Avis du Conseil du 14 mars 2006 relatif au programme de stabilité actualisé de la France pour 2005-2009 (2006/C 82/04) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du Comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 14 mars 2006 , le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la France, qui couvre la période 2005-2009.
(2) La croissance du PIB en France s'est élevée à 2,3 % au cours des dix dernières années, soit un taux proche de la moyenne de la zone euro. Depuis 1998, elle dépasse cette moyenne de un demi-point de pourcentage environ, grâce à une demande intérieure relativement dynamique. Malgré une performance plutôt favorable sur cette période, le taux d'emploi n'a que légèrement progressé, tandis que le taux de chômage est resté élevé, bien qu'il ait reculé récemment, passant de 10,2 % en mars 2005 à 9,5 % en janvier 2006. Après une année de déficit record (6 % du PIB) en 1993, la situation des finances publiques s'est améliorée, et la valeur de référence du traité de 3 % du PIB a été respectée à partir de 1997.
Ce seuil a cependant de nouveau été franchi à compter de 2002, lorsque la situation budgétaire s'est dégradée en partie du fait du ralentissement de la croissance. Le ratio du déficit est en baisse depuis 2004. (3) Le 3 juin 2003 , le Conseil a établi dans une décision que la France était en situation de déficit excessif et lui a recommandé de corriger ce déficit excessif en 2004 au plus tard. Dans sa communication de décembre 2004 au Conseil sur la situation de l'Allemagne et de la France à l'égard de leurs obligations dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs après l'arrêt de la Cour de justice, la Commission a conclu que l'année 2005 devait être considérée comme le délai pertinent pour cette correction.
En janvier 2005, le Conseil a souscrit à ce point de vue. Dans son avis du 17 février 2005 relatif au programme de stabilité actualisé de décembre 2004, qui couvrait la période 2004-2008, il a invité la France à faire le nécessaire afin de corriger le déficit excessif en 2005 et de poursuivre l'assainissement budgétaire par la suite, ainsi qu'à mettre en œuvre des réformes structurelles et à maîtriser les dépenses afin de garantir le respect des objectifs pluriannuels en matière de dépenses. (4) En ce qui concerne l'exécution du budget en 2005, le déficit public a été estimé à 3,2 % du PIB dans les prévisions des services de la Commission de l'automne 2005, au lieu de l'objectif de 2,9 % prévu dans la mouture précédente du programme de stabilité et de l'objectif de 3 % visé dans la présente version.
En dépit de conditions macroéconomiques moins favorables que ce qu'envisageait le programme précédent, des informations partielles récentes donnent à penser que le déficit a probablement été ramené en 2005 aux alentours de 3 % du PIB, grâce notamment à une meilleure maîtrise des dépenses publiques, aux bons résultats des rentrées non fiscales et des impôts basés sur le prix des actifs, ainsi qu'à des recettes qui sont venues s'ajouter fin décembre en liaison avec une modification de la législation sur l'impôt des sociétés. Il convient également de noter que la compression du déficit en 2005 résulte pour une large part de mesures ponctuelles.
(5) D'une manière générale, ce programme respecte les exigences du nouveau code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence . Le programme actualisé a été soumis six semaines après le délai du 1 er décembre fixé dans le code de conduite, les autorités souhaitant incorporer dans leur stratégie renforcée de réduction de la dette certaines des propositions en la matière du rapport Pébereau . (6) Le programme présente deux scénarios différents pour les projections macroéconomiques et budgétaires: un scénario « croissance élevée » et un scénario « croissance faible » .
C'est ce dernier qui est retenu comme scénario de référence pour l'évaluation des projections budgétaires, pour la raison qu'il semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles, eu égard aux informations disponibles actuellement. Ce scénario table sur une certaine accélération de la croissance du PIB réel, de 1,5 % — 2,0 % en 2005 à 2,25 % en moyenne sur le reste de la période considérée. Les projections en matière d'inflation paraissent également réalistes. (7) Le programme actualisé vise à rétablir l'équilibre des comptes publics ainsi qu'à ramener le ratio de la dette publique au PIB en dessous de la valeur de référence de 60 % d'ici 2010.
Il confirme en outre que le déficit devrait être revenu au niveau de la valeur de référence en 2005, puis tomber en dessous de ce seuil à compter de 2006. Une compression du déficit public de deux points de pourcentage du PIB est prévue sur l'ensemble de la période couverte, ce qui ramènera ce déficit à 1,0 % du PIB en 2009. Un excédent primaire devrait revoir le jour à partir de 2007. Comme dans les mises à jour précédentes, l'assainissement programmé repose avant tout sur les dépenses. La stratégie à moyen terme a recours à des objectifs pluriannuels pour l'augmentation des dépenses publiques en termes réels, qui impliquent une réduction du ratio des dépenses au PIB.
