Avis du Conseil du 14 février 2006 concernant le programme de convergence actualisé de la Slovénie pour 2005-2008 (2006/C 55/12) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 9, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: 1) Le 14 février 2006 , le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Slovénie, qui couvre la période 2005-2008.
2) Après avoir traversé une période de récession liée à la transition au début des années 90, l'économie slovène a renoué avec une croissance du PIB vigoureuse, s'établissant à près de 4 % en moyenne sur les dix dernières années. À la fin de 2005, les pressions inflationnistes ont été jugulées, tandis que la croissance des prix à la consommation s'est approchée de la moyenne de l'UE. Le solde budgétaire des administrations publiques a dérapé en 1997 et est négatif depuis lors, accusant des déficits de 3 % du PIB en moyenne sur la base du SEC 95 au cours de la période 2000-2004.
3) Dans son avis du 8 mars 2005 sur l'actualisation précédente du programme de convergence slovène pour la période 2004-2007, le Conseil invitait la Slovénie à i) saisir toutes les occasions d'accélérer la réduction du déficit de ses administrations publiques et à ii) prendre de nouvelles mesures afin d'améliorer la viabilité à long terme de ses finances publiques, et notamment à engager la réforme des systèmes de retraite et de santé. 4) S'agissant de l'exécution du budget en 2005, les services de la Commission misent, dans leurs prévisions de l'automne 2005, sur un déficit des administrations publiques de 1,7 % du PIB, alors que la précédente actualisation du programme de convergence visait un objectif de 2,1 % du PIB.
Le résultat préliminaire est meilleur que prévu du fait d'un meilleur recouvrement de l'impôt et d'une baisse nette des dépenses des administrations publiques de 0,5 % du PIB. 5) Le programme actualisé respecte dans ses grandes lignes les exigences du nouveau code de conduite concernant la présentation et le contenu des programmes de stabilité et de convergence . 6) Selon le scénario macroéconomique sur lequel repose le programme, le PIB réel devrait croître régulièrement à un taux de 4 % environ au-delà de 2005. Ces hypothèses de croissance paraissent plausibles compte tenu des informations disponibles actuellement.
Les conditions conjoncturelles devraient s'améliorer progressivement et l'écart de production négatif, estimé à 1 % du PIB en 2005, devrait se résorber d'ici à la fin de la période considérée. Les projections du programme en matière d'inflation paraissent elles aussi réalistes. Le programme recense un ensemble exhaustif de réformes socioéconomiques, dont les modalités et la mise en œuvre seront fixées au cours de 2006, en vue de renforcer la compétitivité de l'industrie slovène. Toutefois, les projections s'inscrivent logiquement dans une perspective de politique inchangée.
7) Le programme actualisé vise à créer les conditions d'une entrée réussie dans l'UEM, tout en rattrapant les niveaux de revenus moyens de l'UE. La stratégie budgétaire vise à maintenir le déficit des administrations publiques nettement en deçà de 3 % du PIB et à atteindre l'objectif budgétaire à moyen terme, au sens du pacte de stabilité et de croissance, d'ici à 2008. Le programme annonce des mesures de réforme fiscale devant entraîner une diminution de la part des recettes en pourcentage du PIB de 1,8 %, ainsi que des mesures touchant aux dépenses, qui devraient se solder par une baisse du ratio des dépenses de 2,5 % du PIB.
Le processus d'assainissement envisagé par le programme est concentré en fin de période. Au début de la période considérée, le déficit des administrations publiques devrait se chiffrer à 1,7 % du PIB avant de se réduire lentement pour atteindre 1,4 % en 2007 puis 1,0 % du PIB en 2008. Par rapport à la version précédente, la nouvelle actualisation du programme repousse d'un an la réalisation de l'objectif d'un déficit de 1 % du PIB, dans le cadre d'un changement d'orientation de la politique budgétaire et d'un scénario macroéconomique globalement inchangé. 8) Sur la période de programmation, le solde structurel (à savoir le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires), calculé selon la méthode commune, devrait s'améliorer de 1 4 % du PIB environ.
Le programme fixe comme objectif budgétaire à moyen terme de parvenir à un déficit structurel de 1 % du PIB d'ici 2008. Cet objectif étant plus ambitieux que le minimum prescrit (à savoir un déficit de près de 2 % du PIB), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l'apparition d'un déficit excessif. L'objectif à moyen terme retenu dans le programme entre dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et reflète le ratio d'endettement et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme.
9) Les risques qui entourent les projections budgétaires du programme paraissent globalement s'équilibrer. D'un côté, la Slovénie a toujours obtenu, ces dernières années, des résultats plus favorables que prévu, à l'aide notamment d'un mécanisme budgétaire efficace permettant de contenir les dépenses des administrations publiques en cas de baisse inattendue des recettes. En outre, les hypothèses de croissance pourraient s'avérer meilleures que prévu si les réformes structurelles sont mises en œuvre en temps voulu. Cependant, des risques pourraient peser sur la réalisation des objectifs, compte tenu de la nécessité d'une mise en œuvre rigoureuse des mesures de réduction des dépenses publiques afin de compenser la perte de recettes due à la réforme fiscale, et compte tenu notamment de la décision récente de modifier l'indexation des retraites.
En particulier, la part élevée des dépenses obligatoires s'explique par la rigidité du cadre réglementaire, qui n'a toujours pas été assoupli faute de consensus politique. 10) À la lumière de cette évaluation des risques, l'orientation budgétaire du programme semble dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit ne franchisse le seuil de 3 % du PIB sur l'ensemble de la période de programmation, en cas de fluctuations macroéconomiques normales. Elle semble également suffisante pour permettre de réaliser l'objectif à moyen terme du programme en 2008, comme prévu.
