Stellungnahme des Rates vom 14. Februar 2006 zum aktualisierten Konvergenzprogramm Lettlands für 2005-2008 (2006/C 55/11) DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken , insbesondere auf Artikel 9 Absatz 3, auf Empfehlung der Kommission, nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses — GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB: (1) Am 14. Februar 2006 hat der Rat das aktualisierte Konvergenzprogramm Lettlands für den Zeitraum 2005 bis 2008 geprüft.
(2) Lettland hat im Durchschnitt der letzten zehn Jahre ein reales BIP-Wachstum von über 6 % jährlich verzeichnet. Kennzeichnend für diese Wachstumsentwicklung waren eine kräftige Produktivitätsentwicklung und in letzter Zeit auch Beschäftigungszuwächse. Allerdings ist Lettland aufgrund hoher Zahlungsbilanzungleichgewichte auf Kapitalzuflüsse angewiesen, und die Auslandsverschuldung ist im Verhältnis zum BIP gestiegen. Die Inflation hat sich seit Mitte 2003 beschleunigt und verharrt bei über 6 %, was die internationale Wettbewerbsfähigkeit des Landes untergräbt und das Wachstum gefährdet.
Das dem Programm zugrunde liegende makroökonomische Szenario sieht vor, dass sich das reale BIP-Wachstum von 8,4 % im Jahr 2005 auf durchschnittlich 7,2 % im restlichen Verlauf des Programmzeitraums abschwächt. Diese Wachstumsannahmen erscheinen nach aktuellem Kenntnisstand plausibel. Die Programmprojektionen für die Inflation und das Leistungsbilanzdefizit erscheinen eher niedrig. (3) Das Programm entspricht im Großen und Ganzen dem im neuen Verhaltenskodex festgelegten Aufbau der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme. (4) Das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit für 2005 wird in der vorliegenden Programmaktualisierung auf 1,5 % des BIP geschätzt, wobei von einem BIP-Wachstum von 8,4 % ausgegangen wird.
Damit liegt das Defizit leicht unter und das Wachstum erheblich über den Projektionen des Vorgängerprogramms (Defizit: 1,6 % des BIP, Wachstum: 6,7 %). In der Herbstprognose der Kommissionsdienststellen wurde das Defizit bei einer BIP-Wachstumsannahme von 9,1 % auf 1,2 % des BIP geschätzt. Die neuesten Daten zum Vollzug des gesamtstaatlichen Haushalts auf Kassenbasis deuten allerdings darauf hin, dass das Ergebnis noch besser ausfallen wird als in der Programmaktualisierung und in der Herbstprognose der Kommissionsdienststellen veranschlagt. (5) In seiner Stellungnahme vom 8. März 2005 zur vorangehenden Programmaktualisierung verzichtete der Rat auf Politikempfehlungen.
Er wies allerdings darauf hin, dass die Bewertung des Konsolidierungspfads und der Angemessenheit der Haushaltsposition von einer günstigen Entwicklung der Außenbilanz, vom Nachfragedruck in der Wirtschaft und von der Rückführung der Inflation von ihrem jüngsten Höchststand abhängig ist. (6) Nach dem aktualisierten Programm soll das gesamtstaatliche Defizit in bescheidenem Umfang gesenkt werden. Die Programmfortschreibung sieht ein gesamtstaatliches Defizit von 1,5 % 2005, 1,5 % 2006, 1,4 % 2007 und 1,3 % im letzten Programmjahr 2008 vor. Der Primärsaldo soll im selben Zeitraum um 0,1 Prozentpunkt zurückgehen.
