Stellungnahme des Rates zum aktualisierten Stabilitätsprogramm Zyperns für 2008-2012 2009/C 281/01 DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken , insbesondere auf Artikel 5 Absatz 3, auf Empfehlung der Kommission, nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses — GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB: (1) Der Rat prüfte am 27. April 2009 das aktualisierte Stabilitätsprogramm Zyperns für den Zeitraum 2008 bis 2012.
(2) In den letzten Jahren verzeichnete Zypern ein kräftiges Wirtschaftswachstum von durchschnittlich 4 % bei nahezu Vollbeschäftigung und niedriger Inflation. Gemäß der Zwischenprognose der Kommissionsdienststellen vom Januar 2009 ließ das BIP-Wachstum leicht nach und verringerte sich im Jahr 2008 auf 3,7 %. Bedingt durch die sinkende externe Nachfrage soll sich das BIP-Wachstum im Jahr 2009 auf knapp über 1 % verlangsamen und im Jahr 2010 zwar positiv, aber unter dem Potenzial bleiben. Seit Ende 2008 hat Zypern in Einklang mit dem Europäischen Konjunkturprogramm zahlreiche finanzpolitische Maßnahmen zur Belebung der Wirtschaftstätigkeit getroffen, die sich im Jahr 2009 auf ca.
1 ½ % des BIP belaufen. Zusätzlich zu diesen diskretionären Maßnahmen erzeugt der Wirtschaftsabschwung gemeinsam mit dem rückläufigen Wachstumsbeitrag der Steuereinnahmen Druck auf die öffentlichen Finanzen. Außerdem hat Zypern gegenüber dem Rest der Welt eine hohe Netto-Verschuldung, was nicht nur die geringen Nettoersparnisse im privaten Sektor, sondern auch die Verschlechterung der gesamtstaatlichen Nettoposition wiederspiegelt. Zypern steht somit vor der Herausforderung, sein Wachstum während eines schweren und langwierigen globalen Wirtschaftsabschwungs zu steigern und gleichzeitig die bestehenden gesamtwirtschaftlichen Ungleichgewichte zu beheben, indem es weiterhin eine umsichtige Finanzpolitik verfolgt.
Langfristig steht das Land vor der Aufgabe, die Tragfähigkeit seiner öffentlichen Finanzen in Anbetracht einer alternden Bevölkerung zu verbessern. (3) Nach dem gesamtwirtschaftlichen Ausgangsszenario des Programms soll sich das reale BIP-Wachstum von 3,8 % im Jahr 2008 auf 2,1 % im Jahr 2009 verlangsamen, bevor es im restlichen Programmzeitraum wieder eine durchschnittliche Rate von fast 3 % erreichen soll. Nach aktuellem Kenntnisstand scheint dieses Szenario von günstigen Wachstumsannahmen für 2009 und die Folgejahre auszugehen. Insbesondere beruht die Annahme, dass sich die Wachstumsstruktur hin zu einem weniger negativen Beitrag der Nettoexporte verlagert, auf einem positiven Exportwachstum im Jahr 2009, was in Anbetracht der Verlangsamung des Welthandels und des Wirtschaftswachstums der wichtigsten Handelspartner Zyperns optimistisch scheint.
Ferner sollen sich der private Verbrauch sowie private Investitionen nach 2009 günstig entwickeln. Gestützt auf eine schrittweise Verringerung des Handelsbilanzdefizits sieht das Programm einen langsamen Rückgang des Zahlungsbilanzdefizits von 12,4 % des BIP im Jahr 2008 auf 10,2 % des BIP im Jahr 2012 vor. Dies steht im Einklang mit einem moderateren Wachstum der Inlandsnachfrage. Die Inflationsprojektionen des Programms scheinen realistisch. (4) Im Jahr 2008 sollen sich der gesamtstaatliche Überschuss von 3,4 % des BIP im Jahr 2007 auf 1 % und der strukturelle Saldo (d. h. der konjunkturbereinigte Saldo ohne Anrechnung einmaliger und sonstiger befristeter Maßnahmen nach Neuberechnungen der Kommissionsdienststellen anhand der Programmdaten) von 3 ½ % des BIP auf ¾ % verringert haben.
