Dictamen del Consejo de 27 de marzo de 2007 relativo al programa de estabilidad actualizado de Bélgica para 2006-2010 (2007/C 89/02) El CONSEJO de la UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas y, en particular, su artículo 5, apartado 3, Vista la recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:
(1) El 27 de marzo de 2007 , el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Bélgica, que abarca el período 2006-2010 . (2) El supuesto macroeconómico en el que se basa este programa prevé una disminución del crecimiento del producto interior bruto (PIB) real del 2,7 % en 2006 al 2,2 % por término medio durante el resto del período de programación. Habida cuenta de la información actualmente disponible, este supuesto parece basarse en hipótesis de crecimiento plausibles. Las proyecciones en materia de inflación también parecen realistas. (3) La actualización vigente del programa de estabilidad se basa en el supuesto de un presupuesto equilibrado en 2006.
Este supuesto parece ampliamente confirmado por los datos más recientes, si bien la previsión de otoño de los servicios de la Comisión había previsto un déficit del 0,2 % del PIB. Aunque la situación coyuntural en 2006 resultó considerablemente mejor de lo previsto en la actualización anterior y aunque los gastos evolucionaron generalmente según las previsiones, los ingresos fueron inferiores a lo previsto (en particular, debido a una infravaloración de la incidencia de la última fase de la reforma de la imposición directa de 2001, que tenía por objeto reducir la cuña tributaria).
Esta carencia fue compensada parcialmente por el hecho de que las medidas excepcionales previstas dieron mejor resultado de lo previsto, así como por otras medidas excepcionales de escasa importancia. Por eso, el saldo estructural (esto es, el saldo ajustado en función del ciclo descontando las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal) se deterioró considerablemente en 2006, principalmente debido a las medidas de reducción de los ingresos. (4) El objetivo principal de la estrategia presupuestaria a medio plazo expuesta en el programa es asegurar una reducción continua del índice de endeudamiento, que sigue siendo elevado (próximo al 90 % en 2006), para situarlo por debajo del 75 % del PIB en 2010 mediante un aumento progresivo de los superávits presupuestarios nominales (del 0,3 % del PIB en 2007 al 0,9 % en 2010), con el fin de hacer frente a la crisis futura que provocará el envejecimiento de la población.
El superávit primario, que ha ido disminuyendo desde 2001 (cuando alcanzaba el 7 % del PIB), se prevé que se estabilice en torno al 4,1 % del PIB. El ajuste general resulta casi enteramente de una reducción del gasto (en 1 1 4 puntos porcentuales del PIB entre 2006 y 2010). Cabe atribuir esta reducción de los gastos a una disminución del coste de los intereses ( 3 4 de punto porcentual), que resulta de la continua reducción de la deuda, así como a una reducción del gasto primario ( 1 2 punto porcentual). Queda contrarrestada en parte por la disminución de los ingresos públicos ( 1 2 punto porcentual).
Más allá de 2007, las proyecciones del programa corresponden en general a un supuesto sin cambios en las políticas, aunque el programa parece también basarse (implícitamente) en nuevas medidas excepcionales para alcanzar los objetivos presupuestarios. Esta estrategia es en gran parte idéntica a la que se presentaba en la anterior versión actualizada del programa de estabilidad, que suponía una situación macroeconómica generalmente sin cambios. (5) Dado que el programa no proporciona información sobre el recurso a medidas excepcionales y otras medidas temporales después de 2007, no se puede calcular el saldo estructural a partir de 2008 basándose en la información aportada en el programa.
Suponiendo que el impacto relativo de las medidas excepcionales no varíe más allá de 2007, se prevé que el saldo estructural calculado por medio de la metodología establecida de común acuerdo mejore pasando del -0,4 % del PIB en 2006 al 0,7 % al final del período que cubre el programa. Como en la versión actualizada anterior del programa de estabilidad, el objetivo presupuestario a medio plazo (OPM) para la situación presupuestaria presentada en el programa es un superávit estructural del 0,5 % del PIB, que se conseguiría para el año 2008, o sea, un año después que en la actualización anterior.
Como el OPM es más ambicioso que el mínimo comparativo (estimado en un déficit del 1,25 % del PIB), su consecución debería dar un margen de seguridad suficiente para evitar la aparición de un déficit excesivo. El OMP se sitúa en la banda indicada para los Estados miembros de la zona euro y del MC II en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el código de conducta, y es más estricto de lo que implican el índice de endeudamiento y el crecimiento medio de la producción potencial a largo plazo. (6) Los resultados presupuestarios podrían ser ligeramente peores de lo previsto en el programa.
