Dictamen del Consejo de 14 de marzo de 2006 en relación con el programa de estabilidad actualizado de Portugal (2005-2009) (2006/C 82/08) EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 5, apartado 3, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:
(1) El 14 de marzo de 2006 , el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Portugal, que abarca el periodo 2005-2009. (2) Tras alcanzar en el período 1995-2000 una media anual del 4 %, que estuvo acompañada de una política fiscal procíclica, el crecimiento de la economía portuguesa disminuyó significativamente a una tasa anual de sólo el 0,5 % entre 2001 y 2005, muy por debajo de la media de la zona del euro. Se estima que el PIB per cápita expresado en paridades de poder adquisitivo ha disminuido hasta el 70 % de la media de la UE en 2005. Al margen de las adversas influencias cíclicas procedentes del exterior, los mediocres resultados reflejan un bajo nivel de competitividad, que explica el considerable déficit exterior y el bajo crecimiento potencial.
La situación presupuestaria ha sido débil desde principios de la década, con la persistencia de un alto déficit estructural. (3) El 20 de septiembre de 2005 , el Consejo decidió declarar la existencia de un déficit excesivo en Portugal. Con arreglo a la recomendación del Consejo formulada en la misma fecha en virtud del artículo 104, apartado 7, el déficit excesivo debía corregirse en 2008 a más tardar. Tras la expiración del periodo de seis meses establecido en la recomendación, el Consejo debe realizar una evaluación de las medidas adoptadas por las autoridades portuguesas con el fin de alcanzar el objetivo de déficit para 2006.
En su dictamen de 12 de julio de 2005 sobre la anterior actualización del programa de estabilidad, referente al período 2005-2009, el Consejo instó a Portugal a: limitar el deterioro de su situación presupuestaria en 2005; lograr una corrección sostenida del déficit excesivo, dando ya un importante paso en esta dirección en 2006; situar el ratio de deuda bruta en una firme tendencia decreciente; controlar la evolución del gasto y mejorar la calidad y garantizar la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública; y seguir mejorando el tratamiento de los datos relativos a las administraciones públicas.
(4) Según las previsiones del otoño de 2005 de los servicios de la Comisión, el déficit de las administraciones públicas habría alcanzado el 6 % del PIB en 2005, frente a un objetivo del 6,2 % del PIB establecido en la anterior actualización de junio de 2005. Esta pequeña diferencia se debe en su totalidad a una revisión al alza de la serie del PIB. El pronunciado deterioro respecto de los años anteriores se debe, además de al aumento del gasto, al hecho de que el Gobierno ya no haya obtenido ingresos procedentes de medidas excepcionales de gran envergadura. (5) El programa proporciona los datos obligatorios para los programas de estabilidad y de convergencia estipulados en el nuevo código de conducta, aunque se aparta en varios puntos importantes del modelo de estructura .
(6) Según el escenario macroeconómico presentado en la actualización, el crecimiento del PIB real se recuperará durante el periodo del programa, del 0,5 % en 2005 al 1,1 % en 2006 y el 1,8 % en 2007, y al 3 % en 2009. Se considera que el crecimiento estará impulsado por la demanda interna y las exportaciones, aunque se espera que la contribución del sector exterior sea prácticamente neutra durante el periodo del programa. Se prevé que la brecha de producción disminuya de aproximadamente el -2,5 % del PIB en 2006-2007 a menos del -1 % al final del periodo del programa. Sobre la base de la información disponible, las hipótesis de crecimiento del programa parecen optimistas, especialmente en los últimos años del programa.
Aunque se teme que las presiones inflacionistas se mantengan bajas, existen riesgos para 2006 y para el final del periodo del programa. Se espera que el amplio déficit exterior se mantenga prácticamente inalterado. (7) El programa persigue una corrección duradera del amplio desequilibrio presupuestario, reduciendo el déficit de las administraciones públicas por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB en 2008 y prosiguiendo posteriormente su proceso de saneamiento fiscal. El programa se propone contribuir al saneamiento de la hacienda pública adoptando cada año medidas estructurales importantes.