Par rapport au programme précédent, la réduction envisagée du déficit a été différée dans la nouvelle mise à jour, en partie pour tenir compte d'un scénario macroéconomique un peu moins favorable ainsi que de l'anticipation des réductions d'impôt. Les mesures ponctuelles continueront à avoir une incidence sur la réduction du déficit en 2006, mais dans une moindre mesure qu'en 2005. (8) Sur l'ensemble de la période couverte par le programme, le solde structurel (c'est-à-dire le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires), calculé selon la méthode commune, devrait s'améliorer en moyenne de 0,6 % du PIB par an.
Les autorités se fixent comme objectif budgétaire à moyen terme (OMT) de parvenir à un budget en équilibre en termes structurels, ce qu'ils ne comptent pas accomplir pendant la période du programme mais d'ici 2010. Cet objectif étant plus ambitieux que le minimum requis (estimé à un déficit de 1,5 % du PIB environ), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l'apparition d'un déficit excessif. L'OMT du programme entre dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et correspond de manière satisfaisante au ratio d'endettement et à la croissance moyenne à long terme du PIB potentiel.
(9) Les résultats budgétaires pourraient être inférieurs à ce qui est projeté dans le programme. En ce qui concerne 2006, les risques de voir se confirmer des projections pessimistes est lié au scénario macroéconomique retenu et au fait que les recettes pourraient être inférieures, et les dépenses plus importantes tant au niveau des administrations locales que dans le domaine des soins de santé. Quant au reste de la période, les objectifs ambitieux que se fixe le programme actualisé sont tout à fait opportuns. Le durcissement des règles relatives à l'augmentation des dépenses aux différents niveaux de l'administration publique améliorera la surveillance des finances de l'État et renforcera la responsabilité de tous les acteurs publics dans le cadre de la maîtrise des dépenses.
La bonne maîtrise des dépenses publiques et le récent renforcement des mécanismes contraignants en matière de dépenses de santé constituent des évolutions positives, tout comme la création d'un comité permanent regroupant l'ensemble des parties prenantes dans les finances publiques, qui serait chargé de formuler des propositions pour la maîtrise des dépenses publiques et la réduction de la dette. La maîtrise des dépenses publiques devra cependant être appliquée strictement, vu les antécédents de la France en matière de réalisation des objectifs d'équilibre budgétaire global.
Par rapport à la version précédente du programme, les nouveaux objectifs impliquent une compression considérable des dépenses nécessitant de vastes réformes structurelles qu'il conviendra de détailler, notamment en ce qui concerne les collectivités locales. (10) Si les risques susmentionnés devaient se concrétiser, un retour crédible et durable du déficit en dessous de 3 % du PIB nécessiterait l'application de mesures supplémentaires en 2006. L'ajustement prévu cette année-là est légèrement inférieur à 0,5 % du PIB en termes structurels. Par la suite, l'assainissement envisagé afin d'atteindre l'objectif à moyen terme que se fixe le programme suit un rythme conforme au pacte de stabilité et de croissance, lequel prévoit que, pour les États membres de la zone euro et du MCE II, l'amélioration annuelle du solde structurel doit être de 0,5 % du PIB au minimum.
Néanmoins, si les risques en question devaient se concrétiser, la réalisation de l'objectif à moyen terme d'ici à 2010 n'est pas garantie. La position budgétaire au sens du pacte semble offrir une marge de sécurité suffisante pour empêcher que le déficit franchisse le seuil de 3 % du PIB à la fin de la période concernée compte tenu de fluctuations macroéconomiques normales. (11) Selon les estimations, le ratio de la dette aurait atteint 66 % du PIB en 2005, soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB fixée dans le traité. Le programme prévoit qu'il diminuera de 3 points de pourcentage sur l'ensemble de la période du programme.
Or, cette évolution pourrait être moins favorable que prévu, notamment étant donné les risques pesant sur les objectifs budgétaires qui ont été évoqués ci-dessus. Eu égard à cette évaluation des risques, le ratio d'endettement pourrait ne pas se rapprocher suffisamment de la valeur de référence. Toutefois, le gouvernement a annoncé récemment que les éventuelles recettes fiscales supplémentaires liées à la croissance seraient affectées à la réduction du déficit, ce qui est un élément positif. (12) En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, les coûts budgétaires anticipés du vieillissement de la population semblent représenter un risque moyennement élevé pour la France.
Les réformes récentes, en particulier celle des retraites de 2003, ont aidé dans une large mesure à contenir le gonflement futur des dépenses publiques, et leur application intégrale sera capitale pour atteindre les résultats escomptés. Alors que le niveau actuel d'endettement public est supérieur au seuil de 60 % du PIB fixé dans le traité, le déficit structurel actuel, s'il se maintient à ce niveau élevé, empêchera la nécessaire réduction de la dette compte tenu du coût futur du vieillissement démographique. En l'absence de réformes supplémentaires, par conséquent, un assainissement budgétaire rigoureux s'impose afin d'atténuer les risques pour la viabilité à long terme.
