Stellungnahme des Rates vom 14. März 2006 zum aktualisierten Stabilitätsprogramm Frankreichs für 2005-2009 (2006/C 82/04) DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken , insbesondere auf Artikel 5 Absatz 3, auf Empfehlung der Kommission, nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses — GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB: (1) Der Rat hat das aktualisierte Stabilitätsprogramm Frankreichs für den Zeitraum 2005 bis 2009 am 14.
März 2006 geprüft. (2) Im vergangenen Jahrzehnt entsprach das französische BIP-Wachstum mit 2,3 % in etwa dem Durchschnitt des Eurogebiets. Seit 1998 hat es — unterstützt von einer relativ lebhaften Inlandsnachfrage — um etwa einen halben Prozentpunkt höher gelegen. Trotz der relativ günstigen Wirtschaftsentwicklung in diesem Zeitraum ist die Erwerbsquote nur geringfügig angestiegen, und die Arbeitslosenquote weiterhin hoch, auch wenn sie in jüngster Zeit von 10,2 % im März 2005 auf 9,5 % im Januar 2006 zurückgegangen ist. Nachdem das Defizit 1993 mit 6 % des BIP Rekordhöhe erreicht hatte, verbesserte sich die Haushaltslage, und ab 1997 wurde der im EG-Vertrag vorgesehene Referenzwert eingehalten.
Infolge der Verschlechterung der Haushaltslage, die zum Teil auf die Wachstumsverlangsamung zurückzuführen war, wurde der Referenzwert ab 2002 jedoch wieder überschritten. Seit 2004 ist die Defizitquote rückläufig. (3) Am 3. Juni 2003 entschied der Rat, dass in Frankreich ein übermäßiges Defizit bestand, und empfahl gestützt auf Artikel 104 Absatz 7, das übermäßige Defizit bis 2004 zu korrigieren. In ihrer im Dezember 2004 verabschiedeten Mitteilung an den Rat zur „ Situation Deutschlands und Frankreichs in Bezug auf ihre Verpflichtungen im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit nach dem Urteil des Gerichtshofs “ gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass für die Defizitkorrektur das Jahr 2005 als geltende Frist zugrunde zu legen sei.
Im Januar 2005 stimmte der Rat dieser Sichtweise zu. In seiner Stellungnahme vom 17. Februar 2005 zur Aktualisierung 2004 des Stabilitätsprogramms für den Zeitraum 2004-2008 forderte der Rat Frankreich auf, das Notwendige zu tun, damit sichergestellt ist, dass das übermäßige Defizit im Jahr 2005 korrigiert und die Haushaltskonsolidierung in den Folgejahren fortgeführt wird, die Strukturreformen umzusetzen und die Ausgaben in den Griff zu bekommen, um die Einhaltung der in dem Programm angesetzten mehrjährigen Ausgabenziele zu gewährleisten. (4) Was den Haushaltsvollzug 2005 angeht, so wurde das gesamtstaatliche Defizit in der Herbstprognose 2005 der Kommissionsdienststellen auf 3,2 % des BIP geschätzt, während in der letzten Fortschreibung noch 2,9 % des BIP angestrebt worden waren und in der neuen Programmaktualisierung 3 % des BIP geplant sind.
Obgleich die makroökonomischen Bedingungen im Vergleich zum letzten Programm ungünstiger sind, deuten neuere Teildaten darauf hin, dass das Defizit im Jahr 2005 auf rund 3 % des BIP zurückgeschraubt sein dürfte, dies vor allem dank der besseren Kontrolle der öffentlichen Ausgaben, einer kräftigen Entwicklung bei den nichtfiskalischen Einnahmen und den preisabhängigen Steuern auf die Vermögenswerte sowie zusätzlicher Einnahmen Ende Dezember aufgrund einer Änderung der Körperschaftsteuergesetzgebung. Auch sei darauf hingewiesen, dass bei der Verringerung des Defizits im Jahr 2005 größere einmalige Maßnahmen eine Rolle gespielt haben.
(5) Das Programm entspricht im Großen und Ganzen dem im neuen Verhaltenskodex vorgegebenen Aufbau der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme sowie den dortigen Datenanforderungen . Die Programmaktualisierung wurde sechs Wochen nach dem im Verhaltenskodex vorgesehenen Termin (1. Dezember) vorgelegt, da die Behörden in ihrer Strategie zum verstärkten Schuldenabbau einige der im „ Pébereau-Bericht “ enthaltenen Vorschläge zum Schuldenabbau berücksichtigen wollten. (6) Das Programm enthält zwei verschiedene Szenarien für die makroökonomischen und budgetären Projektionen: ein „ wachstumsschwaches “ Szenario und ein Szenario mit hohem Wachstum.
