Avis du Conseil du 14 mars 2006 relatif au programme de stabilité actualisé du Portugal pour la période 2005-2009 (2006/C 82/08) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 14 mars 2006 , le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé du Portugal, qui couvre la période 2005-2009.
(2) Après avoir connu une progression annuelle moyenne de 4 % sur la période 1995-2000, marquée par une politique budgétaire procyclique, le taux de croissance du PIB portugais s'est fortement tassé, passant à seulement 0,5 % par an entre 2001 et 2005, un niveau inférieur à la moyenne de la zone euro. Exprimé en parités de pouvoir d'achat, le PIB par tête est tombé en dessous de 70 % de la moyenne de la zone en 2005. Outre l'impact négatif de la conjoncture mondiale, ces performances médiocres traduisent la faible compétitivité externe du pays, également à l'origine d'un important déficit extérieur et d'une croissance potentielle faible.
La situation budgétaire demeure fragile depuis le début de la décennie avec un déficit structurel persistant et significatif. (3) Le 20 septembre 2005 , le Conseil a constaté l'existence d'un déficit excessif au Portugal. En vertu de la recommandation que le Conseil lui a adressé le même jour au titre de l'article 104, paragraphe 7, le Portugal est tenu de corriger ce déficit excessif d'ici à 2008. À l'expiration de la période de six mois prévue dans la recommandation, la Commission doit procéder à une évaluation de l'action engagée par les autorités portugaises pour atteindre l'objectif de déficit fixé pour 2006.
Dans son avis du 12 juillet 2005 sur la précédente actualisation du programme de stabilité, couvrant la période 2005-2009, le Conseil a invité le Portugal à limiter la détérioration de sa position budgétaire en 2005; à engager une réduction soutenue du déficit excessif avec des résultats substantiels dès 2006; à infléchir durablement à la baisse la trajectoire de la dette brute; à maîtriser l'évolution des dépenses et à améliorer la qualité des finances publiques tout en assurant leur viabilité à long terme; et à poursuivre l'amélioration du traitement des statistiques publiques.
(4) En 2005, le déficit des administrations publiques a été estimé à 6 % du PIB dans les prévisions d'automne 2005 des services de la Commission, à comparer avec l'objectif de 6,2 % du PIB fixé dans la précédente actualisation, en juin 2005. Cette petite différence est entièrement imputable à une révision à la hausse des séries statistiques sur le PIB. Outre l'augmentation des dépenses, la forte détérioration par rapport aux années précédentes s'explique par le fait que le gouvernement n'a plus eu recours à d'importantes mesures ponctuelles en vue de percevoir des recettes supplémentaires.
(5) Le programme fournit les données obligatoires requises par le nouveau code de conduite pour la présentation des programmes de stabilité et de convergence bien qu'il s'écarte sur plusieurs points importants du modèle de structure préconisé . (6) Le scénario macroéconomique présenté dans l'actualisation table sur une accélération de la croissance du PIB réel sur la période couverte par le programme: de 0,5 % en 2005, le taux de croissance passerait à 1,1 % en 2006, 1,8 % en 2007 et même 3 % en 2009. La croissance serait soutenue par la demande intérieure et les exportations, la contribution du secteur extérieur restant néanmoins pratiquement neutre sur l'ensemble de la période couverte.
L'écart de production devrait se rétrécir, passant d'environ – 2,5 % en 2006-2007 à moins de – 1 % en fin de période. Sur la base des informations actuellement disponibles, les hypothèses de croissance du programme paraissent optimistes, en particulier sur les dernières années couvertes. Selon les projections fournies, les tensions inflationnistes resteraient modérées, mais il existe des risques sur 2006 ainsi que sur les dernières années couvertes. Le déficit extérieur, qui est important, devrait rester globalement inchangé. (7) Le programme vise à corriger durablement l'important déséquilibre budgétaire en ramenant le déficit public en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB à l'horizon 2008, et en poursuivant l'effort d'assainissement budgétaire par la suite.
