu vernachlässigen ist. Die projizierten gesamtstaatlichen Zielüberschüsse in den Jahren 2005 und 2006 sind etwas höher angesetzt als im Vorläuferprogramm, spiegeln aber nur teilweise das unerwartet gute Ergebnis 2005 mit einem Überschuss von rund 2 1 2 % des BIP wider, das vor allem aufgrund eines lebhaften Wirtschaftswachstums und einer verbesserten Steuererhebung erzielt wurde. Sowohl die Ausgaben- als auch die Einnahmenquote sollen im Programmzeitraum leicht zurückgehen. Mit der Programmaktualisierung vom Dezember 2005 wird die im vorangegangenen Programm geplante, auf alljährlich ausgeglichenen Haushalten beruhende haushaltspolitische Strategie weitgehend bestätigt, wobei sich das makroökonomische Szenario jedoch beträchtlich verbessert hat.
(7) Der nach der gemeinsamen Methodik berechnete strukturelle Überschuss (d.h. der konjunkturbereinigte Saldo ohne einmalige und sonstige befristete Maßnahmen) soll im Programmzeitraum um durchschnittlich 0,1 % des BIP pro Jahr abnehmen. Als mittelfristiges Ziel für die Haushaltslage wird in dem Programm ein ausgeglichener struktureller Haushalt angesetzt; der strukturelle Saldo soll dem mittelfristigen Ziel im gesamten Programmzeitraum entsprechen. Da das im Programm genannte mittelfristige Ziel über den Richtwert für die Mindestanstrengung (schätzungsweise ein strukturelles Defizit von rund 2 % des BIP) hinausgeht, dürfte die Erreichung des Ziels die erforderliche Sicherheitsmarge beim Referenzwert schaffen.
Das im Programm gesetzte mittelfristige Ziel ist angemessen, denn es liegt innerhalb der Spanne, die der Stabilitäts- und Wachstumspakt sowie der Verhaltenskodex für Mitgliedstaaten des Eurogebiets und des WKM II vorsehen, und geht über die Anforderungen, die die Schuldenquote und das langfristige durchschnittliche Wachstumspotenzial stellen, hinaus. (8) Die Haushaltsergebnisse könnten auch nach 2005 erheblich besser ausfallen, als im Programm projiziert. Die zugrunde liegende Wachstumsprognose für 2006-2009 ist ausgesprochen vorsichtig. Da Estland bereits in der Vergangenheit seine finanzpolitischen Ziele übertroffen hat, ist gewährleistet, dass die Risiken überschaubar sind.
(9) In Anbetracht dieser Risikoeinschätzung scheint die im Programm skizzierte Haushaltsstrategie ausreichend, um eine strukturelle Haushaltsposition zu erreichen, die im Rahmen des Pakts im gesamten Programmzeitraum als angemessen gewertet werden kann. Außerdem bietet der im Programm vorgezeichnete haushaltspolitische Kurs eine ausreichende Sicherheitsmarge, damit das Defizit die Schwelle von 3 % des BIP bei normalen Konjunkturschwankungen im gesamten Programmzeitraum nicht überschreitet. Angesichts der Wahrscheinlichkeit eines die Prognosen übertreffenden Ergebnisses im Jahr 2005 birgt ein Haushaltsüberschuss von nicht mehr als 0,1 % des BIP in 2006 allerdings die Gefahr, dass die Haushaltspolitik in „ Zeiten günstiger Konjunktur “ prozyklisch wird.
(10) Die Schuldenquote betrug Ende 2005 schätzungsweise 4,6 % des BIP, lag damit deutlich unter dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP und war die niedrigste in der EU. Dem Programm zufolge soll die Schuldenquote im Programmzeitraum um 1,8 Prozentpunkte sinken. (11) Was die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen angeht, so besteht für Estland im Zusammenhang mit den projizierten Kosten der Bevölkerungsalterung nur ein geringes Risiko . Der derzeit sehr niedrige Bruttoschuldenstand dürfte im gesamten Projektionszeitraum unter dem Referenzwert von 60 % des BIP bleiben.
Die estnische Strategie, die langfristige Tragfähigkeit in den Mittelpunkt der Finanzpolitik zu rücken und ihr auch bei der auf Vermögensbildung angelegten Rentenreform einen hohen Stellenwert beizumessen, wirkt sich positiv auf die Aussichten für die öffentlichen Finanzen aus. Der gegenwärtige Haushaltsüberschuss trägt dazu bei, die projizierten Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf den Haushalt in Grenzen zu halten, und die mittelfristige Planung, wonach der Haushalt ausgeglichen bleiben soll, hält die Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen niedrig.
