Avis du Conseil du 27 février 2007 concernant le programme de convergence actualisé de la Hongrie pour 2006-2010 (2007/C 71/07) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 9, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 27 février 2007 , le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Hongrie, qui couvre la période 2006-2010.
(2) Le scénario macroéconomique prévu dans le programme table sur un ralentissement de l'activité économique en 2007 et 2008, en raison des mesures d'assainissement budgétaire, puis sur une reprise vers des taux de croissance équivalents à ceux enregistrés avant l'application des mesures d'assainissement en 2009 au plus tard. Sur la base des informations disponibles actuellement, ce scénario semble globalement plausible, voire légèrement prudent, jusqu'en 2008, alors qu'il semble quelque peu optimiste pour les années suivantes. Le programme prévoit une poussée soudaine de l'inflation en 2007 puis une baisse rapide par la suite.
Toutefois, les prévisions d'inflation sur l'ensemble de la période de programmation sont assez optimistes. (3) Pour 2006, le déficit des administrations publiques est estimé à 10,1 % du PIB dans les prévisions établies par les services de la Commission durant l'automne 2006, conformément à l'objectif révisé dans la mise à jour de septembre 2006 , et par rapport à un objectif de 6,1 % du PIB dans la mise à jour du programme de convergence de décembre 2005. Le dépassement de l'objectif de départ pour le déficit découle presque exclusivement du dépassement des dépenses (environ 5 % du PIB), essentiellement des coûts d'exploitation des institutions budgétaires centrales, des dépenses de retraites et de soins de santé et des investissements réalisés par les collectivités locales.
Ce dépassement s'explique également par la prise en compte de l'investissement des administrations publiques dans le secteur autoroutier (1,1 % du PIB). L'ensemble de mesures d'ajustement budgétaires, de l'ordre de 1 1 2 % du PIB, adopté durant l'été 2006, comprend des mesures d'accroissement des recettes, accompagnées de réductions immédiates des dépenses de soins de santé, des subventions des prix du gaz et des dépenses des administrations publiques. Les effets de ces mesures (à l'exception de la suppression de la réserve budgétaire générale de 0,3 % du PIB) devraient nettement se faire sentir en 2007 et au-delà.
(4) L'objectif principal de la mise à jour est la correction du déficit excessif en 2009 au plus tard (en le faisant passer de 10,1 % du PIB en 2006 à 3,2 % du PIB en 2009) , conformément à la mise à jour de septembre 2006 dans le cadre d'un scénario macroéconomique globalement similaire, avec une poursuite de la réduction en 2010. Le solde primaire devrait s'améliorer au même rythme. L'ajustement envisagé se produira en début de période, le ratio de déficit devant être réduit de près de la moitié en 2007. L'ajustement nominal planifié sur la période de programmation doit passer par un accroissement du ratio des recettes au PIB de près de 1 point de pourcentage et une réduction du ratio des dépenses au PIB de 6,5 points de pourcentage.
Une hausse initiale de la charge fiscale de 1,6 point de pourcentage du PIB en 2007 est progressivement remplacée par des mesures de réduction des dépenses. Outre les réductions des dépenses et les gels budgétaires adoptés depuis l'été 2006, les autorités ont commencé à renforcer le contrôle des dépenses ainsi que le cadre institutionnel des finances publiques. De plus, le programme définit un calendrier global de réformes structurelles visant à garantir la réalisation des objectifs de déficit, en particulier durant les dernières années de la période de programmation. (5) Le solde structurel (c'est-à-dire le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires) calculé au moyen de la méthode commune devrait s'améliorer pour passer de 9 3 4 % du PIB en 2006 à 3 % environ à la fin de la période de programmation.
Le programme fixe comme objectif budgétaire à moyen terme un déficit structurel de 0,5 % du PIB, qui ne devrait pas être atteint durant la période de programmation. Cet objectif est un peu plus ambitieux que celui de la mise à jour précédente du programme, qui prévoyait un déficit structurel compris entre 0,5 % et 1 % du PIB. L'OMT reflète de manière appropriée le ratio d'endettement et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme. Cet objectif étant plus ambitieux que le minimum prescrit (un déficit structurel de 1 1 2 % du PIB environ selon les estimations), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l'apparition d'un déficit excessif.
(6) Les résultats budgétaires pourraient être moins bons que ce que prévoit le programme, surtout à partir de 2008. Les risques qui pèsent sur l'évolution annoncée du déficit en raison des perspectives macroéconomiques tendent à s'équilibrer mutuellement jusqu'en 2008, mais une croissance du PIB plus faible que prévu durant les dernières années pourrait aboutir à un déficit plus élevé. Bien que les réductions de dépenses à court terme et les gels budgétaires provisoires aient été intégrés dans le budget 2007 comme prévu, l'incertitude plane toujours sur l'application effective du gel planifié des dépenses (en raison notamment des mauvais résultats enregistrés sur la période 2004-2006 dans ce domaine).
