Stellungnahme des Rates vom 14. Februar 2006 zum aktualisierten Konvergenzprogramm Sloweniens für den Zeitraum 2005-2008 (2006/C 55/12) DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken , insbesondere auf Artikel 9 Absatz 3, auf Empfehlung der Kommission, nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses — GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB: (1) Der Rat hat am 14.
Februar 2006 das aktualisierte Konvergenzprogramm Sloweniens für den Zeitraum 2005 bis 2008 geprüft. (2) Nach einer umstellungsbedingten Rezession zu Beginn der 90er Jahre fand die slowenische Wirtschaft in den letzten zehn Jahren voll und ganz zu einem kräftigen BIP-Wachstum von durchschnittlich knapp 4 % zurück. Bis Ende 2005 wurde der Inflationsdruck eingedämmt und der Anstieg der Verbraucherpreise näherte sich dem EU-Durchschnitt an. Der gesamtstaatliche Haushaltssaldo sank 1997 ab und blieb seither mit durchschnittlichen Defiziten von 3 % des BIP (nach ESVG 95) im Zeitraum 2000-2004 negativ.
(3) In seiner Stellungnahme vom 8. März 2005 zur vorangegangenen Programmfortschreibung für die Jahre 2004 bis 2007 hatte der Rat Slowenien aufgefordert, i) alle sich bietenden Möglichkeiten zu nutzen, um den Abbau des gesamtstaatlichen Defizits zu beschleunigen, und ii) weitere Maßnahmen zur Verbesserung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu ergreifen, einschließlich der Reformen der Rentenversicherung und des Gesundheitssystems. (4) Was den Vollzug des Haushalts 2005 angeht, wird das gesamtstaatliche Defizit in der Herbstprognose 2005 der Kommissionsdienststellen für 2005 auf 1,7 % des BIP geschätzt, während in der letzten Programmfortschreibung ein Ziel von 2,1 % des BIP gesetzt worden war.
Dieses über die Erwartungen hinausgehende vorläufige Ergebnis ist darauf zurückzuführen, dass Einnahmen besser eingezogen wurden und die gesamtstaatlichen Ausgaben netto um 0,5 % des BIP zurückgingen. (5) Die Fortschreibung entspricht im Großen und Ganzen dem Aufbau und den Datenanforderungen, die im neuen Verhaltenskodex für Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vorgesehen sind . (6) Das dem Programm zugrunde liegende makroökonomische Szenario sieht für die Zeit nach 2005 ein stetiges Wachstum des realen BIP um etwa 4 % vor. Diese Wachstumsannahmen erscheinen nach aktuellem Kenntnisstand plausibel.
Die konjunkturellen Bedingungen dürften sich allmählich verbessern; die negative Produktionslücke, die 2005 bei schätzungsweise 1 % des BIP lag, soll sich den Projektionen zufolge bis zum Ende des Programmzeitraums schließen. Auch die Inflationsprojektionen des Programms erscheinen realistisch. Das Programm sieht ein umfangreiches Paket sozio-ökonomischer Reformen vor, die die Wettbewerbsfähigkeit der slowenischen Industrie erhöhen sollen; über die Modalitäten und die Umsetzung dieser Reformen wird im Laufe des Jahres 2006 entschieden. Bei den Projektionen wird jedoch durchgehend von einer unveränderten Politik ausgegangen.
(7) Ziel des aktualisierten Programms ist es, die für einen WWU-Beitritt erforderlichen Voraussetzungen zu schaffen und gleichzeitig zum durchschnittlichen Einkommensniveau in der EU aufzuschließen. Die Haushaltsstrategie ist darauf gerichtet, das gesamtstaatliche Defizit deutlich unter 3 % des BIP zu halten und das im Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgesehene mittelfristige Ziel für die Haushaltslage bis 2008 zu erreichen. In dem Programm werden Steuerreformen, durch die der Anteil der Einnahmen in Prozent des BIP um 1,8 % zurückgehen soll, sowie Maßnahmen auf der Ausgabenseite angekündigt, die die Ausgabenquote um 2,5 % des BIP senken sollen.
Der Schwerpunkt des Konsolidierungspfads soll auf den letzten Programmjahren liegen. Es wird erwartet, dass das gesamtstaatliche Defizit in den ersten Programmjahren bei 1,7 % des BIP bleibt, sich 2007 dann langsam auf 1,4 % verringert und 2008 auf 1,0 % des BIP absinkt. In der neuen Programmfortschreibung wird das Ziel eines Defizits von 1 % des BIP im Vergleich zum Vorjahresprogramm um ein Jahr verschoben, wobei die Steuerpolitik neu ausgerichtet wird, aber von einem weitgehend unveränderten makroökonomischen Szenario ausgegangen wird. (8) Der nach der gemeinsamen Methodik berechnete strukturelle Haushaltssaldo (konjukturbereinigter Saldo ohne einmalige und sonstige befristete Maßnahmen) soll sich im Programmzeitraum um etwa 1 4 % des BIP verbessern.
