Avis du Conseil du 14 mars 2006 relatif au programme de stabilité actualisé de l'Italie pour 2005-2009 (2006/C 82/06) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 14 mars 2006 , le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l'Italie, qui couvre la période 2005-2009.
(2) Entre 1995 et 2004, le PIB italien a progressé en moyenne de 1,5 % par an, soit un niveau inférieur au taux de 2 % enregistré dans la zone euro. Au cours de la dernière décennie, l'Italie a dû faire face à un net recul de la croissance de sa productivité, à une détérioration progressive de sa compétitivité qui s'est soldée par une perte constante de parts de marché à l'exportation et, depuis 2000, à une contraction notable de son activité manufacturière. Grâce aux importants efforts d'assainissement budgétaire qu'elle a consentis durant les années 90, elle est parvenue à réduire son déficit public de près de 12 % du PIB en 1990 à moins de 2 % à la fin de la décennie.
Toutefois, le déficit est reparti à la hausse pour s'établir à plus de 3 % du PIB en 2001, 2003 et 2004, restant proche de cette valeur uniquement grâce à d'importantes mesures exceptionnelles . Alors qu'il était de 5 % du PIB en 1999, l'excédent primaire est tombé à 1,8 % du PIB en 2004, tandis que la diminution du rapport entre la dette et le PIB, qui avait culminé à 125 % en 1994, s'est considérablement ralentie. La dette se chiffrait à 106,5 % du PIB à la fin 2004. (3) Dans son avis du 17 février 2005 sur la mise à jour précédente du programme de stabilité italien, le Conseil invitait l'Italie à faire en sorte d'atteindre l'objectif de déficit fixé pour 2005, à parvenir à une position budgétaire proche de l'équilibre d'ici à 2008 et à veiller à ce que le rapport entre la dette et le PIB diminue plus rapidement, en accordant une attention particulière aux facteurs autres que le besoin de financement net qui ont pour effet d'alourdir la dette.
Le 28 juillet 2005 , le Conseil a constaté dans une décision que l'Italie présentait un déficit excessif. Aux termes de la recommandation qu'il a émise le même jour au titre de l'article 104, paragraphe 7, l'Italie doit mettre fin à cette situation d'ici à 2007. Dans la communication qu'elle a adoptée le 22 février, la Commission conclut que les mesures prises par l'Italie avant le 12 janvier 2006 , échéance fixée par le Conseil, seraient conformes à la trajectoire d'assainissement présentée dans la recommandation du Conseil à condition qu'elles soient pleinement mises en œuvre.
(4) Le déficit pour 2005 est estimé à 4,3 % du PIB, au lieu des 2,7 % du PIB visés dans la mouture précédente du programme. Cet objectif n'a pas été atteint en raison: i) de l'insuffisance de la croissance du PIB; ii) des dérapages enregistrés au niveau des dépenses primaires et de la vente de biens immobiliers qui n'ont pas été entièrement compensés par une hausse des recettes et une réduction des dépenses d'intérêt, et iii) des effets de report de 2004 essentiellement dus à des révisions statistiques. (5) Le programme suit dans ses grandes lignes la structure définie par le nouveau code de conduite pour la présentation des programmes de stabilité et de convergence mais il ne respecte pas, sur certains points importants, les exigences qui y sont prescrites en matière de données .
Le programme actualisé a été remis trois semaines après l'échéance du 1 er décembre fixée par le code de conduite, en raison du souhait des autorités d'y intégrer la version finale du budget 2006. (6) Selon le scénario macroéconomique sur lequel s'appuie le programme, la croissance du PIB réel devrait redémarrer, passant de zéro en 2005 à un peu plus de 1,5 % en moyenne sur le reste de la période de programmation. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce scénario semble plausible. Les projections en matière d'inflation paraissent elles aussi réalistes. (7) La stratégie budgétaire définie dans le programme vise à ramener le déficit en deçà de 3 % du PIB d'ici à 2007 et à poursuivre l'assainissement budgétaire pour parvenir à un budget à l'équilibre les années suivantes.
Le solde primaire devrait s'améliorer, de 0,6 % du PIB en 2005 à 3,2 % du PIB en 2009. La correction budgétaire pour 2006 repose en grande partie sur les dépenses. Pour la période 2007-2009, le programme se contente d'indiquer l'ampleur de la correction requise pour atteindre les objectifs budgétaires par rapport aux déficits tendanciels à législation inchangée. Par rapport à la version précédente, la nouvelle actualisation concentre l'ajustement programmé en début de période, dans le cadre d'un scénario macroéconomique moins favorable. Cependant, le nouvel objectif de déficit pour 2008 est supérieur de 1,2 % du PIB à celui défini dans la mouture précédente, car la concentration de l'ajustement en début de période ne compense pas totalement le fait que la position de départ en 2005 est nettement moins favorable.
