Stellungnahme des Rates vom 14. März 2006 zum aktualisierten Stabilitätsprogramm Portugals für 2005-2009 (2006/C 82/08) DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken , insbesondere auf Artikel 5 Absatz 3, auf Empfehlung der Kommission, nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses — GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB: (1) Am 14. März 2006 hat der Rat das aktualisierte Stabilitätsprogramm Portugals für den Zeitraum 2005-2009 geprüft.
(2) Nachdem das portugiesische Wirtschaftswachstum im Zeitraum 1995 bis 2000 gepaart mit einer expansiven prozyklischen Finanzpolitik im Durchschnitt 4 % jährlich betragen hatte, ging es zwischen 2001 und 2005 deutlich auf nunmehr 1 2 % jährlich zurück und lag damit unter dem Durchschnitt des Eurogebiets. Es wird erwartet, dass das Pro-Kopf-BIP in Kaufkraftparitäten 2005 auf unter 70 % des Eurogebietsdurchschnitts gefallen ist. Neben ungünstigen konjunkturellen Einflüssen aus dem Ausland ist die gedämpfte Wirtschaftsleistung auch auf eine schwache Wettbewerbsposition zurückzuführen, mit der sich das beachtliche Zahlungsbilanzdefizit und das niedrige Potenzialwachstum erklären lassen.
Mit einem anhaltend hohen strukturellen Defizit ist die Finanzlage Portugals seit der Jahrtausendwende schwach. (3) Am 20. September 2005 hat der Rat entschieden, dass in Portugal ein übermäßiges Defizit besteht. Nach der Empfehlung des Rates gemäß Artikel 104 Absatz 7 vom selben Tag muss dieses übermäßige Defizit bis 2008 korrigiert werden. Nach Ablauf der in der Empfehlung vorgesehenen Sechsmonatsfrist hat die Kommission den Erfolg der Maßnahmen, die Portugal zur Erreichung des Defizitziels 2006 getroffen hat, zu bewerten. In seiner Stellungnahme vom 12. Juli 2005 zur vorangegangenen Aktualisierung des Stabilitätsprogramms für den Zeitraum 2005 bis 2009 hatte der Rat Portugal aufgefordert, die Verschlechterung der Finanzlage im Jahr 2005 zu begrenzen, durch einen wesentlichen Schritt im Jahr 2006 eine nachhaltige Korrektur des übermäßigen Defizits zu erreichen, die Bruttoschuldenquote auf einen soliden Abwärtskurs zu bringen, die Ausgabenentwicklung einzudämmen, die Qualität der öffentlichen Finanzen zu verbessern und deren langfristige Tragfähigkeit sicherzustellen sowie die Verarbeitung der den Gesamtstaat betreffenden Daten zu verbessern.
(4) In der Herbstprognose 2005 der Kommissionsdienststellen wird das gesamtstaatliche Defizit 2005 auf 6 % des BIP geschätzt, während im aktualisierten Programm vom Juni 2005 ein Wert von 6,2 % des BIP genannt worden war. Diese kleine Differenz ist zur Gänze auf eine Aufwärtskorrektur der BIP-Reihen zurückzuführen. Die drastische Verschlechterung gegenüber den Vorjahren ist neben dem Ausgabenanstieg im Jahr 2005 darauf zurückzuführen, dass die Regierung zur Einnahmenbeschaffung nicht mehr auf größere einmalige Maßnahmen zurückgreift. (5) Die im Verhaltenskodex für Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vorgeschriebenen Daten werden darin zwar geliefert, doch weicht das Programm in wesentlichen Punkten vom vorgesehenen Aufbau ab .
(6) Nach dem in der Aktualisierung dargelegten makroökonomischen Szenario soll das reale BIP-Wachstum im Programmzeitraum von 0,5 % im Jahr 2005 auf 1,8 % im Jahr 2007 ansteigen, um bis 2009 3 % zu erreichen. Wachstumsmotoren sollen dabei die Binnennachfrage und die Exporte sein, wenngleich für den gesamten Programmzeitraum ein fast neutraler Außenbeitrag erwartet wird. Die negative Produktionslücke soll von rund -2 1 2 % des BIP in den Jahren 2006 bis 2007 bis zum Ende des Programmzeitraums auf weniger als -1 % zurückgehen. Die Wachstumsannahmen des Programms sind nach derzeitigem Kenntnisstand günstig, was insbesondere für die späteren Programmjahre gilt.