Éste es el caso especialmente del año 2007, sobre todo porque el presupuesto parece un tanto optimista y, a veces, da pocos detalles de las medidas previstas (especialmente las medidas excepcionales de venta de bienes inmuebles o la asunción de las obligaciones sobre pensiones contraídas por entidades públicas, que no se especifican). En general, Bélgica tiene un buen historial en cuanto a la consecución de sus objetivos presupuestarios nominales, pero, como en los años anteriores, será necesaria una estricta supervisión para alcanzar el objetivo de 2007. Los próximos ejercicios de control presupuestario deberán especificar todas las nuevas medidas necesarias.
Por otra parte, un resultado inferior a los objetivos en 2007 se trasladaría a los ejercicios siguientes. A partir de 2008, existe también el riesgo de que las medidas excepcionales que expiren no sean sustituidas por medidas estructurales. (7) A la luz de esta evaluación del riesgo, la situación presupuestaria prevista en el programa puede que no baste para alcanzar el OMP de aquí a 2008, como prevé el programa. Sin embargo, como se precisa anteriormente, el OMP es más riguroso de lo que implica el índice de endeudamiento y el crecimiento medio de la producción potencial a largo plazo.
La estrategia presupuestaria parece suficiente para alcanzar una situación presupuestaria estructural que pueda considerarse adecuada al Pacto a partir de 2008. Además, la orientación presupuestaria del programa parece ofrecer un margen de seguridad suficiente para impedir que el déficit supere el límite del 3 % del PIB con fluctuaciones macroeconómicas normales a lo largo del periodo de referencia. El ritmo del ajuste hacia el OMP fijado en el programa tiene que reforzarse para ajustarse al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que precisa que, para los Estados miembros de la zona euro y del MC II, la mejora anual del saldo estructural debe alcanzar un 0,5 % del PIB, entendiéndose que este ajuste debe ser superior cuando la coyuntura es favorable y puede ser inferior cuando es mala.
Ahora bien, dados los riesgos existentes, el avance puede quedar por debajo del objetivo previsto en 2007, y a partir de ahí perder velocidad. (8) Según el programa, la deuda asciende al 87,7 % del PIB en 2006, pero esta cifra no incluye la asunción de la deuda de la compañía ferroviaria SNCB en 2005, que según Eurostat aumenta la deuda en un 1,7 % del PIB en ese mismo ejercicio. Por lo tanto, el endeudamiento bruto de las administraciones públicas alcanza un 89,4 % del PIB en 2006, según las estimaciones de los servicios de la Comisión, y sigue siendo pues muy superior al valor de referencia del 60 % del PIB previsto por el Tratado, aunque esté en claro retroceso desde hace varios años.
El programa prevé que el índice de endeudamiento disminuirá rápidamente en cerca de 15 puntos porcentuales durante el período de vigencia del programa. En vista de la evaluación de los riesgos, y, en particular, de los que pesan sobre los objetivos presupuestarios mencionados anteriormente, la evolución del índice de endeudamiento es probable que sea ligeramente menos favorable de lo previsto en el programa. Sin embargo, el acercamiento del índice de endeudamiento al valor de referencia durante el período de vigencia del programa parece que todavía es suficiente. (9) En Bélgica el impacto presupuestario a largo plazo del envejecimiento demográfico está por encima de la media comunitaria, debido especialmente al fuerte aumento del gasto en pensiones en porcentaje del PIB durante las próximas décadas.
La situación presupuestaria inicial, con un elevado superávit primario, aunque no es tan buena como en 2005, contribuye a amortiguar este impacto a largo plazo, pero no basta para cubrir completamente el aumento sustancial del gasto. Además, la deuda bruta, aunque va en disminución, sigue estando claramente por encima del valor de referencia del Tratado. La reducción constante del índice de endeudamiento exige mantener elevados superávits primarios durante mucho tiempo, para reducir los riesgos que pesan sobre la estabilidad de la hacienda pública. En general, Bélgica parece encontrarse en una situación de riesgo medio en lo que se refiere a la sostenibilidad de las finanzas públicas del país.
(10) El programa de estabilidad no contiene una evaluación cualitativa de la incidencia global del informe de aplicación del programa nacional de reforma de octubre de 2006 dentro de la estrategia presupuestaria a medio plazo. Además no indica sistemáticamente la incidencia presupuestaria directa, en cuanto a costes o economías, de las principales medidas previstas en el programa nacional de reforma, aunque las proyecciones presupuestarias que presenta parecen tener en cuenta las implicaciones de estas medidas para la hacienda pública. Las medidas en materia de hacienda pública previstas por el programa de estabilidad parecen concordar con las previstas en el programa nacional de reforma.
