Dictamen del Consejo de 14 de febrero de 2006 sobre el programa de convergencia actualizado de Letonia (2005-2008) (2006/C 55/11) EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 9, apartado 3, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:
1) El 14 de febrero de 2006 , el Consejo examinó el programa de convergencia actualizado de Letonia, que abarca el período 2005-2008. 2) Durante la pasada década, el PIB real anual de Letonia experimentó una tasa media de crecimiento superior al 6 %. Este comportamiento del crecimiento ha estado caracterizado por una evolución favorable de la productividad y, más recientemente, también por el aumento del empleo. Sin embargo, el alto nivel del desequilibrio exterior ha hecho a la economía letona dependiente de las entradas de capital, habiendo aumentado el ratio deuda externa/PIB. La inflación ha registrado un repunte desde mediados de 2003 y se mantiene por encima del 6 %, erosionando la competitividad de la economía y planteando una amenaza para el crecimiento.
Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, el crecimiento del PIB real disminuiría del 8,4 % en 2005 a una tasa media del 7,2 % durante el resto del periodo cubierto por el programa. Partiendo de la información disponible, este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento verosímiles. Las previsiones de inflación y de déficit de la balanza por cuenta corriente parecen implicar una subestimación. 3) El programa sigue en líneas generales el modelo de estructura para los programas de estabilidad y de convergencia especificado en el nuevo código de conducta . 4) Según la presente actualización, el déficit de las administraciones públicas en 2005 sería del 1,5 % del PIB (sobre la base de un crecimiento del PIB del 8,4 %).
Esto significa un déficit ligeramente inferior y un comportamiento del crecimiento significativamente mejor en comparación con las previsiones del programa anterior (déficit del 1,6 % del PIB y crecimiento del 6,7 %). Según las previsiones de otoño de los servicios de la Comisión, el déficit sería del 1,2 % del PIB (sobre la base de un crecimiento del PIB del 9,1 %) No obstante, los recientes datos de caja relativos a la ejecución del presupuesto indican que los resultados serán incluso mejores que los presentados en la actualización y en las previsiones de otoño de los servicios de la Comisión.
5) El dictamen del Consejo sobre la anterior actualización, adoptado el 8 de marzo de 2005 , no contenía exhortaciones. Sin embargo, señalaba que la evaluación de la senda de ajuste y de la adecuación de la situación presupuestaria dependía de una evolución favorable del sector exterior, de las presiones de la demanda en la economía y de la moderación de la inflación a partir del máximo que ésta acababa de alcanzar. 6) La actualización se propone una reducción moderada del déficit de las administraciones públicas. Según la actualización, se registraría un déficit del 1,5 % en 2005, el 1,5 % en 2006, el 1,4 % en 2007 y el 1,3 % en el último año (2008).
Durante el mismo periodo el saldo primario disminuiría en 0,1 puntos porcentuales. Se prevé que durante el periodo del programa los ratios de ingresos y gastos aumenten (en 2,1 y 1,9 puntos porcentuales, respectivamente). Las partidas que más aumentarían serían las de inversión pública y « otros gastos » (del 2,3 % del PIB en 2005 al 3,3 % del PIB en 2008, y del 12,3 % del PIB al 13,8 % del PIB en 2008, respectivamente), y la que disminuiría más, la de transferencias sociales no efectuadas en especie (del 9,3 % del PIB en 2005 al 8,9 % del PIB en 2008). En comparación con la anterior actualización, la actualización de noviembre de 2005 confirma globalmente el ajuste planeado, a pesar de que las perspectivas de crecimiento son considerablemente más favorables.
7) Según los cálculos efectuados por los servicios de la Comisión aplicando la metodología común a los datos del programa, el saldo estructural, esto es, el saldo presupuestario ajustado en función del ciclo y excluidas las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal, sólo mejoraría ligeramente durante el periodo del programa (en aproximadamente tres cuartos de punto porcentual del PIB). Se prevé concentrar el esfuerzo fiscal en los últimos años, cuando se espera que la brecha de producción sea negativa. La actualización establece un objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria, en el sentido del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, de un déficit estructural de « aproximadamente el 1 % del PIB » , proponiéndose alcanzar esta situación en el último año del programa.