Das „ wachstumsschwache “ Szenario wird als Referenzszenario für die Bewertung der Haushaltsprojektionen betrachtet, da es nach aktuellem Kenntnisstand auf plausiblen Wachstumsannahmen zu beruhen scheint. Demnach wird sich das reale BIP-Wachstum von 1,5-2,0 % im Jahr 2005 auf durchschnittlich 2 1 4 % im restlichen Verlauf des Programmzeitraums beschleunigen. Auch die Inflationsprojektionen des Programms scheinen realistisch. (7) Die Aktualisierung zielt darauf ab, die öffentlichen Finanzen wieder auszugleichen und den öffentlichen Schuldenstand im Verhältnis zum BIP bis 2010 unter den Referenzwert von 60 % des BIP zurückzuführen.
Außerdem bestätigt sie, dass das Defizit im Jahr 2005 auf den Referenzwert von 3 % gesenkt und ab 2006 unter diesem Wert gehalten werden soll. Über den Programmzeitraum ist eine Reduzierung des gesamtstaatlichen Defizits um 2 Prozentpunkte des BIP auf 1,0 % des BIP im Jahr 2009 geplant. Ab 2007 soll wieder ein Primärüberschuss erzielt werden. Wie in früheren Aktualisierungen konzentriert sich die im Programm vorgesehene Konsolidierung auf die Ausgabenseite. Die mittelfristige Strategie beruht auf mehrjährigen Zielen für den Anstieg der realen öffentlichen Ausgaben, die eine Verringerung der Ausgabenquote implizieren.
Die im Vorgängerprogramm geplante Defizitsenkung wurde zurückgestellt; zum Teil ist dies einem ungünstigeren makroökonomischen Szenario und frühzeitigen Steuersenkungen geschuldet. Einmalige Maßnahmen werden auch 2006 das Defizit verringern, jedoch weniger ausgeprägt als 2005. (8) Der nach der gemeinsamen Methodik berechnete strukturelle Haushaltssaldo (d.h. der konjunkturbereinigte Saldo ohne einmalige und sonstige befristete Maßnahmen) soll sich im Programmzeitraum um durchschnittlich 0,6 % des BIP pro Jahr verbessern. Die Behörden haben als mittelfristiges Ziel für die Haushaltsposition einen strukturellen Ausgleich festgelegt, den sie nicht innerhalb des Programmzeitraums, sondern bis 2010 anstreben.
Da dieses mittelfristige Ziel über den Richtwert für die Mindestanstrengung (schätzungsweise ein Defizit von rund 1 1 2 % des BIP) hinausgeht, dürfte seine Erreichung die erforderliche Sicherheitsmarge beim Referenzwert schaffen. Das im Programm gesetzte mittelfristige Ziel liegt innerhalb der Spanne, die der Stabilitäts- und Wachstumspakt sowie der Verhaltenskodex für Mitgliedstaaten des Eurogebiets und des WKM II vorsehen, und trägt der Schuldenquote sowie dem langfristigen durchschnittlichen Wachstumspotenzial angemessen Rechnung. (9) Das Haushaltsergebnis könnte schlechter ausfallen als im Programm projiziert.
Bezogen auf das Jahr 2006 erwachsen Abwärtsrisiken aus dem makroökonomischen Szenario und der Tatsache, dass die Einnahmen niedriger und die Ausgaben in den Bereichen lokale Verwaltung und Gesundheitsvorsorge höher ausfallen könnten. Für den übrigen Programmzeitraum sind die in der Aktualisierung gesteckten ehrgeizigen Ziele zu begrüßen. Die Verbesserung der das Ausgabenwachstum regelnden Vorschriften auf den verschiedenen gesamtstaatlichen Ebenen wird der Überwachung der öffentlichen Finanzen zugute kommen und dazu beitragen, dass sich alle öffentlichen Akteure stärker für die Kontrolle der Ausgaben verantwortlich fühlen.
Die strikte Kontrolle der öffentlichen Ausgaben und die unlängst erfolgte Verbesserung der Vollzugsmechanismen für die Gesundheitsausgaben sowie die Einsetzung eines ständigen Ausschusses, in dem alle Beteiligten aus dem Bereich der öffentlichen Finanzen vertreten sind und dessen Aufgabe es ist, Vorschläge für die Steuerung der öffentlichen Ausgaben und den Schuldenabbau zu unterbreiten, sind zu begrüßen. Bei der Kontrolle der Ausgaben muss jedoch angesichts der bisherigen Erfolge bei der Erreichung der Ziele auf dem Weg zu einem insgesamt ausgeglichenen Haushalt sehr konsequent vorgegangen werden.
