Dictamen del Consejo de 14 de marzo de 2006 en relación con el programa de estabilidad actualizado de Francia (2005-2009) (2006/C 82/04) EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y en particular su artículo 5, apartado 3, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:
(1) El 14 de marzo de 2006 , el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Francia, que abarca el período 2005-2009. (2) Durante los últimos diez años, el crecimiento del PIB francés (2,3 %) fue próximo a la media de la UE; a partir de 1998, respaldado por una demanda interna relativamente dinámica, fue superior en aproximadamente medio punto porcentual. Pese al comportamiento relativamente favorable observado durante dicho período, la tasa de empleo sólo aumentó ligeramente, mientras que la tasa de desempleo se mantuvo en un nivel elevado, si bien ha disminuido recientemente, del 10,2 % en marzo de 2005 al 9,5 % en enero de 2006.
Tras un déficit máximo equivalente al 6 % del PIB en 1993, la situación presupuestaria mejoró y a partir de 1997 se cumplió el valor de referencia del 3 % del PIB establecido en el Tratado. Sin embargo, dicho valor fue rebasado de nuevo a partir de 2002 al deteriorarse la situación presupuestaria, lo que se debió en parte a la ralentización del crecimiento. Desde 2004, el ratio de deuda ha ido disminuyendo. (3) El 3 de junio de 2003 , el Consejo decidió declarar la existencia de un déficit excesivo en Francia y, en virtud del artículo 104, apartado 7, recomendó su corrección en 2004 a más tardar.
En su Comunicación al Consejo de diciembre de 2004 relativa a la « Situación de Alemania y Francia en relación con sus obligaciones en el marco del procedimiento de déficit excesivo tras la sentencia del Tribunal de Justicia » , la Comisión concluyó que debía considerarse 2005 como la fecha límite para la corrección. En enero de 2005, el Consejo manifestó su acuerdo con esta opinión. En su dictamen de 17 de febrero de 2005 sobre la actualización de diciembre de 2004 del programa de estabilidad, referente al período 2004-2008, el Consejo instó a Francia a adoptar las medidas necesarias para garantizar la corrección del déficit excesivo en 2005 y la continuación del saneamiento presupuestario posteriormente y aplicar reformas estructurales y medidas de control del gasto con objeto de cumplir los límites máximos plurianuales de gasto.
(4) En cuanto a la ejecución del presupuesto en 2005, el déficit de las administraciones públicas fue estimado en el 3,2 % del PIB en las previsiones del otoño de 2005 de los servicios de la Comisión, frente al objetivo del 2,9 % del PIB presentado en la anterior actualización y al objetivo del 3 % del PIB establecido en la presente actualización. A pesar de unas condiciones macroeconómicas menos favorables en comparación con el programa anterior, información parcial reciente sugiere que en 2005 el déficit probablemente se habrá reducido en torno al 3 % del PIB, gracias especialmente a un mejor control del gasto público, a un buen comportamiento de los ingresos no fiscales y de los impuestos sobre los precios de los activos, así como a unos ingresos adicionales obtenidos a finales de diciembre como consecuencia de una modificación de la legislación sobre el impuesto de sociedades.
Cabe asimismo señalar que la reducción del déficit en 2005 incluyó ingresos excepcionales considerables. (5) El programa sigue en líneas generales el modelo de estructura y los requisitos en materia de suministro de datos para los programas de estabilidad y de convergencia especificados en el nuevo código de conducta . La actualización fue presentada seis semanas después de haber finalizado el plazo del 1 de diciembre establecido en el código de conducta, debido al deseo de las autoridades francesas de incorporar en su estrategia reforzada de reducción de la deuda algunas de la propuestas tendentes a la reducción de la deuda incluidas en el « informe Pébereau » .
(6) El programa contiene dos diferentes escenarios para las previsiones macroeconómicas y presupuestarias: un escenario de « bajo crecimiento » y un escenario de « alto crecimiento » . El escenario de « bajo crecimiento » se toma como escenario de referencia para la evaluación de las previsiones presupuestarias, ya que partiendo de la información disponible, parece basarse en hipótesis de crecimiento verosímiles. Según dicho escenario, el crecimiento del PIB real aumentaría del 1,5 % al 2,0 % en 2005 y al 2,25 % por término medio durante el resto del período del programa. Las previsiones de inflación del programa también parecen realistas.
(7) La actualización se propone restablecer el equilibrio de las finanzas públicas y reducir el ratio deuda/PIB por debajo del valor de referencia del 60 % de aquí a 2010. También confirma que el déficit debe reducirse hasta el valor de referencia del 3 % en 2005 y por debajo del mismo a partir de 2006. Durante el período cubierto por el programa se prevé una reducción del déficit de las administraciones públicas en dos puntos porcentuales del PIB, hasta el 1 % en 2009. A partir de 2007 volvería a aparecer un superávit primario. Al igual que en anteriores actualizaciones, el saneamiento planeado se realizaría principalmente por el lado de los gastos.
