Avis du Conseil du 27 mars 2007 relatif au programme de stabilité actualisé de la Belgique pour 2006-2010 (2007/C 89/02) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du Comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 27 mars 2007 , le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la Belgique, qui couvre la période 2006-2010 .
(2) Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit une diminution de la croissance du produit intérieur brut (PIB) réel, qui devrait passer de 2,7 % en 2006 à 2,2 % en moyenne pendant le reste de la période de programmation. Compte tenu des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles. Les projections en matière d'inflation semblent également réalistes. (3) La présente actualisation du programme de stabilité repose sur l'hypothèse d'un budget équilibré en 2006. Cette hypothèse semble être largement confirmée par les données les plus récentes, alors que les prévisions établies à l'automne par les services de la Commission tablaient sur un déficit de 0,2 % du PIB.
Si la situation conjoncturelle en 2006 s'est révélée nettement plus favorable que prévu dans la mise à jour précédente du programme et si les dépenses ont globalement évolué conformément aux prévisions, le niveau des recettes a été inférieur aux prévisions (notamment en raison d'une sous-estimation de l'incidence de la dernière phase de la réforme de l'imposition directe de 2001, qui visait à réduire les prélèvements fiscaux). Ce manque à gagner a été partiellement compensé par le fait que les mesures exceptionnelles programmées ont rapporté plus que prévu et par certaines mesures ponctuelles supplémentaires de portée limitée.
En conséquence, le solde structurel (c'est-à-dire le solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires) s'est nettement détérioré en 2006, principalement en raison des mesures de réduction des recettes. (4) La stratégie budgétaire à moyen terme exposée dans le programme a pour principal objectif d'assurer une réduction régulière du ratio d'endettement, qui reste élevé (proche de 90 % en 2006), pour le ramener au-dessous de 75 % du PIB en 2010 par un renforcement progressif des excédents budgétaires nominaux (passant de 0,3 % du PIB en 2007 à 0,9 % en 2010), afin de faire face à la crise que devrait engendrer le vieillissement démographique.
L'excédent primaire, qui est en recul depuis 2001 (il atteignait alors 7 % du PIB), devrait se stabiliser aux alentours de 4,1 % du PIB. L'ajustement global résulte presque entièrement d'une réduction des dépenses (à raison de 1,25 point de pourcentage du PIB entre 2006 et 2010). Cette réduction des dépenses est due à la diminution des dépenses d'intérêts (0,75 point de pourcentage) consécutive à la réduction constante de la dette ainsi qu'à une réduction des dépenses primaires (0,5 point de pourcentage). Elle est partiellement neutralisée par un recul des recettes publiques (0,5 point de pourcentage).
Au-delà de 2007, les projections du programme correspondent globalement à une hypothèse de politiques inchangées, bien que le programme semble également prévoir (implicitement) de nouvelles mesures exceptionnelles pour atteindre les objectifs budgétaires. Cette stratégie est en grande partie identique à celle qui était présentée dans la précédente version actualisée du programme de stabilité, avec un scénario macroéconomique globalement inchangé. (5) Dans la mesure où le programme de fournit pas d'informations sur l'utilisation de mesures exceptionnelles et d'autres mesures temporaires après 2007, il n'est pas possible de calculer le solde structurel à partir de 2008 sur le base des informations figurant dans le programme.
En supposant que l'impact relatif des mesures exceptionnelles reste inchangé au-delà de 2007, le solde structurel calculé au moyen de la méthode commune devrait s'améliorer pour passer de 0,4 % du PIB en 2006 à 0,7 % à la fin de la période de programmation. Comme dans la version actualisée précédente du programme de stabilité, l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) présenté dans le programme est un excédent structurel de 0,5 % du PIB, qui sera, d'après ce programme, réalisé dès 2008. C'est une année de plus que dans l'actualisation précédente. L'OMT étant plus ambitieux que le minimum prescrit (à savoir un déficit d'environ 1,25 % du PIB, selon les estimations), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l'apparition d'un déficit excessif.
L'objectif à moyen terme se situe dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et va au-delà de ce qu'impliquent le ratio d'endettement et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme. (6) Les résultats budgétaires pourraient être légèrement moins bons que prévu par le programme. C'est particulièrement le cas pour 2007, surtout dans la mesure où le budget paraît relativement optimiste et, sur certains points, ne fournit pas suffisamment de précisions quant aux mesures envisagées (en ce qui concerne notamment les mesures de nature exceptionnelle dans le domaine de la vente de biens immobiliers ou la reprise des obligations de pension des entreprises publiques, qui sont dépourvues d'explications).
