Dictamen del Consejo de 14 de marzo de 2006 en relación con el programa de estabilidad actualizado de Italia (2005-2009) (2006/C 82/06) EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 5, apartado 3, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:
(1) El 14 de marzo de 2006 , el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Italia, que abarca el periodo 2005-2009. (2) De 1995 a 2004, el PIB italiano creció a una tasa media del 1,5 % anual, por debajo, pues, del 2 % de la zona del euro. Durante la última década, Italia ha sufrido una acentuada ralentización del incremento de la productividad, un deterioro gradual de su competitividad, que ha llevado a una disminución continua de su cuota en los mercados de exportación, y, desde 2000, una contracción significativa de la actividad manufacturera. Durante los años noventa, Italia emprendió esfuerzos notables de saneamiento fiscal, llegando a reducir el déficit público, de cerca del 12 % del PIB en 1990 a una cifra inferior al 2 % al final de la década.
Sin embargo, el déficit volvió a situarse por encima del 3 % del PIB en 2001, 2003 y 2004, logrando mantenerse próximo a esta cifra sólo gracias a importantes medidas excepcionales . El superávit primario disminuyó del 5 % del PIB en 1999 al 1,8 % del PIB en 2004, y la disminución del ratio deuda/PIB se ha reducido considerablemente, tras haber alcanzado este ratio un máximo del 125 % en 1994. Al final de 2004, la deuda equivalía al 106,5 % del PIB. (3) En su dictamen de 17 de febrero de 2005 sobre la anterior actualización del programa de estabilidad, el Consejo instó a Italia a: alcanzar el objetivo de déficit para 2005, lograr una situación presupuestaria de proximidad al equilibrio para 2008, y garantizar que el ratio deuda/PIB disminuya más rápidamente, prestando especial atención a los factores que aumentan la deuda distintos del endeudamiento neto.
El 28 de julio de 2005 , el Consejo decidió declarar la existencia de un déficit excesivo en Italia. Conforme a la recomendación del Consejo formulada en la misma fecha en virtud del artículo 104, apartado 7, el déficit excesivo debía corregirse en 2007 a más tardar. El 22 de febrero, la Comisión aprobó una comunicación en la que concluía que, de aplicarse plenamente, las medidas adoptadas por Italia dentro del plazo del 12 de enero de 2006 establecido por el Consejo, permitirían seguir la senda de saneamiento indicada por éste en su recomendación. (4) El déficit de 2005 se estima en el 4,3 % del PIB, frente al objetivo del 2,7 % del PIB establecido en la anterior actualización.
Las causas por las que no se alcanzó este objetivo son: un menor crecimiento del PIB; desvíos en los gastos primarios y en la venta de bienes inmuebles, no compensados totalmente por unos mayores ingresos y unos menores gastos de intereses; y efectos derivados de 2004, como consecuencia esencialmente de revisiones estadísticas. (5) El programa sigue en líneas generales el modelo de estructura, pero se aparta en algunos puntos importantes de los requisitos en materia de suministro de datos para los programas de estabilidad y de convergencia especificados en el nuevo código de conducta . La actualización fue presentada tres semanas después de haber finalizado el plazo del 1 de diciembre establecido en el código de conducta, y ello debido al deseo de las autoridades de incorporar la versión final del presupuesto para 2006.
(6) Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, el crecimiento del PIB se recuperaría de una tasa nula en 2005 a una tasa media ligeramente superior al 1,5 % durante el resto del período cubierto por el programa. A la luz de la información disponible, este escenario parece verosímil. Las previsiones de inflación del programa también parecen realistas. (7) La estrategia presupuestaria presentada en el programa tiende a reducir el déficit por debajo del 3 % del PIB en 2007 a más tardar y a proseguir el saneamiento fiscal hacia el equilibrio presupuestario en los años siguientes.
Se prevé una mejora del saldo primario, del 0,6 % del PIB en 2005 al 3,2 % en 2009. En 2006, la corrección presupuestaria se realizaría en gran medida por el lado de los gastos. Para los años 2007-2009, la información se limita a la magnitud de la corrección necesaria para alcanzar los objetivos presupuestarios habida cuenta de las tendencias de déficit y con la hipótesis de mantenimiento de la legislación al respecto. En comparación con el programa anterior, la nueva actualización concentra en los primeros años el ajuste planeado, con un escenario macroeconómico menos favorable. No obstante, el nuevo objetivo de déficit para 2008 es peor que el de la anterior actualización en 1,2 puntos porcentuales del PIB, ya que la concentración en los primeros años no compensa totalmente los efectos derivados de una peor situación de partida en 2005.