Als mittelfristiges Ziel für die Haushaltslage wird im Programm ein strukturelles Defizit von 1 % des BIP festgelegt, das bis 2008 erreicht werden soll. Da dieses mittelfristige Ziel über den (auf ein Defizit von knapp 2 % des BIP geschätzten) Richtwert für die Mindestverbesserung hinausgeht, dürfte mit seiner Erreichung die erforderliche Sicherheitsmarge beim Referenzwert für ein übermäßiges Defizit sichergestellt werden. Dieses mittelfristige Ziel liegt innerhalb der im Stabilitäts- und Wachstumspakt und im Verhaltenskodex für die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und des WKM II festgelegten Spanne und spiegelt die Schuldenquote und das langfristige durchschnittliche Potenzialwachstum wider.
(9) Die Risiken für die im Programm enthaltenen Haushaltsprojektionen scheinen sich insgesamt die Waage zu halten. Einerseits haben die slowenischen Haushaltsergebnisse die Projektionen in den vergangenen Jahren stets übertroffen, was nicht zuletzt durch einen wirksamen Haushaltsmechanismus ermöglicht wurde, bei dem die gesamtstaatlichen Ausgaben bei einem unerwarteten Einnahmenrückgang eingeschränkt werden. Bei rechtzeitiger Umsetzung der Strukturreformen könnten auch die Wachstumserwartungen über die Projektionen hinausgehen. Auf der anderen Seite könnte die Erreichung dieser Ziele aber dadurch gefährdet werden, dass strenge Maßnahmen erforderlich sind, um die Kürzung der Staatsausgaben zu erreichen, mit der die durch die Steuerreform bedingten Einnahmenausfälle ausgeglichen werden sollen, sowie dadurch, dass unlängst die Änderung der Indexierung der Renten beschlossen wurde.
Insbesondere der hohe Anteil der obligatorischen Ausgaben liegt in dem starren rechtlichen Rahmen begründet, für dessen Flexibilisierung noch kein politischer Konsens gefunden wurde. (10) In Anbetracht dieser Risikoeinschätzung scheint der im Programm dargelegte haushaltspolitische Kurs im gesamten Programmzeitraum bei normalen Konjunkturschwankungen eine ausreichende Sicherheitsmarge gegen ein Überschreiten der Defizitgrenze von 3 % des BIP zu bieten. Auch scheint er auszureichen, um das mittelfristige Ziel des Programms wie geplant im Jahr 2008 zu erreichen. Da das strukturelle Defizit 2005 nahe am mittelfristigen Ziel lag, erfolgt die im Programm vorgesehene Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Ziel langsamer als die jährliche Verbesserung des strukturellen Haushaltssaldos, für die der Stabilitäts- und Wachstumspakt einen Richtwert von 0,5 % des BIP (in Phasen des wirtschaftlichen Aufschwungs einen höheren Wert) festschreibt.
Durch eine maßvolle Anpassung 2006 hätte das mittelfristige Ziel für den Haushalt erreicht werden können. (11) Der öffentliche Bruttoschuldenstand lag 2005 bei schätzungsweise 29,0 % des BIP und damit deutlich unter dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP. Für die kommenden zwei Jahre wird im Programm von einem leichten Anstieg der Schuldenquote ausgegangen, die 2007 mit 29,8 % ihren Höchststand erreichen soll. Bis 2008 wird ein Rückgang des Schuldenstandes auf 29,4 % des BIP prognostiziert. (12) In Bezug auf die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen scheint für Slowenien aufgrund der projizierten Kosten der Bevölkerungsalterung ein hohes Risiko zu bestehen .
Die relativ niedrige Schuldenquote wird dazu beitragen, die Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf den Haushalt zu begrenzen. Dennoch wird Slowenien nach wie vor mit einem sehr starken Anstieg der Staatsausgaben konfrontiert sein. Auch wenn die Rentenreform von 1999 den künftigen Ausgabenanstieg erheblich gedämpft hat, wurden ihre Auswirkungen doch zum Teil durch die Änderung der Indexierungsregel aufgehoben. Im Programm wird anerkannt, dass zu gegebener Zeit weitere Änderungen des Rentensystems vorgenommen werden müssen, um einen künftigen Anstieg der Staatsausgaben zu vermeiden und das Risiko für die langfristige Tragfähigkeit zu verringern.
Sollten keine weiteren Maßnahmen ergriffen werden, um den Druck der durch die Bevölkerungsalterung bedingten Ausgaben zu mindern, wird dies die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen untergraben. Von zentraler Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, dass die Maßnahmen sorgfältig geplant und rechtzeitig verabschiedet werden. (13) Die im Bereich der öffentlichen Finanzen geplanten Maßnahmen entsprechen im Großen und Ganzen den in den integrierten Leitlinien für die Jahre 2005 bis 2008 enthaltenen Grundzügen der Wirtschaftspolitik. Die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen wird jedoch nicht ausdrücklich als vorrangiges Ziel der Politik genannt.
