Avis du Conseil du 27 février 2007 relatif au programme de stabilité actualisé de la Finlande pour la période 2006-2010 (2007/C 71/01) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du Comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS:
(1) Le 27 février 2007 , le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la Finlande, qui couvre la période 2006-2010. (2) Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, la croissance du PIB réel devrait décélérer, pour passer d'un pic conjoncturel de 4 1 2 % en 2006 à 2 1 2 % en moyenne sur le reste de la période de programmation. Évalué à l'aune des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles, voire prudentes pour 2006 et 2010. Les projections du programme en matière d'inflation paraissent réalistes.
(3) Aussi bien les prévisions établies à l'automne 2006 par les services de la Commission que la nouvelle actualisation du programme de stabilité tablent, pour 2006, sur un excédent budgétaire des administrations publiques de 2,9 % du PIB, contre un objectif de 1,6 % du PIB dans l'actualisation précédente. Cette évolution positive s'explique par le report favorable permis par des résultats meilleurs que prévu en 2005 et par la bonne surprise enregistrée en termes de croissance en 2006, qui a dopé les recettes publiques, tandis que les dépenses sont restées maîtrisées. (4) La stratégie budgétaire à moyen terme exposée dans le programme a pour principal objectif de garantir la viabilité des finances publiques ainsi que l'équilibre des comptes de l'administration centrale dans des conditions de croissance économique normale.
Selon les projections, l'excédent effectif et l'excédent primaire des administrations publiques vont s'inscrire en légère baisse, puisque tous deux devraient céder 0,5 % du PIB d'ici à l'horizon 2010. Le repli du ratio des recettes au PIB, qui s'explique par l'introduction progressive — prévue jusqu'en 2007 — d'un paquet d'allègements fiscaux, n'est pas totalement compensé par la réduction du ratio des dépenses au PIB induite par les plafonds de dépenses budgétaires imposés à l'administration centrale et par les mesures de réforme arrêtées dans le secteur public. Si la stratégie budgétaire n'a pas été modifiée par rapport à la précédente actualisation, les objectifs budgétaires ont néanmoins été revus à la hausse, d'environ 1 % du PIB chaque année, du fait du report favorable permis par des résultats meilleurs que prévu en 2005 et de l'amélioration des perspectives de croissance.
(5) Le solde structurel (c'est-à-dire le solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires), calculé selon la méthode commune, devrait se maintenir à un excédent proche de 3 % du PIB sur toute la période de programmation. L'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) fixé dans le programme est un excédent structurel de 2 % du PIB — objectif que le programme prévoit de tenir sur toute la période couverte. La précédente actualisation du programme ne définissait pas clairement un objectif à moyen terme, mais, dans son avis la concernant, le Conseil a déduit des projections en matière d'excédent structurel qu'elle contenait que l'OMT correspondait à un excédent de 1 1 2 % du PIB.
L'OMT étant plus ambitieux que le minimum prescrit (à savoir un déficit d'environ 1 1 4 % du PIB, selon les estimations), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l'apparition d'un déficit excessif. Il entre dans la fourchette indiquée dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite pour les États membres de la zone euro et du MCE II et va bien au-delà de ce qu'impliquent le ratio d'endettement et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme. Le programme motive cette fixation d'un OMT allant bien au-delà du minimum prescrit par la volonté de garantir la viabilité à long terme des finances publiques, compte tenu du fait que la Finlande ressent déjà très tôt l'impact du vieillissement de sa population.
(6) Les risques qui pèsent sur les projections budgétaires du programme tendent à s'équilibrer mutuellement. Les hypothèses macroéconomiques qu'il retient ainsi que ses projections en matière de recettes fiscales apparaissent plausibles. Les risques liés aux composantes de la croissance qui entourent ces dernières sont contrebalancés par des hypothèses prudentes en matière d'élasticité de l'impôt. Des écarts par rapport à la trajectoire de croissance projetée pourraient avoir une forte incidence sur les résultats budgétaires. De plus, on estime qu'il existe des risques importants en ce qui concerne l'évolution des dépenses des administrations locales.
(7) Eu égard à cette évaluation des risques, la stratégie budgétaire exposée semble de nature à garantir que l'objectif à moyen terme fixé dans le programme pourra, comme celui-ci le prévoit, être très largement atteint sur toute la période couverte. De plus, il existe une marge de sécurité suffisante pour que le déficit ne franchisse pas le seuil des 3 % du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales sur toute cette période. La politique budgétaire sous-tendue par le programme est pleinement conforme au pacte de stabilité et de croissance. (8) Selon les estimations, la dette publique brute est retombée à 39 % du PIB en 2006, ce qui est largement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB fixée dans le traité.
