Dictamen del Consejo de 14 de febrero de 2006 en relación con el programa de convergencia actualizado de Eslovenia (2005-2008) (2006/C 55/12) EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 9, apartado 3, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:
(1) El 14 de febrero de 2006 , el Consejo examinó el programa de convergencia actualizado de Eslovenia, que abarca el periodo 2005-2008. (2) Tras una recesión transitoria a principios de los años noventa, la economía eslovena reanudó plenamente con un fuerte crecimiento del PIB, que por término medio fue próximo al 4 % durante la pasada década. Al término de 2005, las presiones inflacionistas se han contrarrestado y el incremento de los precios de consumo se ha aproximado a la media de la UE. El déficit presupuestario de las administraciones públicas se deterioró en 1997 y se ha mantenido en un nivel negativo desde entonces, con un déficit medio del 3 % del PIB en el período 2000-2004 conforme a los criterios del SEC-95 (3) En su dictamen de 8 de marzo de 2005 relativo a la anterior actualización del programa de convergencia, referente al período 2004-2007, el Consejo instó a Eslovenia a:
(i) aprovechar todas las oportunidades que se le presenten para acelerar la reducción del déficit de las administraciones públicas, y (ii) adoptar nuevas medidas para mejorar la viabilidad a largo plazo de la hacienda pública, particularmente, medidas de reforma de los sistemas de pensiones y de asistencia sanitaria. (4) En lo que se refiere a la ejecución del presupuesto en 2005, según las previsiones del otoño de 2005 de los servicios de la Comisión, el déficit de las administraciones públicas en 2005 sería del 1,7 % del PIB, frente al objetivo del 2,1 % del PIB contenido en la anterior actualización del programa de convergencia.
Los resultados provisionales son mejores que los previstos debido a una mejor recaudación y a una disminución neta del 0,5 % del PIB del gasto público global. (5) El programa actualizado sigue en líneas generales el modelo de estructura y los requisitos en materia de suministro de datos para los programas de estabilidad y de convergencia especificados en el nuevo código de conducta . (6) Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, el PIB real crecería constantemente a una tasa en torno al 4 % después de 2005. Partiendo de la información disponible, este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento verosímiles.
Es probable que las condiciones cíclicas mejoren gradualmente; se prevé que para el final del periodo desaparezca la brecha de producción negativa, estimada en el 1 % del PIB en 2005. Las previsiones de inflación del programa también parecen realistas. El programa enumera una serie de reformas socioeconómicas cuya finalidad es fomentar la competitividad de la industria eslovena y cuyas modalidades y aplicación se determinarán durante 2006. No obstante, las proyecciones siguen sistemáticamente un enfoque de políticas invariables. (7) El programa actualizado tiende a crear las condiciones necesarias para una integración fructífera en la UEM, al mismo tiempo que el país se aproxima a los niveles medios de renta de la UE.
La estrategia presupuestaria está encaminada a mantener el déficit de las administraciones públicas muy por debajo del 3 % del PIB y se propone alcanzar de aquí a 2008 el objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria en el sentido del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El programa anuncia medidas tributarias, que llevarían a una disminución de la proporción de los ingresos en el PIB en 1,8 %, y medidas por el lado del gasto, que implicarían una reducción del ratio de gasto en 2,5 % del PIB. El programa contempla una senda de ajuste concentrada en los últimos años del mismo.
A principios del periodo el programa, se espera que el déficit de las administraciones públicas se mantenga en el 1,7 % del PIB; a continuación disminuiría lentamente, hasta el 1,4 % en 2007 y el 1,0 % en 2008. En comparación con el programa anterior, la nueva actualización aplaza por un año el objetivo de alcanzar un déficit del 1 % del PIB, en el marco de una orientación modificada de la política fiscal y de un escenario macroeconómico inalterado en términos generales. (8) Durante el período cubierto por el programa, se prevé una mejora de un cuarto de punto porcentual del PIB del saldo estructural (saldo ajustado en función del ciclo, excluidas las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal), calculado aplicando la metodología común.