Tras haber aumentado hasta el 6 % del PIB en 2005, el déficit de las administraciones públicas seguiría una tendencia decreciente, para alcanzar el 4,6 % del PIB en 2006, el 3,7 % en 2007, el 2,6 % en 2008 y el 1,5 % en 2009. El perfil temporal previsto para el saldo primario es similar, con una mejora de un déficit del 3,2 % del PIB a un superávit del 1,5 % del PIB entre 2005 y 2009. El ajuste presupuestario se realizaría tanto por el lado de los ingresos como por el lado de los gastos. A corto plazo, el saneamiento se basa principalmente en los ingresos adicionales generados por unos tipos impositivos más altos y una mejora de la recaudación tributaria.
Se espera que el control de las principales categorías de gastos primarios respalde gradualmente el saneamiento presupuestario a lo largo del periodo; los ahorros procederían principalmente de cambios en la administración pública, especialmente en materia de personal, y en los regímenes de protección social. En comparación con la anterior actualización, la actualización de diciembre de 2005 del programa de estabilidad confirma en gran medida el ajuste planeado basándose en unas hipótesis más bajas de crecimiento, aunque aún optimistas según la información disponible. (8) Durante el periodo del programa, se prevé que el saldo estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluyendo las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal), calculado por los servicios de la Comisión aplicando la metodología común a los datos del programa, mejore en aproximadamente 3,5 puntos porcentuales a lo largo del periodo del programa.
Durante todo este periodo prevalecería una política fiscal estricta, haciendo recaer un tanto el ajuste en los primeros años: se prevé que el déficit estructural pase de alrededor del 5 % del PIB en 2005 a aproximadamente el 3,5 % del PIB en 2006, y a cerca del 2,5 % en 2007, el 1,75 % en 2008 y el 1,25 % en 2009. Se prevé que los esfuerzos fiscales planeados se desarrollen en un marco de reducción de la brecha de producción negativa. El programa establece un objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria, en el sentido del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, consistente en una mejora « equivalente como mínimo al 0,5 % del PIB » , que no se propone alcanzar dentro del periodo que abarca.
Dado que el objetivo a medio plazo del programa es más exigente que el valor de referencia mínimo (estimado en un déficit de alrededor del 1 % del PIB), con su logro se debería cumplir el objetivo de proporcionar un margen de seguridad que impida la aparición de déficit excesivos. El objetivo a medio plazo del programa es apropiado según la evaluación actual, ya que se sitúa dentro del intervalo indicado para los Estados miembros de la zona del euro y del MTC II en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y en el código de conducta y refleja adecuadamente el ratio de deuda y el crecimiento potencial medio a largo plazo.
(9) Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa. Aunque las hipótesis del programa sobre los ingresos tributarios que generará la actividad económica parecen verosímiles, las perspectivas de crecimiento en que se basan los objetivos presupuestarios resultan un tanto optimistas, especialmente en lo que se refiere a los últimos años del programa. Por otra parte, la actualización subraya un ambicioso plan a medio plazo tendente a frenar el aumento del gasto, y actualmente se han aplicado diversas medidas; no obstante aún quedan por definir y aplicar importantes medidas relativas a la estrategia presupuestaria, especialmente encaminadas a introducir cambios en la administración pública, que se espera proporcionen ahorros sustanciales a partir de 2007.
Su plena aplicación será fundamental para el logro de los objetivos presupuestarios. Por último, el programa presenta medidas que deberán mejorar el marco para la ejecución y el control del presupuesto y que, si se aplican plenamente, podrán contribuir al logro de los objetivos presupuestarios. (10) Sopesando todos los riesgos asociados a las previsiones, la corrección del déficit excesivo dentro del plazo de 2008 establecido por el Consejo depende de una aplicación eficaz de las medidas anunciadas para 2006 en el programa y de las importantes medidas correctoras para 2007 y años posteriores.
