Avis du Conseil du 27 février 2007 relatif au programme de stabilité actualisé de l'Italie pour 2006-2011 (2007/C 70/05) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du Comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 27 février 2007 , le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l'Italie, qui couvre la période 2006-2011.
(2) Sur la base du scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, la croissance du PIB réel devrait faiblir dans un premier temps pour retomber de 1,6 % en 2006 à 1,3 % en 2007. Par la suite, la croissance économique augmentera graduellement pour atteindre 1,7 % en 2011. Compte tenu des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles. Les projections du programme en matière d'inflation paraissent quant à elles quelque peu optimistes pour les dernières années de la période de programmation. (3) La version actualisée de 2006 du programme de stabilité prévoit un déficit de 5,7 % du PIB pour 2006.
Ces chiffres contrastent avec les prévisions d'automne des services de la Commission, qui annonçaient 4,7 % du PIB. Le scénario retenu par la Commission ne tient pas compte du dérapage de 0,9 % du PIB lié à l'annulation de la dette de la compagnie des chemins de fer liée au projet à grande vitesse (Ferrovie dello Stato — RFI/TAV) , à la suite d'une décision prise dans la phase finale de la procédure budgétaire. À leur tour, les prévisions d'automne des services de la Commission concernant le déficit des administrations publiques sont supérieures aux 3,5 % du PIB annoncés dans la version précédente du programme de stabilité.
La différence de 1,2 % du PIB s'explique principalement par l'impact différent des mesures exceptionnelles (0,8 % du PIB) et par l'impact négatif permanent de l'arrêt rendu par la Cour de justice des Communautés européennes au sujet de la TVA sur les véhicules de société (environ 0,4 % du PIB). (4) La stratégie budgétaire décrite dans le programme vise à corriger le déficit excessif en 2007 (le déficit devrait retomber à 2,8 % du PIB), essentiellement grâce à des mesures à caractère permanent. Par la suite, le solde budgétaire devrait continuer à s'améliorer constamment durant toute la période de programmation, pour revenir à un solde positif de 0,1 % du PIB en 2011.
Le solde primaire devrait s'améliorer et passer de -0,9 % du PIB en 2006 à 5 % du PIB en 2011. Jusqu'en 2007, la correction s'effectue principalement dans le volet des recettes. Après 2007, les informations communiquées concernent uniquement l'ampleur de la correction nécessaire pour atteindre les objectifs budgétaires par rapport aux tendances. Au-delà de 2007, les objectifs fixés demeurent relativement stables par rapport au programme précédent malgré un scénario macroéconomique moins favorable, mais compte tenu du déficit de départ nettement plus élevé en 2006, l'ajustement à opérer en 2007 est largement supérieur.
(5) Le solde structurel (le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires) calculé au moyen de la méthode commune devrait s'améliorer pour passer d'un déficit d'environ 4 % du PIB en 2006 à un excédent de 0,25 % du PIB à la fin de la période de programmation (2011). Comme dans la version actualisée précédente du programme de stabilité, l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) présenté dans le programme est l'équilibre budgétaire en termes structurels, qui devrait être atteint au la fin de la période de programmation. La version actualisée précédente du programme ne prévoyait pas d'atteindre l'OMT durant la période de programmation (qui se terminait en 2009).
Cet objectif étant plus ambitieux que le minimum prescrit (un déficit de 1,5 % du PIB environ selon les estimations), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l'apparition d'un déficit excessif. L'OMT se situe dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et reflète de manière adéquate le ratio de la dette et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme. (6) Les résultats budgétaires pourraient être meilleurs que prévu dans le programme en 2006 et moins bons que ce qui est annoncé dans le programme après 2007.
Pour 2007, les risques qui pèsent sur les projections budgétaires du programme tendent à s'équilibrer mutuellement. Du côté positif, compte tenu de l'évolution des données relatives aux liquidités, le déficit de 2006 pourrait être moins élevé que les 5,7 % du PIB prévus, entraînant un effet de base plus favorable pour 2007. En revanche, des incertitudes subsistent concernant la mise en œuvre effective de certaines mesures inscrites au budget de 2007. On ne peut exclure l'existence de risques pour les finances publiques à moyen terme, notamment en raison des dépassements répétés des dépenses dans le domaine des soins de santé.