Die Maßnahmen bleiben vage, so dass eine Bewertung der längerfristigen Realisierbarkeit der Strategie nicht möglich ist. (14) In dem am 28. Oktober 2005 im Rahmen der überarbeiteten Lissabonner Strategie für Wachstum und Beschäftigung von Slowenien vorgelegten Nationalen Reformprogramm wird als höchste Priorität die Einführung des Euro im Jahr 2007 genannt. Aufgrund seiner Zielsetzung, die für einen erfolgreichen WWU-Beitritt erforderlichen Voraussetzungen zu schaffen und zu diesem Zweck unter anderem die Qualität der öffentlichen Finanzen zu verbessern, weist das aktualisierte Konvergenzprogramm eine enge Verbindung zum umfassenden Maßnahmenkatalog des nationalen Reformprogramms auf.
Da zahlreiche Maßnahmen aber nicht näher ausgeführt werden, wurden die Auswirkungen der im nationalen Reformprogramm skizzierten Maßnahmen auf den Haushalt nicht in die Haushaltsprojektionen des Konvergenzprogramms einbezogen. Der Rat stellt anhand vorstehender Bewertung fest, dass das Programm darauf abzielt, die Inflation auf einen in etwa dem EU-Durchschnitt entsprechenden Stand zu begrenzen und dabei einen schrittweisen haushaltspolitischen Anpassungspfad zu verfolgen. Der Rat ersucht Slowenien, i) bei seinen Bemühungen um Erreichung des mittelfristigen Programmziels rascher voranzukommen und zu diesem Zweck insbesondere die Maßnahmen umzusetzen, mit denen die geplante Absenkung der Ausgabenquote erreicht werden soll, und seine Anpassungsbemühungen stärker auf den Anfang des Programmzeitraums zu konzentrieren; ii) Maßnahmen zur Verbesserung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen einzuleiten, und zwar insbesondere was das Rentensystem betrifft.
Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen Anmerkungen: Quelle: Konvergenzprogramm (KP); Herbstprognose 2005 der Kommissionsdienststellen (KOM); Berechnungen der Kommissionsdienststellen. 2004 2005 2006 2007 2008 Reales BIP (Veränderung in %) KP Dez. 2005 4,2 3,9 4,0 4,0 3,8 KOM Nov. 2005 4,2 3,8 4,0 4,2 n.v. KP Jan. 2005 4,0 3,8 3,9 4,0 n.v. HVPI-Inflation (%) KP Dez. 2005 3,6 2,5 2,5 2,4 2,4 KOM Nov. 2005 3,6 2,6 2,5 2,5 n.v. KP Jan. 2005 3,6 3,0 2,7 2,6 n.v. Produktionslücke (% des BIP-Potenzials) KP Dez. 2005 – 1,4 – 1,2 – 0,7 – 0,3 0,0 KOM Nov. 2005 – 1,2 – 0,9 – 0,5 0,2 n.v.
KP Jan. 2005 – 1,2 – 1,2 – 1,3 – 1,3 n.v. Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo (% des BIP) KP Dez. 2005 – 2,1 – 1,7 – 1,7 – 1,4 – 1,0 KOM Nov. 2005 – 2,1 – 1,7 – 1,9 – 1,6 n.v. KP Jan. 2005 – 2,1 – 2,1 – 1,8 – 1,1 n.v. Primärsaldo (% des BIP) KP Dez. 2005 – 0,5 – 0,2 – 0,3 – 0,1 0,2 KOM Nov. 2005 – 0,2 – 0,1 – 0,4 – 0,2 n.v. KP Jan. 2005 – 0,3 – 0,4 – 0,2 0,4 n.v. Konjunkturbereinigter Saldo (% des BIP) KP Dez. 2005 – 1,4 – 1,2 – 1,4 – 1,3 – 1,0 KOM Nov. 2005 – 1,5 – 1,5 – 1,7 – 1,7 n.v. KP Jan. 2005 n.v. n.v. n.v. n.v. n.v.
Struktureller Haushaltssaldo (% des BIP) KP Dez. 2005 – 1,4 – 1,2 – 1,4 – 1,3 – 1,0 KOM Nov. 2005 – 1,5 – 1,5 – 1,7 – 1,7 n.v. KP Jan. 2005 n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. Öffentlicher Bruttoschuldenstand (% des BIP) KP Dez. 2005 29,5 29,0 29,6 29,8 29,4 KOM Nov. 2005 29,8 29,3 29,5 29,2 n.v. KP Jan. 2005 30,2 30,7 30,9 29,7 n.v.