Dans l'ensemble, la Belgique s'est toujours efforcée de réaliser ses objectifs budgétaires nominaux, mais comme ce fut le cas ces dernières années, un contrôle strict sera nécessaire pour atteindre l'objectif en ce qui concerne 2007. Les prochains contrôles budgétaires devraient préciser les mesures supplémentaires requises. Par ailleurs, un résultat inférieur aux objectifs pour 2007 se reporterait sur les exercices suivants. À partir de 2008, le risque existe également que les mesures exceptionnelles arrivées à échéance ne soient pas remplacées par des mesures structurelles.
(7) À la lumière de cette évaluation du risque, l'orientation budgétaire du programme ne permettra peut-être pas d'atteindre l'OMT d'ici à 2008 comme le programme le prévoit. Cependant, comme il est précisé plus haut, l'OMT est plus ambitieux que ce qui est prévu en matière de ratio d'endettement et de croissance moyenne du PIB potentiel à long terme. La stratégie budgétaire devrait permettre d'atteindre une position budgétaire en termes structurels appropriée au sens du pacte à partir de 2008. De plus, l'orientation budgétaire du programme semble offrir une marge de sécurité suffisante pour empêcher que le déficit ne franchisse le seuil de 3 % du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales et ce, sur l'ensemble de la période concernée.
Le rythme de l'ajustement devant conduire à la réalisation de l'OMT retenu par le programme devrait être renforcé pour être conforme au pacte de stabilité et de croissance, qui précise que, pour les États membres de la zone euro et du MCE II, l'amélioration annuelle du solde structurel doit atteindre 0,5 % du PIB, étant entendu que cet ajustement, qui peut être inférieur quand les temps sont difficiles, doit être plus élevé en période de conjoncture économique favorable. Or, compte tenu des risques, il est possible qu'en 2007 l'ajustement soit inférieur au minimum prescrit et connaisse ensuite un ralentissement.
(8) Selon le programme, la dette s'élève à 87,7 % du PIB pour 2006, mais ce chiffre ne tient pas compte de la reprise de dettes de la société de chemins de fer SNCB en 2005, dont Eurostat estime qu'elle alourdit la dette à concurrence de 1,7 % du PIB pour le même exercice. L'endettement brut des administrations publiques atteint dès lors 89,4 % du PIB en 2006, selon les estimations des services de la Commission, et reste donc largement supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité, bien qu'il soit en net recul depuis plusieurs années. Le programme prévoit que le ratio d'endettement diminuera rapidement d'environ 15 points de pourcentage durant la période de programmation.
Compte tenu de l'évaluation des risques, et notamment des risques susmentionnés pesant sur les résultats budgétaires, l'évolution du ratio de la dette sera sans doute légèrement moins favorable que ne le prévoit le programme. Cependant, le ratio d'endettement semble encore diminuer suffisamment pour se rapprocher de la valeur de référence au cours de la période de programmation. (9) L'impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique est plus important en Belgique que pour la moyenne de l'UE, en raison notamment de l'augmentation importante que devraient connaître les dépenses de retraite en pourcentage du PIB sur les prochaines décennies.
La position budgétaire de départ, avec un excédent primaire élevé, même si elle n'est pas aussi bonne qu'en 2005, permet d'amortir cet impact budgétaire attendu à long terme, mais non d'absorber complètement l'accroissement substantiel des dépenses. De plus, bien qu'elle se contracte, la dette brute est encore nettement supérieure à la valeur de référence du traité. La réduction soutenue du ratio d'endettement implique de maintenir des excédents primaires élevés pendant une longue période, de manière à réduire les risques qui pèsent sur la stabilité des finances publiques.
Globalement, un risque moyen pèse sur la viabilité des finances publiques de la Belgique. (10) Le programme de stabilité ne comporte pas d'appréciation qualitative de l'incidence globale du rapport d'octobre 2006 concernant la mise en œuvre du programme national de réforme dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme. En outre, il n'indique pas systématiquement l'incidence budgétaire directe, en termes de coûts ou d'économies, des principales mesures prévues dans le programme national de réforme, mais les projections budgétaires qu'il formule semblent tenir compte des implications de ces mesures pour les finances publiques.