De plus, au-delà de 2007, aucun détail n'est communiqué au sujet de la stratégie d'ajustement, ce qui accentue les risques liés à l'assainissement budgétaire prévu. (7) Compte tenu de cette évaluation des risques, l'orientation budgétaire du programme semble aller dans le sens d'une correction du déficit excessif en 2007 au plus tard comme recommandé par le Conseil, pour autant que les mesures budgétaires soient intégralement et effectivement exécutées. Dans l'ensemble, des risques pèsent sur l'ajustement structurel prévu de 1,25 % du PIB en 2007. Toutefois, les données disponibles font état d'un ajustement structurel plus important que prévu en 2006 (0,25 % du PIB), auquel cas le report en 2007 serait plus favorable.
La situation budgétaire n'offre peut-être pas de marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit dépasse la valeur de référence de 3 % du PIB dans le cadre de fluctuations macroéconomiques normales avant 2010. De plus, elle n'est peut-être pas suffisante pour permettre d'atteindre l'OMT durant la période de programmation comme le programme le prévoit. Durant les années qui suivront la correction du déficit excessif, le rythme de l'ajustement devant conduire à la réalisation de l'OMT fixé par le programme est conforme dans l'ensemble au pacte de stabilité et de croissance, qui précise que pour les États membres de la zone euro et du MCE II l'amélioration annuelle du solde structurel doit atteindre au minimum 0,5 % du PIB, étant entendu que cet ajustement doit être plus élevé en période de conjoncture économique favorable et peut être moindre lorsque les temps sont difficiles.
(8) Selon les estimations officielles, l'endettement brut était situé à 107,6 % du PIB en 2006, soit un niveau largement supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB fixée par le traité. Le programme prévoit que ce ratio diminuera progressivement pour atteindre environ 98 % du PIB en 2011. Il est probable que l'évolution du taux d'endettement soit plus favorable que prévu dans le programme en 2006 compte tenu de l'évolution des données relatives aux liquidités. Les risques qui pèsent sur l'évolution annoncée de la dette tendent à s'équilibrer mutuellement en 2007. Au-delà de 2007, l'absence de détails concernant la stratégie d'ajustement accentue les risques qui entourent la réduction planifiée de la dette.
Eu égard à cette évaluation des risques, le ratio de la dette pourrait ne pas diminuer suffisamment en direction de la valeur de référence durant la période de programmation. (9) À long terme, l'incidence budgétaire du vieillissement de la population est moindre en Italie que la moyenne de l'UE, et les dépenses liées aux retraites progressent moins que la moyenne de l'UE grâce aux réformes des pensions déjà adoptées, pour autant qu'elles soient intégralement mises en œuvre, y compris l'ajustement actuariel périodique prévu conformément à l'évolution de l'espérance de vie.
L'accroissement du taux d'emploi, notamment pour les travailleurs plus âgés, permettrait d'améliorer les retraites futures des travailleurs et contribuerait au succès des réformes des pensions. La situation budgétaire de départ, bien qu'elle se soit légèrement améliorée par rapport à 2005, fait peser un risque sur la viabilité des finances publiques même avant que l'on prenne en considération l'incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population. De plus, le niveau actuel de la dette brute est nettement supérieur à la valeur de référence du traité, et sa réduction nécessite des excédents primaires élevés qui devront être maintenus pendant une longue période.
Dans l'ensemble, un risque moyen pèse sur la viabilité des finances publiques de l'Italie. (10) Le programme de stabilité contient une évaluation qualitative de l'impact global du rapport d'octobre 2006 sur la mise en œuvre du programme national de réforme dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme. Il contient des informations relatives aux coûts ou économies budgétaires découlant directement des principales réformes envisagées dans le programme national de réforme et ses projections budgétaires semblent tenir compte des implications des actions prévues dans le programme national de réforme pour les finances publiques.
Les mesures prévues par le programme de stabilité en matière de finances publiques semblent conformes à celles envisagées dans le programme national de réforme. En particulier, les deux programmes abordent le problème de la viabilité des finances publiques et envisagent la mise en œuvre d'une réduction des prélèvements obligatoires sur les revenus du travail durant la période 2007-2008. (11) La stratégie budgétaire décrite dans le programme est globalement conforme aux grandes orientations de politique économique incluses dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008.
(12) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite concernant la présentation des données dans les programmes de stabilité et de convergence, le programme présente des lacunes, auxquelles il faudra remédier dans les programmes à venir, tant pour les données obligatoires que pour les données facultatives . En conclusion, le Conseil estime que le programme va dans le sens d'une correction du déficit excessif en 2007, pour autant que le budget 2007 soit intégralement et effectivement exécuté. Après 2007, l'ajustement planifié est conforme aux exigences du pacte de stabilité et de croissance et devrait permettre d'atteindre l'OMT avant la fin de la période de programmation.