(8) Durante el periodo del programa, se prevé que el saldo estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluyendo las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal), calculado aplicando la metodología común, registre una mejora equivalente aproximadamente a 0,75 % del PIB al año. El programa establece un objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria, en el sentido del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, consistente en un presupuesto equilibrado, que no se propone alcanzar dentro del periodo del programa. Dado que el objetivo a medio plazo del programa es más exigente que el valor de referencia mínimo (estimado en un déficit de aproximadamente el 1,5 % del PIB), con su logro se cumpliría el objetivo de proporcionar un margen de seguridad que impida la aparición de déficit excesivos.
No obstante, el valor de referencia mínimo sólo se alcanzaría en 2009. El objetivo a medio plazo del programa es adecuado ya que se sitúa dentro del intervalo indicado para los Estados miembros de la zona del euro y del MTC II en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y en el código de conducta y refleja adecuadamente el ratio de deuda y el crecimiento potencial medio a largo plazo. (9) Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa. Existe un grado significativo de incertidumbre acerca de la ejecución del presupuesto para 2006, en particular en lo que se refiere a los amplios ahorros previstos en los gastos.
No se ofrecen datos sobre las medidas previstas después de 2006 y la magnitud de la corrección presupuestaria necesaria podría estar subestimada. (10) Sopesando todos los riesgos existentes, la corrección del déficit excesivo dentro del plazo de 2007 establecido por el Consejo depende fundamentalmente de una ejecución plena y eficaz del presupuesto para 2006 y de la definición y aplicación de importantes medidas correctoras para 2007. El logro del margen de seguridad en 2005 también depende de estos riesgos y de la definición y aplicación de medidas correctoras para los años posteriores a 2007 .
En los años siguientes a la corrección del déficit excesivo, el riesgo de ajuste contemplado en el programa hacia el objetivo a medio plazo de éste es conforme al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que indica que los Estados miembros de la zona del euro y del MTC II deberán alcanzar una mejora anual de su saldo presupuestario estructural equivalente como mínimo al 0,5 % del PIB y que el ajuste deberá ser superior en coyunturas económicas favorables y podrá ser inferior en coyunturas económicas desfavorables. (11) Se estima que el ratio de deuda ha alcanzado el 108,5 % del PIB en 2005, cifra muy superior al valor de referencia establecido en el Tratado (60 % del PIB) y una de las más elevadas de la UE.
El programa prevé que el ratio de deuda disminuya en siete puntos porcentuales durante el período cubierto por el mismo. La evolución del ratio de deuda podría ser menos favorable de lo previsto en el programa, habida cuenta de los riesgos sobre los objetivos presupuestarios mencionados anteriormente y de la incertidumbre acerca del ajuste de flujos-fondos. A la luz de esta evaluación de riesgos, sería necesario seguir reforzando la situación presupuestaria con objeto de que el ratio de deuda disminuya suficientemente hacia el valor de referencia. (12) En cuanto a la sostenibilidad de la hacienda pública, Italia parece afrontar un nivel medio de riesgo derivado de los costes presupuestarios previstos del envejecimiento de la población.
Las reformas anteriores han contribuido a contener los futuros aumentos del gasto público, y su plena aplicación, especialmente en el caso de la reforma del sistema de pensiones de 2004, será fundamental para obtener los resultados esperados. El elevado nivel actual de deuda bruta y la débil situación presupuestaria indican la necesidad de lograr un considerable saneamiento de la hacienda pública a medio plazo con vistas a reducir los riesgos para la sostenibilidad de la hacienda pública . (13) Las medidas previstas en el área de la hacienda pública son en líneas generales conformes a las orientaciones generales de política económica incluidas en las Directrices integradas para el periodo 2005-2008.
En particular, Italia está tomando medidas para corregir el déficit excesivo y se ha comprometido a garantizar un ajuste estructural anual medio, si se excluyen las medidas excepcionales, que sea conforme al Pacto de Estabilidad y Crecimiento. No obstante, sería conveniente que se propusiese reducir más rápidamente la deuda pública. (14) El Programa nacional de reforma de Italia, presentado el 14 de octubre de 2005 en el contexto de la nueva estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, establece los cinco retos siguientes: aumentar el número de sectores en los que ciudadanos y empresas tienen libertad de elección (liberalizando los mercados de energía y servicios); establecer incentivos para la investigación científica y la innovación tecnológica; reforzar la educación y la formación; mejorar las infraestructuras; y proteger el medio ambiente.
