Dictamen del Consejo de 14 de marzo de 2006 en relación con el programa de estabilidad actualizado de España (2005-2008) (2006/C 82/03) EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 5, apartado 3, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:
(1) El 14 de marzo de 2006 el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de España, que abarca el período 2005-2008. (2) Con una tasa anual del 3,5 %, el crecimiento del PIB real de la economía española ha sido uno de los más elevados de la UE en los últimos diez años. La creación de empleo, a una tasa anual del 3,25 %, reforzó el alto crecimiento. En cambio, España se encuentra rezagada dentro de la zona del euro desde el punto de vista del incremento de la productividad (0,5 %, frente al 1 % de la zona del euro). Aunque ha disminuido a un nivel próximo al 3 % en 2004, la inflación IPCA se ha mantenido superior a la de la zona del euro.
La mayor inflación y el menor incremento de la productividad respecto de sus principales socios (comerciales) han provocado pérdidas de competitividad, lo que ha contribuido junto con los altos niveles de demanda interna, al deterioro de la posición exterior, que alcanzó un déficit equivalente al 6,5 % del PIB en 2005. El saneamiento fiscal que se lleva a cabo desde la segunda mitad de los años noventa ha contribuido a frenar esta evolución. (3) En su dictamen de 8 de marzo de 2005 sobre la anterior actualización del programa de estabilidad, referente al período 2004-2008, el Consejo instó a España a adoptar medidas encaminadas a impedir la aparición de tendencias insostenibles, en particular, una reforma global del sistema de pensiones tendente a establecer un mayor paralelismo entre las cotizaciones y las pensiones.
(4) En lo que se refiere a la ejecución del presupuesto en 2005, el superávit de las administraciones públicas en 2005 se estima en el 1 % del PIB, frente al 0,2 % contemplado en las previsiones de otoño de los servicios de la Comisión y el 0,1 % de la actualización anterior. La superación del objetivo para 2005 se deriva de unos ingresos superiores a los previstos, mientras que los límites máximos de gasto para la administración central se cumplirán con toda probabilidad. (5) El nuevo programa sigue en líneas generales el modelo de estructura y los requisitos en materia de suministro de datos para los programas de estabilidad y de convergencia especificados en el nuevo código de conducta .
La actualización fue presentada cuatro semanas después de haber finalizado el plazo del 1 de diciembre establecido en el nuevo código de conducta. (6) Se prevé que durante el periodo cubierto por el programa el PIB aumente a una tasa de aproximadamente el 3,25 %. El PIB se basaría en la demanda interna, si bien se prevé una desaceleración del crecimiento del consumo privado y público y de la construcción de viviendas. Se espera que disminuya el impacto negativo del sector exterior, previéndose que las necesidades de financiación exterior sigan aumentando, hasta situarse por encima del 8 % del PIB en 2008.
La inflación disminuiría del 3,5 % en 2005 al 2,25 % en 2008. Según las previsiones del otoño de 2005 de los servicios de la Comisión, este escenario macroeconómico parece verosímil, aunque la contribución del sector exterior al crecimiento podría ser más amplia, lo que se traduciría en un deterioro más rápido de la posición exterior y la inflación podría ser mayor. (7) La actualización se propone: (i) mantener la estabilidad presupuestaria a lo largo del ciclo económico, ateniéndose a la reforma en curso de la legislación en materia de estabilidad presupuestaria (ii) dar prioridad a los gastos públicos productivos y a las políticas tendentes a mejorar la calidad de la hacienda pública, y (iii) garantizar la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública como requisito para garantizar la suficiencia y la sostenibilidad de los gastos sociales.
Se prevé que el superávit presupuestario de las administraciones públicas disminuya del 1 % del PIB en 2005 a aproximadamente el 0,5 % en 2008. El perfil temporal del superávit primario sería similar, disminuyendo del 2,75 % en 2005 al 2 % en 2008. Mientras que una reforma de la imposición directa, anunciada pero no especificada, reduciría los ingresos tributarios en 0,5 % del PIB durante el periodo del programa, los gastos se mantendrían prácticamente inalterados. En la anterior actualización se preveían superávit más pequeños, aunque crecientes. La diferencia entre las dos actualizaciones estriba en unos resultados de déficit en 2004 mucho mejores que los previstos un año antes, con los consiguientes efectos a lo largo del periodo del programa.
(8) Según los cálculos efectuados por los servicios de la Comisión aplicando la metodología común a los datos del programa, el saldo estructural (saldo de las administraciones públicas ajustado en función del ciclo, excluidas las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal) alcanzaría un superávit de aproximadamente el 1,25 % del PIB, que se mantendría durante el período 2005-2007. En 2008, el superávit disminuiría a alrededor del 1 % en un contexto de considerable reducción de la brecha de producción negativa estimada. En el programa se establece un objetivo a medio plazo consistente en un presupuesto equilibrado en términos estructurales, y se propone mantener un saldo estructural que cumpla por un amplio margen el objetivo a medio plazo del programa a lo largo de todo el período cubierto por el mismo.
En cuanto a la adecuación, el objetivo a medio plazo del programa se sitúa dentro del indicado para los Estados miembros de la zona del euro y del MTC II en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el nuevo código de conducta, y es más exigente que el correspondiente al ratio de deuda y al crecimiento medio potencial a largo plazo. (9) Los riesgos para los objetivos presupuestarios parecen globalmente equilibrados. Las previsiones presupuestarias de la actualización se basan en hipótesis de crecimiento verosímiles, por debajo de las estimaciones actuales del crecimiento del PIB potencial y similares a las previsiones del otoño de 2005 de los servicios de la Comisión.