(8) Sur la période de programmation, le solde structurel (à savoir le solde corrigé des variations conjoncturelles, hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires), calculé selon la méthode commune, devrait s'améliorer d'environ 0,75 % du PIB par an en moyenne. Le programme se fixe comme objectif budgétaire à moyen terme, au sens du pacte de stabilité et de croissance, de parvenir à un budget à l'équilibre, mais ne prévoit pas d'atteindre cet objectif durant la période couverte par le programme. Cet objectif à moyen terme étant plus ambitieux que le minimum prescrit (à savoir un déficit d'environ 1,5 % du PIB), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l'apparition d'un déficit excessif.
Le minimum prescrit ne serait toutefois atteint qu'en 2009. L'objectif à moyen terme retenu par le programme se situe à un niveau approprié, car il entre dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite et reflète de manière adéquate le ratio d'endettement et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme. (9) La situation budgétaire pourrait être plus défavorable que ce qui est annoncé dans le programme. Des incertitudes notables pèsent sur l'exécution du budget 2006 et notamment sur la réalisation des importantes économies prévues.
Au-delà de 2006, le programme ne fournit pas d'informations sur les mesures envisagées et il se pourrait que l'ampleur de la correction budgétaire requise soit sous-estimée. (10) Compte tenu de l'ensemble des risques, la correction du déficit excessif dans le délai imparti par le Conseil, à savoir d'ici à 2007, est entièrement tributaire d'une exécution effective et intégrale du budget 2006 ainsi que de la formulation précise et de la mise en œuvre d'importantes mesures correctives pour 2007 . La capacité de dégager une marge de sécurité suffisante en 2009 dépend également de ces risques ainsi que de la formulation précise et de la mise en œuvre de mesures correctives après 2007.
Dans les années suivant la correction du déficit excessif, le rythme de l'ajustement devant conduire à la réalisation de l'objectif à moyen terme retenu par le programme est conforme au pacte de stabilité et de croissance, qui précise que, pour les États membres de la zone euro et du MCE II, l'amélioration annuelle du solde structurel doit atteindre 0,5 % du PIB, étant entendu que cet ajustement, qui peut être inférieur quand les temps sont difficiles, doit être plus élevé en période de conjoncture économique favorable. (11) Le ratio d'endettement, estimé à 108,5 % du PIB en 2005, dépasse nettement la valeur de référence de 60 % du PIB prescrite par le traité et figure parmi les plus élevés de l'UE.
Le programme prévoit qu'il diminuera de 7 points de pourcentage sur l'ensemble de la période considérée. L'évolution du ratio d'endettement pourrait toutefois être moins favorable compte tenu des risques pesant sur les objectifs budgétaires mentionnés ci-dessus et des incertitudes entourant l'ajustement stock-flux. À la lumière de cette évaluation des risques, il serait nécessaire de renforcer encore la position budgétaire pour que le ratio d'endettement diminue suffisamment et se rapproche de la valeur de référence. (12) En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, le risque que représente pour l'Italie le coût budgétaire attendu du vieillissement démographique semble moyennement élevé.
Les réformes passées ont contribué à contenir les hausses futures de dépenses publiques et leur mise en œuvre intégrale, notamment celle de la réforme des retraites de 2004, sera essentielle pour obtenir les résultats escomptés. Le niveau actuellement élevé de l'endettement brut et la faiblesse de la position budgétaire témoignent de la nécessité d'assainir notablement les finances publiques à moyen terme afin de réduire les risques qui pèsent sur la viabilité de ces finances . (13) Les mesures envisagées dans le domaine des finances publiques sont, dans l'ensemble, conformes aux grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008.
En particulier, l'Italie prend actuellement des mesures pour mettre fin à sa situation de déficit excessif et elle est déterminée à garantir un ajustement structurel annuel moyen, déduction faite des mesures ponctuelles, qui soit conforme au pacte de stabilité et de croissance. Toutefois, l'Italie devrait envisager d'accélérer la réduction de sa dette publique. (14) Le programme national de réformes de l'Italie, qui a été présenté le 14 octobre 2005 dans le contexte de la stratégie révisée de Lisbonne pour la croissance et l'emploi, recense cinq enjeux, à savoir accroître le nombre de secteurs dans lesquels les citoyens et les entreprises disposent d'une liberté de choix (en ouvrant les marchés de l'énergie et des services), adopter des mesures d'encouragement en faveur de la recherche scientifique et de l'innovation technologique, renforcer l'éducation et la formation, améliorer les infrastructures et protéger l'environnement.