La estrategia a medio plazo se basa en objetivos plurianuales para el aumento de los gastos públicos en términos reales que implican una reducción del ratio gastos/PIB. En comparación con el programa anterior, la reducción de déficit planeada se ha aplazado en la nueva actualización, lo que obedece en parte a un escenario macroeconómico menos favorable y a la aplicación de reducciones de impuestos. Las medidas excepcionales seguirán teniendo un efecto de reducción del déficit en 2006, pero en menor medida que en 2005. (8) Durante el período del programa, se prevé que el saldo estructural (esto es el saldo ajustado en función del ciclo excluyendo las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal), calculado aplicando la metodología común, mejore por término medio un 0,6 % del PIB al año.
Las autoridades establecen el objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria en un equilibrio en términos estructurales, que no se proponen alcanzar dentro del período cubierto por el programa, sino en 2010. Dado que es más exigente que el valor de referencia mínimo (estimado en un déficit de aproximadamente el 1,5 % del PIB), con su logro se debería cumplir el objetivo de proporcionar un margen de seguridad suficiente para impedir la aparición de déficits excesivos. El objetivo a medio plazo del programa se sitúa dentro del intervalo indicado para los Estados miembros de la zona del euro y del MTC II en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y en el código de conducta y plasma adecuadamente el ratio de deuda y el crecimiento potencial medio a largo plazo.
(9) Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa. En cuanto a 2006, los riesgos de pérdidas se derivan del escenario macroeconómico y de que los ingresos podrían ser inferiores y los gastos en los ámbitos de las administraciones locales y de la atención sanitaria podrían ser superiores. Para el resto del período, los ambiciosos objetivos establecidos en la actualización son oportunos. El endurecimiento de las normas de aumento del gasto a los distintos niveles de la Administración mejorará la supervisión de la hacienda pública y aumentará la responsabilidad de todos los participantes públicos en el control del gasto.
Cabe acoger favorablemente también el estricto control del gasto público y la reciente mejora de los mecanismos de aplicación de los gastos sanitarios, por ejemplo con la creación de un comité permanente que reúne a todos los agentes interesados de la hacienda pública y que se encargará de redactar propuestas relativas al control del gasto público y la reducción de la deuda. No obstante, el control del gasto deberá aplicarse de manera estricta, dados los antecedentes de Francia en materia de realización de los objetivos de equilibrio presupuestario global. En comparación con los objetivos anteriores, los nuevos objetivos implican una restricción drástica de los gastos, lo cual exigirá amplias reformas estructurales que habrán de describirse con mayor detalle, especialmente en lo que se refiere a las administraciones locales.
(10) Si llegan a hacerse realidad los riesgos anteriormente mencionados, una reducción permanente y sostenible del déficit por debajo del 3 % del PIB requeriría medidas adicionales en 2006. El ajuste estructural previsto en 2006 es ligeramente inferior al 0,5 % del PIB. Posteriormente, el ritmo de ajuste hacia el objetivo a medio plazo que subyace al programa es conforme al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que especifica que los Estados miembros de la zona del euro y del MTC II deberán lograr una mejora anual de su saldo estructural equivalente como mínimo al 0,5 % del PIB. Sin embargo, si se hacen realidad los riesgos antedichos, no está garantizado que se alcance el objetivo a medio plazo de aquí a 2010.
La estrategia presupuestaria del programa parece proporcionar un margen de seguridad suficiente para evitar que al término del programa se rebase el déficit máximo del 3 % del PIB en caso de fluctuaciones macroeconómicas normales. (11) Se ha estimado que el ratio de deuda ha alcanzado el 66 % del PIB en 2005, situándose, pues, por encima del valor de referencia establecido en el Tratado (60 % del PIB). Según el programa, este ratio disminuiría en tres puntos porcentuales durante el período del programa. Su evolución podría ser menos favorable de lo previsto en el programa, en particular habida cuenta de los riesgos para los objetivos presupuestarios mencionados anteriormente.
A la luz de esta evaluación de riesgos, es posible que el ratio de deuda no disminuya suficientemente hacia el valor de referencia. No obstante, hace poco el Gobierno anunció que todos los ingresos fiscales adicionales que se obtengan en relación con el crecimiento se dedicarían a la reducción del déficit, lo cual es una medida oportuna. (12) En cuanto a la sostenibilidad de la hacienda pública, Francia parece afrontar un nivel medio de riesgo derivado de los costes presupuestarios previstos del envejecimiento de la población. Las reformas recientes, especialmente la reforma del sistema de pensiones de 2003, han contribuido notablemente a contener el aumento del gasto público y su plena aplicación será fundamental para lograr los resultados esperados.
El nivel actual de deuda pública bruta es superior al valor del 60 % del PIB establecido en el Tratado, y el elevado déficit estructural actual, si se mantiene, impedirá la necesaria reducción de la deuda para hacer frente a los costes futuros del envejecimiento de la población. Por consiguiente, en ausencia de reformas adicionales, se requiere un fuerte saneamiento fiscal con objeto de reducir los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo. (13) Las medidas previstas en el área de la hacienda pública son globalmente conformes a las orientaciones generales de política económica incluidas en las Directrices integradas para el período 2005-2008.
