Avis du Conseil du 14 février 2006 concernant le programme de convergence actualisé de la Lettonie pour 2005-2008 (2006/C 55/11) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 9, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: 1) Le 14 février 2006 , le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Lettonie, qui couvre la période 2005-2008.
2) Sur les dix dernières années, le taux de croissance du PIB réel letton a été de 6 % en moyenne. La croissance lettone se caractérise par des gains de productivité soutenus et — depuis plus récemment — par le dynamisme de la création d'emploi. L'importance des déséquilibres extérieurs a toutefois accru la dépendance de la Lettonie à l'égard des entrées de capitaux et le ratio dette extérieure/PIB a augmenté. Depuis la mi-2003, l'inflation s'est réveillée et reste supérieure à 6 %, ce qui sape la compétitivité extérieure de l'économie et menace la croissance. Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, le rythme de croissance du PIB réel devrait se tasser légèrement, passant de 8,4 % en 2005 à une moyenne de 7,2 % sur le reste de la période couverte.
Examiné à la lumière de l'information actuellement disponible, ce scénario paraît fondé sur des hypothèses de croissance réalistes. Les projections du programme concernant l'inflation et le déficit de la balance courante semblent toutefois sous-estimées. 3) Le programme respecte dans ses grandes lignes la structure type des programmes de stabilité et de convergence qui est préconisée par le nouveau code de conduite . 4) Dans la présente actualisation, il est estimé que le déficit des administrations publiques s'est élevé à 1,5 % du PIB en 2005, sur la base d'un taux de croissance de 8,4 %.
Le déficit serait donc légèrement inférieur, et le taux de croissance nettement supérieur, aux prévisions figurant dans la précédente actualisation (déficit de 1,6 % du PIB et croissance de 6,7 %). Les prévisions d'automne des services de la Commission avaient estimé ce déficit à 1,2 % sur la base d'une croissance du PIB de 9,1 %. Cependant, des données récentes sur l'exécution budgétaire, en comptabilité de caisse, tendent à indiquer que les résultats seront encore meilleurs que ceux envisagés dans l'actualisation et dans les prévisions d'automne de la Commission. 5) L'avis du Conseil sur la précédente actualisation, adopté le 8 mars 2005 , ne contenait pas de consignes particulières de politique économique.
Il soulignait toutefois que l'appréciation de la trajectoire d'assainissement et du caractère approprié de la position budgétaire serait fonction de l'évolution favorable du solde extérieur, des pressions de la demande sur l'économie et des progrès dans la maîtrise de l'inflation après sa poussée récente. 6) Le programme actualisé prévoit une légère réduction du déficit des administrations publiques, lequel passerait de 1,5 % du PIB en 2005 et 2006, à 1,4 % en 2007, puis à 1,3 % en 2008, la dernière année couverte. Le solde primaire devrait diminuer de 0,1 point de pourcentage sur la même période.
Les ratios recettes/PIB et dépenses/PIB devraient tous deux augmenter sur la période couverte par le programme (de 2,1 p.p. et 1,9 p.p. respectivement). L'investissement public et les « autres dépenses » non identifiées séparément sont les postes qui augmenteraient le plus (le premier passant de 2,3 % du PIB en 2005 à 3,3 % en 2008 et le second de 12,3 % du PIB à 13,8 %) et les transferts sociaux autres qu'en nature celui qui diminuerait le plus (de 9,3 % du PIB en 2005 à 8,9 % en 2008). Par rapport à celle qui l'a précédée, l'actualisation de novembre 2005 confirme globalement l'ajustement projeté malgré des perspectives de croissance beaucoup plus favorables.
7) Sur la base des calculs réalisés par les services de la Commission en appliquant la méthodologie commune aux données du programme, le solde budgétaire structurel, c'est-à-dire corrigé des variations conjoncturelles et net des mesures ponctuelles ou temporaires, ne devrait s'améliorer que modestement sur la période couverte (d'environ 0,75 point de pourcentage de PIB). L'essentiel de l'effort budgétaire projeté se situe en fin de période, en particulier sur les années pour lesquelles il est estimé que l'écart de production sera négatif. Comme exigé par le pacte de stabilité et de croissance, l'actualisation définit un objectif de moyen terme (OMT) pour la position budgétaire, à savoir un déficit structurel « d'environ 1 % du PIB » , et se propose de l'atteindre lors de la dernière année de la période couverte par le programme.