Auch wenn der Inflationsdruck gering bleiben soll, bestehen für 2006 wie auch für das Ende des Programmzeitraums gewisse Risiken. Das hohe Zahlungsbilanzdefizit soll weitgehend unverändert bleiben. (7) Das Programm zielt darauf ab, der großen Unausgewogenheit der öffentlichen Finanzen auf Dauer ein Ende zu setzen und zu diesem Zweck das gesamtstaatliche Defizit bis 2008 auf einen Stand unterhalb des Referenzwerts von 3 % zurückzuführen und die Haushaltskonsolidierung auch in den Folgejahren fortzusetzen. Diese Konsolidierung soll in großen jährlichen Schritten über Strukturmaßnahmen erfolgen.
Nach einer Ausweitung auf 6 % des BIP im Jahr 2005 soll das gesamtstaatliche Defizit 2006 auf 4,6 % des BIP zurückgehen und 2007 auf 3,7 %, 2008 auf 2,6 % und 2009 auf 1,5 % des BIP absinken. Ein ähnliches Zeitprofil ist für den Primärüberschuss vorgesehen: so soll zwischen 2005 und 2009 aus einem 3,2 %igen Defizit ein Überschuss von 1,5 % des BIP entstehen. Die haushaltspolitische Korrektur wird sowohl durch die Einnahmen- als auch die Ausgabenseite gestützt. Kurzfristig soll die Konsolidierung hauptsächlich durch zusätzliche Einnahmen aus höheren Steuersätzen und einer verbesserten Steuererhebung ermöglicht werden.
Es wird erwartet, dass die geplante Ausgabenzurückhaltung in allen wichtigen Ausgabenkategorien die haushaltspolitische Konsolidierung im Programmzeitraum zunehmend begünstigt, wobei die größten Einsparungen durch Änderungen bei der öffentlichen Verwaltung, die auch die Bediensteten betreffen, und bei den sozialen Sicherungssystemen erzielt werden sollen. Alles in allem wird die bereits in der letzten Aktualisierung geplante Korrektur in der Fortschreibung vom Dezember 2005 bestätigt; allerdings wird dabei von niedrigeren, wenngleich nach derzeitigem Kenntnisstand nach wie vor günstigen Wachstumsannahmen ausgegangen.
(8) Der von den Kommissionsdienststellen nach der gemeinsamen Methodik anhand von Programmdaten berechnete strukturelle Haushaltssaldo (konjunkturbereinigter Saldo ohne einmalige und sonstige befristete Maßnahmen) soll sich im Programmzeitraum um etwa 3 1 2 Prozentpunkte verbessern. Während der gesamten Laufzeit soll ein straffer finanzpolitischer Kurs verfolgt werden, dessen Schwerpunkt allerdings eher auf den ersten Programmjahren liegt: So soll das strukturelle Defizit von rund 5 % des BIP im Jahr 2005 auf etwa 3 1 2 % des BIP im Jahr 2006 zurückgeführt werden und dann weiter auf fast 2 1 2 % im Jahr 2007, 1 3 4 % im Jahr 2008 und 1 1 4 % im Jahr 2009 absinken.