(10) A la luz de esta evaluación de riesgos, la estrategia presupuestaria del programa parece bastar para mantener el objetivo a medio plazo del programa hasta 2008, según se prevé en éste. Por otra parte, la estrategia presupuestaria proporciona un margen de seguridad suficiente para impedir que se rebase el límite del 3 % del PIB en caso de fluctuaciones macroeconómicas normales entre 2005 y 2008. La estrategia fiscal es conforme al Pacto de Estabilidad y Crecimiento al no ser de carácter procíclico en coyunturas favorables. (11) Se prevé que el ratio de deuda disminuya del 43 % del PIB en 2005 al 36 % en 2008, manteniéndose, pues, muy por debajo del valor de referencia establecido en el Tratado (60 % del PIB).
Los principales factores de esta reducción de la deuda serían los elevados superávit primarios previstos en el programa. La senda de reducción de la deuda prevista en la actualización parece globalmente verosímil. (12) En cuanto a la sostenibilidad de la hacienda pública, España parece afrontar un nivel medio de riesgo derivado de los costes presupuestarios previstos del envejecimiento de la población. La favorable situación presupuestaria actual, con inclusión de la situación de la deuda y de la acumulación de activos del fondo de reserva de la seguridad social, contribuiría a absorber un tanto el aumento previsto de los gastos de pensiones.
Sin embargo, el incremento significativo de estos gastos durante el periodo del programa sugiere que la aplicación de medidas en el marco de la reforma de la protección social anunciada –encaminada a contener la repercusiones presupuestarias del envejecimiento de la población, especialmente de las pensiones– podría constituir un importante elemento en la reducción de los riesgos para la sostenibilidad de la hacienda pública. (13) Las medidas previstas en el área de la hacienda pública son conformes globalmente a las orientaciones generales de política económica incluidas en las Directrices integradas para el período 2005-2008.
En particular, la estrategia presupuestaria del programa garantiza el cumplimiento del objetivo presupuestario a medio plazo y evita la aplicación de políticas procíclicas, y debería contribuir a abordar los riesgos derivados de los desequilibrios exteriores. La estrategia presupuestaria concede prioridad a las medidas tendentes a fomentar la productividad y la acumulación de capital físico, humano y de conocimientos. El 10 de noviembre de 2005 se presentó a los interlocutores sociales una amplia serie de reformas del sistema de seguridad social. (14) El Programa nacional de reforma de España, presentado el 13 de octubre 2005 en el marco de la nueva estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, establece los siguientes importante retos para la hacienda pública:
(i) la reducción del ratio deuda/PIB al 34 % en 2010, y (ii) el aumento relativo de los gastos productivos (tales como los gastos en infraestructuras, en I+D y en la mejora de la educación y de los recursos humanos). Las implicaciones presupuestarias de las medidas presentadas en el Programa nacional de reforma están suficientemente reflejadas en las previsiones presupuestarias del programa de estabilidad actualizado. Las medidas fiscales previstas en la actualización son conformes a las medidas previstas en el Programa nacional de reforma. A la luz de la presente evaluación, el Consejo observa que la situación presupuestaria es globalmente sólida y la estrategia presupuestaria constituye un buen ejemplo de política fiscal aplicada de conformidad con el Pacto.
El mantenimiento de una sólida situación presupuestaria es importante, habida cuenta del creciente desequilibrio exterior. El Consejo insta a España a aplicar las medidas previstas con el fin de abordar las repercusiones que el envejecimiento de la población tendrá a largo plazo sobre el presupuesto. Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2005; cálculos de los servicios de la Comisión. 2004 2005 2006 2007 2008 PIB real (% variación) PE Dic 2005 3,1 3,4 3,3 3,2 3,2 COM Nov 2005 3,1 3,4 3,2 3,0 – PE Dic 2004 2,6 2,9 3,0 3,0 3,0 Inflación IPCA (%) PE Dic 2005 3,4 3,4 2,8 2,5 2,2 COM Nov 2005 3,4 3,7 3,4 2,9 – PE Dic 2004 3,0 3,1 2,9 2,7 2,4 Brecha de producción (% del PIB potencial) PE Dic 2005 0,0 – 0,5 – 0,8 – 1,1 – 0,7 COM Nov 2005 0,2 0,0 – 0,2 – 0,5 – PE Dic 2004 – 0,2 – 0,2 – 0,2 – 0,2 – 0,1 Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) PE Dic 2005 – 0,1 1,0 0,9 0,7 0,6 COM Nov 2005 – 0,3 0,2 0,1 – 0,4 – PE Dic 2004 – 0,8 0,1 0,2 0,4 0,4 Saldo primario (% del PIB) PE Dic 2005 1,9 2,8 2,6 2,2 2,0 COM Nov 2005 2,0 2,1 1,9 1,3 – PE Dic 2004 1,5 2,2 2,2 2,3 2,3 Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) PE Dic 2005 – 0,1 1,2 1,2 1,2 0,9 COM Nov 2005 – 0,3 0,2 0,2 – 0,1 – PE Dic 2004 – 0,7 0,2 0,3 0,5 0,4 Saldo estructural (% del PIB) PE Dic 2005 0,7 1,2 1,2 1,2 0,9 COM Nov 2005 0,5 0,2 0,2 – 0,1 – PE Dic 2004 0,1 0,2 0,3 0,5 0,4 Deuda pública bruta (% del PIB) PE Dic 2005 46,6 43,1 40,3 38,0 36,0 COM Nov 2005 46,9 44,2 41,9 40,7 – PE Dic 2004 49,1 46,7 44,3 42,0 40,0