L'OMT fixé étant plus ambitieux que le niveau de référence minimum (estimé à environ 2 % du PIB), sa réalisation devrait permettre de disposer d'une marge de sécurité suffisante pour éviter l'apparition d'un déficit excessif. L'OMT retenu dans le programme entre dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et reflète de manière adéquate le ratio de la dette et le taux de croissance moyen de la production potentielle sur le long terme. Cependant, eu égard aux risques pesant sur la convergence économique durable, soulignés plus haut, des objectifs budgétaires plus ambitieux que ceux prévus actuellement auraient été mieux adaptés.
8) Il n'est pas exclu que les résultats budgétaires soient inférieurs à ceux projetés dans le programme. Si les prévisions de croissance et les hypothèses sur les élasticités fiscales des budgets précédents se sont généralement caractérisées par leur prudence, tel n'est plus nécessairement le cas dans le programme actuel, où les hypothèses sur les élasticités fiscales semblent trop favorables. De plus, le programme mentionne plusieurs mesures sociales (proposées) qui auraient pour effet d'augmenter ce type de dépenses, et non de les diminuer comme il le projette par ailleurs.
9) Eu égard à l'évaluation des risques qui précède, il n'est pas certain que la stratégie budgétaire exposée dans le programme soit suffisante pour parvenir à la fin de la période couverte à une position budgétaire structurelle qui puisse être considérée comme appropriée au regard du pacte. De plus, comme indiqué plus haut, une stratégie plus ambitieuse que celle envisagée dans le programme serait souhaitable. Le rythme de l'ajustement visant à atteindre l'OMT défini dans le programme est plus lent que l'amélioration annuelle du solde structurel de 0,5 % du PIB, qui est la règle générale retenue par le pacte de stabilité et de croissance (elle est plus élevée en période de conjoncture économique favorable).
On observe en particulier un risque de détérioration du solde structurel en 2006, du fait du maintien de l'objectif 2006 même dans l'hypothèse où les résultats de 2005 seraient nettement plus favorables qu'attendu, ce qui correspondrait à un net relâchement de la discipline budgétaire dans un contexte de pressions fortes et persistantes de la demande et de risques non négligeables sur la stabilité. 10) En vertu du pacte de stabilité et de croissance, les « réformes structurelles majeures » ayant une incidence vérifiable sur la viabilité à long terme des finances publiques doivent être prises en compte pour définir la trajectoire d'ajustement visant à atteindre l'OMT du programme ou pour justifier une déviation temporaire par rapport à l'OMT du programme.
Le programme actualisé note que la réforme des retraites en cours, et en particulier l'introduction d'un second pilier, permettra de réduire progressivement le poids des cotisations sociales dans le budget public par rapport à leur niveau de 2004. Le coût net de la réforme des retraites est estimé dans le programme à 0,25 % du PIB en 2005, un chiffre qui s'accroît graduellement pour atteindre 1,25 % en 2008. Ces coûts pourraient justifier une déviation temporaire par rapport à la trajectoire d'ajustement imposant de se rapprocher chaque année de 0,5 % du PIB de l'OMT du programme puisque les réformes structurelles sur lesquelles il est fondé sont suffisamment détaillées dans le programme et qu'elles ont une incidence nettement favorable sur la viabilité à long terme des finances publiques.
Toutefois, pour 2006, l'ajustement, compte tenu également des réformes structurelles, n'est pas totalement conforme au pacte de stabilité et de croissance. Néanmoins, la marge de sécurité permettant d'éviter de franchir la valeur de référence de 3 % fixée pour le déficit est assurée sur toutes les années couvertes par le programme. La mise en œuvre, préconisée plus haut, d'une stratégie d'ajustement plus exigeante permettant d'atteindre plus rapidement l'OMT du programme semble réalisable car le coût net estimé de la réforme des retraites restera modeste sur les premières années de la période couverte par le programme.
11) Le ratio de la dette a été estimé à 14,9 % du PIB en 2005, un niveau très inférieur à la valeur de référence du traité de 60 % du PIB. Ce ratio devrait se tasser très légèrement sur la période couverte pour revenir à 14,7 % en 2008, l'effet de la persistance des déficits étant largement amorti par une croissance du PIB nominal très vigoureuse. 12) En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, la Lettonie ne semble pas courir de risque particulier du fait de l'évolution projetée des coûts budgétaires du vieillissement démographique . Le niveau de la dette brute, actuellement très faible, devrait rester en dessous de la valeur de référence de 60 % sur toute la période 2005-2050 pour laquelle des projections sont fournies.