Gleichzeitig soll die negative Produktionslücke kleiner werden. Als mittelfristiges Ziel für die Haushaltslage im Sinne des Stabilitäts- und Wachstumspakts wird im Programm ein Saldo von „ mindestens -0,5 % des BIP “ angegeben, dessen Erreichung allerdings nicht für den Programmzeitraum vorgesehen ist. Da das im Programm genannte mittelfristige Ziel über den Richtwert für die Mindestanstrengung (schätzungsweise ein Defizit von rund 1 % des BIP) hinausgeht, dürfte die Erreichung des Ziels die erforderliche Sicherheitsmarge beim Referenzwert schaffen. Im Rahmen der vorliegenden Bewertung kann dieses mittelfristige Ziel insofern als angemessen betrachtet werden, als es innerhalb der im Stabilitäts- und Wachstumspakt und im Verhaltenskodex für die Mitgliedstaaten des Eurogebiets und des WKM II festgelegten Spanne liegt und der Schuldenquote und dem langfristigen durchschnittlichen Wachstumspotenzial adäquat Rechnung trägt.
(9) Die Haushaltsergebnisse könnten schlechter ausfallen als im Programm projiziert. Während die im Programm angenommene Steuerintensität der Wirtschaftstätigkeit weitgehend plausibel scheint, sind die den Haushaltszielen zugrunde liegenden Wachstumsaussichten eher günstig, was insbesondere für die späteren Programmjahre gilt. Darüber hinaus wird in der Fortschreibung zwar ein ehrgeiziger mittelfristiger Plan zur Eindämmung des Ausgabenanstiegs skizziert und wurden kürzlich mehrere Maßnahmen in Kraft gesetzt, doch müssen wichtige Maßnahmen, die mit der Strategie in Zusammenhang stehen, noch festgelegt und umgesetzt werden, was insbesondere für Änderungen in der öffentlichen Verwaltung gilt, von denen ab 2007 erhebliche Einsparungen erwartet werden.
Deren vollständige Umsetzung wird für die Erreichung der Haushaltsziele von elementarer Bedeutung sein. Das Programm enthält ferner Maßnahmen, die den Rahmen für den Haushaltsvollzug und die Haushaltskontrolle verbessern dürften und von denen erwartet wird, dass sie bei ordnungsgemäßer Umsetzung zur Erreichung der Haushaltsziele beitragen. (10) Ausgehend von dieser Risikobilanz hängt die Korrektur des übermäßigen Defizits bis zu der vom Rat auf 2008 festgesetzten Frist davon ab, ob alle im Programm für 2006 angekündigten Maßnahmen wirksam umgesetzt und ab 2007 umfangreiche Korrekturmaßnahmen durchgeführt werden.
Sofern den oben genannten Risiken für die Haushaltsziele angemessen begegnet wird, steht das Tempo der Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Programmziel voll und ganz mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt in Einklang; das mittelfristige Ziel wird bis zum Ende des Programmzeitraums jedoch nicht erreicht. Soll eine ausreichende Sicherheitsmarge geschaffen werden, die gewährleistet, dass im Jahr nach der geplanten Korrektur des übermäßigen Defizits die Marke von 3 % des BIP bei normalen makroökonomischen Schwankungen nicht überschritten wird, so muss den Risiken für die Haushaltsziele angemessen begegnet werden.
(11) Die Schuldenquote wird für das Jahr 2005 auf 65,5 % des BIP geschätzt und liegt damit über dem im EG-Vertrag genannten Referenzwert von 60 % des BIP. Den Projektionen zufolge soll die Schuldenquote 2007 zunächst auf etwa 69 % des BIP ansteigen, dann wieder abnehmen und 2009 leicht über 66 % des BIP liegen. In Anbetracht der oben genannten Risiken für die Haushaltsziele, der Ungewissheit über die Bestandsanpassung und des möglicherweise hinter den Erwartungen zurückbleibenden Wirtschaftswachstums könnte sich die Schuldenquote ungünstiger entwickeln als im Programm projiziert. Angesichts dieser Risikoeinschätzung scheint die Erreichung der im Programm genannten Haushaltsziele für einen ausreichenden Abbau der Schuldenquote in Richtung auf den Referenzwert unumgänglich.