Il est envisagé de soutenir l'assainissement budgétaire par l'adoption, chaque année, de mesures structurelles importantes. C'est ainsi qu'après avoir atteint 6 % du PIB en 2005, le déficit public diminuerait comme suit: 4,6 % en 2006, 3,7 % en 2007, 2,6 % en 2008 et 1,5 % du PIB en 2009. L'évolution projetée du solde primaire est comparable, celui-ci passant d'un déficit de 3,2 % du PIB en 2005 à un excédent de 1,5 % en 2009. L'assainissement est réalisé en s'appuyant sur des mesures affectant à la fois les recettes et les dépenses. À court terme, il repose principalement sur les recettes supplémentaires dégagées par la hausse des taux d'imposition et l'amélioration du recouvrement.
Des mesures de maîtrise des dépenses affectant toutes les principales catégories de dépenses primaires viendront progressivement appuyer l'effort d'assainissement sur la période, les économies les plus importantes provenant des réformes introduites dans l'administration publique, y compris au niveau des effectifs, et dans les régimes de protection sociale. Par rapport à la précédente actualisation, le programme de stabilité actualisé de décembre 2005 confirme les objectifs d'ajustement déjà programmés en leur affectant des hypothèses de croissance moins élevées, quoique encore favorables sur la base des informations actuellement disponibles.
(8) Sur la période couverte, le solde structurel (c'est-à-dire le solde corrigé des variations conjoncturelles et déduction faite des mesures de nature exceptionnelle ou temporaire), calculé par les services de la Commission en appliquant la méthodologie commune aux données du programme, devrait s'améliorer d'environ 3,5 points de pourcentage. Des orientations budgétaires restrictives prévaudraient tout au long de la période couverte, de manière plus appuyée sur les premières années: le déficit structurel passerait ainsi de 5 % du PIB en 2005 à environ 3,5 % en 2006, puis 2,5 % en 2007, 1,75 % en 2008 et 1,25 % en 2009.
Les efforts budgétaires programmés seraient réalisés dans un contexte de diminution de l'écart de production négatif. Le programme définit un objectif à moyen terme d'amélioration de la position budgétaire « d'au moins 0,5 % du PIB » , comme le stipule le pacte de stabilité et de croissance, qu'il ne prévoit pas d'atteindre sur la période qu'il couvre. L'objectif à moyen terme du programme étant plus ambitieux que le minimum prescrit (estimé à un déficit de 1 % du PIB environ), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l'apparition d'un déficit excessif.
L'objectif à moyen terme fixé dans le programme est approprié, d'après l'évaluation actuelle, puisqu'il s'inscrit dans l'intervalle prescrit par le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite pour les États membres de la zone euro et du MCII, et que l'effort semble approprié au regard du ratio d'endettement et de la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme. (9) Les résultats budgétaires pourraient être inférieurs à ceux projetés dans l'actualisation. Si les hypothèses du programme concernant les recettes fiscales générées par l'activité économique semblent globalement plausibles, les perspectives de croissance qui sont à la base des objectifs budgétaires paraissent en revanche optimistes, en particulier sur les dernières années couvertes.
Par ailleurs, alors que l'actualisation présente un ambitieux plan de moyen terme visant à freiner la croissance des dépenses, sur la base duquel plusieurs mesures ont déjà été prises récemment, on doit constater que d'autres mesures liées à cette stratégie attendent toujours d'être définies ou appliquées, en particulier au niveau des changements dans l'administration publique, qui sont censés permettre des économies substantielles à partir de 2007. Or, la mise en œuvre intégrale de ces mesures est indispensable à la réalisation des objectifs budgétaires. Enfin, le programme prévoit des mesures destinées à améliorer le cadre de l'exécution budgétaire et le contrôle de celle-ci: mises en œuvre de manière appropriée, elles devraient faciliter la réalisation des objectifs budgétaires.
(10) Compte tenu de l'ensemble des risques, il apparaît que la correction du déficit excessif d'ici à 2008, le délai fixé par le Conseil, supposera la mise en œuvre effective de la totalité des mesures annoncées pour 2006 puis de mesures correctives importantes sur 2007 et au-delà. Sous réserve que les risques pesant sur la réalisation des objectifs budgétaires qui ont été signalés plus haut fassent l'objet d'une réponse adéquate, le rythme d'ajustement conduisant à la réalisation de l'objectif à moyen terme du programme est pleinement conforme au pacte de stabilité et de croissance; pourtant, l'objectif à moyen terme ne sera pas atteint d'ici la fin de la période couverte.