S'agissant des finances publiques, un sixième enjeu, celui de la viabilité budgétaire à long terme, est examiné dans le document de programmation économique et financière de juillet 2005. Les mesures prévues par ce document et par le programme de réformes en matière de finances publiques sont globalement conformes aux actions envisagées dans le programme de stabilité. Le programme actualisé expose les grandes lignes de mesures destinées à réduire les cotisations sociales, à encourager les systèmes privés d'épargne-retraite et à réduire les déficits dans le domaine de la santé.
Compte tenu de l'évaluation qui précède, le programme semble aller dans le sens d'une correction du déficit excessif à l'horizon 2007, à condition que le budget 2006 soit pleinement et effectivement exécuté et que de nouvelles mesures importantes soient formulées avec précision et adoptées pour 2007. À la lumière des recommandations émises le 28 juillet 2005 par le Conseil au titre de l'article 104, paragraphe 7, du traité, et aux fins du renforcement de la viabilité des finances publiques, le Conseil invite l'Italie: i) à réaliser les efforts structurels envisagés dans le programme pour 2006 et 2007 afin de mettre fin à sa situation de déficit excessif d'ici à 2007 d'une manière crédible et durable; ii) à détailler les mesures générales sur lesquelles repose la trajectoire d'ajustement en 2007 et pendant les dernières années du programme et à faire en sorte que l'ajustement devant conduire à la réalisation de l'objectif à moyen terme reste conforme aux exigences du pacte de stabilité et de croissance; iii) à faire en sorte que le rapport entre la dette et le PIB diminue plus rapidement vers la valeur de référence de 60 % du PIB, en accordant une attention particulière aux facteurs autres que le besoin de financement net qui contribuent à la variation des niveaux d'endettement; et iv) à améliorer son processus budgétaire en le rendant plus transparent et en mettant effectivement en œuvre les anciens et les nouveaux mécanismes de suivi, de contrôle et de déclaration des dépenses.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Notes: Source: Programme de stabilité (PS); prévisions économiques de l'automne 2005 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 PIB réel (variation en %) PS décembre 2005 1,2 0,0 1,5 1,5 1,7 1,8 COM nov. 2005 1,2 0,2 1,5 1,4 n.d. n.d. PS novembre 2004 1,2 2,1 2,2 2,3 2,3 n.d. Inflation IPCH (%) PS décembre 2005 2,3 2,3 2,3 2,2 2,0 2,0 COM nov. 2005 2,3 2,2 2,1 1,9 n.d. n.d. PS novembre 2004 2,2 1,6 1,5 1,4 1,4 n.d. Écart de production (% du PIB potentiel) PS décembre 2005 – 0,4 – 1,5 – 1,2 – 1,0 – 0,8 – 0,6 COM nov.
2005 – 0,5 – 1,5 – 1,2 – 1,2 n.d. n.d. PS novembre 2004 – 1,6 – 1,2 – 0,8 – 0,3 0,0 n.d. Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB) PS décembre 2005 – 3,2 – 4,3 – 3,5 – 2,8 – 2,1 – 1,5 COM nov. 2005 – 3,2 – 4,3 – 4,2 – 4,6 n.d. n.d. PS novembre 2004 – 2,9 – 2,7 – 2,0 – 1,4 – 0,9 n.d. Solde primaire (% du PIB) PS décembre 2005 1,8 0,6 1,3 1,9 2,6 3,2 COM nov. 2005 1,8 0,6 0,6 0,3 n.d. n.d. PS novembre 2004 2,4 2,4 3,3 4,0 4,7 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) PS décembre 2005 – 3,0 – 3,5 – 2,9 – 2,3 – 1,7 – 1,2 COM nov.
2005 – 3,0 – 3,5 – 3,6 – 4,0 n.d. n.d. PS novembre 2004 – 2,1 – 2,1 – 1,6 – 1,2 – 1,0 n.d. Solde structurel (% du PIB) PS décembre 2005 – 4,4 – 4,1 – 3,2 – 2,3 – 1,7 – 1,2 COM nov. 2005 – 4,4 – 4,0 – 4,0 – 4,0 n.d. n.d. PS novembre 2004 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Dette publique brute (% du PIB) PS décembre 2005 106,5 108,5 108,0 106,1 104,4 101,7 COM nov. 2005 106,5 108,6 108,3 107,9 n.d. n.d. PS novembre 2004 106,0 104,1 101,9 99,2 98,0 n.d.