(12) In Bezug auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen scheint für Portugal aufgrund der projizierten Kosten der Bevölkerungsalterung ein hohes Risiko zu bestehen. Der derzeit hohe Bruttoschuldenstand und die schwache Haushaltslage zeigen, dass die geplante Konsolidierung der öffentlichen Finanzen auf mittlere Sicht rigoros umgesetzt und die Erreichung der Haushaltsziele sichergestellt werden muss, sollen die Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen herabgesetzt werden. An dem für den Programmzeitraum projizierten Anstieg der Renten- und Gesundheitsausgaben lässt sich jedoch deutlich die Notwendigkeit ablesen, zur Bewältigung der mit der Bevölkerungsalterung einhergehenden Probleme eine umfassende Strategie festzulegen, die über die bloße Verbesserung der derzeit schwachen Haushaltslage hinausgeht.
Die aktuellen Änderungen am Renten- und Gesundheitssystem dürften ein Stück dazu beitragen, die Zukunftsfähigkeit dieser Systeme zu erhöhen. Um den projizierten Anstieg der altersbedingten Ausgaben einzudämmen, sind jedoch noch weitere Reformen erforderlich. (13) Die im Bereich der öffentlichen Finanzen geplanten Maßnahmen entsprechen im Großen und Ganzen den in den Integrierten Leitlinien enthaltenen Grundzügen der Wirtschaftspolitik 2005-2008. Sie zielen insbesondere auf eine strukturelle Korrektur des übermäßigen Defizits ab, wie sie in der Empfehlung des Rates nach Artikel 104 Absatz 7 vom 20.
September 2005 näher ausgeführt wird, wobei die skizzierte Finanzpolitik zur Korrektur des Zahlungsbilanzdefizits beitragen dürfte. Dennoch ist darauf hinzuweisen, dass die für die erste Hälfte des Programmzeitraums geplante Entwicklung des öffentlichen Schuldenstandes von der in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik erwarteten Entwicklung abweicht. (14) In dem am 21. Oktober 2005 im Rahmen der überarbeiteten Lissabonner Strategie für Wachstum und Beschäftigung von Portugal vorgelegten Nationalen Reformprogramm werden für den Bereich der öffentlichen Finanzen folgende Zukunftsaufgaben genannt: i) Steigerung des Wirtschaftswachstums und Förderung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen; ii) Reformierung der öffentlichen Verwaltung.
Die Maßnahmen des Stabilitätsprogramms stehen mit den im Nationalen Reformprogramm für den Bereich der öffentlichen Finanzen vorgesehenen Maßnahmen in Einklang. De facto wurden im Nationalen Reformprogramm alle wesentlichen Punkte der Fortschreibung vom Juni 2005 übernommen. Deren Strategie wird in der jüngsten Aktualisierung des Stabilitätsprogramms bestätigt. Die budgetären Auswirkungen der im Nationalen Reformprogramm für die verschiedenen Politikbereiche dargelegten Maßnahmen werden darin jedoch nicht näher erläutert. Der Rat stellt angesichts der vorstehenden Bewertung fest, dass das Programm im Großen und Ganzen mit einer Korrektur des übermäßigen Defizits bis 2008 zu vereinbaren ist, sofern die darin angekündigten Maßnahmen vollständig umgesetzt werden; diese Maßnahmen sind 2007 und in den Jahren danach zu verstärken, um den Abwärtsrisiken für die Haushaltsziele zu begegnen.