Il conviendra d'apprécier l'efficacité avec laquelle les nouvelles règles budgétaires et les premières mesures prises en vue d'établir un cadre budgétaire pluriannuel peuvent inverser le cycle des dépassements réguliers des dépenses. Le gouvernement s'est prononcé sur un certain nombre de réformes de l'administration publique, des systèmes de soins de santé et des retraites, des subventions des prix et du système éducatif. Sur la base de ces mesures, les résultats budgétaires pourraient être plus proches des objectifs de déficit pour 2007 et 2008 que prévu par les services de la Commission durant l'automne 2006.
Toutefois, les autres réformes structurelles, nécessaires pour remplacer les mesures de réduction des dépenses qui expirent fin 2008, doivent encore être précisées davantage et intégralement mises en œuvre. De plus, le risque d'un relâchement budgétaire plane sur les dernières années de la période de programmation, comme l'expérience le montre. Enfin, si les plans de restructuration des entreprises de transport public ne produisaient pas les résultats escomptés, les pertes accumulées par ces entreprises risqueraient de creuser provisoirement le déficit. (7) Compte tenu de cette évaluation des risques, dans l'ensemble, l'orientation budgétaire du programme semble aller dans le sens d'une correction du déficit excessif en 2009 au plus tard comme recommandé par le Conseil, pour autant que les mesures budgétaires soient intégralement exécutées, et notamment que les mesures d'assainissement annoncées dans le budget 2007 et dans le nouveau programme soient pleinement mises en œuvre et que les réformes structurelles supplémentaires annoncées soit précisées et adoptées en temps voulu.
En 2010, après la correction prévue du déficit excessif, le rythme de progression vers l'objectif à moyen terme décrit dans le programme devrait s'accélérer. Il s'agirait également d'une première étape en vue de garantir une marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit franchisse le seuil de 3 % du PIB dans le cadre de fluctuations macroéconomiques normales, qui n'existe pas pour le moment. (8) Selon les estimations, la dette publique brute a atteint 67 1 2 % du PIB en 2006, soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB fixée par le traité. Selon le programme, le ratio d'endettement devrait augmenter pour s'établir à 71 1 4 % en 2008.
Après 2008, il devrait recommencer à baisser pour retomber à 67 1 2 % en 2010. L'évolution du ratio de la dette sera probablement moins favorable que prévu dans le programme, compte tenu des risques, évoqués plus haut, qui pèsent sur les résultats budgétaires. Eu égard à cette évaluation des risques, le ratio d'endettement ne se rapprocherait pas suffisamment de la valeur de référence avant la fin de la période de programmation. (9) Les effets à long terme du vieillissement de la population sur le budget sont, par rapport à la moyenne de l'Union européenne, nettement plus importants en Hongrie, notamment en raison d'une augmentation significative des dépenses consacrées aux retraites en pourcentage du PIB à long terme.
Bien que de premières mesures importantes aient été prises, la mise en œuvre intégrale de nouvelles mesures de réforme destinées à freiner la nette hausse des dépenses liées au vieillissement, conformément au programme, contribuerait à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques. Par ailleurs, et plus particulièrement, la situation budgétaire de départ, fragile compte tenu de la nette dégradation par rapport à 2005, fait peser un risque sur la viabilité des finances publiques avant même de prendre en considération les effets à long terme du vieillissement de la population sur le budget.
En outre, le ratio actuel d'endettement brut est supérieur à la valeur de référence du traité. La poursuite prévue de l'assainissement des finances publiques contribuerait à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques. Globalement, ces risques sont élevés dans le cas de la Hongrie. (10) Le programme de convergence comporte une évaluation qualitative de l'incidence globale de la version corrigée du programme national de réforme présentée par la Hongrie en octobre 2006 dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme. Il fournit en outre des indications sur les coûts budgétaires ou les économies découlant directement des principales réformes prévues par le programme national de réforme, mais ses projections budgétaires ne tiennent pas explicitement compte de toutes les implications de l'ensemble des actions qui y sont définies sur les finances publiques.
Les mesures envisagées par le programme de convergence en matière de finances publiques paraissent conformes aux actions prévues dans le programme national de réforme. En particulier, les plans de réforme structurelle et les mesures récemment adoptées décrites dans le programme de convergence correspondent parfaitement au calendrier de réformes présenté dans le programme national de réforme, notamment dans les domaines de l'administration publique, des soins de santé, des retraites, de l'éducation et des divers systèmes de subvention. (11) La stratégie budgétaire décrite dans le programme est globalement conforme aux grandes orientations de politique économique incluses dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008.
(12) En ce qui concerne les exigences en matière de données du code de conduite relatif aux programmes de stabilité et de convergence, le programme contient à la fois toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives requises . Conseil estime que le programme prévoit une réduction des déficits très élevés de ces dernières années grâce à un effort d'ajustement en début de période et est globalement compatible avec la correction du déficit excessif dans le délai fixé par le Conseil, soit en 2009 au plus tard. Certaines mesures d'accroissement des recettes et de restriction des dépenses, ainsi que des premières mesures de réformes dans les domaines de l'administration publique, des soins de santé, des retraites et de l'éducation, ont été adoptées depuis l'été 2006.
