Dictamen del Consejo sobre el programa de estabilidad actualizado de Chipre (2008-2012) 2009/C 281/01 EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 5, apartado 3, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero. HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN: (1) El 27 de abril de 2009 , el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Chipre, que abarca el período 2008-2012.
(2) En los últimos años, Chipre ha experimentado un fuerte crecimiento económico, con una tasa media de alrededor del 4 %, en condiciones de casi pleno empleo y baja inflación. Según las previsiones intermedias de enero de 2009 de los servicios de la Comisión, el crecimiento del PIB disminuyó ligeramente en 2008, hasta el 3,7 %. Como consecuencia de la disminución de la demanda externa, se espera que el crecimiento del PIB disminuya en 2009, hasta situarse ligeramente por encima del 1 %, y se mantenga positivo en 2010, aunque por debajo de su nivel potencial. Desde finales de 2008, las autoridades chipriotas, de conformidad con el Plan Europeo de Recuperación Económica, han adoptado diversas medidas presupuestarias para estimular la actividad económica, equivalentes a aproximadamente el 1,5 % del PIB en 2009.
Además de estas medidas discrecionales, la ralentización, junto con un crecimiento menos generador de ingresos tributarios, ejercerá presión sobre la hacienda pública. Chipre también afronta un amplio endeudamiento neto respecto del resto del mundo, lo que refleja no solo el bajo nivel de ahorro neto del sector privado, sino también un deterioro del saldo presupuestario de las administraciones públicas. Por consiguiente, Chipre afronta el reto de sostener el crecimiento en un período de descenso grave y prolongado de la actividad económica mundial y corregir los desequilibrios macroeconómicos existentes manteniendo una política presupuestaria prudente.
A largo plazo, el país deberá reforzar la sostenibilidad de su hacienda pública, habida cuenta del envejecimiento de la población. (3) Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, el crecimiento del PIB real disminuiría del 3,8 % en 2008 al 2,1 % en 2009, y a continuación se recuperaría, con una tasa media de cerca del 3 % en el resto del período cubierto por el programa. Partiendo de la información disponible , este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento optimistas para 2009 y para los años siguientes. En particular, la modificación prevista de la composición del crecimiento hacia una contribución menos negativa de las exportaciones netas se basa en una expansión de las exportaciones en 2009, que parece optimista a la vista de la ralentización del comercio mundial y del crecimiento económico de los principales socios comerciales de Chipre.
Por otra parte, se espera que la inversión y el consumo privados sigan una tendencia favorable a partir de 2009. Basándose en una reducción gradual del déficit de la balanza de mercancías, el programa prevé una lenta disminución del déficit exterior, del 12,4 % del PIB en 2008 al 10,2 % del PIB en 2012, que sería compatible con un aumento más moderado de la demanda interna. Las previsiones de inflación del programa parecen realistas. (4) Se estima que el superávit de las administraciones públicas ha disminuido del 3,4 % del PIB en 2007 al 1 % en 2008, y el saldo estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal, y recalculado por los servicios de la Comisión partiendo de los datos del programa) ha disminuido del 3,5 % del PIB al 0,75 % del PIB.
Estos cambios reflejan principalmente los menores ingresos, resultantes de la moderada actividad en el sector inmobiliario y, en menor grado, unos mayores gastos. En concreto, las subvenciones y otros gastos representan, individualmente, un aumento de los gastos de aproximadamente medio punto porcentual del PIB. En concreto, el aumento de gastos debido a la sequía y a la necesidad de mantener el suministro de agua y las indemnizaciones a los agricultores representan tres cuartos de punto porcentual del PIB. Por otro lado, las transferencias sociales y otras medidas relacionadas con la cohesión social (en favor de jubilados, personas con minusvalías y otros beneficiarios) representan un incremento adicional del gasto equivalente a cerca de medio punto porcentual del PIB.
Sin embargo, el superávit de 2008 es superior al objetivo del 0,5 % del PIB establecido en el programa de estabilidad de 2007, y ello gracias a unos ingresos superiores a los previstos, unos pagos de intereses más bajos y un efecto de base positivo derivado de 2007, cuando el superávit presupuestario registrado representó el 3,4 % del PIB frente a una previsión del 1,5 %. Aunque la importante disminución del saldo estructural se ha visto afectada por la pérdida de ingresos provocada por los efectos de composición del crecimiento, globalmente, la política presupuestaria fue procíclica en un contexto de coyuntura económica aún favorable.
(5) Según la actualización, el objetivo presupuestario para 2009 es un déficit del 0,8 % del PIB, cifra bastante similar a la indicada en las previsiones intermedias de los servicios de la Comisión. En comparación con el superávit del 1 % del PIB establecido como objetivo en el presupuesto para 2009 (aprobado por el Parlamento el 18 de diciembre de 2008 ), representa una revisión a la baja de 1,75 puntos porcentuales del PIB, que se explica por una revisión a la baja de las previsiones de ingresos totales acorde con unas perspectivas de menor crecimiento. Según la actualización, el ratio ingresos/PIB disminuiría 1,5 puntos porcentuales en 2009 respecto de los resultados de 2008, debido principalmente a la moderada actividad del sector inmobiliario y a la limitada rentabilidad de las empresas, así como a la ausencia de dividendos procedentes de organismos semipúblicos.