Angesichts der Empfehlungen vom 20. September 2005 gemäß Artikel 104 Absatz 7 fordert der Rat Portugal auf, i) die im Programm vorgesehenen strukturellen Maßnahmen zu erlassen und rigoros umzusetzen, um bis 2008 eine glaubwürdige und nachhaltige Korrektur des übermäßigen Defizits zu gewährleisten, im Einklang mit den Anforderungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts für eine fortlaufende Anpassung an das mittelfristige Ziel zu sorgen, sobald das übermäßige Defizit korrigiert ist, und Sicherheitsmargen zu schaffen, um den budgetären Auswirkungen eines möglicherweise hinter den Projektionen zurückbleibenden Wirtschaftswachstums entgegenzuwirken; ii) die geplanten Maßnahmen zur Ausgabenkontrolle entschlossen umzusetzen; die Haushaltsvorschriften auf allen Ebenen des Gesamtstaats zu verbessern, möglicherweise durch häufigeren Rückgriff auf verbindliche Ausgabenobergrenzen und durch die im Programm dargelegte Verstärkung der Mechanismen zur Ausgaben- und Einnahmenüberwachung, -kontrolle und -meldung; iii) die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verbessern und zu diesem Zweck insbesondere die bereits im Programm ins Auge gefassten Maßnahmen umzusetzen und die Reformen im Renten- und Gesundheitssystem fortzusetzen; iv) die öffentliche Bruttoschuldenquote auf einen stabilen Abwärtskurs zu bringen und zu diesem Zweck zu gewährleisten, dass sich sowohl die Fortschritte beim Abbau des öffentlichen Defizits als auch die projizierten Privatisierungserlöse in ihr widerspiegeln, und bei größeren öffentlichen Investitionsprojekten, einschließlich der in Partnerschaft mit dem Privatsektor durchgeführten Vorhaben, eingehend deren Auswirkungen auf den Schuldenstand zu prüfen.
Vergleich der wichtigsten makroökonomischen und budgetären Projektionen Erläuterungen: Quelle: Stabilitätsprogramm (SP); Herbstprognose 2005 der Kommissionsdienststellen (KOM), Berechnungen der Kommissionsdienststellen. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Reales BIP (Veränderung in %) SP Dez. 2005 1,2 0,5 1,1 1,8 2,4 3,0 KOM Nov. 2005 1,2 0,4 0,8 1,2 n.v. n.v. SP Jun. 2005 1,0 0,8 1,4 2,2 2,6 3,0 HVPI-Inflation (%) SP Dez. 2005 2,4 2,3 2,3 2,2 2,2 2,1 KOM Nov. 2005 2,5 2,2 2,7 2,2 n.v. n.v. SP Jun. 2005 2,5 2,5 2,9 2,5 2,5 2,4 Produktionslücke (% des BIP-Potenzials) SP Dez. 2005 – 1,5 – 2,3 – 2,7 – 2,5 – 1,8 – 0,7 KOM Nov.
2005 – 1,3 – 2,0 – 2,4 – 2,6 n.v. n.v. SP Jun. 2005 – 2,1 – 2,7 – 2,8 – 2,3 – 1,6 – 0,7 Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo (% des BIP) SP Dez. 2005 – 3,0 – 6,0 – 4,6 – 3,7 – 2,6 – 1,5 KOM Nov. 2005 – 3,0 – 6,0 – 5,0 – 4,8 n.v. n.v. SP Jun. 2005 – 2,9 – 6,2 – 4,8 – 3,9 – 2,8 – 1,6 Primärsaldo (% des BIP) SP Dez. 2005 – 0,3 – 3,2 – 1,7 – 0,6 0,6 1,5 KOM Nov. 2005 – 0,3 – 3,1 – 2,0 – 1,6 n.v. n.v. SP Jun. 2005 – 0,1 – 3,3 – 1,6 – 0,5 0,7 1,8 Konjunkturbereinigter Saldo (% des BIP) SP Dez. 2005 – 2,3 – 5,0 – 3,4 – 2,6 – 1,8 – 1,2 KOM Nov.
2005 – 2,4 – 5,1 – 3,8 – 3,6 n.v. n.v. SP Jun. 2005 – 2,2 – 5,3 – 3,8 – 3,1 – 2,3 – 1,4 Struktureller Haushaltssaldo (% des BIP) SP Dez. 2005 n.v. – 5,0 – 3,4 – 2,6 – 1,8 – 1,2 KOM Nov. 2005 – 4,6 – 5,5 – 4,2 – 3,7 n.v. n.v. SP Jun. 2005 – 4,5 – 5,5 – 3,8 – 3,1 – 2,3 – 1,4 Öffentlicher Bruttoschuldenstand (% des BIP) SP Dez. 2005 59,4 65,5 68,7 69,3 68,4 66,2 KOM Nov. 2005 59,4 65,9 69,8 72,1 n.v. n.v. SP Jun. 2005 61,9 66,5 67,5 67,8 66,8 64,5