Stellungnahme des Rates vom 27. Februar 2007 zum aktualisierten Konvergenzprogramm Ungarns für 2006-2010 (2007/C 71/07) DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken , insbesondere auf Artikel 9 Absatz 3, auf Empfehlung der Kommission, nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses — GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB: (1) Am 27. Februar 2007 hat der Rat das aktualisierte Konvergenzprogramm Ungarns für den Zeitraum 2006 — 2010 geprüft.
(2) Nach dem makroökonomischen Szenario des Programms wird sich die Konjunktur in den Jahren 2007 und 2008 aufgrund der finanzpolitischen Konsolidierungsmaßnahmen abschwächen; 2009 sollen sich die Wachstumsraten erholen und erneut den Stand vor der Konsolidierung erreichen. Dieses Szenario erscheint nach aktuellem Kenntnisstand bis 2008 weitgehend plausibel wenn nicht gar etwas vorsichtig, für die letzten Programmjahre dagegen recht optimistisch. Dem Programm zufolge soll die Inflation 2007 steil ansteigen und danach rasch sinken; der für den gesamten Programmzeitraum vorgesehene Inflationspfad ist etwas optimistisch.
(3) In der Herbstprognose 2006 der Kommissionsdienststellen wird das gesamtstaatliche Defizit für das Jahr 2006 auf 10,1 % des BIP geschätzt, womit es dem korrigierten Ziel in der Aktualisierung vom September 2006 entspräche, aber über dem in der Aktualisierung des Konvergenzprogramms im Dezember 2005 gesetzten Ziel von 6,1 % des BIP läge. Die Überschreitung des ursprünglich gesetzten Defizitziels entstand fast ausschließlich auf der Ausgabenseite (rund 5 % des BIP) und betraf hauptsächlich Betriebskosten zentraler Haushaltsinstitutionen, Renten- und Gesundheitsausgaben sowie Investitionen der Kommunen.
Sie spiegelt ferner die Verbuchung von Autobahninvestitionen innerhalb des Sektors Gesamtstaat (1,1 % des BIP) wider. Das im Sommer 2006 verabschiedete haushaltspolitische Korrekturpaket von 1 1 2 % des BIP setzt sich aus einnahmensteigernden Maßnahmen sowie einigen unmittelbaren Kürzungen bei den Gesundheitsausgaben, den Gassubventionen und Ausgaben der öffentlichen Verwaltung zusammen. Die Maßnahmen (mit Ausnahme der Auflösung der allgemeinen Haushaltsreserve in Höhe von 0,3 % des BIP) werden voraussichtlich auch 2007 und in den Folgejahren erhebliche Wirkungen entfalten. (4) Das Hauptziel der Aktualisierung ist die Korrektur des übermäßigen Defizits bis 2009 (Verringerung des Defizits von 10,1 % des BIP im Jahr 2006 auf 3,2 % des BIP im Jahr 2009 ) entsprechend der Aktualisierung vom September 2006, wobei das makroökonomische Szenario weitgehend unverändert bleibt, sowie eine weitere Verringerung im Jahr 2010.
Die angestrebte Verbesserung des Primärsaldos bewegt sich in derselben Größenordnung. Die geplante Anpassung soll zu Beginn des Programmzeitraums erfolgen, bereits für 2007 wird die Senkung der Defizitquote fast zur Hälfte angestrebt. Die geplante nominale Anpassung im Laufe des Programmzeitraums soll durch eine Anhebung der Einnahmenquote um fast 1 Prozentpunkt und eine Senkung der Ausgabenquote um 6,5 Prozentpunkte erreicht werden. Der anfängliche Anstieg der Steuerbelastung um 1,6 Prozentpunkte des BIP im Jahr 2007 wird schrittweise durch Maßnahmen auf der Ausgabenseite ersetzt. Zusätzlich zu den seit Sommer 2006 verabschiedeten Ausgabenkürzungen und dem Einfrieren der Haushaltsmittel haben die Behörden damit begonnen, die Ausgabenkontrolle zu verstärken und den institutionellen Rahmen der öffentlichen Finanzen zu verbessern.
Außerdem enthält das Programm eine umfassende Strukturreformagenda, die die Erreichung der Defizitziele insbesondere in den späteren Programmjahren sicherstellen soll. (5) Der nach der gemeinsamen Methodik berechnete strukturelle Saldo (d.h. der konjunkturbereinigte Saldo ohne Anrechnung einmaliger und sonstiger befristeter Maßnahmen) soll sich von rund 9 3 4 % des BIP 2006 bis Ende des Programmzeitraums auf 3 % verbessern. Im Programm wird als mittelfristiges Ziel für die Haushaltslage ein strukturelles Defizit von 0,5 % des BIP angegeben, das aber nicht mehr innerhalb des Programmzeitraums erreicht werden soll.