Les mesures prévues par le programme de stabilité en matière de finances publiques semblent conformes à celles envisagées dans le programme national de réforme. En particulier, l'un et l'autre comptent sur la mise en œuvre progressive du « pacte de solidarité entre les générations » (un vaste plan visant à accroître l'emploi et à renforcer la sécurité sociale), sur une réduction progressive de la pression fiscale sur les revenus du travail et sur des mesures destinées à stimuler la recherche et l'esprit d'entreprise. (11) La stratégie budgétaire décrite dans le programme est globalement conforme aux grandes orientations de politique économique incluses dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008.
(12) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite concernant la présentation des données dans les programmes de stabilité et de convergence, le programme présente quelques lacunes tant pour les données obligatoires que pour les données facultatives . Le Conseil considère que la stratégie de réduction constante de l'encours de la dette, même si ce dernier reste élevé, constitue un exemple de politique budgétaire conforme au pacte. Toutefois, bien que le programme prévoie un accroissement progressif des excédents (notamment grâce à une réduction des paiements d'intérêts) au départ d'une position d'équilibre budgétaire en termes nominaux, certains risques pèsent sur la réalisation des objectifs budgétaires.
Il n'en reste pas moins que l'objectif à moyen terme devrait être atteint durant la période de programmation. Compte tenu de l'évaluation qui précède, le Conseil est d'avis que la Belgique devrait: i) veiller à la réalisation de l'objectif budgétaire pour 2007 et accélérer ensuite le rythme de l'assainissement en vue de la réalisation de l'objectif à moyen terme, avec un recours moins fréquent aux mesures de nature exceptionnelle; ii) compte tenu du niveau élevé de la dette et de l'augmentation prévue des dépenses liées au vieillissement de la population, mieux assurer la viabilité des finances publiques à long terme en atteignant au minimum l'OMT ainsi qu'en mettant en œuvre des réformes.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Remarques: Source: Programme de stabilité (PS); prévisions établies par les services de la Commission durant l'automne 2006 (COM); calculs des services de la Commission. 2005 2006 2007 2008 2009 2010 PIB réel (variation en %) PS déc. 2006 1,2 2,7 2,2 2,1 2,2 2,2 COM nov. 2006 1,1 2,7 2,3 2,2 n.d. n.d. PS déc. 2005 1,4 2,2 2,1 2,3 2,2 n.d. Inflation IPCH (%) PS déc. 2006 2,5 2,4 1,9 1,8 1,8 1,9 COM nov. 2006 2,5 2,4 1,8 1,7 n.d. n.d. PS déc. 2005 2,9 2,8 2,0 1,9 1,7 n.d. Écart de production (% du PIB potentiel) PS déc.
2006 – 0,8 – 0,3 – 0,4 – 0,4 – 0,4 – 0,3 COM nov. 2006 – 1,0 – 0,6 – 0,6 – 0,7 n.d. n.d. PS déc, 2005 – 0,8 – 0,6 – 0,6 – 0,5 – 0,4 n.d. Solde des administrations publiques (% du PIB) PS déc. 2006 0,1 – 2,3 0,0 0,3 0,5 0,7 0,9 COM nov. 2006 – 2,3 – 0,2 – 0,5 – 0,5 n.d. n.d. PS déc. 2005 0,0 0,0 0,3 0,5 0,7 n.d. Solde primaire (% du PIB) PS déc. 2006 4,3 1,9 4,1 4,2 4,1 4,1 4,2 COM nov. 2006 1,9 3,9 3,4 3,2 n.d. n.d. PS déc. 2005 4,3 4,1 4,2 4,1 4,1 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) PS déc. 2006 0,8 – 1,6 0,2 0,5 0,7 0,9 1,1 COM nov.
2006 – 1,7 0,1 – 0,1 – 0,1 n.d. n.d. PS déc. 2005 0,4 0,3 0,6 0,8 0,9 n.d. Solde structurel (% du PIB) PS déc. 2006 n.d. – 0,4 0,1 n.d. n.d. n.d. COM nov. 2006 0,2 – 0,7 – 0,2 – 0,1 n.d. n.d. PS déc. 2005 0,0 – 0,3 0,4 0,7 0,9 n.d. Dette publique brute (% du PIB) PS déc. 2006 91,5 93,2 87,7 89,4 83,9 85,6 80,4 82,1 76,6 78,3 72,6 74,3 COM nov. 2006 93,2 89,4 86,3 83,2 n.d. n.d. PS déc. 2005 94,3 90,7 87,0 83,0 79,1 n.d.