(12) Die im Bereich der öffentlichen Finanzen geplanten Maßnahmen entsprechen im Großen und Ganzen den in den Integrierten Leitlinien enthaltenen Grundzügen der Wirtschaftspolitik 2005-2008. So haben insbesondere die hohen staatlichen Überschüsse im Jahr 2005 dazu beigetragen, dass das Zahlungsbilanzdefizit erheblich auf unter 10 % des BIP gesenkt werden konnte. Estland stellt eine umsichtige Finanzpolitik in den Mittelpunkt seines Policy-Mix für den Programmzeitraum, vor allem um einen weiteren Rückgang des Zahlungsbilanzdefizits auf ein dauerhaft tragbares Niveau zu unterstützen. Außerdem enthält die Programmfortschreibung Maßnahmen zur Förderung einer wachstums- und beschäftigungsorientierten Ressourcenallokation, insbesondere durch Senkung des Anteils des öffentlichen Sektors an der Wirtschaft und durch Verlagerung von der direkten hin zur indirekten Besteuerung.
(13) Im Nationalen Reformprogramm Estlands, das am 15. Oktober 2005 im Rahmen der überarbeiteten Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung vorgelegt wurde, werden folgende Aufgaben mit erheblichen Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen genannt: (i) langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, (ii) wachstums- und beschäftigungsfreundliche Finanzpolitik und (iii) Sicherung stabiler makroökonomischer Rahmenbedingungen. Die Haushaltsauswirkungen der im Nationalen Reformprogramm genannten Maßnahmen sind in den Haushaltsprojektionen des Konvergenzprogramms in vollem Umfang berücksichtigt.
Die laut Konvergenzprogramm geplanten Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Finanzen stehen im Einklang mit den im Nationalen Reformprogramm vorgesehenen Aktionen. Insbesondere enthält das Konvergenzprogramm Maßnahmen zur Vollendung der 2002 eingeleiteten Rentenreform, zur Erhöhung der Verbrauch- und Umweltsteuern bei gleichzeitiger Senkung der Steuern auf Arbeit und zur systematischen Umschichtung von Haushaltsmitteln zugunsten von Investitionen, FuE und beruflicher Bildung. Ergänzend sieht das Konvergenzprogramm Änderungen bei den institutionellen Regelungen im Bereich der öffentlichen Finanzen vor, namentlich durch komplette Umstellung auf ein computergestütztes Budgetierungssystem, mit dem das Finanzministerium die Haushalte aller Fachministerien überwachen kann, durch weitere Formalisierung des strategischen Planungsprozesses und durch neue Rechtsvorschriften, die die Finanzverwaltung auf Gemeindeebene verbessern.
In Anbetracht der vorstehenden Bewertung stellt der Rat fest, dass die Haushaltslage alles in allem solide und die Haushaltsstrategie ein gutes Beispiel für eine dem Pakt entsprechende Finanzpolitik ist. Angesichts eines Haushaltsergebnisses für 2005, das erheblich besser als im Programm veranschlagt ausfällt, und zur Vermeidung prozyklischer Politiken fordert der Rat Estland auf, für 2006 und die folgenden Jahre einen höheren Haushaltsüberschuss anzusteuern, um die Korrektur des Zahlungsbilanzungleichgewichts weiterhin zu unterstützen. Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen Anmerkungen:
Quelle: Konvergenzprogramm (KP), Herbstprognose 2005 der Kommissionsdienststellen (KOM), Berechnungen der Kommissionsdienststellen. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Reales BIP (Veränderung in %) KP Dez. 2005 7,8 6,5 6,6 6,3 6,3 6,3 KOM Nov. 2005 7,8 8,4 7,2 7,4 n.v. n.v. KP Nov. 2004 5,6 5,9 6,0 6,0 6,0 n.v. HVPI-Inflation (in %) KP Dez. 2005 3,0 3,5 2,6 2,6 2,7 2,7 KOM Nov. 2005 3,0 4,1 3,3 2,6 n.v. n.v. KP Dez. 2004 3,3 3,2 2,5 2,8 2,8 n.v. Produktionslücke (in % des BIP-Potenzials) KP Dez. 2005 0,1 – 0,4 – 0,6 – 0,7 – 0,5 – 0,1 KOM Nov. 2005 – 0,2 0,5 0,1 – 0,1 n.v. n.v. KP Dez.
2004 – 0,9 – 1,3 – 1,7 – 1,2 – 1,0 n.v. Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo (in % des BIP) KP Dez. 2005 1,7 0,3 0,1 0,0 0,0 0,0 KOM Nov. 2005 1,7 1,1 0,6 0,4 n.v. n.v. KP Dez. 2004 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Primärsaldo (in % des BIP) KP Dez. 2005 1,9 0,5 0,3 0,2 0,1 0,1 KOM Nov. 2005 1,9 1,3 0,8 0,5 n.v. n.v. KP Dez. 2004 1,3 0,2 0,2 0,2 0,1 n.v. Konjunkturbereinigter Saldo = Struktureller Haushaltssaldo (in % des BIP) KP Dez. 2005 1,7 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 KOM Nov. 2005 1,8 1,0 0,6 0,4 n.v. n.v. KP Dez. 2004 k.A. n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. Öffentlicher Bruttoschuldenstand (in % des BIP) KP Dez.
2005 5,4 4,6 4,4 3,3 3,0 2,8 KOM Nov. 2005 5,5 5,1 4,0 3,1 n.v. n.v. KP Dez. 2004 4,8 4,6 4,3 3,1 2,9 n.v.