Dictamen del Consejo de 14 de febrero de 2006 en relación con el programa de convergencia actualizado de Estonia 2005-2009 (2006/C 55/10) EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 9, apartado 3, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:
(1) El 14 de febrero de 2006 , el Consejo examinó el programa de convergencia actualizado de Estonia, que abarca el periodo 2005-2009. (2) Tras cosechar los frutos de sus audaces reformas y de sus esfuerzos de estabilización ya desde mediados de los años noventa, la economía de Estonia sufrió temporalmente un retroceso tras la crisis rusa de 1998, registrando un menor crecimiento en 1999. Debido a las amplias reformas estructurales en los sectores financiero y empresarial, que habían aumentado la capacidad de reacción de la economía a las fuerzas del mercado y de la apertura de ésta a nivel internacional, el crecimiento se reanudó rápidamente a partir de 2000.
Durante la última década, Estonia registró una tasa anual de crecimiento del PIB real de aproximadamente el 6 %, muy superior a la media de la UE (1,7 %). El alto déficit exterior, equivalente al 10,5 % del PIB en 2004, constituye el principal desequilibrio macroeconómico. La evolución presupuestaria estuvo marcada por una política fiscal globalmente prudente que se tradujo en unos sólidos superávit presupuestarios. (3) En su dictamen de 17 de febrero de 2005 , el Consejo aprobó la estrategia presupuestaria presentada en la anterior actualización del programa de convergencia, relativa al período 2004-2008.
En lo que se refiere a la ejecución del presupuesto en 2005, el superávit de las administraciones públicas para 2005 se estima en el 1,1 % del PIB en las previsiones del otoño de 2005 de los servicios de la Comisión, frente al objetivo de equilibrio presupuestario establecido en la anterior actualización del programa de convergencia. Debido al alto crecimiento, a la mejora de la recaudación tributaria y a unos gastos inferiores a lo previsto, el superávit registrado efectivamente en 2005 será muy superior, situándose en un 2-2,5 % del PIB. (4) El programa sigue en líneas generales el modelo de estructura y los requisitos en materia de suministro de datos para los programas de estabilidad y de convergencia especificados en el nuevo código de conducta .
(5) Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, el crecimiento del PIB real aumentaría ligeramente, del 6,5 % en 2005 al 6,6 % en 2006, para a continuación situarse en una tasa media del 6,3 % durante el resto del período cubierto por el programa. A la luz de la información disponible, este escenario parece basarse en unas hipótesis de crecimiento considerablemente prudentes. Partiendo de los cálculos efectuados por los servicios de la Comisión aplicando la metodología común a los datos del programa, el crecimiento del PIB potencial se mantendría relativamente elevado, aunque seguiría una tendencia ligeramente decreciente a medio plazo.
Las prudentes previsiones para el crecimiento del PIB real implican una brecha de producción negativa durante todo el periodo del programa, mientras que, según las previsiones del otoño de 2005 de los servicios de la Comisión, se observaría una brecha de producción positiva en 2005 y 2006. Las previsiones de inflación para 2006 contenidas en el programa también parecen un tanto bajas, si se tiene en cuenta que el índice de inflación puede ser muy sensible a la evolución del precio del petróleo. La proyección del programa para 2007 coincide con las previsiones de la Comisión. (6) La política presupuestaria de Estonia tiende a mantener una hacienda pública saneada en el contexto de un alto crecimiento sostenible y un aumento del empleo.
El programa se propone equilibrar el presupuesto de las administraciones públicas a partir de 2007, tras registrar superávit del 0,3 % y el 0,1 % del PIB en 2005 y 2006, respectivamente. El saldo primario sólo es apenas superior debido a una carga de intereses insignificante. Los objetivos de superávit de las administraciones públicas para 2005 y 2006 son ligeramente superiores a los de la anterior actualización, pero reflejan sólo en parte el hecho de que en 2005 se registrasen unos resultados mejores que los previstos, con un superávit de aproximadamente el 2,5 % del PIB, debido principalmente al fuerte crecimiento económico y a la mejora de la recaudación tributaria.