Sowohl die Einnahmen als auch die Ausgaben sollen im Programmzeitraum im Verhältnis zum BIP steigen (um 2,1 bzw. 1,9 Prozentpunkte). Die öffentlichen Investitionen und nicht im Einzelnen genannte „ sonstige “ Ausgaben sollen am stärksten (von 2,3 % des BIP 2005 auf 3,3 % des BIP 2008 bzw. von 12,3 % des BIP 2005 auf 13,8 % des BIP 2008) steigen und die Sozialleistungen ohne Sachleistungen am deutlichsten (von 9,3 % des BIP 2005 auf 8,9 % des BIP 2008) abnehmen. Die im Vorgängerprogramm geplante Anpassung wird in der Programmaktualisierung vom November 2005 im Großen und Ganzen bestätigt, obgleich sich die Wachstumsaussichten beträchtlich verbessert haben.
(7) Nach Berechnungen der Kommissionsdienststellen gemäß der gemeinsamen Methodik anhand der Programmdaten dürfte sich der strukturelle Haushaltssaldo, d.h. der konjunkturbereinigte Saldo ohne Anrechnung einmaliger und sonstiger befristeter Maßnahmen, im Programmzeitraum nur geringfügig (um rund 3 4 BIP-Prozentpunkt) verbessern. Die geplante Finanzanpassung konzentriert sich auf die späteren Jahre, in denen die Schätzungen von einer negativen Produktionslücke ausgehen. In der Programmaktualisierung wird als mittelfristiges Ziel für die Haushaltslage im Sinne des Stabilitäts- und Wachstumspakts ein strukturelles Defizit von „ rund 1 % des BIP “ angegeben, das im letzten Programmjahr erreicht werden soll.
Da das im Programm genannte mittelfristige Ziel über den Richtwert für die Mindestanstrengung (schätzungsweise ein Defizit von rund 2 % des BIP) hinausgeht, dürfte die Erreichung dieses Ziels die erforderliche Sicherheitsmarge beim Defizit-Referenzwert schaffen. Das im Programm gesetzte mittelfristige Ziel liegt innerhalb der Spanne, die der Stabilitäts- und Wachstumspakt sowie der Verhaltenskodex für Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und des WKM II vorsehen, und spiegelt die Schuldenquote und das langfristige durchschnittliche Potenzialwachstum adäquat wider. In Anbetracht der vorerwähnten Risiken für die nachhaltige wirtschaftliche Konvergenz wären jedoch ehrgeizigere Ziele für die Haushaltsposition angebracht.
(8) Das Haushaltsergebnis könnte schlechter ausfallen als im Programm projiziert. Auch wenn sich die Wachstumsprognosen und angenommenen Steuerelastizitäten bei früheren Haushalten stets als vorsichtig erwiesen haben, ist dies bei der vorliegenden Programmaktualisierung nicht mehr unbedingt der Fall, da die unterstellten Steuerelastizitäten eher günstig erscheinen. Außerdem verweist das Programm auf mehrere sozialpolitische Maßnahmen (Vorschläge), durch die sich die entsprechenden Ausgaben im Gegensatz zu dem Programm nicht vermindern, sondern vielmehr erhöhen würden. (9) In Anbetracht dieser Risikoeinschätzung wird der im Programm skizzierte haushaltspolitische Kurs möglicherweise nicht ausreichen, um bis zum Ende des Programmzeitraums eine strukturelle Haushaltsposition zu erreichen, die im Rahmen des Pakts als angemessen gewertet werden kann.
Wie erwähnt, wäre darüber hinaus eine ehrgeizigere Strategie als die des Programms wünschenswert. Die in dem Programm vorgesehene Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Ziel erfolgt langsamer als die jährliche Verbesserung des strukturellen Haushaltssaldos, für die im Stabilitäts- und Wachstumspakt ein Richtwert von 0,5 % des BIP (und in Zeiten günstiger Konjunktur ein noch höherer Wert) vorgesehen ist. So würde insbesondere eine mögliche Verschlechterung des strukturellen Haushaltssaldos 2006 für den Fall, dass das Ziel 2006 beibehalten wird, obwohl das Ergebnis des Jahres 2005 die Erwartungen signifikant übertrifft, einer signifikanten Lockerung der Finanzpolitik bei nach wie vor hohem Nachfragedruck und damit verbundenen Stabilitätsrisiken entsprechen.
