Avis du Conseil du 14 février 2006 concernant le programme de convergence actualisé de l'Estonie pour 2005-2009 (2006/C 55/10) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 9, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: 1) Le 14 février 2006 , le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de l'Estonie, qui couvre la période 2005-2009.
2) Après avoir recueilli le fruit de ses réformes audacieuses et de ses efforts de stabilisation dès le milieu des années 1990, l'Estonie a temporairement marqué le pas après la crise russe de 1998, enregistrant l'année suivante un ralentissement de sa croissance. Grâce toutefois aux réformes structurelles du secteur financier et du secteur des entreprises, qui avaient accru la capacité de réaction de l'économie aux forces du marché et son ouverture internationale, la croissance a rapidement repris à partir de 2000. Calculée sur l'ensemble des dix dernières années, la croissance annuelle du PIB réel s'est élevée en moyenne à 6 % environ, ce qui est nettement supérieur à la moyenne de 1,7 % enregistrée dans l'UE.
Le fort déficit extérieur, qui atteignait 10,5 % du PIB en 2004, est le principal déséquilibre macroéconomique du pays. L'évolution dans le domaine des finances publiques a été marquée par une orientation budgétaire globalement prudente, qui s'est traduite par de solides excédents. 3) Dans son avis du 17 février 2005 , le Conseil avait avalisé la stratégie budgétaire exposée dans la précédente actualisation du programme de convergence, qui couvrait la période 2004-2008. Concernant la mise en œuvre du budget en 2005, les prévisions de l'automne dernier des services de la Commission estiment à 1,1 % du PIB l'excédent public enregistré, alors que la version précédente du programme visait l'équilibre budgétaire.
Une croissance élevée s'ajoutant à l'amélioration du recouvrement fiscal et à des dépenses inférieures aux prévisions, cet excédent pour 2005 sera finalement beaucoup plus marqué, tournant autour des 2 ou 2,5 % du PIB. 4) Le programme actualisé respecte dans ses grandes lignes les exigences du nouveau code de conduite concernant la présentation et le contenu des programmes de stabilité et de convergence . 5) Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme table sur une très légère progression de la croissance du PIB réel, qui passera de 6,5 % en 2005 à 6,6 % en 2006 avant de revenir à 6,3 % en moyenne pendant le reste de la période considérée.
Compte tenu des informations disponibles actuellement, ces hypothèses de croissance semblent d'une grande prudence. Selon les calculs des services de la Commission appliquant la méthode commune aux chiffres du programme, la croissance du PIB potentiel devrait demeurer relativement élevée mais s'inscrire en légère baisse à moyen terme. Il s'ensuit que le scénario prudent concernant la croissance du PIB réel implique un écart de production négatif pendant toute la période du programme, tandis que les prévisions de l'automne 2005 des services de la Commission tablent sur un écart de production positif en 2005 et 2006.
Les projections du programme en matière d'inflation pour 2006 paraissent quant à elles quelque peu optimistes, compte tenu de la forte sensibilité du taux d'inflation à l'évolution du prix du pétrole. Les projections du programme pour 2007 sont conformes aux prévisions de la Commission. 6) Le cadre de politique budgétaire à moyen terme en Estonie est axé sur le maintien de finances publiques saines dans le contexte d'une croissance durable élevée et d'une augmentation de l'emploi. Le programme vise à maintenir les comptes des administrations publiques à l'équilibre à partir de 2007, après la réalisation d'excédents de 0,3 % et 0,1 % du PIB, respectivement, en 2005 et 2006.
Le solde primaire n'est que très légèrement supérieur en raison du montant négligeable de la charge d'intérêts. Les objectifs d'excédent pour 2005 et 2006 ont été légèrement révisés en hausse par rapport au programme précédent, mais ne reflètent qu'en partie l'amélioration des résultats de 2005 (excédent de 2 1 2 % du PIB environ) par rapport aux prévisions, rendue possible principalement par la vigueur de la croissance et l'amélioration du recouvrement fiscal. Tant le ratio des dépenses que celui des recettes devraient diminuer progressivement jusqu'à la fin de la période couverte par le programme.
