Avis du Conseil du 14 mars 2006 relatif au programme de stabilité actualisé de l'Espagne pour 2005-2008 (2006/C 82/03) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du Comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 14 mars 2006 , le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l'Espagne, qui couvre la période 2005-2008.
(2) Avec un taux annuel moyen de 3,5 %, la croissance du PIB réel de l'Espagne figurait parmi les plus élevées de l'UE ces dix dernières années. De même, la création d'emplois a affiché une croissance soutenue de 3,25 % l'an. En revanche, l'Espagne est à la traîne des pays de la zone euro en termes de croissance de la productivité (0,5 % contre 1 % pour la zone euro). L'inflation calculée sur la base de l'IPCH est revenue à un niveau proche de 3 % en 2004, mais elle demeure supérieure à la moyenne de la zone euro. L'inflation plus élevée et la croissance de la productivité plus lente que chez les principaux partenaires (commerciaux) de l'Espagne ont entraîné des pertes de compétitivité qui, conjuguées à une demande intérieure vigoureuse, ont contribué à la détérioration de la position extérieure, laquelle s'est traduite par un déficit de 6,5 % en 2005.
L'assainissement budgétaire opéré depuis la seconde moitié des années 1990 a contribué à limiter cette évolution. (3) Dans son avis rendu le 8 mars 2005 au sujet de la version actualisée précédente du programme de stabilité, couvrant également la période 2004-2008, le Conseil a invité l'Espagne à adopter des mesures pour éviter l'apparition de tendances non viables, notamment une réforme globale du système des retraites destinée à lier plus étroitement les cotisations et les allocations. (4) En ce qui concerne l'exécution du budget en 2005, l'excédent des finances publiques est estimé à 1 % du PIB, alors que les services de la Commission annonçaient 0,2 % dans leurs prévisions d'automne et que l'actualisation précédente prévoyait 0,1 % du PIB.
Le dépassement de l'objectif de 2005 est le résultat de recettes plus élevées que prévu, tandis que les plafonds de dépenses de l'administration centrale seront très vraisemblablement respectés. (5) D'une manière générale, le nouveau programme respecte la structure et les exigences en matière de données définies par le nouveau code de conduite pour la présentation des programmes de stabilité et de convergence . La version actualisée du programme a été présentée quatre semaines après la date limite du 1 er décembre fixée dans le code de conduite. (6) La croissance du PIB devrait avoisiner 3,25 % sur l'ensemble de la période de programmation.
Le PIB devrait être tiré par la demande intérieure, même si la croissance de la consommation publique et privée, ainsi que de la construction résidentielle devraient ralentir. La contribution négative du secteur extérieur devrait vraisemblablement s'atténuer, et le recours net à l'emprunt extérieur devrait encore s'accentuer et dépasser 8 % du PIB d'ici à 2008. Par ailleurs, l'inflation devrait retomber de 3,5 % en 2005 à 2,25 % en 2008. Sur la base des prévisions établies par les services de la Commission durant l'automne 2005, ce scénario macroéconomique semble plausible, mais l'impact négatif du secteur extérieur sur la croissance pourrait être plus marqué, et entraîner une détérioration plus rapide de la position extérieure, tandis que l'inflation pourrait être plus élevée que prévue.
(7) L'actualisation vise à (i) maintenir la stabilité budgétaire tout au long du cycle économique, conformément à la révision en cours de la législation relative à la stabilité budgétaire, (ii) donner la priorité aux dépenses publiques et aux politiques gouvernementales productives destinées à améliorer la qualité des finances publiques, et (iii) garantir la viabilité à long terme des finances publiques en tant qu'instrument nécessaire pour faire en sorte que les dépenses de sécurité sociale soient à la fois suffisantes et viables. L'excédent des finances publiques devrait tomber de 1 % du PIB en 2005 à 0,5 % environ en 2008.
L'excédent primaire devrait suivre une tendance similaire, et passer de 2,75 % en 2005 à 2 % en 2008. La réforme de l'imposition directe, annoncée mais pas encore clairement définie, entraînerait une diminution des recettes fiscales d'un demi point de pourcentage du PIB durant la période de programmation, tandis que le ratio des dépenses au PIB resterait pratiquement inchangé. La version actualisée précédente annonçait des excédents moindres mais croissants. La différence entre les deux versions s'explique par de meilleurs résultats sur le plan du déficit en 2004 que ce qui avait été annoncé un an plus tôt, avec un effet de report sur la période de programmation.
(8) Selon les calculs effectués par les services de la Commission à partir des données fournies par le programme et sur la base de la méthode commune, l'excédent structurel (du budget des administrations publiques, corrigé des variations conjoncturelles et hors mesures ponctuelles et temporaires) devrait atteindre environ 1,25 % du PIB et demeurer stable pendant la période 2005-2007. Il devrait retomber à environ 1 % en 2008 dans le contexte d'une réduction rapide de l'écart de production négatif estimé. Le programme fixe l'objectif à moyen terme d'un budget équilibré en termes structurels, et prévoit de maintenir l'équilibre structurel afin de pouvoir se tenir à l'objectif fixé tout au long de la période de programmation.
Cet objectif à moyen terme est approprié dès lors qu'il se situe dans la fourchette indiquée par le pacte de stabilité et de croissance et par le code de conduite pour les États membres de la zone euro et du MCE II et qu'il va au-delà de ce qui est prévu en matière de ratio d'endettement et de croissance moyenne du PIB potentiel à long terme. (9) Dans l'ensemble, les risques qui pèsent sur les objectifs budgétaires semblent limités. Les projections budgétaires du programme actualisé reposent sur des hypothèses de croissance plausibles, inférieures aux estimations actuelles de croissance du PIB potentiel et conformes aux prévisions de l'automne 2005 des services de la Commission.