Si l'on veut pouvoir offrir une marge de sécurité suffisante pour empêcher que le déficit franchisse le seuil de 3 % du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales au cours de l'année qui suivra la correction envisagée du déficit excessif, il faut impérativement trouver une réponse adéquate aux risques pesant sur la réalisation des objectifs budgétaires. (11) Selon les estimations, le ratio de la dette au PIB a atteint 65,5 % en 2005, un niveau supérieur aux 60 % de la valeur de référence du traité. Le programme prévoit que sa hausse se poursuivra jusqu'à atteindre 69 % du PIB en 2007, puis qu'il diminuera ensuite pour se stabiliser légèrement au dessus de 66 % du PIB en 2009.
L'évolution du ratio de la dette pourrait cependant être moins favorable que projeté dans le programme en raison des risques pesant sur les objectifs budgétaires signalés plus haut, des incertitudes concernant l'ajustement stock-flux et de la possibilité d'une croissance économique moins soutenue qu'espéré. Dans ces conditions, il ressort de la présente évaluation des risques qu'il semble indispensable de réaliser les objectifs budgétaires définis dans le programme pour pouvoir assurer un rythme adéquat de diminution du ratio de la dette le rapprochant de la valeur de référence.
(12) En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, la situation du Portugal apparaît des plus précaires en raison du coût budgétaire projeté du vieillissement démographique. Le niveau actuel de la dette brute, élevé, et la situation budgétaire médiocre rendent indispensables une mise en œuvre rigoureuse des mesures d'assainissement des finances publiques programmées sur le moyen terme et la réalisation des objectifs budgétaires afin de réduire les risques pesant sur la viabilité des finances publiques. Toutefois, les hausses envisagées des dépenses liées aux retraites et aux soins de santé sur la période couverte par les projections confirment clairement la nécessité de mettre en œuvre une stratégie globale pour relever le défi posé par le vieillissement démographique, stratégie qui doit être plus ambitieuse que la simple amélioration de la médiocre position budgétaire actuelle.
Les modifications actuellement introduites dans les systèmes de retraite et de santé devraient aller dans un sens les rendant plus viables, mais d'autres réformes seront nécessaires pour pouvoir freiner la croissance projetée des dépenses liées au vieillissement. (13) Les mesures envisagées dans le domaine des finances publiques sont globalement conformes aux grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. En particulier, elles visent à corriger le déficit excessif au niveau structurel, comme le demandait le Conseil dans sa recommandation au titre de l'article 104, paragraphe 7, du 20 septembre 2005 , et la politique budgétaire décrite semble de nature à contribuer à la correction du déficit extérieur.
Néanmoins, il convient de noter que l'évolution projetée de la dette publique sur la première moitié de la période couverte s'écarte de ce que préconisent les lignes directrices. (14) Le programme national de réforme du Portugal (PNR), présenté le 21 octobre 2005 dans le cadre de la stratégie renouvelée de Lisbonne pour la croissance et l'emploi, ambitionne de relever les défis suivants en matière de finances publiques: i) stimuler la croissance économique et promouvoir la viabilité des finances publiques; ii) réformer l'administration publique. Les mesures envisagées dans le programme de stabilité sont conformes aux actions prévues dans le programme national de réforme en matière de finances publiques.
En fait, le PNR reprend la substance de l'actualisation de juin 2005. La dernière actualisation du programme de stabilité confirme cette stratégie. Toutefois, les conséquences budgétaires des actions décrites par le programme national de réforme dans les différents domaines d'intervention n'ont pas été explicitées de manière suffisamment détaillée. À la lumière de l'évaluation qui précède, le Conseil note que le programme est globalement compatible avec l'objectif d'une correction du déficit excessif à l'horizon 2008, sous réserve d'une mise en œuvre intégrale des mesures annoncées, qui doivent être renforcées pour 2007 et au-delà, afin de tenir compte des risques de surestimation pesant sur les objectifs budgétaires.