Se espera que los gastos públicos aumenten solo ligeramente. Las mayores transferencias sociales quedarían compensadas por ahorros en los pagos de intereses. Globalmente, de conformidad con el Plan Europeo de Recuperación Económica, la política presupuestaria será expansionista en 2009, del orden del 1,5 del PIB. (6) Según el programa, el déficit global aumentaría gradualmente, del 0,8 % del PIB en 2009 al 2,2 % en 2012. El superávit primario disminuiría paralelamente, del 1,5 % del PIB en 2009 al 0,2 % en 2011, y pasaría a convertirse en un déficit en 2012 (- 0,2 % del PIB). El déficit estructural apunta a un deterioro, del 0,75 % del PIB en 2009 a alrededor del 2 % del PIB en 2012 en un contexto de alto crecimiento.
Según la metodología adoptada de común acuerdo, el saldo estructural apunta hacia un considerable desvío respecto del objetivo a medio plazo —definido como un equilibrio para el saldo estructural— a partir de 2009. El aumento previsto del déficit presupuestario se derivaría principalmente de un aumento de los gastos primarios corrientes, particularmente de los pagos por transferencias sociales, los salarios y otros gastos. Se prevé que la deuda pública bruta, estimada en el 49,3 % del PIB en 2008, disminuya al 44,2 % del PIB en 2012, gracias al mantenimiento de unos superávit primarios, aunque en rápida disminución.
(7) Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos. En particular, el escenario macroeconómico previsto en la actualización parece basarse en hipótesis de crecimiento optimistas a lo largo de todo el periodo que abarca el programa. Por el lado de los ingresos, los riesgos para las finanzas públicas, especialmente en 2009-2010, son superiores a los de años anteriores y están asociados a una posible reducción más acusada del crecimiento económico y a una reorientación del crecimiento económico hacia un crecimiento menos generador de ingresos tributarios. Teniendo en cuenta la ralentización económica prevista y la presión para estimular la demanda interna mediante un aumento del gasto público, no son insignificantes los riesgos de posibles excesos en los gastos.
La evolución del ratio de deuda podría ser menos favorable que la prevista en la actualización, habida cuenta de los riesgos que pesan sobre el escenario macroeconómico y los objetivos presupuestarios. (8) Las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo serán superiores a la media de la UE, principalmente como consecuencia del incremento relativamente elevado en las próximas décadas de los gastos de pensiones en proporción del PIB, que, a su vez, sería la consecuencia de que el régimen de pensiones se encuentra aún en una fase de desarrollo. El programa presenta una reforma de las pensiones recientemente adoptada que tiende a reducir el aumento de los gastos de pensiones.
Sin embargo, mientras que el Comité de política económica no confirme finalmente las previsiones actualizadas, solo pueden considerarse « previsiones nacionales » . Aunque la situación presupuestaria en 2008 haya contribuido a contrarrestar en parte las repercusiones previstas del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo, la evolución presupuestaria prevista en el programa tendría un efecto contrario. La mejora del saldo primario a medio plazo y la aplicación de nuevas medidas encaminadas a frenar el incremento sustancial de los gastos derivados del envejecimiento de la población, contribuirían a reducir los elevados riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas.
(9) El marco presupuestario de Chipre ha obtenido buenos resultados, habiendo superado con creces los objetivos presupuestarios en un contexto de fuerte crecimiento económico. En los últimos años, dicho marco se ha mejorado con la adopción del sistema contable de gestión financiera (FIMAS), la adopción gradual a partir de 2006 de un marco presupuestario trienal a medio plazo y la introducción en 2007 de un sistema de planificación presupuestaria basada en los programas y en los resultados (PPB). La práctica seguida hasta ahora de adoptar presupuestos suplementarios a lo largo del año ha traído como consecuencia un aumento de los gastos corrientes por encima de la reasignación de fondos prevista inicialmente.
Según el programa, el nuevo marco presupuestario pondría fin a esta práctica cuando se aplique plenamente y llevaría a un procedimiento presupuestario más efectivo y eficiente, contribuyendo a contener el gasto. Al mismo tiempo, el nuevo procedimiento presupuestario sentaría una base sólida para reasignar gastos en favor de actividades que fomenten el crecimiento y sean compatibles con las prioridades establecidas en el programa nacional de reforma. No obstante, el nuevo marco se está empezando a aplicar y no se espera que sea plenamente operativo hasta 2012. (10) El Gobierno chipriota no ha adoptado medidas específicas para estabilizar el sector financiero.