Diese Veränderungen lassen sich hauptsächlich auf die durch eine gedämpfte Aktivität im Immobiliensektor bedingten Einnahmenausfälle und in geringerem Maße auf die Ausgabenüberschreitungen zurückführen. Insbesondere Subventionen und sonstige Ausgaben waren für den Anstieg der Ausgaben um jeweils ca. ½ Prozentpunkt des BIP verantwortlich. Davon beliefen sich die erhöhten Ausgaben aufgrund der Dürre und die damit verbundenen Ausgaben zur Aufrechterhaltung der Wasserversorgung sowie die Ausgleichszahlungen für Landwirte auf ¾ Prozentpunkte des BIP. Darüber hinaus wurde der zusätzliche Ausgabenanstieg um fast ½ Prozentpunkt des BIP durch Sozialleistungen und andere Maßnahmen für den sozialen Zusammenhalt (für Rentner, Menschen mit Behinderungen und andere Sozialhilfeempfänger) hervorgerufen.
Der Überschuss im Jahr 2008 liegt dennoch über dem im Stabilitätsprogramm 2007 festgelegten Ziel von 0,5 % des BIP. Dies ist auf unerwartet hohe Einnahmen, niedrigere Zinszahlungen und einen positiven Basiseffekt 2007 (in diesem Jahr ist der endgültige Haushaltsüberschuss auf 3,4 % des BIP gestiegen, verglichen mit einem vorher anvisierten Ergebnis von 1,5 %) zurückzuführen. Auch wenn der starke Rückgang des strukturellen Saldos durch auf Wachstumsstruktureffekte zurückzuführende Einnahmeverluste beeinflusst war, wurde insgesamt bei noch günstiger Konjunktur eine prozyklische Finanzpolitik verfolgt.
(5) Gemäß der Programmaktualisierung liegt das Haushaltsziel 2009 bei einem Defizit von 0,8 % des BIP, was weitgehend der Zwischenprognose der Kommissionsdienststellen entspricht. Angesichts des im Haushaltsgesetz 2009 (vom Parlament am 18. Dezember 2008 verabschiedet) angestrebten Überschusses von 1 % des BIP bedeutet dies eine Korrektur um 1 ¾ Prozentpunkte des BIP nach unten. Diese Entwicklung lässt sich dadurch erklären, dass die Gesamteinnahmenprojektionen entsprechend der langsameren Wachstumsaussichten nach unten revidiert wurden. Laut der Programmaktualisierung wird 2009 die Einnahmenquote, hauptsächlich aufgrund der gedämpften Aktivität im Immobiliensektor und der geringeren Rentabilität der Unternehmen sowie des Ausbleibens der Dividendenerträge von halbstaatlichen Organisationen, um 1 ½ Prozentpunkte gegenüber dem Ergebnis von 2008 sinken.
Die öffentlichen Ausgaben sollen nur geringfügig ansteigen. Die höheren Sozialleistungen werden durch Einsparungen bei den Zinszahlungen ausgeglichen. Alles in allem wird 2009 im Einklang mit dem Europäischen Konjunkturprogramm ein expansiver finanzpolitischer Kurs in einer Größenordnung von 1 ½ % des BIP verfolgt. (6) Im Programm wird davon ausgegangen, dass sich das Gesamtdefizit schrittweise von einem Zielwert von 0,8 % des BIP im Jahr 2009 auf 2,2 % im Jahr 2012 erhöht. Gleichzeitig wird der Primärüberschuss von 1,5 % des BIP im Jahr 2009 auf 0,2 % im Jahr 2011 sinken und sich im Jahr 2012 in ein Defizit von 0,2 % verwandeln.
Das strukturelle Defizit lässt auf eine Verschlechterung der Defizitlage von ¾ % des BIP im Jahr 2009 auf ca. 2 % des BIP im Jahr 2012 schließen, auch wenn mit einem lebhaften Wachstum gerechnet wird. Legt man die gemeinsame Methodik zugrunde, so deutet der strukturelle Saldo darauf hin, dass es ab 2009 zu einer erheblichen Abweichung vom mittelfristigen Haushaltsziel eines strukturell ausgeglichenen Haushalts kommen wird. Der projizierte Anstieg des Haushaltsdefizits dürfte hauptsächlich auf einen Anstieg der laufenden Primärausgaben, insbesondere der Sozialausgaben, Löhne und Gehälter sowie sonstiger Ausgaben, zurückzuführen sein.
Der staatliche Bruttoschuldenstand, der 2008 schätzungsweise 49,3 % des BIP betrug, soll 2012 aufgrund der anhaltenden, wenn auch rapide abnehmenden Primärüberschüsse auf 44,2 % des BIP sinken. (7) Die Haushaltsergebnisse sind mit Abwärtsrisiken behaftet. Insbesondere scheint das gesamtwirtschaftliche Szenario des aktualisierten Programms von günstigen Wachstumsannahmen während der Programmlaufzeit auszugehen. Auf der Einnahmenseite sind die Risiken für die öffentlichen Finanzen vor allem von 2009 bis 2010 gegenüber den Vorjahren erhöht und erwachsen aus einem möglicherweise drastischeren Konjunkturrückgang und einer Verlagerung der Wachstumsstruktur hin zu weniger steuerergiebigen Komponenten.