Dado que el objetivo a medio plazo del programa es más exigente que el valor de referencia mínimo (estimado en un déficit de alrededor del 2 % del PIB), su logro deberá cumplir el objetivo de proporcionar un margen de seguridad frente a la aparición de déficit excesivos. El objetivo a medio plazo del programa se mantiene dentro del margen indicado para los Estados miembros de la zona del euro y del MTC II en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y en el código de conducta y refleja adecuadamente el ratio de deuda y el crecimiento medio potencial a largo plazo. Sin embargo, teniendo en cuenta los riesgos para una convergencia económica sostenible señalados anteriormente, convendría establecer posiciones presupuestarias más ambiciosas que las previstas en la actualidad.
8) Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa. Aunque las previsiones de crecimiento y las hipótesis sobre elasticidades tributarias subyacentes en anteriores presupuestos han resultado generalmente prudentes, esto no ocurre necesariamente en el programa actual, ya que las hipótesis sobre elasticidades tributarias parecen favorables. Por otra parte, el programa hace referencia a varias medidas sociales (propuestas) que aumentarían estos gastos en lugar de disminuirlos, como se prevé en el programa. 9) A la luz de esta evaluación de riesgos, la estrategia presupuestaria presentada en el programa podría no ser suficiente para alcanzar durante el periodo del programa una situación presupuestaria estructural que pueda considerarse apropiada de conformidad con el Pacto.
Asimismo, como se ha indicado más arriba, sería deseable una estrategia más ambiciosa que la contenida en el programa. El ritmo de ajuste implícito en el programa hacia el objetivo a medio plazo del programa es inferior a la mejora anual del saldo estructural equivalente como mínimo al 0,5 % del PIB (mayor en coyunturas favorables), tal como especifica el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En particular, un posible deterioro del saldo estructural en 2006, que resultaría del mantenimiento del objetivo para 2006 si los resultados para 2005 son significativamente mejores que los previstos, correspondería a un relajamiento significativo de la política fiscal en un contexto de constantes fuertes presiones de demanda y de riesgos considerables para la estabilidad.
10) Conforme al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, las « reformas estructurales de gran envergadura » con efectos verificables sobre la viabilidad a largo plazo de la hacienda pública deberán tenerse en cuenta al definir la senda de ajuste hacia el objetivo a medio plazo del programa o a la hora de permitir un desvío temporal respecto de dicho objetivo. El programa observa que la actual reforma de las pensiones y la introducción de un segundo pilar, en particular, reducirán gradualmente el peso de las cotizaciones de la seguridad social en el saldo de las administraciones públicas en relación con el nivel de 2004.
El coste neto de la reforma del sistema de pensiones se estima en el programa en un cuarto de punto porcentual del PIB en 2005; posteriormente aumentaría parcialmente hasta un punto y cuarto porcentual del PIB en 2008. Esto puede permitir un desvío temporal respecto de la exigencia mínima de ajuste anual del 0,5 % del PIB hacia el objetivo a medio plazo del programa, ya que las reformas estructurales en las que se basa están suficientemente detalladas en el programa y tienen significativos efectos favorables sobre la viabilidad de la hacienda pública a largo plazo. No obstante, para 2006 el ajuste, teniendo en cuenta las reformas estructurales, no concuerda totalmente con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Con todo, el margen de seguridad que impida rebasar el valor de referencia del 3 % del PIB para el déficit está asegurado en todos los años del programa. La sugerencia apuntada más arriba de seguir un ritmo de ajuste hacia el objetivo a medio plazo del programa mayor que el contemplado en el programa parece viable ya que el coste neto estimado de la reforma del sistema de pensiones sería moderado en los primeros años del programa. 11) El ratio de deuda se estima en el 14,9 % del PIB en 2005, situándose, pues, muy por debajo del valor de referencia del Tratado (60 % del PIB). Se prevé que el ratio de deuda disminuya muy ligeramente durante el periodo cubierto por el programa, hasta el 14,7 % del PIB en 2008; los efectos de los déficit serían substancialmente atenuados por el alto crecimiento del PIB nominal.
12) En lo que se refiere a la viabilidad de la hacienda pública, Letonia parece afrontar un bajo nivel de riesgo derivado de los costes presupuestarios previstos del envejecimiento de la población . Partiendo de su bajísimo nivel actual, se prevé que el nivel de deuda bruta se mantenga por debajo del valor de referencia del 60 % a lo largo de todo el periodo de previsión 2005-2050. Letonia está realizando una reforma del sistema de pensiones emprendida en 1996 que contribuye significativamente a atenuar los efectos del envejecimiento de la población sobre el presupuesto. 13) Las medidas fiscales previstas se ajustan globalmente a las orientaciones generales de política económica incluidas en las Directrices integradas para el periodo 2005-2008.