El programa establece el objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria en un déficit estructural del 1 % y se propone alcanzarlo en 2008. Dado que el objetivo a medio plazo del programa es más exigente que el valor de referencia mínimo (estimado en un déficit de cerca del 2 % del PIB), su logro deberá cumplir el objetivo de proporcionar un margen de seguridad frente a la aparición de déficit excesivos. El objetivo a medio plazo del programa se sitúa dentro del intervalo indicado para la zona del euro y los Estados miembros del MTCII en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el código de conducta, y refleja el ratio de deuda y el crecimiento medio potencial a largo plazo.
(9) Los riesgos asociados a las previsiones presupuestarias del programa son globalmente equilibrados. Por una parte, en los últimos años, Eslovenia ha alcanzado generalmente resultados presupuestarios mejores que los previstos, gracias, en particular, a un eficaz mecanismo presupuestario de control del gasto de las administraciones públicas en caso de una reducción imprevista de los ingresos. Por otra parte, las hipótesis de crecimiento podrían resultar superadas por la realidad en caso de que se apliquen oportunamente las reformas estructurales. No obstante, la necesidad de aplicar con rigor políticas destinadas a reducir el gasto público con objeto de contrarrestar las pérdidas de ingresos derivadas de la reforma tributaria, así como la reciente decisión de modificar la indización de las pensiones, pueden poner en peligro el logro de los objetivos.
En particular, la alta proporción de gastos obligatorios se basa en el rígido marco reglamentario, que debe ser objeto de consenso a nivel político para poder ser reestructurado de forma más flexible. (10) A la luz de esta evaluación de riesgos, la orientación presupuestaria presentada en el programa parece proporcionar un margen de seguridad suficiente para impedir que, con unas fluctuaciones macroeconómicas normales, se rebase el límite del 3 % del PIB para el déficit a lo largo de todo el período cubierto por el programa. Por otra parte, parece bastar para garantizar que el objetivo a medio plazo del programa se alcanzará en 2008, conforme a lo previsto.
Dado que el déficit estructural en 2005 se aproxima al objetivo a medio plazo del programa, el ritmo de ajuste que éste supone para avanzar hacia dicho objetivo es más lento que la mejora anual del saldo estructural equivalente al 0,5 % del PIB (mayor en coyunturas favorables) especificado en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Un ajuste moderado en 2006 habría hecho que el presupuesto estuviera en consonancia con el objetivo a medio plazo. (11) Se estima que la deuda pública bruta ha alcanzado el 29,0 % del PIB en 2005, situándose pues muy por debajo del valor de referencia establecido en el Tratado (60 % del PIB).
El programa prevé un ligero aumento del ratio de deuda en los dos próximos años, hasta llegar a un máximo del 29,8 % del PIB en 2007. Para 2008 se prevé que la deuda disminuirá al 29,4 % del PIB. (12) En lo que se refiere a la viabilidad de la hacienda pública, Eslovenia parece afrontar un alto nivel de riesgo como consecuencia de los costes presupuestarios previstos del envejecimiento de la población . El relativamente bajo ratio de deuda seguirá limitando las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto. Sin embargo, Eslovenia seguirá afrontando un gran aumento del gasto público.
Aunque la reforma del sistema de pensiones de 1999 ha reducido significativamente los incrementos futuros del gasto, sus efectos se han visto parcialmente contrarrestados por la modificación del sistema de indización. Como reconoce el programa, en algún momento serán necesarios nuevos cambios en los regímenes de pensiones para contener los futuros aumentos del gasto público y reducir los riesgos para la viabilidad a largo plazo. Si no se toman medidas encaminadas a reducir las presiones ejercidas por los gastos relacionados con la edad, se verá minada la viabilidad a largo plazo de la hacienda pública.