En cuanto a la hacienda pública, en el Documento de planificación económica y financiera de julio de 2005 se establece una sexta prioridad, a saber, la sostenibilidad presupuestaria a largo plazo. Las medidas fiscales contempladas en el Programa nacional de reforma y en el Documento de planificación económica y financiera se ajustan globalmente a las medidas previstas en el programa de estabilidad. La actualización presenta medidas encaminadas a reducir las cotizaciones sociales, fomentar los ahorros en pensiones privadas y reducir los déficit del sistema de asistencia sanitaria. A la luz de la presente evaluación, el programa puede considerarse compatible con una corrección del déficit excesivo en 2007 a más tardar, a condición de que se aplique plena y eficazmente el presupuesto para 2006 y se especifiquen y adopten nuevas medidas sustanciales para 2007.
Habida cuenta de la recomendación formulada por el Consejo el 28 de julio de 2005 , en virtud del artículo 104, apartado 7, del Tratado, y con el fin de reforzar la sostenibilidad de la hacienda pública, el Consejo insta a Italia a: i) Realizar los esfuerzos estructurales previstos para 2006 y 2007 en el programa a fin de garantizar la corrección del déficit excesivo en 2007 a más tardar de forma creíble y sostenible. ii) Especificar las medidas generales en que se basa la senda de ajuste durante 2007 y los últimos años del programa y garantizar que el ajuste hacia el objetivo a medio plazo sigue siendo conforme a las exigencias del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. iii) Garantizar que el ratio deuda/PIB disminuye más rápidamente hacia el valor de referencia del 60 % del PIB establecido en el Tratado, en particular, prestando especial atención a los factores que contribuyen a la variación de los niveles de deuda distintos del endeudamiento neto. iv) Mejorar el proceso presupuestario aumentando su transparencia y aplicando eficazmente los mecanismos nuevos y antiguos de seguimiento, control y notificación del gasto.
Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2005; cálculos de los servicios de la Comisión. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 PIB real (% variación) PE Dic 2005 1,2 0,0 1,5 1,5 1,7 1,8 COM Nov 2005 1,2 0,2 1,5 1,4 – – PE Nov 2004 1,2 2,1 2,2 2,3 2,3 – Inflación IPCA (%) PE Dic 2005 2,3 2,3 2,3 2,2 2,0 2,0 COM Nov 2005 2,3 2,2 2,1 1,9 – – PE Nov 2004 2,2 1,6 1,5 1,4 1,4 – Brecha de producción (% del PIB potencial) PE Dic 2005 – 0,4 – 1,5 – 1,2 – 1,0 – 0,8 – 0,6 COM Nov 2005 – 0,5 – 1,5 – 1,2 – 1,2 – – PE Nov 2004 – 1,6 – 1,2 – 0,8 – 0,3 0,0 – Saldo de las administraciones públicas (% del PIB)) PE Dic 2005 – 3,2 – 4,3 – 3,5 – 2,8 – 2,1 – 1,5 COM Nov 2005 – 3,2 – 4,3 – 4,2 – 4,6 – – PE Nov 2004 – 2,9 – 2,7 – 2,0 – 1,4 – 0,9 – Saldo primario (% del PIB) PE Dic 2005 1,8 0,6 1,3 1,9 2,6 3,2 COM Nov 2005 1,8 0,6 0,6 0,3 – – PE Nov 2004 2,4 2,4 3,3 4,0 4,7 – Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) PE Dic 2005 – 3,0 – 3,5 – 2,9 – 2,3 – 1,7 – 1,2 COM Nov 2005 – 3,0 – 3,5 – 3,6 – 4,0 – – PE Nov 2004 – 2,1 – 2,1 – 1,6 – 1,2 – 1,0 – Saldo estructural (% del PIB) PE Dic 2005 – 4,4 – 4,1 – 3,2 – 2,3 – 1,7 – 1,2 COM Nov 2005 – 4,4 – 4,0 – 4,0 – 4,0 – – PE Nov 2004 – – – – – – Deuda pública bruta (% del PIB) PE Dic 2005 106,5 108,5 108,0 106,1 104,4 101,7 COM Nov 2005 106,5 108,6 108,3 107,9 – – PE Nov 2004 106,0 104,1 101,9 99,2 98,0 n.d.