En particular, Francia se propone aplicar una serie de reformas estructurales encaminadas a frenar el aumento de los gastos y mejorar la sostenibilidad de la hacienda pública a medio o largo plazo, aunque la corrección del déficit excesivo puede requerir medidas adicionales. (14) El Programa nacional de reforma francés, presentado el 7 de noviembre de 2005 en el marco de la nueva estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, establece tres prioridades principales: a) crear las condiciones necesarias para un fuerte crecimiento económico con una hacienda pública sostenible, b) reducir el desempleo y aumentar el empleo, y c) desarrollar una economía del conocimiento.
De forma similar, la mejora del potencial de producción –especialmente gracias al determinado plan de urgencia para el empleo y a otras reformas del mercado de trabajo– constituye uno de los tres pilares de la estrategia presupuestaria francesa mencionados en la actualización. Las medidas fiscales previstas en el plan de estabilidad se ajustan globalmente a las previstas en el Programa nacional de reforma. El programa de estabilidad complementa estas medidas con modificaciones de las disposiciones institucionales en materia de finanzas públicas, en particular, definiendo y reforzando las normas relativas al incremento de los gastos en todos los subsectores de las administraciones públicas y sentando las bases para una mejor coordinación entre todas las partes interesadas.
Sin embargo, no todas las repercusiones presupuestarias de las medidas presentadas en el Programa nacional de reforma se recogen con suficiente detalle en las previsiones presupuestarias del programa de estabilidad. A la luz de la presente evaluación, el Consejo acoge favorablemente la prioridad concedida a la reducción de la deuda en el programa de estabilidad francés, pero observa que existen riesgos asociados al logro de los objetivos presupuestarios y a la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública. Asimismo, teniendo en cuenta la Comunicación de la Comisión de diciembre de 2004 adoptada por el Consejo en enero de 2005, el Consejo insta a Francia a: realizar los ajustes estructurales necesarios para situar el déficit de las administraciones públicas por debajo del 3 % del PIB en 2006 de forma creíble y sostenible; adoptar las medidas necesarias para garantizar el saneamiento presupuestario planeado hacia el objetivo a medio plazo y para mejorar la sostenibilidad a largo plazo; y reforzar el seguimiento y la aplicación de las normas en materia de gastos definidas para los subsectores de las administraciones públicas, con objeto de lograr el cumplimiento de los ambiciosos límites máximos plurianuales para el gasto.
Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2005; cálculos de los servicios de la Comisión. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 PIB real (% variación) PE Ene 2006 2,3 1,5–2,0 2,0–2,5 2,25 2,25 2,25 COM Nov 2005 2,3 1,5 1,8 2,3 – – PE Dic 2004 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 – Inflación IPCA (%) PE Ene 2006 2,3 1,9 1,8 1,75 1,75 1,75 COM Nov 2005 2,3 2,0 2,1 1,9 – – PE Dic 2004 2,2 1,8 1,5 1,5 1,5 – Brecha de producción (% del PIB potencial) PE Ene 2006 – 0,3 – 0,5 – 0,4 – 0,6 – 0,8 – 0,9 COM Nov 2005 – 0,2 – 0,5 – 0,9 – 1,0 – – PE Dic 2004 – 0,5 – 0,4 – 0,4 – 0,4 – 0,4 – Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) PE Ene 2006 – 3,7 – 3,0 – 2,9 – 2,6 – 1,9 – 1,0 COM Nov 2005 – 3,7 – 3,2 – 3,5 – 3,5 – – PE Dic 2004 – 3,6 – 2,9 – 2,2 – 1,6 – 0,9 – Saldo primario (% del PIB) PE Ene 2006 – 0,8 – 0,3 – 0,3 0,0 0,6 1,6 COM Nov 2005 – 0,8 – 0,5 – 0,7 – 0,7 – – PE Dic 2004 – 0,7 0,1 0,8 1,5 2,2 – Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) PE Ene 2006 – 3,5 – 2,8 – 2,7 – 2,3 – 1,5 – 0,6 COM Nov 2005 – 3,6 – 3,0 – 3,0 – 3,1 – – PE Dic 2004 – 3,4 – 2,7 – 2,0 – 1,4 – 0,7 – Saldo estructural (% del PIB) PE Ene 2006 – 3,5 – 3,3 – 2,9 – 2,3 – 1,5 – 0,6 COM Nov 2005 – 3,6 – 3,5 – 3,3 – 3,1 – – PE Dic 2004 – – – – – – Deuda pública bruta (% del PIB) PE Ene 2006 65,1 65,8 66,0 65,6 64,6 62,8 COM Nov 2005 65,1 66,5 67,1 68,0 – – PE Dic 2004 64,8 65,0 64,6 63,6 62,0 –