(13) Les mesures envisagées en matière de finances publiques sont globalement conformes aux grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. En particulier, la France compte mettre en œuvre un certain nombre de réformes structurelles devant entraîner une décélération des dépenses publiques et améliorer la viabilité des finances de l'État à moyen et à long terme, mais la correction du déficit excessif pourrait exiger des mesures supplémentaires. (14) Le programme national de réformes (PNR) de la France, présenté le 7 novembre 2005 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi, fixe trois grandes priorités: a) créer les conditions d'une croissance économique vigoureuse, notamment des finances publiques viables, b) faire baisser le chômage et accroître l'emploi, et c) bâtir une économie fondée sur la connaissance.
En outre, le renforcement de la production potentielle — grâce notamment au plan dit « d'urgence pour l'emploi » et à d'autres réformes du marché du travail — constitue l'un des trois piliers de la stratégie budgétaire exposée dans le programme actualisé. Dans l'ensemble, les mesures prévues par le programme de stabilité en matière de finances publiques sont conformes à celles qu'envisage le programme national de réformes. Le programme de stabilité complète ces mesures par une modification des dispositions institutionnelles dans le domaine des finances publiques, notamment en établissant et en renforçant les règles concernant l'augmentation des dépenses à tous les niveaux des sous-secteurs des administrations publiques, ainsi qu'en jetant les bases d'une meilleure coordination de toutes les parties prenantes.
Toutefois, les conséquences budgétaires des actions décrites dans le PNR sont suffisamment détaillées dans les projections budgétaires du programme de stabilité. Eu égard à l'évaluation qui précède, le Conseil salue la priorité que le programme de stabilité français accorde à la réduction de la dette, mais observe qu'un certain nombre de risques pèsent sur la réalisation des objectifs budgétaires ainsi que sur la viabilité à long terme des finances publiques. Compte tenu en outre de la communication de la Commission de décembre 2004 approuvée par le Conseil en janvier 2005, le Conseil invite la France à: procéder à l'ajustement structurel nécessaire afin de ramener de manière crédible et durable le déficit des administrations publiques en dessous de 3 % du PIB en 2006; prendre les mesures requises pour s'assurer que l'assainissement budgétaire conduisant à l'objectif à moyen terme aura bien lieu et pour améliorer la viabilité à long terme; et renforcer la surveillance et l'application effective des règles de dépenses fixées aux sous-secteurs des administrations publiques, de façon à garantir le respect des ambitieux plafonds de dépenses pluriannuels.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Notes: Source: Programme de stabilité (PS); prévisions économiques de l'automne 2005 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 PIB réel (variation en %) PS jan. 2006 2,3 1,5–2,0 2,0–2,5 2,25 2,25 2,25 COM nov. 2005 2,3 1,5 1,8 2,3 n.d. n.d. PS déc. 2004 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 n.d. Inflation IPCH (%) PS jan 2006 2,3 1,9 1,8 1,75 1,75 1,75 COM nov. 2005 2,3 2,0 2,1 1,9 n.d. n.d. PS déc. 2004 2,2 1,8 1,5 1,5 1,5 n.d. Écart de production (% du PIB potentiel) PS jan.
2006 – 0,3 – 0,5 – 0,4 – 0,6 – 0,8 – 0,9 COM nov. 2005 – 0,2 – 0,5 – 0,9 – 1,0 n.d. n.d. PS déc. 2004 – 0,5 – 0,4 – 0,4 – 0,4 – 0,4 n.d. Solde des administrations publiques (% du PIB) PS jan 2006 – 3,7 – 3,0 – 2,9 – 2,6 – 1,9 – 1,0 COM nov. 2005 – 3,7 – 3,2 – 3,5 – 3,5 n.d. n.d. PS déc. 2004 – 3,6 – 2,9 – 2,2 – 1,6 – 0,9 n.d. Solde primaire (% du PIB) PS jan. 2006 – 0,8 – 0,3 – 0,3 0,0 0,6 1,6 COM nov. 2005 – 0,8 – 0,5 – 0,7 – 0,7 n.d. n.d. PS déc. 2004 – 0,7 0,1 0,8 1,5 2,2 n.d. Solde corrigé des var. conjoncturelles (% du PIB) PS jan.
2006 – 3,5 – 2,8 – 2,7 – 2,3 – 1,5 – 0,6 COM nov. 2005 – 3,6 – 3,0 – 3,0 – 3,1 n.d. n.d. PS déc. 2004 – 3,4 – 2,7 – 2,0 – 1,4 – 0,7 n.d. Solde structurel (% du PIB) PS jan. 2006 – 3,5 – 3,3 – 2,9 – 2,3 – 1,5 – 0,6 COM nov. 2005 – 3,6 – 3,5 – 3,3 – 3,1 n.d. n.d. PS déc. 2004 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Dette publique brute (% du PIB) PS jan. 2006 65,1 65,8 66,0 65,6 64,6 62,8 COM nov. 2005 65,1 66,5 67,1 68,0 n.d. n.d. PS déc. 2004 64,8 65,0 64,6 63,6 62,0 n.d.