Toutefois, des risques pèsent sur la réalisation des objectifs fixés pour le déficit et la dette, plus particulièrement à partir de 2008. Compte tenu de l'évaluation qui précède et des recommandations formulées le 10 octobre 2006 en vertu de l'article 104, paragraphe 7, le Conseil encourage la Hongrie à continuer à consentir un maximum d'efforts et l'invite: i) à exécuter rigoureusement le budget 2007 et à prendre des mesures appropriées pour corriger son déficit excessif en 2009 au plus tard, si nécessaire en adoptant de nouvelles mesures, et à veiller à ce que le rapport entre la dette brute et le PIB suive une trajectoire durable de baisse, y compris en utilisant toute recette supplémentaire pour réduire le déficit, de préférence avant 2009; ii) à améliorer le contrôle budgétaire en améliorant les règles budgétaires et en renforçant le cadre institutionnel des finances publiques, sur la base des premières mesures prises dans le cadre du budget 2007; iii) à réduire les dépenses de manière permanente par l'adoption et la mise en œuvre rapide de la rationalisation de l'administration publique et des systèmes de santé annoncée et la réforme du système éducatif envisagée; iv) compte tenu du niveau de la dette et de l'augmentation des dépenses liées au vieillissement de la population, à améliorer la viabilité à long terme des finances publiques en accomplissant des progrès suffisants en vue d'atteindre l'OMT et en adoptant les nouvelles mesures de réforme du système de retraite annoncées.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Remarques: Sources: Programme de convergence (PC); prévisions établies par les services de la Commission durant l'automne 2006 (COM); calculs des services de la Commission. 2005 2006 2007 2008 2009 2010 PIB réel (variation en %) PC déc. 2006 4,2 4,0 2,2 2,6 4,2 4,3 COM nov. 2006 4,2 4,0 2,4 2,7 n.d. n.d. PC sep. 2006 4,1 4,1 2,2 2,6 4,1 n.d. PC déc. 2005 4,2 4,3 4,1 4,1 n.d. n.d. Inflation IPCH (%) PC déc. 2006 3,6 3,9 6,2 3,3 3,0 2,8 COM nov. 2006 3,5 3,9 6,8 3,9 n.d. n.d. PC sep. 2006 3,6 3,5 6,2 3,3 3,0 n.d. PC déc.
2005 3,5 2,1 3,0 2,4 n.d. n.d. Écart de production (en % du PIB potentiel) PC déc. 2006 0,5 0,9 – 0,4 – 1,2 – 0,5 0,4 COM nov. 2006 0,6 1,0 0,1 – 0,5 n.d. n.d. PC sep. 2006 0,3 0,8 – 0,3 – 0,9 0,0 n.d. PC déc. 2005 – 1,0 – 0,5 – 0,1 0,4 n.d. n.d. Solde des administrations publiques (en % du PIB) PC déc. 2006 – 7,8 – 10,1 – 6,8 – 4,3 – 3,2 – 2,7 COM nov. 2006 – 7,8 – 10,1 – 7,4 – 5,6 n.d. n.d. PC sep. 2006 – 7,5 – 10,1 – 6,8 – 4,3 – 3,2 n.d. PC déc. 2005 – 7,4 – 6,1 – 4,7 – 3,4 n.d. n.d. Solde primaire (en % du PIB) PC déc. 2006 – 3,7 – 6,2 – 2,4 0,0 0,9 1,1 COM nov.
2006 – 3,7 – 6,1 – 2,9 – 1,4 n.d. n.d. PC sep. 2006 – 3,4 – 6,3 – 2,4 – 0,2 0,8 n.d. PC déc. 2005 – 3,8 – 2,9 – 1,7 – 0,7 n.d. n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (en % du PIB) PC déc. 2006 – 8,0 – 10,5 – 6,6 – 3,8 – 3,0 – 2,9 COM nov. 2006 – 8,1 – 10,5 – 7,4 – 5,4 n.d. n.d. PC sep. 2006 – 7,6 – 10,5 – 6,7 – 3,9 – 3,2 n.d. PC déc. 2005 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Solde structurel (en % du PIB) PC déc. 2006 – 8,0 – 9,8 – 5,6 – 3,7 – 3,0 – 2,9 COM nov. 2006 – 8,5 – 10,3 – 6,5 – 5,1 n.d. n.d. PC sep. 2006 – 7,6 – 9,7 – 5,8 – 3,6 – 3,2 n.d.
PC déc. 2005 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Dette publique brute (en % du PIB) PC déc. 2006 61,7 67,5 70,1 71,3 69,3 67,5 COM nov. 2006 61,7 67,6 70,9 72,7 n.d. n.d. PC sep. 2006 62,3 68,5 71,3 72,3 70,4 n.d. PC déc. 2005 61,5 63,0 63,2 62,3 n.d. n.d.