Dieses Ziel ist im Vergleich zur letzten Programmaktualisierung, in der als mittelfristiges Ziel ein strukturelles Defizit zwischen 0,5 % und 1 % des BIP angestrebt wurde, etwas ehrgeiziger. Das mittelfristige Ziel trägt der Schuldenquote und dem langfristigen durchschnittlichen Wachstumspotenzial Rechnung. Da das mittelfristige Ziel über den Richtwert für die Mindestanstrengung (schätzungsweise ein strukturelles Defizit von rund 1 1 2 % des BIP) hinausgeht, dürfte seine Erreichung die erforderliche Sicherheitsmarge beim Referenzwert schaffen. (6) Die Haushaltsergebnisse könnten insbesondere ab 2008 schlechter ausfallen als im Programm projiziert.
Die aus den makroökonomischen Annahmen resultierenden Risiken für den Defizitpfad sind bis 2008 im Großen und Ganzen ausgewogen, in den Folgejahren könnte sich jedoch das Defizit durch ein unerwartet niedriges BIP-Wachstum erhöhen. Obgleich die kurzfristigen Ausgabenkürzungen und das vorübergehende Einfrieren der Haushaltsmittel wie geplant in den Haushalt 2007 aufgenommen wurden, besteht weiterhin eine gewisse Unsicherheit hinsichtlich der effektiven Umsetzung der Ausgabenstopps (auch wegen der schlechten Erfolgsbilanz ähnlicher Ausgabenbegrenzungen in den Jahren 2004-2006). Die Effizienz der neuen finanzpolitischen Vorschriften und die ersten Schritte hin zu einem mehrjährigen Haushaltsrahmen durch Abkehr von den regelmäßigen Ausgabenüberschreitungen muss erst noch geprüft werden.
Die Regierung hat bereits über einige Reformschritte für die öffentliche Verwaltung, die Gesundheits- und Rentensysteme, Preissubventionen und das Bildungssystem entschieden. Aufgrund dieser Maßnahmen könnten die Haushaltsergebnisse sich den Defizitzielen für 2007 und 2008 stärker als in der Herbstprognose 2006 der Kommissiondienststellen projiziert annähern. Die verbleibenden Schritte für eine strukturelle Reform, durch die die Ende 2008 auslaufenden Ausgabenkürzungen ersetzt werden sollen, müssen jedoch noch genauer spezifiziert und vollständig umgesetzt werden. Zusätzlich besteht — wie die Erfahrung zeigt — in den späteren Programmjahren das Risiko einer Lockerung der Haushaltspolitik.
Falls schließlich die Umstrukturierungspläne der öffentlichen Verkehrsunternehmen nicht die erwarteten Ergebnisse zeitigen, könnte sich das Defizit aufgrund der wachsenden Verluste dieser Unternehmen vorübergehend erhöhen. (7) In Anbetracht dieser Risikoeinschätzung scheint der im Programm vorgezeichnete haushaltspolitische Kurs im Großen und Ganzen mit einer Korrektur des übermäßigen Defizits gemäß der Empfehlung des Rates, d.h. bis 2009, vereinbar, sofern die Haushaltsstrategie in vollem Umfang umgesetzt wird. Dies betrifft vor allem die vollständige Umsetzung der im Haushalt 2007 und im neuen Programm angekündigten Konsolidierungsmaßnahmen sowie die weitere Festlegung und rechtzeitige Annahme der angekündigten zusätzlichen Strukturreformmaßnahmen.
2010, nach der geplanten Korrektur des übermäßigen Defizits, sollte das aus dem Programm hervorgehende Tempo der Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Ziel verschärft werden. Dies wäre auch der erste Schritt in Richtung auf eine ausreichende Sicherheitsmarge, damit das Defizit die Schwelle von 3 % des BIP bei normalen Konjunkturschwankungen nicht überschreitet. (8) Der öffentliche Bruttoschuldenstand lag 2006 nach amtlichen Schätzungen bei 67 1 2 % des BIP und damit über dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP. Dem Programm zufolge soll die Schuldenquote 2008 auf 71 1 4 % steigen.