Die neuen Ziele beinhalten im Vergleich zu den früheren Zielen eine drastische Eindämmung der Ausgaben; damit werden weit reichende, noch ausführlich darzulegende Strukturreformen insbesondere in Bezug auf die lokalen Gebietskörperschaften erforderlich. (10) Sollten sich die vorstehend genannten Risiken konkretisieren, so würde eine dauerhafte und nachhaltige Senkung des Defizits unter 3 % des BIP zusätzliche Maßnahmen im Jahr 2006 erfordern. Die geplante strukturelle Anpassung im Jahr 2006 liegt knapp unter 0,5 % des BIP. Danach ist das aus dem Programm hervorgehende Tempo der Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Ziel in vollem Umfang mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt vereinbar, wonach die jährliche Verbesserung des strukturellen Haushaltssaldos bei Mitgliedstaaten des Eurogebiets und des WKM II einem Richtwert von 0,5 % des BIP entsprechen sollte.
Dennoch ist nicht sicher, dass das mittelfristige Ziel bis 2010 erreicht wird, wenn sich die vorstehend genannten Risiken konkretisieren. Der im Programm vorgezeichnete haushaltspolitische Kurs bietet anscheinend eine ausreichende Sicherheitsmarge, damit die Defizitmarke von 3 % des BIP bei normalen makroökonomischen Schwankungen bis zum Ende des Programmzeitraums nicht überschritten wird. (11) Die Schuldenquote lag 2005 bei schätzungsweise 66 % des BIP und damit über dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP. Dem Programm zufolge soll die Schuldenquote im Programmzeitraum um 3 Prozentpunkte sinken.
In Anbetracht der vorerwähnten Risiken für die Haushaltsziele könnte sich die Schuldenquote weniger günstig entwickeln als im Programm projiziert. Angesichts dieser Risikoeinschätzung ist nicht sichergestellt, dass sich die Schuldenquote hinreichend rückläufig entwickelt und rasch genug dem Referenzwert nähert. Die Regierung hat jedoch unlängst angekündigt, dass etwaige zusätzliche Steuereinnahmen auf Grund höheren Wachstums für die Verringerung des Defizits verwendet werden; dies ist zu begrüßen. (12) In Bezug auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen besteht für Frankreich aufgrund der projizierten Kosten der Bevölkerungsalterung ein mittleres Risiko.
Die jüngsten Reformen, insbesondere die Rentenreform des Jahres 2003, haben einen wesentlichen Beitrag zur Eindämmung des künftigen Anstiegs der öffentlichen Ausgaben geleistet, und ihre vollständige Umsetzung wird entscheidend sein, um die erwarteten Ergebnisse zu sichern. Der öffentliche Bruttoschuldenstand liegt derzeit über dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP, und das derzeit hohe strukturelle Defizit wird, sofern es unverändert bleibt, den angesichts der zukünftigen Kosten der Bevölkerungsalterung erforderlichen Schuldenabbau verhindern. Ohne weitere Reformen bedarf es daher einer rigorosen Haushaltskonsolidierung, um die Risiken für die langfristige Tragfähigkeit zu verringern.
(13) Die im Bereich der öffentlichen Finanzen geplanten Maßnahmen entsprechen im Großen und Ganzen den in den Integrierten Leitlinien enthaltenen Grundzügen der Wirtschaftspolitik 2005-2008. So plant Frankreich eine Reihe von Strukturreformen, um die Zurückdämmung der öffentlichen Ausgaben sicherzustellen und mittel- bis langfristig die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verbessern, wobei jedoch die Korrektur des übermäßigen Defizits zusätzliche Maßnahmen erfordern könnte. (14) Im Nationalen Reformprogramm Frankreichs, das am 7. November 2005 im Zusammenhang mit der überarbeiteten Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung vorgelegt wurde, werden folgende drei Prioritäten genannt: a) Schaffung der notwendigen Voraussetzungen für ein starkes Wirtschaftswachstum, einschließlich tragfähiger öffentlicher Finanzen, b) Senkung der Arbeitslosigkeit und Erhöhung der Beschäftigung sowie c) Aufbau einer wissensbasierten Wirtschaft.