Comparée à la version précédente, la mise à jour de décembre 2005 confirme dans ses grandes lignes la stratégie envisagée de budgets annuels en équilibre, dans un contexte macroéconomique nettement plus favorable. 7) Sur l'ensemble de la période couverte par le programme, le solde structurel (à savoir le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles et hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires), calculé selon la méthode commune, devrait se tasser en moyenne de 0,1 % du PIB par an. Le programme se fixe comme objectif budgétaire à moyen terme (OMT) de parvenir à un budget en équilibre en termes structurels, et prévoit de maintenir cet équilibre de manière à remplir l'OMT pendant toute la durée du programme.
Cet objectif étant plus ambitieux que le minimum prescrit (à savoir, un déficit structurel de 2 % du PIB environ), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l'apparition d'un déficit excessif. L'objectif à moyen terme fixé dans le programme est approprié puisqu'il répond aux prescriptions du pacte de stabilité et de croissance et du code de conduite pour les États membres de la zone euro et du MCE II, et qu'il va au-delà de ce qu'impliquent le ratio d'endettement et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme. 8) Les résultats budgétaires pourraient se révéler bien meilleurs que ce que prévoit le programme, même après 2005.
Le scénario macroéconomique sous-jacent pour la période 2006-2009 est marqué au coin d'une grande prudence. L'Estonie ayant de plus pris l'habitude de surpasser ses objectifs budgétaires, on est fondé à évaluer les risques de manière plus positive. 9) Compte tenu de cette évaluation des risques, la stratégie budgétaire exposée semble suffisante pour parvenir à une position budgétaire structurelle qui puisse être jugée appropriée dans le cadre du pacte durant toute la période du programme. En outre, l'orientation budgétaire de ce programme offre une marge de sécurité suffisante pour empêcher que le déficit ne franchisse la barre des 3 % du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales, et ce sur l'ensemble de la période considérée.
Toutefois, étant donné qu'il est probable que les résultats seront meilleurs que prévu en 2005, un excédent budgétaire de 0,1 % du PIB seulement en 2006 engendre des effets procycliques en période favorable. 10) Le ratio de la dette, estimé à 4,6 % du PIB à la fin de 2005, est très largement inférieur à la valeur de référence du traité de 60 % du PIB et, de fait, le plus faible de toute l'UE. Le programme prévoit qu'il diminuera de 1,8 point de pourcentage sur l'ensemble de la période du programme. 11) En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, les coûts budgétaires attendus du vieillissement de la population ne semblent pas représenter un risque important .
Le niveau d'endettement brut est actuellement très faible et il devrait rester inférieur à la valeur de référence de 60 % pendant toute la période considérée. La stratégie consistant à placer la viabilité au cœur de la politique budgétaire, notamment au moyen d'une réforme du système des retraites qui implique la capitalisation, contribue positivement à l'évolution des finances publiques. La position budgétaire excédentaire actuelle contribue à limiter l'incidence escomptée du vieillissement de la population, et le projet à moyen terme de maintien de l'équilibre budgétaire fait courir peu de risques à la viabilité des finances publiques.
12) Les mesures envisagées dans le domaine des finances publiques sont globalement conformes aux grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. En particulier, le fort excédent public enregistré en 2005 a effectivement contribué à réduire sensiblement le déficit extérieur courant, qui est repassé en dessous de 10 % du PIB. La prudence de la politique budgétaire tient une place fondamentale dans le dosage des politiques macroéconomiques de l'Estonie durant la période couverte par le programme et vise notamment à favoriser un nouveau recul du déficit extérieur et son retour à un niveau supportable.