La réforme lettone des retraites, engagée dès 1996, contribue de manière notable à amortir l'impact du vieillissement démographique. 13) Les mesures envisagées dans le domaine budgétaire sont globalement conformes aux grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. Le programme de convergence décrit en particulier des mesures destinées à stimuler l'emploi et la croissance grâce à une modification de la structure des recettes et des dépenses (notamment en baissant la fiscalité directe au profit de l'indirecte et en réduisant les transferts sociaux) et il se propose de faire de l'investissement public une priorité en matière de dépense.
Cependant, il conviendrait de consacrer plus d'attention à la réalisation concrète des objectifs clés, à savoir la maîtrise de l'inflation, le rééquilibrage des comptes extérieurs et l'accroissement des taux d'activité par la promotion d'un marché du travail inclusif. 14) Le programme national de réforme de la Lettonie, présenté le 21 octobre 2005 dans le cadre de la stratégie révisée de Lisbonne en faveur de la croissance et de l'emploi, considère que le principal défi à venir consistera à assurer la stabilité macroéconomique, que cet objectif à des implications au niveau des finances publiques, et qu'il convient de ce fait de donner la priorité au renforcement de la discipline budgétaire et des procédures de programmation budgétaire.
Les incidences budgétaires du nombre limité de mesures concrètes de réforme exposées dans le programme de réforme national ont été prises en compte dans les projections budgétaires du programme de convergence. Les mesures d'ordre budgétaire envisagées dans le programme actualisé sont cohérentes par rapport aux actions prévues dans le programme de réforme national. Comme indiqué plus haut, le programme de convergence présente des mesures qui visent à stimuler la croissance et l'emploi en modifiant la structure des recettes et des dépenses (notamment en baissant la fiscalité directe au profit de l'indirecte et en réduisant les transferts) et en faisant de l'investissement public une priorité au niveau des dépenses.
Compte tenu de l'évaluation qui précède et de la nécessité d'assurer une convergence durable, ce qui suppose notamment de réduire les déséquilibres des comptes extérieurs et de maîtriser l'inflation, le Conseil invite la Lettonie à poursuivre des objectifs budgétaires plus ambitieux que ceux qu'elle prévoit actuellement, y compris pour 2006, et en particulier à raccourcir le délai de réalisation de l'OMT défini dans le programme, à le respecter tout au long de la période couverte, et à éviter les politiques budgétaires procycliques dans les périodes de conjoncture favorable.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Notes: Source: Programme de convergence (PC); prévisions économiques de l'automne 2005 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. 2004 2005 2006 2007 2008 PIB réel (variation en %) PC nov. 2005 8,5 8,4 7,5 7,0 7,0 COM nov. 2005 8,3 9,1 7,7 7,1 n.d. PC déc. 2004 8,1 6,7 6,5 6,5 n.d. Inflation IPCH (%) PC nov. 2005 6,2 6,9 5,6 4,3 3,5 COM nov. 2005 6,2 6,8 6,0 4,8 n.d. PC déc. 2004 6,2 4,3 3,0 3,0 n.d. Écart de production (% du PIB potentiel) PC nov. 2005 0,5 0,8 0,4 – 0,5 – 1,1 COM nov.
2005 0,1 0,8 0,3 – 0,7 n.d. PC déc. 2004 1,6 0,9 0,0 – 0,5 n.d. Solde des administrations publiques (% du PIB) PC nov. 2005 – 1,0 – 1,5 – 1,5 – 1,4 – 1,3 COM nov. 2005 – 1,0 – 1,2 – 1,5 – 1,5 n.d. PC déc.2004 – 1,7 – 1,6 – 1,5 – 1,4 n.d. Solde primaire (% du PIB) PC nov. 2005 – 0,2 – 0,7 – 0,8 – 0,6 – 0,6 COM nov. 2005 – 0,2 – 0,5 – 0,8 – 0,8 n.d. PC déc. 2004 – 0,9 – 0,8 – 0,8 – 0,7 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles = solde structurel (% du PIB) PC nov. 2005 – 1,1 – 1,7 – 1,6 – 1,3 – 1,0 COM nov. 2005 – 1,0 – 1,5 – 1,6 – 1,3 n.d.
PC déc. 2004 n.d. n.d. n.d. nda. n.d. Dette publique brute (% du PIB) PC nov. 2005 13,1 14,9 13,6 13,7 14,7 COM nov. 2005 14,7 12,8 13,0 13,2 n.d. PC déc. 2004 14,2 1,5 15,8 15,0 n.d.