A este respecto, es esencial planificar detenidamente un conjunto de medidas y aprobarlas oportunamente. (13) Las medidas fiscales previstas se ajustan globalmente a las orientaciones generales de política económica incluidas en las Directrices integradas para el periodo 2005-2008. Sin embargo, no se concede explícitamente la prioridad a la viabilidad a largo plazo de la hacienda pública. Las medidas son vagas y no permiten evaluar la viabilidad de la estrategia a largo plazo (14) El Programa Nacional de Reforma de Eslovenia, presentado el 28 de octubre de 2005 en el marco de la nueva estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, establece como prioridad la adopción del euro en 2007.
El programa de convergencia actualizado –encaminado a crear las condiciones para una integración fructífera en la UEM, en particular, mejorando la calidad de la hacienda pública– guarda estrecha relación con la amplia lista de medidas del Programa nacional de reforma. Sin embargo, dado que una serie de medidas son poco especificadas, los efectos presupuestarios de las medidas presentadas en el Programa Nacional de Reforma no se han incluido en las previsiones presupuestarias del programa de convergencia. A la luz de esta evaluación, el Consejo constata que el programa tiende a mantener la inflación próxima a la media de la UE planeando al mismo tiempo una senda de ajuste presupuestario gradual.
El Consejo invita a Eslovenia a que: i) avance más rápidamente hacia el logro del objetivo a medio plazo del programa, particularmente aplicando las medidas subyacentes en la reducción planeada del ratio de gasto y concentrando el esfuerzo de ajuste en los primeros años; ii) adopte medidas encaminadas a mejorar la viabilidad a largo plazo de la hacienda pública, especialmente en relación con el sistema de pensiones. Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de convergencia (PC); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2005; cálculos de los servicios de la Comisión.
2004 2005 2006 2007 2008 PIB real (% variación) PC Dic. 2005 4,2 3,9 4,0 4,0 3,8 COM Nov. 2005 4,2 3,8 4,0 4,2 – PC Ene. 2005 4,0 3,8 3,9 4,0 – Inflación IPCA (%) PC Dic. 2005 3,6 2,5 2,5 2,4 2,4 COM Nov. 2005 3,6 2,6 2,5 2,5 – PC Ene. 2005 3,6 3,0 2,7 2,6 – Brecha de producción (% del PIB potencial) PC Dic. 2005 – 1,4 – 1,2 – 0,7 – 0,3 0,0 COM Nov. 2005 – 1,2 – 0,9 – 0,5 0,2 – PC Ene. 2005 – 1,2 – 1,2 – 1,3 – 1,3 – Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) PC Dic. 2005 – 2,1 – 1,7 – 1,7 – 1,4 – 1,0 COM Nov. 2005 – 2,1 – 1,7 – 1,9 – 1,6 – PC Ene.
2005 – 2,1 – 2,1 – 1,8 – 1,1 – Saldo primario (% del PIB) PC Dic. 2005 – 0,5 – 0,2 – 0,3 – 0,1 0,2 COM Nov. 2005 – 0,2 – 0,1 – 0,4 – 0,2 – PC Ene. 2005 – 0,3 – 0,4 – 0,2 0,4 – Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) PC Dic. 2005 – 1,4 – 1,2 – 1,4 – 1,3 – 1,0 COM Nov. 2005 – 1,5 – 1,5 – 1,7 – 1,7 – PC Ene. 2005 – – – – – Saldo estructural (% del PIB) PC Dic. 2005 – 1,4 – 1,2 – 1,4 – 1,3 – 1,0 COM Nov. 2005 – 1,5 – 1,5 – 1,7 – 1,7 – PC Ene. 2005 – – – – – Deuda pública bruta (% del PIB) PC Dic.
2005 29,5 29,0 29,6 29,8 29,4 COM Nov. 2005 29,8 29,3 29,5 29,2 – PC Ene. 2005 30,2 30,7 30,9 29,7 –