Le programme actualisé contient par ailleurs des mesures destinées à promouvoir une allocation des ressources favorable à l'emploi et à la croissance, en particulier en réduisant la taille du secteur public dans l'économie et en déplaçant le poids de l'impôt de la fiscalité directe vers la fiscalité indirecte. 13) Le programme national de réformes de l'Estonie, présenté le 15 octobre 2005 dans le contexte de la stratégie révisée de Lisbonne pour la croissance et l'emploi, se fixe trois défis majeurs, aux conséquences importantes pour les finances publiques: i) assurer la viabilité des finances publiques, ii) mettre en œuvre une politique budgétaire propice à la croissance et à l'emploi, et iii) maintenir un environnement macroéconomique stable.
Les implications budgétaires des mesures énoncées dans ce programme de réformes sont entièrement prises en compte dans les projections du programme de convergence. Les mesures qu'envisage ce dernier en matière de finances publiques sont conformes aux actions prévues dans le programme national de réformes. En particulier, le programme de convergence contient des mesures destinées à achever la réforme des retraites de 2002, à relever les taxes sur la consommation et en matière d'environnement tout en abaissant celles qui portent sur la main-d'œuvre, ainsi qu'à orienter systématiquement les ressources budgétaires vers l'investissement, la promotion de la R & D et la formation continue.
Enfin, le programme de convergence complète ces mesures par la modification des dispositions institutionnelles dans le domaine des finances publiques, c'est-à-dire la réalisation d'un système budgétaire informatisé reliant tous les ministères et les plaçant sous la surveillance du ministère des finances, par la poursuite de la formalisation du processus de planification stratégique et par l'élaboration de nouveaux textes de loi améliorant la gestion financière dans les administrations locales. Compte tenu de l'évaluation qui précède, le Conseil note que, globalement, la position budgétaire est saine et la stratégie en matière de finances publiques offre un bon exemple de politiques menées conformément au pacte.
Eu égard au fait que les résultats de 2005 seront bien supérieurs aux estimations du programme et qu'il est nécessaire d'éviter les politiques procycliques, le Conseil invite l'Estonie à viser un excédent budgétaire supérieur en 2006 ainsi que les années suivantes, afin de continuer à appuyer la correction du déficit extérieur. Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Notes: Sources: Programme de convergence (PC); prévisions économiques établies à l'automne 2005 par les services de la Commissions (COM); calculs des services de la Commission. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 PIB réel (variation en %) PC déc.
2005 7,8 6,5 6,6 6,3 6,3 6,3 COM nov. 2005 7,8 8,4 7,2 7,4 n.d. n.d. CP nov. 2004 5,6 5,9 6,0 6,0 6,0 n.d. Inflation IPCH (%) PC déc. 2005 3,0 3,5 2,6 2,6 2,7 2,7 COM nov. 2005 3,0 4,1 3,3 2,6 n.d. n.d. PC déc. 2004 3,3 3,2 2,5 2,8 2,8 n.d. Écart de production (% du PIB potentiel) PC déc. 2005 0,1 – 0,4 – 0,6 – 0,7 – 0,5 – 0,1 COM nov. 2005 – 0,2 0,5 0,1 – 0,1 n.d. n.d. PC déc. 2004 – 0,9 – 1,3 – 1,7 – 1,2 – 1,0 n.d. Solde des administrations publiques (% du PIB) PC déc. 2005 1,7 0,3 0,1 0,0 0,0 0,0 COM nov. 2005 1,7 1,1 0,6 0,4 n.d. n.d. PC déc. 2004 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Solde primaire (% du PIB) PC déc.
2005 1,9 0,5 0,3 0,2 0,1 0,1 COM nov. 2005 1,9 1,3 0,8 0,5 n.d. n.d. PC déc. 2004 1,3 0,2 0,2 0,2 0,1 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles = solde structurell (% du PIB) PC déc. 2005 1,7 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 COM nov. 2005 1,8 1,0 0,6 0,4 n.d. n.d. PC déc. 2004 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Dette publique brute (% du PIB) PC déc. 2005 5,4 4,6 4,4 3,3 3,0 2,8 COM nov. 2005 5,5 5,1 4,0 3,1 n.d. n.d. PC déc. 2004 4,8 4,6 4,3 3,1 2,9 n.d.