Gleichermaßen stellt die Verbesserung des Wachstumspotenzials — insbesondere dank des so genannten Notfallplans für Beschäftigung und sonstiger Arbeitsmarktreformen — eine der in der Aktualisierung erwähnten drei Säulen der Haushaltsstrategie dar. Alles in allem entsprechen die laut Stabilitätsprogramm geplanten Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Finanzen weitgehend den im Nationalen Reformprogramm vorgesehenen Aktionen. Das Stabilitätsprogramm ergänzt diese Maßnahmen durch Änderungen in der institutionellen Struktur der öffentlichen Finanzen, und zwar durch eine genaue Darlegung und Verbesserung der das Ausgabenwachstum regelnden Vorschriften auf alle Ebenen der Untersektoren des Sektors Staat und durch die Schaffung der Grundlagen für eine bessere Koordination zwischen den Akteuren.
Allerdings sind nicht alle Haushaltsauswirkungen der im Nationalen Reformprogramm dargelegten Aktionen in den Haushaltsprojektionen des Stabilitätsprogramms hinreichend detailliert aufgeführt. In Anbetracht der vorstehenden Bewertung begrüßt der Rat, dass das französische Stabilitätsprogramm dem Schuldenabbau Priorität einräumt, stellt jedoch fest, dass die Erreichung der Haushaltsziele und die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen mit Risiken behaftet sind. Auch im Lichte der Mitteilung der Kommission vom Dezember 2004, die im Januar 2005 vom Rat gebilligt wurde, fordert der Rat Frankreich auf, die notwendigen Strukturanpassungen vorzunehmen, um das gesamtstaatliche Defizit im Jahr 2006 auf glaubhafte und nachhaltige Weise unter 3 % des BIP zu senken, die für die Sicherstellung der geplanten Haushaltskonsolidierung in Richtung auf das mittelfristige Ziel erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen sowie die langfristige Tragfähigkeit zu verbessern und die Überwachung und Durchsetzung der für die Untersektoren des Gesamtstaates definierten Ausgabenvorschriften zu verstärken, um die Einhaltung der ehrgeizigen mehrjährigen Ausgabenobergrenzen sicherzustellen.
Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen Anmerkungen: Quelle: Stabilitätsprogramm (SP), Herbstprognose 2005 der Kommissionsdienststellen (KOM), Berechnungen der Kommissionsdienststellen. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Reales BIP (Veränderung in %) SP Jan. 2006 2,3 1,5–2,0 2,0–2,5 2,25 2,25 2,25 KOM Nov. 2005 2,3 1,5 1,8 2,3 n.v. n.v. SP Dez. 2004 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 n.v. HVPI-Inflation (%) SP Jan. 2006 2,3 1,9 1,8 1,75 1,75 1,75 KOM Nov. 2005 2,3 2,0 2,1 1,9 n.v. n.v. SP Dez. 2004 2,2 1,8 1,5 1,5 1,5 n.v. Produktionslücke (% des BIP-Potenzials) SP Jan. 2006 – 0,3 – 0,5 – 0,4 – 0,6 – 0,8 – 0,9 KOM Nov.
2005 – 0,2 – 0,5 – 0,9 – 1,0 n.v. n.v. SP Dez. 2004 – 0,5 – 0,4 – 0,4 – 0,4 – 0,4 n.v. Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo (% des BIP) SP Jan. 2006 – 3,7 – 3,0 – 2,9 – 2,6 – 1,9 – 1,0 KOM Nov. 2005 – 3,7 – 3,2 – 3,5 – 3,5 n.v. n.v. SP Dez. 2004 – 3,6 – 2,9 – 2,2 – 1,6 – 0,9 n.v. Primärsaldo (% des BIP) SP Jan. 2006 – 0,8 – 0,3 – 0,3 0,0 0,6 1,6 KOM Nov. 2005 – 0,8 – 0,5 – 0,7 – 0,7 n.v. n.v. SP Dez. 2004 – 0,7 0,1 0,8 1,5 2,2 n.v. Konjunkturbereinigter Saldo (% des BIP) SP Jan. 2006 – 3,5 – 2,8 – 2,7 – 2,3 – 1,5 – 0,6 KOM Nov.
2005 – 3,6 – 3,0 – 3,0 – 3,1 n.v. n.v. SP Dez. 2004 – 3,4 – 2,7 – 2,0 – 1,4 – 0,7 n.v. Struktureller Haushaltssaldo (% des BIP) SP Jan. 2006 – 3,5 – 3,3 – 2,9 – 2,3 – 1,5 – 0,6 KOM Nov. 2005 – 3,6 – 3,5 – 3,3 – 3,1 n.v. n.v. SP Dez. 2004 n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. Öffentlicher Bruttoschuldenstand (% des BIP) SP Jan. 2006 65,1 65,8 66,0 65,6 64,6 62,8 KOM Nov. 2005 65,1 66,5 67,1 68,0 n.v. n.v. SP Dez. 2004 64,8 65,0 64,6 63,6 62,0 n.v.