A condición de abordar adecuadamente los riesgos mencionados más arriba para los objetivos presupuestarios, el ritmo de ajuste hacia el objetivo a medio plazo del programa es plenamente conforme al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, a pesar de que no se alcance el objetivo a medio plazo del programa dentro del periodo que abarca éste. Proporcionar un margen de seguridad suficiente para impedir que se rebase el déficit máximo del 3 % del PIB en caso de fluctuaciones macroeconómicas normales durante el año siguiente a la corrección prevista del déficit excesivo requiere que se aborden de forma adecuada los riesgos en relación con los objetivos presupuestarios.
(11) Se estima que el ratio de deuda ha alcanzado el 65,5 % del PIB en 2005, por encima, pues, del valor de referencia establecido en el Tratado (60 % del PIB). Según el programa, este ratio seguiría aumentando hasta aproximadamente el 69 % del PIB en 2007; a continuación, disminuiría hasta situarse ligeramente por encima del 66 % del PIB en 2009. La evolución del ratio de deuda podría ser menos favorable que la prevista en el programa teniendo en cuenta los riesgos para los objetivos presupuestarios mencionados anteriormente, la incertidumbre acerca del ajuste de flujos-fondos y un posible crecimiento económico inferior al previsto.
De esta evaluación de riesgos se desprende que parece necesario garantizar el logro de los objetivos presupuestarios especificados en el programa para lograr una disminución suficiente del ratio de deuda hacia el valor de referencia. (12) En cuanto a la sostenibilidad de la hacienda pública, Portugal parece afrontar un alto nivel de riesgo derivado de los costes presupuestarios previstos del envejecimiento de la población. El alto nivel de deuda bruta actual y la débil situación presupuestaria indican la necesidad de aplicar rigurosamente el saneamiento previsto de la hacienda pública a medio plazo y garantizar el logro de los objetivos presupuestarios con objeto de reducir los riesgos para la sostenibilidad de ésta.
Sin embargo, los incrementos previstos de los gastos en pensiones y asistencia sanitaria durante el periodo de previsión indican claramente la necesidad de una estrategia global para abordar el envejecimiento de la población que vaya más allá de una simple mejora de la débil situación presupuestaria actual. La introducción de ciertos cambios en los sistemas de pensiones y de asistencia sanitaria que se está realizando actualmente debería contribuir en cierta medida a aumentar la sostenibilidad de dichos sistemas. No obstante, se requieren nuevas reformas para frenar el crecimiento previsto de los gastos relacionados con la edad.
(13) Las medidas previstas en el área de la hacienda pública son conformes globalmente a las orientaciones generales de política económica incluidas en las Directrices integradas para el periodo 2005-2008. En particular, persiguen una corrección del déficit excesivo en términos estructurales, como se especifica en la recomendación formulada por el Consejo el 20 de septiembre de 2005 en virtud del artículo 104, apartado 7, y se espera que la política fiscal presentada contribuya a una corrección del déficit excesivo. Sin embargo, cabe indicar que la evolución prevista de la deuda pública en la primera mitad del periodo del programa representa un desvío respecto de lo que recomiendan las Directrices.
(14) El Programa nacional de reforma de Portugal, presentado el 21 de octubre de 2005 en el marco de la nueva estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, establece los siguientes retos para la hacienda pública: i) aumentar el crecimiento económico y la sostenibilidad de la hacienda pública, y ii) realizar la reforma de la administración pública. Las medidas previstas en el programa de estabilidad son conformes a las medidas fiscales del Programa nacional de reforma. De hecho, este Programa recoge la esencia de la actualización de junio de 2005. La actualización más reciente del programa de estabilidad confirma la estrategia.