Se prevé que tanto el ratio de gastos como el de ingresos disminuirán gradualmente hasta el final del período del programa. En comparación con el programa anterior, la actualización de diciembre de 2005 confirma globalmente la estrategia fiscal planeada de registrar presupuestos equilibrados anualmente, con un escenario macroeconómico considerablemente más favorable. (7) Durante el período del programa, se prevé que el superávit estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal), calculado aplicando la metodología común, disminuirá un 0,1 % del PIB al año.
El programa establece el objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria en un presupuesto equilibrado en términos estructurales y se propone mantener un saldo presupuestario estructural que satisfaga el objetivo a medio plazo del programa durante todo el período cubierto por éste. Dado que el objetivo a medio plazo del programa es más exigente que el valor de referencia mínimo (estimado en un déficit estructural de alrededor del 2 % del PIB), su logro deberá cumplir el objetivo de proporcionar un margen de seguridad que impida la aparición de déficit excesivos. En cuanto a la adecuación, el objetivo a medio plazo del programa entra en el intervalo indicado para los Estados miembros de la zona del euro y del MTC II en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y en el código de conducta y es más exigente que el correspondiente al ratio de deuda y al crecimiento medio potencial a largo plazo.
(8) Los resultados presupuestarios podrían ser significativamente mejores que los previstos en el programa, incluso más allá de 2005. Las perspectivas económicas subyacentes para 2006-2009 son muy prudentes. Además, el hecho de que Estonia tradicionalmente supere sus objetivos presupuestarios lleva a pensar que los resultados podrían ser algo mejores que los previstos. (9) A la luz de esta evaluación de riesgos, la estrategia presupuestaria parece suficiente para alcanzar una situación presupuestaria en términos estructurales que pueda considerarse apropiada de conformidad con el Pacto a lo largo de todo el período del programa.
Por otra parte, la orientación presupuestaria del programa proporciona un margen de seguridad suficiente para impedir que se rebase el déficit máximo del 3 % del PIB con fluctuaciones macroeconómicas normales dentro del período cubierto por el programa. Sin embargo, teniendo en cuenta la posibilidad de que en 2005 los resultados sean mejores que los previstos, un superávit presupuestario no superior al 0,1 % del PIB en 2006 implica el riesgo de aplicar una política procíclica en coyunturas favorables. (10) El ratio de deuda se estima en el 4,6 % del PIB al final de 2005, ratio que es muy inferior al valor de referencia establecido en el Tratado (60 %) y es el más bajo de la UE.
El programa proyecta que el nivel de deuda pública se reducirá en 1.8 puntos porcentuales durante su duración. (11) En lo que se refiere a la sostenibilidad de la hacienda pública, Estonia parece afrontar un bajo nivel de riesgo derivado de los costes presupuestarios previstos del envejecimiento de la población . El nivel de deuda bruta es actualmente muy bajo y se prevé se mantendrá por debajo del valor de referencia del 60 % del PIB durante todo el periodo que abarca el programa. La estrategia de Estonia de hacer de la sostenibilidad una prioridad de su política fiscal, concediendo especial importancia a la reforma del sistema de pensiones, que implica la acumulación de activos, contribuye positivamente a las perspectivas de la hacienda pública.
La actual situación de superávit presupuestario contribuye a limitar las consecuencias presupuestarias previstas del envejecimiento de la población, y los planes presupuestarios de mantener a medio plazo unos presupuestos equilibrados son conformes al bajo nivel de riesgo que afecta a la sostenibilidad de la hacienda pública. (12) Las medidas previstas en el área de la hacienda pública son conformes globalmente a las orientaciones generales de política económica incluidas en las Directrices integradas para el periodo 2005-2008. En particular, los amplios superávit públicos en 2005 han contribuido a una reducción significativa del déficit de la balanza por cuenta corriente, hasta situarse por debajo del 10 % del PIB.