En particular, ambos programas prevén la aplicación gradual del « Pacto de solidaridad entre las generaciones » (un amplio plan destinado a aumentar el empleo y reforzar el sistema de pensiones), una reducción progresiva de la presión fiscal sobre las rentas del trabajo y unas medidas destinadas a estimular la investigación y el espíritu de empresa. (11) La estrategia presupuestaria descrita en el programa se ajusta en lo esencial a las orientaciones generales de política económica incluidas en las directrices integradas para el período 2005-2008. (12) Por lo que se refiere a las condiciones del código de conducta sobre la presentación de datos en los programas de estabilidad y convergencia, el programa presenta algunas lagunas tanto para los datos obligatorios como para los optativos .
El Consejo considera que la estrategia de reducción constante de la deuda, todavía muy elevada, constituye un ejemplo de política presupuestaria conforme con el Pacto. No obstante, aunque el programa prevé un aumento progresivo del superávit (en particular, gracias a una reducción de los pagos de intereses) partiendo de una situación de equilibrio presupuestario en términos nominales, la consecución de los objetivos presupuestarios sigue estando sujeta a algunos riesgos. Con todo, se prevé que se alcance el objetivo a medio plazo durante el período de vigencia del programa. Habida cuenta de la evaluación que precede, el Consejo invita a Bélgica a:
(i) asegurar el cumplimiento del objetivo presupuestario para 2007 y aumentar el ritmo de ajuste hacia el OMP, procurando, entre otras cosas, recurrir menos a las medidas de carácter excepcional; (ii) dado el alto nivel de deuda y el aumento previsto de los gastos derivados del envejecimiento de la población, abordar mejor la cuestión de la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública, situándose, como mínimo, en el OMP, así como aplicando las reformas. Comparación de las principales proyecciones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones de los servicios de la Comisión del otoño de 2006 (COM); cálculos de los servicios de la Comisión.
2005 2006 2007 2008 2009 2010 PIB real (variación en %) PE dic. 2006 1,2 2,7 2,2 2,1 2,2 2,2 COM noviembre de 2006 1,1 2,7 2,3 2,2 n.d. n.d. PE dic. 2005 1,4 2,2 2,1 2,3 2,2 n.d. Inflación IPCA (%) PE dic. 2006 2,5 2,4 1,9 1,8 1,8 1,9 COM noviembre de 2006 2,5 2,4 1,8 1,7 n.d. n.d. PE dic. 2005 2,9 2,8 2,0 1,9 1,7 n.d. Brecha de producción (output gap) (% del PIB potencial) PE dic. 2006 – 0,8 – 0,3 – 0,4 – 0,4 – 0,4 – 0,3 COM noviembre 2006 – 1,0 – 0,6 – 0,6 – 0,7 n.d. n.d. PE dic., 2005 – 0,8 – 0,6 – 0,6 – 0,5 – 0,4 n.d. Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) PE dic.
2006 0,1 – 2,3 0,0 0,3 0,5 0,7 0,9 COM noviembre de 2006 – 2,3 – 0,2 – 0,5 – 0,5 n.d. n.d. PE dic. 2005 0,0 0,0 0,3 0,5 0,7 n.d. Saldo primario (% del PIB) PE dic. 2006 4,3 1,9 4,1 4,2 4,1 4,1 4,2 COM noviembre de 2006 1,9 3,9 3,4 3,2 n.d. n.d. PE dic. 2005 4,3 4,1 4,2 4,1 4,1 n.d. Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) PE dic. 2006 0,8 – 1,6 0,2 0,5 0,7 0,9 1,1 COM noviembre de 2006 – 1,7 0,1 – 0,1 – 0,1 n.d. n.d. PE dic. 2005 0,4 0,3 0,6 0,8 0,9 n.d. Saldo estructural (% del PIB) PE dic. 2006 n.d. – 0,4 0,1 n.d. n.d. n.d. COM noviembre 2006 0,2 – 0,7 – 0,2 – 0,1 n.d. n.d.
PE dic. 2005 0,0 – 0,3 0,4 0,7 0,9 n.d. Deuda pública bruta (% del PIB) PE dic. 2006 91,5 93,2 87,7 89,4 83,9 85,6 80,4 82,1 76,6 78,3 72,6 74,3 COM noviembre de 2006 93,2 89,4 86,3 83,2 n.d. n.d. PE dic. 2005 94,3 90,7 87,0 83,0 79,1 n.d.