Dictamen del Consejo de 27 de febrero de 2007 en relación con el programa de convergencia actualizado de Hungría, 2006-2010 (2007/C 71/07) EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y en particular su artículo 9, apartado 3, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, EMITE EL PRESENTE DICTAMEN:
(1) El 27 de febrero de 2007 , el Consejo examinó el programa de convergencia actualizado de Hungría, que abarca el período 2006-2010. (2) El programa macroeconómico se basa en una hipótesis de ralentización de la actividad económica en los años 2007 y 2008, como resultado de las medidas de consolidación fiscal, con una recuperación, prevista para 2009, hasta los índices de crecimiento previos a la consolidación. Evaluada en función de los datos de que se dispone actualmente, esa hipótesis parece en general realista para el período que finalizará en 2008, e incluso podría ser considerada ligeramente cauta, mientras que, para los últimos años, parece bastante optimista.
El programa pronostica un fuerte aumento de la inflación en 2007, seguido de una rápida disminución; Sin embargo, la trayectoria de inflación prevista en el horizonte del programa completo parece algo optimista. (3) Para el año 2006 los servicios de la Comisión pronostican en sus previsiones de otoño de 2006 un déficit público total del 10,1 % del PIB, en línea con el objetivo revisado de la actualización de septiembre de 2006 , y frente al objetivo del 6,1 % del PIB fijado en la actualización del programa de convergencia de diciembre de 2005. El exceso comparado con el objetivo original de déficit se produjo casi en su totalidad en el lado del gasto (aproximadamente el 5 % del PIB), principalmente costes de funcionamiento de las instituciones presupuestarias centrales, pagos de pensiones, gastos de asistencia sanitaria e inversión de las autoridades locales.
También refleja la inclusión en el presupuesto público de las inversiones en autopistas (1,1 % del PIB). El paquete de medidas fiscales correctoras del 1,5 % del PIB aprobadas en verano de 2006 consiste en iniciativas de incremento de ingresos, junto con algunos recortes inmediatos de gastos en las áreas de la asistencia sanitaria, las subvenciones de los precios del gas y la administración pública. Se prevé que estas medidas (excepto la retirada de la reserva general del presupuesto del 0,3 % del PIB) generen también efectos importantes en 2007 y años posteriores. (4) El principal objetivo de la actualización es corregir el déficit excesivo antes de que concluya 2009 (reduciendo el déficit desde el 10,1 % del PIB en 2006 hasta el 3,2 % del PIB en 2009 ), de acuerdo con la actualización de septiembre de 2006, realizada con hipótesis macroeconómicas similares en líneas generales, con una nueva reducción en 2010.
La mejora del saldo primario durante ese período sería de la misma magnitud. El ajuste previsto se concentraría al principio del período, produciéndose así la mitad de la reducción del déficit en 2007. La reducción nominal planeada ha de lograrse aumentando la ratio ingresos/PIB en casi un punto porcentual, y reduciendo la ratio gastos/PIB en 6,5 puntos porcentuales durante el período cubierto por el programa. Un incremento inicial de la carga fiscal de 1,6 puntos porcentuales del PIB en 2007 será sustituido progresivamente por medidas de recorte del gasto. Además de las medidas de recorte del gasto y congelación del presupuesto adoptadas desde el verano de 2006, las autoridades han empezado a reforzar los controles de gasto y a mejorar el marco institucional de las finanzas públicas.
Por añadidura, el programa prevé una amplia reforma estructural orientada a garantizar el logro de los objetivos de déficit, especialmente en los últimos años del programa. (5) Se prevé que el saldo estructural (esto es, el saldo ajustado en función del ciclo, excluidas las medidas excepcionales y otras de carácter temporal), calculado aplicando la metodología común, mejorará desde el 9,75 % del PIB en 2006 hasta aproximadamente el 3 % al término del período cubierto por el programa. El objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria presentada en el programa es un déficit estructural equivalente al 0,5 % del PIB, que el propio programa no pretende alcanzar durante su período de vigencia.
Esto es más ambicioso que la anterior actualización, que hablaba de un déficit que oscilaría a medio plazo entre el 0,5 % y el 1 % del PIB. El objetivo a medio plazo refleja la ratio de deuda y el crecimiento potencial medio a largo plazo. Dado que el objetivo a medio plazo del programa es más exigente que el valor de referencia mínimo (estimado en un déficit estructural de aproximadamente el 1,5 % del PIB), su logro debería proporcionar un margen de seguridad frente a la aparición de déficit excesivos. (6) Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa, especialmente a partir de 2008.
Los riesgos para la trayectoria del déficit derivados de las perspectivas macroeconómicas se mantienen equilibrados en general hasta 2008, aunque un crecimiento del PIB inferior al previsto en los últimos años del programa podría provocar un déficit superior. Aunque los recortes del gasto a corto plazo y las congelaciones presupuestarias temporales se incorporarán al presupuesto de 2007 según lo planeado, persisten incertidumbres en cuanto a la aplicación efectiva de las congelaciones del gasto (también debido a los antecedentes poco alentadores de otros controles similares aplicados en 2004-2006).