Étant donné que le déficit structurel en 2005 est proche de l'objectif à moyen terme, le rythme de l'ajustement devant conduire à la réalisation de l'objectif à moyen terme retenu par le programme est plus lent que l'amélioration annuelle du solde structurel de 0,5 % du PIB, qui est la règle générale retenue par le pacte de stabilité et de croissance (elle est plus élevée en période de conjoncture économique favorable). Un léger ajustement en 2006 aurait rendu le budget conforme à l'objectif à moyen terme. 11) Selon les estimations, la dette publique brute a atteint 29,0 % du PIB en 2005, soit un niveau largement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB fixée par le traité.
Le programme prévoit, au cours des deux prochaines années, une légère hausse du ratio d'endettement qui devrait culminer à 29,8 % du PIB en 2007. D'ici à 2008, la dette devrait retomber à 29,4 % du PIB. 12) Enfin, le vieillissement démographique — et son coût budgétaire anticipé — représentent un risque important pour la viabilité des finances publiques slovènes . Le ratio d'endettement, relativement faible, contribuera certes à limiter l'impact budgétaire du vieillissement de la population, mais la Slovénie devra néanmoins faire face à une très nette augmentation de ses dépenses publiques.
Même si la réforme des retraites de 1999 a considérablement modéré les hausses de dépenses, ses effets ont été en partie annulés par la modification de la règle d'indexation. Ainsi que le reconnaît le programme, il sera nécessaire, à un moment donné, de modifier plus avant le système des retraites afin de contenir les hausses futures de dépenses publiques et de réduire le risque pesant sur la viabilité des finances publiques à long terme. En l'absence de nouvelles mesures destinées à réduire les pressions des dépenses liées à l'âge, la viabilité à long terme des finances publiques sera compromise.
Il est primordial à cet égard de planifier les mesures avec soin et de les adopter en temps voulu. 13) Les mesures envisagées dans le domaine des finances publiques sont globalement conformes aux grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. Toutefois, la viabilité à long terme des finances publiques n'est pas explicitement définie comme une priorité politique. Les mesures envisagées demeurent vagues et ne permettent pas d'évaluer le réalisme de la stratégie à long terme. 14) Le programme national de réforme de la Slovénie, qui a été présenté le 28 octobre 2005 dans le cadre de la stratégie révisée de Lisbonne pour la croissance et l'emploi, désigne l'adoption de l'euro en 2007 comme la priorité absolue.
Conçu pour créer les conditions d'une intégration réussie dans l'UEM, y compris en améliorant la qualité des finances publiques, le programme de convergence actualisé est étroitement lié à la liste exhaustive de mesures du programme national de réforme. Toutefois, compte tenu du caractère très vague de certaines mesures, les implications budgétaires des actions définies dans le programme national de réforme n'ont pas été prises en considération dans les projections budgétaires du programme de convergence. Compte tenu de l'évaluation qui précède, le Conseil note que le programme vise à maintenir l'inflation à un niveau proche de la moyenne de l'UE, tout en prévoyant une trajectoire d'ajustement budgétaire progressive.
Le Conseil invite la Slovénie: i) à progresser plus rapidement vers la réalisation de l'objectif à moyen terme du programme, notamment en mettant en œuvre les mesures à la base de la réduction prévue du ratio des dépenses et en concentrant l'effort d'ajustement en début de période; ii) à prendre des mesures, en particulier dans le domaine des retraites, pour améliorer la viabilité de ses finances publiques à long terme. Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Notes: Sources: Programme de convergence (PC); prévisions économiques de l'automne 2005 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.
2004 2005 2006 2007 2008 PIB réel (variation en %) PC déc. 2005 4,2 3,9 4,0 4,0 3,8 COM nov. 2005 4,2 3,8 4,0 4,2 n.d. PC janv. 2005 4,0 3,8 3,9 4,0 n.d. Inflation IPCH (%) PC déc. 2005 3,6 2,5 2,5 2,4 2,4 COM nov. 2005 3,6 2,6 2,5 2,5 n.d. PC janv. 2005 3,6 3,0 2,7 2,6 n.d. Écart de production (% du PIB potentiel) PC déc. 2005 – 1,4 – 1,2 – 0,7 – 0,3 0,0 COM nov. 2005 – 1,2 – 0,9 – 0,5 0,2 n.d. PC janv. 2005 – 1,2 – 1,2 – 1,3 – 1,3 n.d. Solde des administrations publiques (% du PIB) PC déc. 2005 – 2,1 – 1,7 – 1,7 – 1,4 – 1,0 COM nov. 2005 – 2,1 – 1,7 – 1,9 – 1,6 n.d.
PC janv. 2005 – 2,1 – 2,1 – 1,8 – 1,1 n.d. Solde primaire (% du PIB) PC déc. 2005 – 0,5 – 0,2 – 0,3 – 0,1 0,2 COM nov. 2005 – 0,2 – 0,1 – 0,4 – 0,2 n.d. PC janv. 2005 – 0,3 – 0,4 – 0,2 0,4 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) PC déc. 2005 – 1,4 – 1,2 – 1,4 – 1,3 – 1,0 COM nov. 2005 – 1,5 – 1,5 – 1,7 – 1,7 n.d. PC janv. 2005 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Solde structurel (% du PIB) PC déc. 2005 – 1,4 – 1,2 – 1,4 – 1,3 – 1,0 COM nov. 2005 – 1,5 – 1,5 – 1,7 – 1,7 n.d. PC janv. 2005 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Dette publique brute (% du PIB) PC déc.
2005 29,5 29,0 29,6 29,8 29,4 COM nov. 2005 29,8 29,3 29,5 29,2 n.d. PC janv. 2005 30,2 30,7 30,9 29,7 n.d.