Sur la base des recommandations qui lui ont été adressées le 20 septembre 2005 en application de l'article 104, paragraphe 7, le Conseil invite le Portugal: i) à adopter et à mettre rigoureusement en œuvre les mesures structurelles envisagées dans le programme afin de veiller à ce que le déficit excessif soit corrigé en 2008 de manière crédible et durable; à procéder à un ajustement soutenu conduisant à la réalisation de l'objectif à moyen terme, une fois que le déficit excessif aura été corrigé, conformément aux exigences du pacte de stabilité et de croissance; et à créer des marges de manœuvre lui permettant de neutraliser l'impact budgétaire d'une croissance qui serait inférieure aux prévisions; ii) à appliquer résolument les mesures projetées pour contrôler les dépenses; à améliorer la procédure budgétaire à tous les niveaux de l'administration publique, éventuellement moyennant un recours plus étendu aux plafonds de dépense contraignants définis dans le programme et un renforcement des mécanismes de suivi, de contrôle et d'information sur l'évolution des dépenses et des recettes; iii) à améliorer la viabilité à long terme des finances publiques, notamment par l'application des mesures déjà envisagées dans le programme et par la mise en œuvre de réformes supplémentaires dans le domaine des retraites et des soins de santé; iv) à infléchir durablement à la baisse la trajectoire du ratio de la dette publique brute, en veillant à ce qu'il traduise à la fois les progrès réalisés dans la réduction du déficit public et les rentrées budgétaires que sont censées apporter les privatisations, et en évaluant soigneusement l'impact sur la dette des grands projets d'investissement public, y compris ceux réalisés en partenariat avec le secteur privé.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Notes: Source: Programme de stabilité (PS); prévisions économiques de l'automne 2005 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 PIB réel Variation en %) PS déc 2005 1,2 0,5 1,1 1,8 2,4 3,0 COM nov. 2005 1,2 0,4 0,8 1,2 n.d. n.d. PS juin 2005 1,0 0,8 1,4 2,2 2,6 3,0 Inflation IPCH (%) PS déc 2005 2,4 2,3 2,3 2,2 2,2 2,1 COM nov. 2005 2,5 2,2 2,7 2,2 n.d. n.d. PS juin 2005 2,5 2,5 2,9 2,5 2,5 2,4 Écart de production (% du PIB potentiel) PS déc 2005 – 1,5 – 2,3 – 2,7 – 2,5 – 1,8 – 0,7 COM nov.
2005 – 1,3 – 2,0 – 2,4 – 2,6 n.d. n.d. PS juin 2005 – 2,1 – 2,7 – 2,8 – 2,3 – 1,6 – 0,7 Solde des administrations publiques (% du PIB) PS déc 2005 – 3,0 – 6,0 – 4,6 – 3,7 – 2,6 – 1,5 COM nov. 2005 – 3,0 – 6,0 – 5,0 – 4,8 n.d. n.d. PS juin 2005 – 2,9 – 6,2 – 4,8 – 3,9 – 2,8 – 1,6 Solde primaire (% du PIB) PS déc 2005 – 0,3 – 3,2 – 1,7 – 0,6 0,6 1,5 COM nov. 2005 – 0,3 – 3,1 – 2,0 – 1,6 n.d. n.d. PS juin 2005 – 0,1 – 3,3 – 1,6 – 0,5 0,7 1,8 Solde corrigé des var. conjoncturelles (% du PIB) PS déc 2005 – 2,3 – 5,0 – 3,4 – 2,6 – 1,8 – 1,2 COM nov.
2005 – 2,4 – 5,1 – 3,8 – 3,6 n.d. n.d. PS juin 2005 – 2,2 – 5,3 – 3,8 – 3,1 – 2,3 – 1,4 Solde structurel (% du PIB) PS déc 2005 n.d. – 5,0 – 3,4 – 2,6 – 1,8 – 1,2 COM nov. 2005 – 4,6 – 5,5 – 4,2 – 3,7 n.d. n.d. PS juin 2005 – 4,5 – 5,5 – 3,8 – 3,1 – 2,3 – 1,4 Dette publique brute (% du PIB) PS déc 2005 59,4 65,5 68,7 69,3 68,4 66,2 COM nov. 2005 59,4 65,9 69,8 72,1 n.d. n.d. PS juin 2005 61,9 66,5 67,5 67,8 66,8 64,5