Habrá que comprobar la eficacia de las nuevas normas fiscales y los pasos iniciales hacia un marco presupuestario plurianual en relación con la inversión de la tendencia a excesos periódicos del gasto. El Gobierno ha tomado decisiones sobre una serie de iniciativas para reformar la administración pública y los sistemas sanitario y de pensiones, subvenciones a los precios y educación. Sobre la base de estas medidas, los resultados presupuestarios podrían aproximarse a los objetivos de déficit correspondientes a 2007 y 2008 más de lo que preveían los servicios de la Comisión en el otoño de 2006.
Sin embargo, las reformas estructurales pendientes, necesarias para sustituir las medidas de limitación del gasto que expiran a fines de 2008, aún han de ser más especificadas y plenamente aplicadas. Además, en los últimos años del programa, existe un riesgo de relajación presupuestaria, tal como han evidenciado experiencias pasadas. Por último, si los planes de reestructuración de las empresas de transporte público no producen los resultados previstos, las pérdidas acumuladas de esas empresas podrían suponer un incremento temporal del déficit. (7) A la luz de esta evaluación de riesgos, la orientación presupuestaria del programa parece compatible en líneas generales con una corrección del déficit excesivo de aquí a 2009, según lo recomendado por el Consejo, a condición de que se aplique plenamente la estrategia presupuestaria.
En particular, esto hace referencia a la plena aplicación de las medidas de consolidación anunciadas en el presupuesto de 2007 y en el nuevo programa, así como a la especificación y adopción oportuna de las medidas adicionales de reforma estructural anunciadas. En 2010, tras la corrección prevista del déficit excesivo, se intensificará el ritmo de ajuste hacia los objetivos a medio plazo derivados del programa. Ello supondrá también un primer paso para alcanzar un margen de seguridad suficiente que permita no superar el umbral de déficit del 3 % del PIB debido a las fluctuaciones macroeconómicas normales, margen que todavía no existe.
(8) Se estima que la deuda pública bruta ha alcanzado el 67,5 % del PIB en 2006, cifra superior al valor de referencia del 60 % del PIB establecido en el Tratado. El programa prevé que la ratio de deuda se incrementará hasta el 71,25 % en 2008. Se pronostica un nuevo descenso después de 2008, y la vuelta al nivel del 67,5 % en 2010. Es probable que la evolución de esta ratio sea menos favorable que la prevista en el programa, dados los riesgos para los objetivos presupuestarios mencionados anteriormente. A la luz de esta evaluación de riesgos, la ratio de deuda no disminuirá probablemente lo suficiente hacia el valor de referencia hasta el término del período de vigencia del programa.
(9) La repercusión a largo plazo del envejecimiento de la población en Hungría es muy superior a la media de la UE, sobre todo como consecuencia del significativo aumento que se prevé a largo plazo del porcentaje del PIB destinado a pensiones. Aunque se han dado primeros pasos importantes, la plena aplicación de nuevas medidas de reforma orientadas a contener el significativo incremento del gasto derivado del envejecimiento de la población, según se planea en el programa, contribuiría a reducir los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas. Además, y aún más importante, la mala situación presupuestaria inicial, que ha sufrido un sustancial deterioro en comparación con 2005, constituye un riesgo para la sostenibilidad de las finanzas públicas incluso antes de considerar la repercusión presupuestaria a largo plazo del envejecimiento de la población.
Por otra parte, la deuda bruta se mantiene por encima del valor de referencia del Tratado. La continuidad de la consolidación presupuestaria, prevista en el programa, contribuirá a reducir los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas. En general, Hungría parece presentar un alto nivel de riesgo en relación con la sostenibilidad de la hacienda pública. (10) El programa de convergencia contiene una evaluación cualitativa de los efectos globales del programa nacional húngaro de reforma revisado, de octubre de 2006, en el marco de la estrategia general a medio plazo. Por otro lado, proporciona información sobre los costes o ahorros presupuestarios que se derivarían directamente de las principales reformas previstas en el programa nacional de reforma, aunque sus previsiones presupuestarias no tienen en cuenta explícitamente las implicaciones para las finanzas públicas de las medidas presentadas en dicho programa.
Las medidas en el ámbito de las finanzas públicas mencionadas en el programa de convergencia parecen compatibles con las previstas en el programa nacional de reforma. En particular, los planes de reforma estructural y las medidas adoptadas recientemente que se presentan en el programa de convergencia se corresponden plenamente con el plan de reformas presentado en el programa nacional de reforma, especialmente por lo que respecta a las iniciativas de reforma adoptadas en los campos de la administración pública, la sanidad, la educación, las pensiones y los diversos sistemas de subvenciones.
(11) La estrategia presupuestaria del programa es globalmente compatible con las orientaciones generales de política económica incluidas en las Directrices integradas para el período 2005-2008. (12) En cuanto a los requisitos en materia de datos especificados en el Código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa proporciona todos los datos obligatorios y la mayor parte de los opcionales . El Consejo considera que el programa se propone reducir los déficit muy elevados de años anteriores mediante un ajuste concentrado al comienzo de su período de vigencia, y es compatible en general con la corrección del déficit excesivo antes de que concluya 2009, el término fijado por el Consejo.