In Anbetracht des erwarteten Wirtschaftsabschwungs und der allgemeinen Forderung, die Inlandsnachfrage durch erhöhte öffentliche Ausgaben zu stärken, sind die Risiken möglicher Überschreitungen nicht unerheblich. Die Schuldenquote könnte sich angesichts der für das gesamtwirtschaftliche Szenario und die Haushaltsziele geltenden Risiken weniger günstig entwickeln als in der Programmaktualisierung projiziert. (8) Die langfristigen budgetären Auswirkungen der Bevölkerungsalterung sind wesentlich stärker als im EU-Durchschnitt, vor allem durch den wohl relativ starken Anstieg der Rentenausgaben bezogen auf das BIP in den kommenden Jahrzehnten, der zum Teil darauf zurückzuführen ist, dass das Rentensystem noch nicht ausgereift ist.
Mit dem Programm wird eine kürzlich verabschiedete Rentenreform eingeführt, die den Anstieg der Rentenausgaben verringern soll. Solange die aktualisierten Projektionen allerdings nicht endgültig vom Ausschuss für Wirtschaftspolitik validiert sind, können sie nur als „ nationale Projektionen “ betrachtet werden. Während die Haushaltslage im Jahr 2008 dazu beigetragen hätte, die projizierten langfristigen Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf die öffentlichen Haushalte zum Teil auszugleichen, wäre das Gegenteil der Fall, wenn die im Programm projizierten Haushaltsentwicklungen eintreten würden.
Die Verbesserung des Primärsaldos auf mittlere Sicht und die Umsetzung weiterer Maßnahmen zur Eindämmung des erheblichen Anstiegs der alterungsbedingten Ausgaben würden dazu beitragen, die hohen Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verringern. (9) Der Haushaltsrahmen Zyperns hat sich als gut erwiesen, da die Haushaltsziele, wenn auch bei lebhaftem Wirtschaftswachstum, übertroffen wurden. Der Rahmen wurde in jüngster Vergangenheit durch die Annahme des Finanzverwaltungssystems (FIMAS), die seit 2006 schrittweise erfolgte Umsetzung eines dreijährigen mittelfristigen Haushaltsrahmens (MTBF) und die Einführung einer Programm- und Leistungsbudgetierung (PPB) 2007 verbessert.
Die bislang geübte Praxis, im Laufe des Jahres Nachtragshaushalte zu verabschieden, führte zu einem Anstieg der laufenden Ausgaben, der über die geplante Umverteilung der Mittel hinausging. Dem Programm zufolge soll der haushaltspolitische Rahmen, sobald er vollständig umgesetzt ist, dieser Praxis ein Ende setzen und zu einem wirksameren und effizienteren Haushaltsverfahren führen und somit zu einer Eindämmung der Ausgaben beitragen. Gleichzeitig sollte das neue Haushaltsverfahren eine solide Grundlage für die Umverteilung der Mittel zugunsten wachstumsfördernder Maßnahmen entsprechend den im nationalen Reformprogramm festgelegten Prioritäten schaffen.
Die Umsetzung des neuen Rahmens befindet sich allerdings noch im Anfangsstadium und soll erst 2012 vollständig abgeschlossen sein. (10) Die Regierung Zyperns hat kein Maßnahmenpaket speziell zur Stabilisierung des Finanzsektors beschlossen. Allerdings wurde die Deckungssumme für die Einlagensicherung von 40000 EUR auf 100000 EUR angehoben, um das Vertrauen in das Banksystem zu stärken. Außerdem hat die Regierung Anfang Januar 2009 zur Finanzierung ihres kurzfristigen Bedarfs (Cashflow) und zur Verbesserung der Liquiditätskonditionen im Bankensystem Schatzwechsel mit einer Laufzeit bis Oktober 2009 emittiert, die dann bis Dezember 2009 verlängert wurde.