(10) Nach dem Stabilitäts- und Wachstumspakt sollten bei Festlegung des Anpassungspfads in Richtung auf das mittelfristige Programmziel sowie bei Zulassung einer befristeten Abweichung von diesem Pfad „ größere Strukturreformen “ mit nachprüfbaren positiven Auswirkungen auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen berücksichtigt werden. Dem Programm zufolge wird sich der Anteil der Sozialversicherungsbeiträge am gesamtstaatlichen Haushaltssaldo durch die derzeitige Rentenreform, insbesondere die Einführung einer zweiten Säule, gegenüber 2004 schrittweise verringern.
Die Nettokosten der Rentenreform werden im Programm für 2005 auf 1/4 % des BIP geschätzt und sollen bis 2008 schrittweise auf 1 1 4 % des BIP ansteigen. Dies könnte eine befristete Abweichung von der vorgeschriebenen jährlichen Anpassung von 0,5 % in Richtung auf das mittelfristige Programmziel rechtfertigen, denn die für diese Abweichung verantwortlichen Strukturreformen werden im Programm ausführlich genug dargelegt und wirken sich eindeutig positiv auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen aus. 2006 ist die Anpassung, auch unter Berücksichtigung der Strukturreformen, jedoch nicht voll und ganz mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt vereinbar.
Die Sicherheitsmarge, die gewährleisten soll, dass der Defizit-Referenzwert von 3 % des BIP nicht überschritten wird, ist jedoch in allen Programmjahren gesichert. Da die Nettokosten der Rentenreform für die Anfangsjahre des Programms als bescheiden eingeschätzt werden, scheint die oben vorgeschlagene, im Vergleich zum Programm raschere Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Programmziel durchaus realisierbar. (11) Die Schuldenquote lag 2005 bei schätzungsweise 14,9 % des BIP und damit deutlich unter dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP. Im Laufe des Programmzeitraums soll sie sich sehr geringfügig auf 14,7 % des BIP 2008 vermindern, da die Auswirkungen der hartnäckigen Defizite durch das hohe nominale BIP-Wachstum erheblich gedämpft werden.
(12) In Bezug auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen besteht für Lettland aufgrund der projizierten Kosten der Bevölkerungsalterung nur ein geringes Risiko . Der gegenwärtig sehr niedrige Bruttoschuldenstand dürfte im Projektionszeitraum 2005-2050 unter dem Referenzwert von 60 % des BIP bleiben. Lettland setzt derzeit eine im Jahr 1996 eingeführte Rentenreform um, die erheblich dazu beiträgt, die Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf den Haushalt einzudämmen. (13) Die im Bereich der öffentlichen Finanzen geplanten Maßnahmen entsprechen im Großen und Ganzen den in den integrierten Leitlinien für die Jahre 2005-2008 enthaltenen Grundzügen der Wirtschaftspolitik.
Namentlich werden im Konvergenzprogramm Maßnahmen zur Wachstums- und Beschäftigungsförderung durch Änderung der Einnahmen- und Ausgabenstruktur (insbesondere Verlagerung von der direkten zur indirekten Besteuerung sowie Kürzungen der Transferleistungen) und durch Konzentration der Ausgaben auf öffentliche Investitionen vorgestellt. Allerdings muss man sich stärker auf die Erreichung der zentralen Ziele konzentrieren, wie Eindämmung der Inflation, Abbau des Zahlungsbilanzungleichgewichts und Hebung der Erwerbsquoten durch Förderung der Eingliederung in den Arbeitsmarkt. (14) Im Nationalen Reformprogramm, das Lettland am 21.