Nach 2008 soll sie wieder sinken und 2010 erneut bei 67 1 2 % liegen. Die Schuldenquote wird sich in Anbetracht der vorerwähnten Risiken für die Haushaltsziele voraussichtlich ungünstiger entwickeln als im Programm projiziert. Angesichts dieser Risikoeinschätzung würde sich die Schuldenquote bis zum Ende des Programmzeitraums nicht hinreichend rückläufig entwickeln und nicht rasch genug dem Referenzwert nähern. (9) Die langfristige budgetäre Wirkung der Bevölkerungsalterung in Ungarn liegt deutlich über dem EU-Durchschnitt, was namentlich durch den langfristig starken Anstieg der Rentenausgaben im Verhältnis zum BIP bedingt ist.
Erste wichtige Schritte wurden bereits eingeleitet, doch würde die vollständige Umsetzung weiterer im Programm geplanter Reformmaßnahmen zur Begrenzung des signifikanten Anstiegs alterungsbedingter Ausgaben helfen, die Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verringern. Noch wichtiger ist, dass die schwache budgetäre Ausgangsposition, die sich gegenüber 2005 erheblich verschlechtert hat, ein Risiko für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen darstellt, selbst wenn man den langfristigen Haushaltseffekt der Bevölkerungsalterung noch außer Acht lässt.
Hinzu kommt, dass der Bruttoschuldenstand schon heute über dem EGV-Referenzwert liegt. Die geplante weitere Konsolidierung der öffentlichen Finanzen würde daher die Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen verringern helfen. In Bezug auf die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen besteht für Ungarn ein hohes Risiko. (10) Das Konvergenzprogramm enthält eine qualitative Bewertung des Gesamteffekts des geänderten nationalen Reformprogramms Ungarns vom Oktober 2006 im Rahmen der mittelfristigen finanzpolitischen Gesamtstrategie. Darüber hinaus enthält es Informationen über die direkten Kosten bzw.
Einsparungen, die sich aus den wichtigsten Reformvorhaben des nationalen Reformprogramms für den Staatshaushalt ergeben, trägt allerdings nicht allen finanzpolitischen Konsequenzen der im nationalen Reformprogramm skizzierten Maßnahmen in seinen Haushaltsprojektionen ausdrücklich Rechnung. Die laut Konvergenzprogramm im Bereich der öffentlichen Finanzen geplanten Maßnahmen scheinen mit den im nationalen Reformprogramm vorgesehenen Aktionen in Einklang zu stehen. Die Strukturreformpläne und die kürzlich verabschiedeten, im Konvergenzprogramm skizzierten Maßnahmen entsprechen voll und ganz der im nationalen Reformprogramm vorgelegten Reformagenda, vor allem die Reformschritte in den Bereichen öffentliche Verwaltung, Gesundheits-, Renten- und Bildungssysteme sowie zu verschiedenen Subventionssystemen.
(11) Die im Programm dargelegte Haushaltsstrategie entspricht im Großen und Ganzen den in den integrierten Leitlinien für den Zeitraum 2005-2008 enthaltenen Grundzügen der Wirtschaftspolitik. (12) Was die im Verhaltenskodex für die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vorgeschriebenen Daten angeht, so liefert das Programm alle obligatorischen und die meisten fakultativen Angaben . Der Rat ist der Ansicht, dass das Programm die Verringerung des sehr hohen Defizits der vergangenen Jahre durch vorgezogene Anpassungsanstrengungen anstrebt und im Großen und Ganzen der vom Rat bis 2009 gesetzten Frist für die Korrektur des übermäßigen Defizits entspricht.
Seit Sommer 2006 wurden eine Reihe von Maßnahmen zur Einnahmenerhöhung und Ausgabenkürzung getroffen sowie erste Schritte zur Verwaltungs-, Gesundheits-, Renten- und Bildungsreform eingeleitet. Allerdings bestehen Risiken in Bezug auf die Erreichung der Defizit- und Schuldenziele vor allem ab 2008. In Anbetracht der vorstehenden Bewertung und der Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 vom 10. Oktober 2006 fordert der Rat Ungarn auf, weiterhin höchste Anstrengungen zu unternehmen und (i) den Haushalt 2007 rigoros umzusetzen und angemessene Maßnahmen zu treffen, um die Korrektur des übermäßigen Defizits bis 2009 sicherzustellen, gegebenenfalls durch zusätzliche Maßnahmen, sowie unter anderem durch die Verwendung jeglicher zusätzlicher Einnahmen zur Reduzierung des Defizits sicherzustellen, dass die Bruttoschuldenquote auf einen eindeutigen Abwärtspfad gebracht wird, vorzugsweise vor 2009;
(ii) die Haushaltskontrolle durch strengere finanzpolitische Vorschriften und Stärkung des institutionellen Rahmens der öffentlichen Finanzen zu verbessern und zu diesem Zweck auf den im Haushalt 2007 unternommenen ersten Schritten aufzubauen; (iii) durch Annahme und rasche Umsetzung der angekündigten Rationalisierung der öffentlichen Verwaltung und des Gesundheitssystems sowie der geplanten Reform des Bildungssystems die Ausgaben kontinuierlich zu kürzen; (iv) in Anbetracht des projizierten Anstiegs des Schuldenstands und der alterungsbedingten Ausgaben die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verbessern, indem ausreichende Fortschritte in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel gemacht und die angekündigten zusätzlichen Rentenreformmaßnahmen eingeleitet werden.
Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen Erläuterungen: Quelle: Konvergenzprogramm (KP), Herbstprognose 2006 der Kommissionsdienststellen (KOM); Berechnungen der Kommissionsdienststellen 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Reales BIP (Veränderung in %) KP Dez. 2006 4,2 4,0 2,2 2,6 4,2 4,3 KOM Nov. 2006 4,2 4,0 2,4 2,7 n.v. n.v. KP Sep. 2006 4,1 4,1 2,2 2,6 4,1 n.v. KP Dez. 2005 4,2 4,3 4,1 4,1 n.v. n.v. HVPI-Inflation (%) KP Dez. 2006 3,6 3,9 6,2 3,3 3,0 2,8 KOM Nov. 2006 3,5 3,9 6,8 3,9 n.v. n.v. KP Sep. 2006 3,6 3,5 6,2 3,3 3,0 n.v. KP Dez. 2005 3,5 2,1 3,0 2,4 n.v. n.v.
Produktionslücke (% des BIP-Potenzials) KP Dez. 2006 0,5 0,9 – 0,4 – 1,2 – 0,5 0,4 KOM Nov. 2006 0,6 1,0 0,1 – 0,5 n.v. n.v. KP Sep. 2006 0,3 0,8 – 0,3 – 0,9 0,0 n.v. KP Dez. 2005 – 1,0 – 0,5 – 0,1 0,4 n.v. n.v. Gesamtstaatlicher Finanzierungssaldo (% des BIP) KP Dez. 2006 – 7,8 – 10,1 – 6,8 – 4,3 – 3,2 – 2,7 KOM Nov. 2006 – 7,8 – 10,1 – 7,4 – 5,6 n.v. n.v. KP Sep. 2006 – 7,5 – 10,1 – 6,8 – 4,3 – 3,2 n.v. KP Dez. 2005 – 7,4 – 6,1 – 4,7 – 3,4 n.v. n.v. Primärsaldo (% des BIP) KP Dez. 2006 – 3,7 – 6,2 – 2,4 0,0 0,9 1,1 KOM Nov. 2006 – 3,7 – 6,1 – 2,9 – 1,4 n.v. n.v.
KP Sep. 2006 – 3,4 – 6,3 – 2,4 – 0,2 0,8 n.v. KP Dez. 2005 – 3,8 – 2,9 – 1,7 – 0,7 n.v. n.v. Konjunkturbereinigter Saldo (% des BIP) KP Dez. 2006 – 8,0 – 10,5 – 6,6 – 3,8 – 3,0 – 2,9 KOM Nov. 2006 – 8,1 – 10,5 – 7,4 – 5,4 n.v. n.v. KP Sep. 2006 – 7,6 – 10,5 – 6,7 – 3,9 – 3,2 n.v. KP Dez. 2005 n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. Struktureller Haushaltssaldo (% des BIP) KP Dez. 2006 – 8,0 – 9,8 – 5,6 – 3,7 – 3,0 – 2,9 KOM Nov. 2006 – 8,5 – 10,3 – 6,5 – 5,1 n.v. n.v. KP Sep. 2006 – 7,6 – 9,7 – 5,8 – 3,6 – 3,2 n.v. KP Dez. 2005 n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. n.v.
Öffentlicher Bruttoschuldenstand (% des BIP) KP Dez. 2006 61,7 67,5 70,1 71,3 69,3 67,5 KOM Nov. 2006 61,7 67,6 70,9 72,7 n.v. n.v. KP Sep. 2006 62,3 68,5 71,3 72,3 70,4 n.v. KP Dez. 2005 61,5 63,0 63,2 62,3 n.v. n.v.