En particular, el programa de convergencia presenta medidas encaminadas a fomentar el empleo y el crecimiento con cambios en la estructura de ingresos y gastos (especialmente, mediante una reorientación de la presión fiscal de la imposición directa a la imposición indirecta y una reducción de las transferencias) y haciendo de la inversión pública una prioridad en materia de gasto. Sin embargo, debe prestarse mayor atención al logro de objetivos fundamentales, tales como el control de la inflación, la corrección del desequilibrio de la balanza exterior y el incremento de las tasas de actividad fomentando un mercado de trabajo integrador.
14) El Programa nacional de reforma de Letonia, presentado el 21 de octubre de 2005 en el contexto de la nueva estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, establece como principal reto con implicaciones para la hacienda pública el logro de la estabilidad macroeconómica, y con este fin el reforzamiento de la disciplina presupuestaria y los procedimientos de planificación presupuestaria deben desempeñar un papel preponderante. Las repercusiones presupuestarias de una limitada serie de medidas concretas de reforma especificadas en el Programa nacional de reforma se reflejan en las previsiones presupuestarias del programa de convergencia.
Las medidas fiscales previstas en el programa de convergencia son conformes con las medidas previstas en el Programa nacional de reforma. Como se ha mencionado más arriba, el programa de convergencia presenta medidas encaminadas a fomentar el crecimiento y el empleo con cambios en la estructura de ingresos y gastos (especialmente, mediante una reorientación de la presión fiscal de la imposición directa a la imposición indirecta y una reducción de las transferencias) y haciendo de la inversión pública una prioridad en materia de gasto. A la luz de esta evaluación y de la necesidad de lograr una convergencia sostenible, mediante, en particular, la reducción del desequilibrio exterior y el control de la inflación, el Consejo invita a Letonia a que persiga situaciones presupuestarias más ambiciosas que las previstas actualmente, 2006 incluido, especialmente adelantando el logro del objetivo a medio plazo establecido en el programa, manteniendo este objetivo durante el periodo del programa y evitando políticas fiscales procíclicas en « coyunturas favorables » .
Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de convergencia (PC); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2005; cálculos de los servicios de la Comisión. 2004 2005 2006 2007 2008 PIB real (% variación) PC Nov. 2005 8,5 8,4 7,5 7,0 7,0 COM Nov. 2005 8,3 9,1 7,7 7,1 – PC Dic. 2004 8,1 6,7 6,5 6,5 – Inflación IPCA (%) PC Nov. 2005 6,2 6,9 5,6 4,3 3,5 COM Nov. 2005 6,2 6,8 6,0 4,8 – PC Dic. 2004 6,2 4,3 3,0 3,0 – Brecha de producción (% del PIB potencial) PC Nov. 2005 0,5 0,8 0,4 – 0,5 – 1,1 COM Nov.
2005 0,1 0,8 0,3 – 0,7 – PC Dic. 2004 1,6 0,9 0,0 – 0,5 – Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) PC Nov. 2005 – 1,0 – 1,5 – 1,5 – 1,4 – 1,3 COM Nov. 2005 – 1,0 – 1,2 – 1,5 – 1,5 – PC Dic. 2004 – 1,7 – 1,6 – 1,5 – 1,4 – Saldo primario (% del PIB) PC Nov. 2005 – 0,2 – 0,7 – 0,8 – 0,6 – 0,6 COM Nov. 2005 – 0,2 – 0,5 – 0,8 – 0,8 – PC Dic. 2004 – 0,9 – 0,8 – 0,8 – 0,7 – Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo = Saldo estructural (% del PIB) PC Nov. 2005 – 1,1 – 1,7 – 1,6 – 1,3 – 1,0 COM Nov. 2005 – 1,0 – 1,5 – 1,6 – 1,3 – PC Dic.
2004 – – – – – Deuda pública bruta (% del PIB) PC Nov. 2005 13,1 14,9 13,6 13,7 14,7 COM Nov. 2005 14,7 12,8 13,0 13,2 – PC Dic. 2004 14,2 1,5 15,8 15,0 –