Der Gesamtwert liegt in der Größenordnung von 1,4 Mrd. EUR (8 % des BIP), wovon ca. die Hälfte auf Banken und Kreditinstituten angelegt wird. (11) Auf den konjunkturellen Abschwung hat die Regierung Zyperns mit diskretionären finanzpolitischen Maßnahmen reagiert. Das für 2009 geschnürte Konjunkturpaket entspricht dem Europäischen Konjunkturprogramm und stellt mit seiner befristeten Stützung der Wirtschaft im Jahr 2009 eine angemessene Reaktion auf den Abschwung dar. Die Gesamthaushaltskosten belaufen sich auf ca. 1 ½ % des BIP, wovon ¼ Prozentpunkt bereits in den Haushalt 2009 aufgenommen wurde.
Ziel ist es, die Auswirkungen der Krise auf die am meisten betroffenen Wirtschaftszweige, insbesondere die Baubranche (1 ¼ % des BIP) und die Tourismusbranche (ca. ¼ % des BIP), zu mildern. Die Regierung hat darüber hinaus für einkommensschwache Familien eine gezielte Maßnahme zur Vergabe von Krediten zu günstigen Bedingungen für den Erwerb ihres Hauptwohnsitzes ergriffen; die Auswirkung dieser Maßnahme auf den Schuldenstand wird von 2009 bis 2013 schätzungsweise 1 % des BIP betragen. Alles in allem ist das Paket als rechtzeitig, gezielt und befristet anzusehen. Es steht weitgehend mit den wichtigsten kurzfristigen Zielen in Einklang.
Die Programmfortschreibung sieht ferner eine Reihe struktureller Maßnahmen vor, die zwar Teil der längerfristigen Reformagenda sind, aber dennoch dazu beitragen, den aus dem Abschwung resultierenden aktuellen Herausforderungen zu begegnen. Diese Maßnahmen stehen im Zusammenhang mit der mittelfristigen Reformagenda und den von der Kommission am 28. Januar 2009 im Rahmen der Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung vorgeschlagenen länderspezifischen Empfehlungen. Sie zielen auf eine Förderung des Wachstumspotenzials, eine Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und eine Steigerung des Sach- und Humankapitals ab.
(12) Während der Programmlaufzeit wird allgemein ein expansiver haushaltspolitischer Kurs verfolgt. So wird insbesondere ab 2009 das Haushaltsdefizit erheblich ansteigen, was eine erhebliche Abweichung vom mittelfristigen Haushaltsziel mit sich bringen wird, die in Anbetracht der erheblichen außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte der Wirtschaft Zyperns Probleme aufwerfen kann. Wenn man bedenkt, dass die mittelfristigen Risiken abwärtsgerichtet sind, könnten die Haushaltsziele schlechter sein als im Programm projiziert. Da Zypern angesichts seiner hohen Netto-Verschuldung gegenüber dem Rest der Welt nur einen begrenzten Spielraum für finanzpolitische Maßnahmen hat, läuft eine weitere Verschlechterung der Haushaltslage in den späteren Programmjahren der Korrektur der Ungleichgewichte des Landes und der Anpassung für die Erreichung des mittelfristigen Ziels zuwider.
(13) Das Programm enthält alle im Verhaltenskodex für die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vorgeschriebenen Daten und fast alle der darin vorgesehenen fakultativen Angaben . Insgesamt lässt sich feststellen, dass aufgrund der 2009 verabschiedeten wesentlichen Konjunkturmaßnahmen, die mit dem Europäischen Konjunkturprogramm in Einklang stehen, 2009 ein expansiver finanzpolitischer Kurs verfolgt wird. In den Folgejahren soll sich der Haushaltssaldo weiter verschlechtern. Die hierbei implizierte Lockerung der Finanzpolitik scheint in Anbetracht der relativ guten Wirtschaftsaussichten und des Bestehens eines erheblichen außenwirtschaftlichen Ungleichgewichts nicht gerechtfertigt.
Außerdem ist die Haushaltsstrategie angesichts der drastischen Verschlechterung der Weltwirtschaftslage mit erheblichen Abwärtsrisiken behaftet, da das gesamtwirtschaftliche Szenario des Programms auf günstigen Wachstumsannahmen beruht. Angesichts der erheblichen außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte sollte der Fortführung einer umsichtigen Politik und der Stärkung der finanziellen Tragfähigkeit oberste Priorität zukommen. Aus diesem Grund stellen die Eindämmung der laufenden Ausgaben und die Vermeidung einer Prozyklizität eine wesentliche Herausforderung für die Finanzpolitik Zyperns dar.