Le programme prévoit, par ailleurs, que le ratio d'endettement diminuera de 5 1 2 points de pourcentage sur la période de programmation. (9) L'impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique est plus important en Finlande que pour la moyenne de l'Union européenne, même si les mesures de réforme du régime des retraites qui ont été mises en œuvre contribueront à maintenir l'augmentation des dépenses de retraite, en pourcentage du PIB, à un niveau proche de la moyenne européenne sur les prochaines décennies. Par ailleurs, l'impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique se trouve sensiblement atténué par le confortable excédent structurel qui caractérisait la situation budgétaire de départ.
En outre, les actifs importants accumulés par le fonds public de retraite permettront de financer une partie de l'augmentation des dépenses de retraite. Le maintien d'excédents primaires élevés sur le moyen terme aiderait néanmoins la Finlande à contenir les risques pesant sur la viabilité de ses finances publiques, même si, globalement, le pays apparaît faiblement exposé à cet égard. (10) Le programme de stabilité contient une évaluation qualitative de l'impact global du rapport d'octobre 2006 sur la mise en œuvre du programme national de réforme, dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme.
En outre, il indique systématiquement l'incidence budgétaire directe, en termes de coûts ou d'économies, des principales réformes prévues dans le programme national de réforme, et les projections budgétaires qu'il formule tiennent explicitement compte de l'incidence sur les finances publiques des actions décrites dans ce programme national de réforme. Les mesures prévues en matière de finances publiques dans le programme de stabilité semblent concorder avec celles envisagées dans le programme national de réforme. En particulier, l'un et l'autre prévoient la mise en œuvre de mesures visant à améliorer la productivité tant de l'administration centrale que des administrations locales et confirment l'intention de maintenir les plafonds de dépenses budgétaires appliqués à l'administration centrale au-delà de l'actuelle législature.
(11) La stratégie budgétaire exposée dans le programme est globalement conforme aux grandes orientations de politique économique incluses dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. (12) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme omet certaines données obligatoires et facultatives . Le Conseil estime que la position budgétaire à moyen terme est saine et que la stratégie budgétaire exposée constitue un bon exemple de politique budgétaire conforme au pacte de stabilité et de croissance.
Toutefois, les restrictions en matière de dépenses continueront d'être cruciales dans les années à venir, lorsque le refroidissement de l'économie qui est prévu ralentira la croissance des assiettes fiscales et que l'impact du vieillissement de la population se fera sentir. Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Remarques: Sources: Programme de stabilité (PS); prévisions économiques établies à l'automne 2006 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. 2005 2006 2007 2008 2009 2010 PIB réel (variation en %) PS nov.
2006 2,9 4,5 3,0 2,9 2,6 2,1 COM nov. 2006 2,9 4,9 3,0 2,6 n.d. n.d. PS nov. 2005 2,1 3,2 2,6 2,3 2,1 n.d. Inflation IPCH (en %) PS nov. 2006 0,9 1,5 1,3 1,7 1,7 1,7 COM nov. 2006 0,8 1,3 1,5 1,6 n.d. n.d. PS nov. 2005 1,0 1,3 1,5 1,8 1,8 n.d. Écart de production (en % du PIB potentiel) PS nov. 2006 – 1,3 0,1 0,2 0,1 – 0,2 – 0,8 COM nov. 2006 – 1,5 0,1 0,2 – 0,2 n.d. n.d. PS nov. 2005 – 0,7 – 0,2 – 0,2 – 0,5 – 0,9 n.d. Solde des administrations publiques (en % du PIB) PS nov. 2006 2,7 2,9 2,8 2,7 2,7 2,4 COM nov. 2006 2,7 2,9 2,9 2,9 n.d. n.d. PS nov. 2005 1,8 1,6 1,6 1,5 1,5 n.d.
Solde primaire (en % du PIB) PS nov. 2006 3,9 4,5 4,3 4,2 4,1 3,7 COM nov. 2006 4,1 4,3 4,2 4,1 n.d. n.d. PS nov. 2005 3,4 3,1 2,9 2,8 2,8 n.d. Solde corrigé desvariations conjoncturelles (en % du PIB) PS nov. 2006 3,3 2,9 2,7 2,7 2,8 2,8 COM nov. 2006 3,4 2,9 2,8 2,9 n.d. n.d. PS nov. 2005 2,1 1,7 1,7 1,7 2,0 n.d. Solde structurel (en % du PIB) PS nov. 2006 3,3 2,9 2,7 2,7 2,8 2,8 COM nov. 2006 3,4 2,9 2,8 2,9 n.d. n.d. PS nov. 2005 2,1 1,7 1,7 1,7 2,0 n.d. Dette publique brute (en % du PIB) PS nov. 2006 41,3 39,1 37,7 36,2 35,0 33,7 COM nov. 2006 41,3 38,8 37,3 35,8 n.d. n.d. PS nov. 2005 42,7 41,7 41,1 40,6 40,1 n.d.