Oktober 2005 im Rahmen der überarbeiteten Lissabon-Strategie vorgelegt hat, wird die Sicherung der makroökonomischen Stabilität als wichtigste Aufgabe mit Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen genannt, die vor allem durch Verschärfung der Finanzdisziplin und der Verfahren für die Haushaltsplanung gemeistert werden soll. Die Haushaltsauswirkungen der begrenzten Zahl von Reformmaßnahmen, die im Nationalen Reformprogramm konkret genannt werden, sind in den Haushaltsprojektionen des Konvergenzprogramms berücksichtigt. Die im Konvergenzprogramm für den Bereich der öffentlichen Finanzen geplanten Maßnahmen stimmen mit den Maßnahmen des Nationalen Reformprogramms überein.
Wie bereits erwähnt, sollen die im Konvergenzprogramm vorgesehenen Maßnahmen Wachstum und Beschäftigung fördern, indem die Einnahmen- und Ausgabenstruktur geändert (insbesondere die Steuerlast von der direkten zur indirekten Besteuerung verschoben und die Transferleistungen gekürzt werden) und öffentlichen Investitionen bei den Ausgaben Vorrang eingeräumt wird. In Anbetracht der vorstehenden Bewertung und angesichts der Notwendigkeit, unter anderem durch Abbau des Zahlungsbilanzdefizits und Eindämmung der Inflation nachhaltige Konvergenz zu gewährleisten, ersucht der Rat Lettland, im Vergleich zum Programm ehrgeizigere Ziele für seine Haushaltsposition — einschließlich im Jahr 2006 — zu verfolgen und zu diesem Zweck sein im Programm gesetztes mittelfristiges Ziel vorzuziehen, im gesamten Programmzeitraum zu halten und in „ Zeiten günstiger Konjunktur “ eine prozyklische Finanzpolitik zu vermeiden.
Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen Anmerkungen: Quelle: Konvergenzprogramm (KP); Herbstprognose 2005 der Kommissionsdienststellen (KOM); Berechnungen der Kommissionsdienststellen. 2004 2005 2006 2007 2008 Reales BIP (Veränderung in %) KP Nov. 2005 8,5 8,4 7,5 7,0 7,0 KOM Nov. 2005 8,3 9,1 7,7 7,1 n.v. KP Dez. 2004 8,1 6,7 6,5 6,5 n.v. HVPI-Inflation (%) KP Nov 2005 6,2 6,9 5,6 4,3 3,5 KOM Nov. 2005 6,2 6,8 6,0 4,8 n.v. KP Dez. 2004 6,2 4,3 3,0 3,0 n.v. Produktionslücke (% des BIP-Potenzials) KP Nov. 2005 0,5 0,8 0,4 – 0,5 – 1,1 KOM Nov. 2005 0,1 0,8 0,3 – 0,7 n.v.
KP Dez. 2004 1,6 0,9 0,0 – 0,5 n.v. Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo (% des BIP) KP Nov. 2005 – 1,0 – 1,5 – 1,5 – 1,4 – 1,3 KOM Nov. 2005 – 1,0 – 1,2 – 1,5 – 1,5 n.v. KP Dez. 2004 – 1,7 – 1,6 – 1,5 – 1,4 n.v. Primärsaldo (% des BIP) KP Nov. 2005 – 0,2 – 0,7 – 0,8 – 0,6 – 0,6 KOM Nov. 2005 – 0,2 – 0,5 – 0,8 – 0,8 n.v. KP Dez. 2004 – 0,9 – 0,8 – 0,8 – 0,7 n.v. Konjunkturbereinigter Saldo= Struktureller Saldo (% des BIP) KP Nov. 2005 – 1,1 – 1,7 – 1,6 – 1,3 – 1,0 KOM Nov. 2005 – 1,0 – 1,5 – 1,6 – 1,3 n.v. KP Dez. 2004 n.v. n.v. n.v. n.v. n.v.
Öffentlicher Bruttoschuldenstand (% des BIP) KP Nov. 2005 13,1 14,9 13,6 13,7 14,7 KOM Nov. 2005 14,7 12,8 13,0 13,2 n.v. KP Dez. 2004 14,2 1,5 15,8 15,0 n.v.