Toutefois, l'Italie ne communique pas de détails au sujet de la stratégie d'ajustement, ce qui constitue en soi un risque pour la réalisation des objectifs budgétaires après 2007 et nuit à une évaluation adéquate de la stratégie d'assainissement. Compte tenu de l'évaluation qui précède et à la lumière de la recommandation émise au titre de l'article 104, paragraphe 7, le 28 juillet 2005 , le Conseil invite l'Italie à: i) opérer l'assainissement budgétaire prévu en 2007 de manière à corriger son déficit excessif conformément à la recommandation émise par le Conseil au titre de l'article 104, paragraphe 7; ii) tirer parti de l'évolution budgétaire plus favorable que prévu pour réduire le déficit et veiller, une fois ce déficit excessif corrigé, à accomplir des progrès suffisants en vue d'atteindre l'OMT avant la fin de la période de programmation au plus tard, et faire en sorte de réduire suffisamment le ratio de la dette au PIB pour y parvenir; iii) compte tenu du niveau très élevé de la dette, mettre en œuvre intégralement les réformes des pensions adoptées, y compris l'ajustement actuariel périodique prévu conformément à l'évolution de l'espérance de vie, afin d'éviter des augmentations significatives des dépenses liées au vieillissement de la population; et iv) améliorer la procédure budgétaire en renforçant sa transparence, en précisant plus en détail les mesures budgétaires à plus long terme et en mettant effectivement en œuvre des mécanismes visant à surveiller et à contrôler les dépenses, en particulier dans le domaine des soins de santé.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Remarques: Sources: Programme de stabilité (PS); prévisions établies par les services de la Commission durant l'automne 2006 (COM); calculs des services de la Commission. 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 PIB réel (variation en %) PS déc. 2006 0,0 1,6 1,3 1,5 1,6 1,7 1,7 COM nov. 2006 0,0 1,7 1,4 1,4 n.d. n.d. n.d. PS déc. 2005 0,0 1,5 1,5 1,7 1,8 n.d. n.d. Inflation IPCH (%) PS déc. 2006 2,2 2,2 2,1 1,7 1,5 1,5 1,5 COM nov. 2006 2,2 2,3 2,0 1,9 n.d. n.d. n.d. PS déc. 2005 2,3 2,3 2,2 2,0 2,0 n.d. n.d. Écart de production (% du PIB potentiel) PS déc.
2006 – 1,3 – 0,9 – 0,9 – 0,8 – 0,7 – 0,5 – 0,5 COM nov. 2006 – 1,4 – 1,0 – 1,0 – 1,1 n.d. n.d. n.d. PS déc. 2005 – 1,5 – 1,2 – 1,0 – 0,8 – 0,6 n.d. n.d. Solde des administrations publiques (% du PIB) PS déc. 2006 – 4,1 – 5,7 – 2,8 – 2,2 – 1,5 – 0,7 0,1 COM nov. 2006 – 4,1 – 4,7 – 2,9 – 3,1 n.d. n.d. n.d. PS déc. 2005 – 4,3 – 3,5 – 2,8 – 2,1 – 1,5 n.d. n.d. Solde primaire (% du PIB) PS déc. 2006 0,7 – 0,9 2,2 2,8 3,4 4,2 5,0 COM nov. 2006 0,5 – 0,1 1,8 1,7 n.d. n.d. n.d. PS déc. 2005 0,6 1,3 1,9 2,6 3,2 n.d. n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) PS déc.
2006 – 3,5 – 5,3 – 2,3 – 1,8 – 1,2 – 0,4 0,3 COM nov. 2006 – 3,4 – 4,1 – 2,4 – 2,5 n.d. n.d. n.d. PS déc. 2005 – 3,5 – 2,9 – 2,3 – 1,7 – 1,2 n.d. n.d. Solde structurel (% du PIB) PS déc. 2006 – 4,0 – 3,9 – 2,5 – 1,9 – 1,2 – 0,4 0,3 COM nov. 2006 – 3,9 – 3,6 – 2,5 – 2,6 n.d. n.d. n.d. PS déc. 2005 – 4,1 – 3,2 – 2,3 – 1,7 – 1,2 n.d. n.d. Dette publique brute (% du PIB) PS déc. 2006 106,6 107,6 106,9 105,4 103,5 100,7 97,8 COM nov. 2006 106,6 107,2 105,9 105,7 n.d. n.d. n.d. PS déc. 2005 108,5 108,0 106,1 104,4 101,7 n.d. n.d.