Desde el verano de 2006 se han adoptado una serie de medidas destinadas a incrementar los ingresos y contener el gasto, y se han dado algunos pasos iniciales en el camino de la reforma de la administración pública, la asistencia sanitaria, las pensiones y la educación. Sin embargo, existen riesgos que pueden poner en peligro el logro de los objetivos de déficit y deuda, especialmente a partir de 2008. A la luz de la evaluación anterior, y vistas las recomendaciones en virtud del artículo 104, apartado 7, de 10 de octubre de 2006 , el Consejo anima a Hungría a que siga esforzándose al máximo e invita a Hungría a que: i) ejecute con rigor el presupuesto 2007 y tome las iniciativas adecuadas para garantizar la corrección del déficit excesivo antes de que finalice 2009, aplicando medidas adicionales en caso necesario; y se asegure, también utilizando cualquier ingreso adicional para enjugar el déficit, de que la ratio deuda bruta/PIB se sitúa en una clara trayectoria descendente, preferiblemente antes de 2009, ii) mejore el control presupuestario perfeccionando las normas fiscales y fortaleciendo el marco institucional de las finanzas públicas, a partir de los primeros pasos dados en el presupuesto de 2007, iii) limite el gasto de forma permanente mediante la rápida adopción y aplicación de la racionalización anunciada de la administración pública y el sistema de asistencia sanitaria, así como la reforma prevista del sistema educativo, iv) a la vista del nivel de la deuda y el incremento del gasto derivados del envejecimiento de la población, mejore la sostenibilidad largo plazo de las finanzas públicas avanzando adecuadamente hacia los objetivos a medio plazo y adoptando medidas adicionales de reforma de las pensiones, tal como se ha anunciado.
Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de Convergencia (PC); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) de otoño de 2006; cálculos de los servicios de la Comisión 2005 2006 2007 2008 2009 2010 PIB real (% de variación) PC Dic 2006 4,2 4,0 2,2 2,6 4,2 4,3 COM Nov 2006 4,2 4,0 2,4 2,7 n.d. n.d. PC Sep 2006 4,1 4,1 2,2 2,6 4,1 n.d. PC Dic 2005 4,2 4,3 4,1 4,1 n.d. n.d. Inflación IPCA (%) PC Dic 2006 3,6 3,9 6,2 3,3 3,0 2,8 COM Nov 2006 3,5 3,9 6,8 3,9 n.d. n.d. PC Sep 2006 3,6 3,5 6,2 3,3 3,0 n.d. PC Dic 2005 3,5 2,1 3,0 2,4 n.d. n.d.
Brecha de producción (% del PIB potencial) PC Dic 2006 0,5 0,9 – 0,4 – 1,2 – 0,5 0,4 COM Nov 2006 0,6 1,0 0,1 – 0,5 n.d. n.d. PC Sep 2006 0,3 0,8 – 0,3 – 0,9 0,0 n.d. PC Dic 2005 – 1,0 – 0,5 – 0,1 0,4 n.d. n.d. Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) PC Dic 2006 – 7,8 – 10,1 – 6,8 – 4,3 – 3,2 – 2,7 COM Nov 2006 – 7,8 – 10,1 – 7,4 – 5,6 n.d. n.d. PC Sep 2006 – 7,5 – 10,1 – 6,8 – 4,3 – 3,2 n.d. PC Dic 2005 – 7,4 – 6,1 – 4,7 – 3,4 n.d. n.d. Saldo primario (% del PIB) PC Dic 2006 – 3,7 – 6,2 – 2,4 0,0 0,9 1,1 COM Nov 2006 – 3,7 – 6,1 – 2,9 – 1,4 n.d. n.d.
PC Sep 2006 – 3,4 – 6,3 – 2,4 – 0,2 0,8 n.d. PC Dic 2005 – 3,8 – 2,9 – 1,7 – 0,7 n.d. n.d. Saldo ajustado en función del ciclo (% del PIB) PC Dic 2006 – 8,0 – 10,5 – 6,6 – 3,8 – 3,0 – 2,9 COM Nov 2006 – 8,1 – 10,5 – 7,4 – 5,4 n.d. n.d. PC Sep 2006 – 7,6 – 10,5 – 6,7 – 3,9 – 3,2 n.d. PC Dic 2005 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Saldo estructural (% del PIB) PC Dic 2006 – 8,0 – 9,8 – 5,6 – 3,7 – 3,0 – 2,9 COM Nov 2006 – 8,5 – 10,3 – 6,5 – 5,1 n.d. n.d. PC Sep 2006 – 7,6 – 9,7 – 5,8 – 3,6 – 3,2 n.d. PC Dic 2005 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Deuda pública bruta (% del PIB) PC Dic 2006 61,7 67,5 70,1 71,3 69,3 67,5 COM Nov 2006 61,7 67,6 70,9 72,7 n.d. n.d. PC Sep 2006 62,3 68,5 71,3 72,3 70,4 n.d. PC Dic 2005 61,5 63,0 63,2 62,3 n.d. n.d.