Die Qualität der öffentlichen Finanzen zu fördern ist auch deshalb von Bedeutung, weil damit die Voraussetzungen für eine reibungslose Anpassung der Wirtschaft unter Berücksichtigung der derzeitigen Ungleichgewichte geschaffen werden. In Anbetracht der vorstehenden Bewertung wird Zypern aufgefordert, i) die Finanzpolitik im Jahr 2009 entsprechend dem Europäischen Konjunkturprogramm und im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts wie geplant durchzuführen und eine weitere Verschlechterung der öffentlichen Finanzen im Jahr 2009 gegenüber der Zielvorgabe zu vermeiden; ii) die projizierte Erhöhung des Haushaltsdefizits im Jahr 2010 und in den Folgejahren durch die Begrenzung der Ausgabenerhöhung umzukehren und dadurch mittelfristig eine solide Haushaltsposition zu gewährleisten; iii) angesichts der projizierten Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf die staatlichen Ausgaben die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen durch die Weiterführung der Reform des Renten- und Gesundheitssystems zu verbessern.
Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen Erläuterungen: Quelle: Stabilitätsprogramm (SP), Zwischenprognose der Kommissionsdienststellen vom Januar 2009 (KOM), Berechnungen der Kommissionsdienststellen. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Reales BIP (Veränderung in %) SP Jan. 2009 4,4 3,8 2,1 2,4 3,0 3,2 KOM Jan. 2009 4,4 3,6 1,1 2,0 k.A. k.A. KP Dez. 2007 4,2 4,1 4,0 4,0 4,0 k.A . HVPI-Inflation (%) SP Jan. 2009 2,2 4,4 2,0 2,5 2,5 2,5 KOM Jan. 2009 2,2 4,4 2,0 2,3 k.A. k.A. KP Dez. 2007 2,2 2,5 2,0 2,0 2,0 k.A . Produktionslücke (% des BIP-Potenzials) SP Jan. 2009 0,2 0,8 -0,1 -0,6 -0,5 -0,2 KOM Jan.
2009 1,1 1,9 0,5 0,1 k.A. k.A. KP Dez. 2007 -0,7 -0,6 -0,6 -0,4 k.A . k.A . Netto-Finanzierungsdefizit/-überschuss gegenüber dem Rest der Welt (% des BIP) SP Jan. 2009 -11,7 -12,4 -12,1 -11,5 -10,9 -10,2 KOM Jan. 2009 -9,7 -13,2 -11,8 -10,8 k.A. k.A. KP Dez. 2007 -6,6 -6,5 -6,3 -5,9 -5,6 k.A . Gesamtstaatliche Einnahmen (% des BIP) SP Jan. 2009 46,4 45,3 43,8 44,0 44,4 44,8 KOM Jan. 2009 46,4 45,6 44,1 44,1 k.A. k.A. KP Dez. 2007 45,9 44,3 44,5 44,6 44,7 k.A . Gesamtstaatliche Ausgaben (% des BIP) SP Jan. 2009 42,9 44,3 44,6 45,5 46,3 47,1 KOM Jan. 2009 42,9 44,7 44,7 45,1 k.A. k.A. KP Dez. 2007 44,4 43,8 44,0 44,0 44,1 k.A .
Gesamtstaatlicher Saldo (% des BIP) SP Jan. 2009 3,4 1,0 -0,8 -1,4 -1,9 -2,2 KOM Jan. 2009 3,4 1,0 -0,6 -1,0 k.A. k.A. KP Dez. 2007 1,5 0,5 0,5 0,7 0,7 k.A . Primärsaldo (% des BIP) SP Jan. 2009 6,5 3,9 1,5 0,8 0,2 -0,2 KOM Jan. 2009 6,5 3,9 1,8 1,2 k.A. k.A. KP Dez. 2007 4,7 3,4 2,9 2,9 2,8 k.A . Konjunkturbereinigter Saldo (% des BIP) SP Jan. 2009 3,4 0,7 -0,8 -1,2 -1,7 -2,1 KOM Jan. 2009 3,0 0,2 -0,8 -1,1 k.A. k.A. KP Dez. 2007 1,8 0,7 0,7 0,8 0,7 k.A . Struktureller Saldo (% des BIP) SP Jan. 2009 3,4 0,7 -0,8 -1,2 -1,7 -2,1 KOM Jan. 2009 3,0 0,2 -0,8 -1,1 k.A. k.A. KP Dez. 2007 0,3 0,7 0,7 0,8 0,7 k.A .
Staatlicher Bruttoschuldenstand (% des BIP) SP Jan. 2009 59,4 49,3 46,8 45,4 44,2 44,2 KOM Jan. 2009 59,4 48,1 46,7 45,7 k.A. k.A. KP Dez. 2007 60,0 48,5 45,3 43,8 40,5 k.A .