Sin embargo, no especifica las repercusiones presupuestarias de las medidas presentadas en el Programa nacional de reforma en las distintas áreas. A la luz de la presente evaluación, el Consejo observa que el programa es globalmente compatible con una corrección del déficit de aquí a 2008, a condición de que se apliquen plenamente las medidas anunciadas en el mismo, que tendrán que reforzarse para los años 2007 y siguientes con el fin de que los riesgos de sobreestimación se adapten a los objetivos presupuestarios. Teniendo en cuenta la recomendación formulada el 20 de septiembre de 2005 en virtud del artículo 104, apartado 7, el Consejo insta a Portugal a: i) adoptar y aplicar rigurosamente las medidas estructurales previstas en el programa con objeto de garantizar la corrección del déficit excesivo de aquí a 2008 de forma creíble y sostenible; proseguir el ajuste hacia el objetivo a medio plazo del programa, una vez que se haya corregido el déficit excesivo, respetando las obligaciones establecidas por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento; y proporcionar un margen de seguridad que permita neutralizar los efectos presupuestarios de un posible crecimiento económico inferior al previsto; ii) aplicar resueltamente las medidas planeadas para controlar el gasto; y mejorar el procedimiento presupuestario a todos los niveles de la administración pública, en su caso mediante una mayor utilización de límites máximos de gasto vinculantes y, como se indica en el programa, reforzando los mecanismos de seguimiento, control y notificación de gastos e ingresos; iii) mejorar la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública, especialmente aplicando las medidas ya previstas en el programa y realizando nuevas reformas en los ámbitos de las pensiones y la asistencia sanitaria; iv) situar el ratio de deuda pública bruta en una firme tendencia decreciente, garantizando que refleje los avances en la reducción del déficit público y los ingresos que se esperan de las privatizaciones y considerando detenidamente los efectos sobre la deuda de los grandes proyectos de inversión pública, incluidos los proyectos realizados en asociación con el sector privado.
Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2005; cálculos de los servicios de la Comisión. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 PIB real (% variación) PE Dic 2005 1,2 0,5 1,1 1,8 2,4 3,0 COM Nov 2005 1,2 0,4 0,8 1,2 – – PE Jun 2005 1,0 0,8 1,4 2,2 2,6 3,0 Inflación IPCA (%) PE Dic 2005 2,4 2,3 2,3 2,2 2,2 2,1 COM Nov 2005 2,5 2,2 2,7 2,2 – – PE Jun 2005 2,5 2,5 2,9 2,5 2,5 2,4 Brecha de producción (% del PIB potencial) PE Dic 2005 – 1,5 – 2,3 – 2,7 – 2,5 – 1,8 – 0,7 COM Nov 2005 – 1,3 – 2,0 – 2,4 – 2,6 – – PE Jun 2005 – 2,1 – 2,7 – 2,8 – 2,3 – 1,6 – 0,7 Saldo de las administraciones públicas (% del PIB)) PE Dic 2005 – 3,0 – 6,0 – 4,6 – 3,7 – 2,6 – 1,5 COM Nov 2005 – 3,0 – 6,0 – 5,0 – 4,8 – – PE Jun 2005 – 2,9 – 6,2 – 4,8 – 3,9 – 2,8 – 1,6 Saldo primario (% del PIB) PE Dic 2005 – 0,3 – 3,2 – 1,7 – 0,6 0,6 1,5 COM Nov 2005 – 0,3 – 3,1 – 2,0 – 1,6 – – PE Jun 2005 – 0,1 – 3,3 – 1,6 – 0,5 0,7 1,8 Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) PE Dic 2005 – 2,3 – 5,0 – 3,4 – 2,6 – 1,8 – 1,2 COM Nov 2005 – 2,4 – 5,1 – 3,8 – 3,6 – – PE Jun 2005 – 2,2 – 5,3 – 3,8 – 3,1 – 2,3 – 1,4 Saldo estructural (% del PIB) PE Dic 2005 – – 5,0 – 3,4 – 2,6 – 1,8 – 1,2 COM Nov 2005 – 4,6 – 5,5 – 4,2 – 3,7 – – PE Jun 2005 – 4,5 – 5,5 – 3,8 – 3,1 – 2,3 – 1,4 Deuda pública bruta (% del PIB) PE Dic 2005 59,4 65,5 68,7 69,3 68,4 66,2 COM Nov 2005 59,4 65,9 69,8 72,1 – – PE Jun 2005 61,9 66,5 67,5 67,8 66,8 64,5