Se considera que la aplicación de una política fiscal prudente constituye una piedra angular de la política económica de Estonia durante el periodo cubierto por el programa, especialmente con el fin de favorecer la disminución del déficit exterior hasta niveles sostenibles. La actualización también presenta medidas encaminadas a fomentar una asignación de recursos favorable al crecimiento y el empleo, particularmente reduciendo el peso del sector público en la economía y reorientando la presión fiscal de la imposición directa a la imposición indirecta. (13) El programa nacional de reforma de Estonia, presentado el 15 de octubre de 2005 , establece los siguientes importantes retos para la hacienda pública:
(i) alcanzar la sostenibilidad de las finanzas públicas (ii) aplicar una política fiscal favorable al crecimiento y el empleo, y (iii) lograr un marco macroeconómico estable. Las implicaciones presupuestarias de las medidas presentadas en el Programa nacional de reforma se reflejan plenamente en las previsiones presupuestarias del programa de convergencia. Las medidas en el área de la hacienda pública contempladas en el programa de convergencia son conformes a las medidas previstas en el Programa nacional de reforma. En particular, el programa de convergencia presenta medidas tendentes a completar la reforma del sistema de pensiones de 2002, aumentar los impuestos medioambientales y sobre el consumo, reduciendo al mismo tiempo los impuestos sobre el trabajo, y reorientar sistemáticamente lo recursos presupuestarios hacia la inversión, la promoción de la I+D y la formación profesional.
El programa de convergencia complementa estas medidas con modificaciones de los acuerdos institucionales relativos a las finanzas públicas, en particular, completando un sistema de presupuestación informatizado que conecte todos los ministerios para permitir el control del ministerio de Hacienda, reforzando el proceso de planificación estratégica y elaborando nueva legislación encaminada a mejorar la gestión financiera a nivel de las administraciones locales. A la luz de la presente evaluación, el Consejo observa que globalmente, la situación presupuestaria es sólida y la estrategia presupuestaria proporciona un buen ejemplo de política fiscal aplicada de conformidad con el Pacto.
En vista de que los resultados presupuestarios de 2005 serán significativamente mejores que los previstos en el programa y habida cuenta de la necesidad de evitar políticas procíclicas, el Consejo invita a Estonia, a perseguir un mayor superávit presupuestario en 2006 y en los años siguientes con objeto de seguir apoyando la corrección del desequilibrio exterior. Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de convergencia (PC); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2005; cálculos de los servicios de la Comisión.
2004 2005 2006 2007 2008 2009 PIB real (% variación) PC Dic. 2005 7,8 6,5 6,6 6,3 6,3 6,3 COM Nov. 2005 7,8 8,4 7,2 7,4 – – PC Nov. 2004 5,6 5,9 6,0 6,0 6,0 – Inflación IPCA (%) PC Dic. 2005 3,0 3,5 2,6 2,6 2,7 2,7 COM Nov. 2005 3,0 4,1 3,3 2,6 – – PC Dic. 2004 3,3 3,2 2,5 2,8 2,8 – Brecha de producción (% del PIB potencial) PC Dic. 2005 0,1 – 0,4 – 0,6 – 0,7 – 0,5 – 0,1 COM Nov. 2005 – 0,2 0,5 0,1 – 0,1 – – PC Dic. 2004 – 0,9 – 1,3 – 1,7 – 1,2 – 1,0 – Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) PC Dic. 2005 1,7 0,3 0,1 0,0 0,0 0,0 COM Nov. 2005 1,7 1,1 0,6 0,4 – – PC Dic.
2004 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Saldo primario (% del PIB) PC Dic. 2005 1,9 0,5 0,3 0,2 0,1 0,1 COM Nov. 2005 1,9 1,3 0,8 0,5 – – PC Dic. 2004 1,3 0,2 0,2 0,2 0,1 – Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo = Saldo estructural (% del PIB) PC Dic. 2005 1,7 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 COM Nov. 2005 1,8 1,0 0,6 0,4 – – PC Dic. 2004 – – – – – – Deuda pública bruta (% del PIB) PC Dic. 2005 5,4 4,6 4,4 3,3 3,0 2,8 COM Nov. 2005 5,5 5,1 4,0 3,1 – – PC Dic. 2004 4,8 4,6 4,3 3,1 2,9 –