(10) Au regard de cette évaluation des risques, la stratégie budgétaire exposée devrait permettre de tenir l'objectif à moyen terme du programme jusqu'en 2008, comme le programme le prévoit. De plus, la position budgétaire fournit une marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit dépasse le seuil de 3 % du PIB dans le cadre de fluctuations macroéconomiques normales entre 2005 et 2008. La politique budgétaire est conforme au pacte de stabilité et de croissance dans le sens où elle n'est pas procyclique. (11) Le ratio d'endettement devrait diminuer et passer de 43 % du PIB en 2005 à 36 % en 2008, et devrait donc rester nettement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité.
Les excédents primaires élevés annoncés par le programme sont les principaux facteurs à l'origine de la réduction de la dette. Dans l'ensemble, la trajectoire de réduction de la dette présentée par le programme actualisé semble plausible. (12) En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, les coûts budgétaires attendus du fait du vieillissement de la population semblent faire peser un risque moyen sur l'Espagne. La position budgétaire actuellement favorable, notamment en ce qui concerne la dette et l'accumulation d'actifs du fonds de réserve de la sécurité sociale, contribue à amortir quelque peu l'accroissement annoncé des dépenses liées aux retraites.
Toutefois, l'accroissement significatif de ces dépenses durant la période de projection laisse penser que la mise en œuvre des mesures inscrites dans le cadre de la réforme annoncée du système de sécurité sociale en vue de limiter l'incidence budgétaire du vieillissement de la population, notamment sur le plan des retraites, pourrait constituer un facteur important de réduction des risques qui pèsent sur la stabilité des finances publiques. (13) Les mesures envisagées dans le domaine des finances publiques sont globalement conformes aux grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008.
En particulier, la position budgétaire définie dans le programme garantit le respect de l'objectif budgétaire à moyen terme, évite une tendance procyclique et devrait contribuer à limiter les risques liés aux déséquilibres extérieurs. La stratégie budgétaire donne la priorité à des mesures visant à renforcer la productivité et à encourager l'accumulation de capital physique, humain et intellectuel. Un vaste ensemble de mesures de réforme du système de sécurité sociale a été présenté aux partenaires sociaux le 10 novembre 2005 . (14) Le programme national de réforme de l'Espagne, présenté le 13 octobre 2005 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi, identifie les enjeux suivants, qui présentent des implications significatives pour les finances publiques:
(i) la réduction du ratio de la dette au PIB à 34 % en 2010 et (ii) l'accroissement relatif des dépenses productives (notamment pour l'infrastructure, la R & D, l'amélioration de la formation et le capital humain). Les implications budgétaires des actions définies dans le programme de réforme national se reflètent dans les projections budgétaires du programme de stabilité actualisé. Les mesures prévues par le programme de stabilité en matière de finances publiques sont conformes à celles envisagées dans le programme national de réforme. Compte tenu de l'évaluation qui précède, le Conseil constate que la position budgétaire est globalement saine et que la stratégie budgétaire constitue un bon exemple de politique budgétaire menée conformément au pacte.
Il est important de conserver une position budgétaire solide compte tenu des déséquilibres extérieurs croissants. Le Conseil invite l'Espagne à mettre en œuvre les mesures envisagées pour faire face aux implications budgétaires à long terme liées au vieillissement de la population. Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Notes: Source: Programme de stabilité (PS); prévisions économiques établies durant l'automne 2005 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. 2004 2005 2006 2007 2008 PIB réel (variation en %) PS déc.
2005 3,1 3,4 3,3 3,2 3,2 COM nov. 2005 3,1 3,4 3,2 3,0 n.d. PS déc. 2004 2,6 2,9 3,0 3,0 3,0 Inflation IPCH (*) (%) PS déc. 2005 3,4 3,4 2,8 2,5 2,2 COM nov. 2005 3,4 3,7 3,4 2,9 n.d. PS déc. 2004 3,0 3,1 2,9 2,7 2,4 Écart de production (% du PIB potentiel) PS déc. 2005 0,0 – 0,5 – 0,8 – 1,1 – 0,7 COM nov. 2005 0,2 0,0 – 0,2 – 0,5 n.d. PS déc. 2004 – 0,2 – 0,2 – 0,2 – 0,2 – 0,1 Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB) PS déc. 2005 – 0,1 1,0 0,9 0,7 0,6 COM nov. 2005 – 0,3 0,2 0,1 – 0,4 n.d. PS déc. 2004 – 0,8 0,1 0,2 0,4 0,4 Solde primaire (% du PIB) PS déc.
2005 1,9 2,8 2,6 2,2 2,0 COM nov. 2005 2,0 2,1 1,9 1,3 n.d. PS déc. 2004 1,5 2,2 2,2 2,3 2,3 Solde corrigé des var. conjoncturelles (% du PIB) PS déc. 2005 – 0,1 1,2 1,2 1,2 0,9 COM nov. 2005 – 0,3 0,2 0,2 – 0,1 n.d. PS déc. 2004 – 0,7 0,2 0,3 0,5 0,4 Solde structurel (% du PIB) PS déc. 2005 0,7 1,2 1,2 1,2 0,9 COM nov. 2005 0,5 0,2 0,2 – 0,1 n.d. PS déc. 2004 0,1 0,2 0,3 0,5 0,4 Dette publique brute (% du PIB) PS déc. 2005 46,6 43,1 40,3 38,0 36,0 COM nov. 2005 46,9 44,2 41,9 40,7 n.d. PS déc. 2004 49,1 46,7 44,3 42,0 40,0