Sin embargo, a fin de aumentar la confianza en el sistema bancario el nivel de garantía de depósitos se incrementó de 40000 EUR a 100000 EUR. Por otro lado, el Gobierno emitió letras del Tesoro a principios de enero de 2009, con un vencimiento en octubre de 2009, que se prolongó hasta diciembre de 2009, para financiar sus necesidades de tesorería a corto plazo y para aumentar la liquidez del sistema bancario. El valor total de la operación es del orden de 1400 millones EUR (8 % del PIB), del cual aproximadamente la mitad se depositará en bancos y entidades de crédito. (11) El Gobierno chipriota ha adoptado medidas fiscales discrecionales para hacer frente al declive económico.
El paquete de medidas de estímulo para 2009 es conforme al Plan Europeo de Recuperación Económica y representa una respuesta adecuada al declive económico, proporcionando un apoyo temporal a la actividad económica en 2009. El coste presupuestario total asciende a alrededor de 1,5 puntos porcentuales del PIB, de los cuales un cuarto de punto porcentual ya se ha incluido en el presupuesto para 2009. El objetivo del paquete de medidas de estímulo es mitigar el impacto de la crisis sobre los sectores económicos más expuestos, en particular el sector de la construcción (1,25 % del PIB) y el sector turístico (alrededor del 0,25 % del PIB).
El Gobierno también ha adoptado una medida encaminada a la concesión de préstamos en condiciones favorables a las familias de bajos ingresos para la adquisición de su primera residencia, cuyos efectos sobre la deuda se estiman en aproximadamente el 1 % del PIB en 2009-2013. Globalmente, las medidas de estímulo son oportunas, selectivas y temporales, y responden en líneas generales a los principales objetivos a corto plazo. La actualización también incluye una serie de medidas estructurales, que forman parte del programa de reforma a más largo plazo, pero contribuyen a abordar los retos planteados actualmente por el declive.
Estas medidas están relacionadas con el programa de reforma a medio plazo y las recomendaciones específicas por país propuestas por la Comisión el 28 de enero de 2009 en el marco de la Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo, y tienden a aumentar el potencial de crecimiento, reforzar la competitividad y promover el desarrollo del capital físico y humano. (12) La política presupuestaria es globalmente expansionista a lo largo de todo el período cubierto por el programa. En concreto, se contempla un incremento significativo del déficit presupuestario a partir de 2009 que conlleva un desvío significativo del objetivo a medio plazo que es problemático habida cuenta del amplio desequilibrio externo de la economía chipriota.
Considerando los riesgos existentes a medio plazo, los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos. Teniendo en cuenta que, dado su elevado nivel de endeudamiento neto respecto del resto del mundo, Chipre solo dispone de un margen de maniobra presupuestario limitado, la continuación del deterioro de la situación presupuestaria en los últimos años del programa no sería compatible con una corrección de los desequilibrios de la economía del país y con un ajuste encaminado a alcanzar el objetivo a medio plazo. (13) En cuanto a los requisitos en materia de datos que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa proporciona todos los datos obligatorios y la mayoría de los opcionales .
La conclusión general es que la política presupuestaria será expansionista en 2009 debido a la adopción de importantes medidas de estímulo en 2009 conformes al Plan Europeo de Recuperación Económica. Para los años siguientes, se prevé que el saldo presupuestario siga deteriorándose. La supuesta relajación de la política presupuestaria no parece justificada teniendo en cuenta las perspectivas económicas relativamente favorables y la existencia de un amplio desequilibrio externo. Por otra parte, en el contexto de un acusado deterioro del marco económico mundial, la estrategia presupuestaria está sometida a riesgos significativos de revisión a la baja, al ser optimistas las hipótesis de crecimiento subyacentes en el escenario macroeconómico del programa.
A la luz de los elevados desequilibrios externos, deberá darse una alta prioridad al mantenimiento de políticas prudentes y al reforzamiento de la sostenibilidad presupuestaria. Por consiguiente, un importante reto para la política presupuestaria de Chipre consiste en controlar los gastos corrientes y evitar una orientación procíclica. Por otro lado, el fomento de la calidad de la hacienda pública también es importante con vistas a respaldar un ajuste armonioso de la economía a la vista de los desequilibrios a los que tiene que hacer frente en la actualidad. A la luz de la anterior evaluación, se invita a Chipre a: i) aplicar la política presupuestaria para 2009 tal como estaba previsto conforme al Plan Europeo de Recuperación Económica y en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, evitando al mismo tiempo un nuevo deterioro de la hacienda pública en 2009 con respecto al objetivo, ii) invertir el aumento previsto del déficit presupuestario en 2010 y años posteriores, limitando el incremento de los gastos con objeto de garantizar una situación presupuestaria sólida a medio plazo, iii) teniendo en cuenta las repercusiones que se prevé que tenga en el gasto público el envejecimiento de la población, reforzar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas prosiguiendo la reforma de los sistemas de pensiones y de asistencia sanitaria.
Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones intermedias de los servicios de la Comisión (COM) de enero de 2009; cálculos de los servicios de la Comisión. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 PIB real (% variación) PE Ene 2009 4,4 3,8 2,1 2,4 3,0 3,2 COM Ene 2009 4,4 3,6 1,1 2,0 — — PC Dic 2007 4,2 4,1 4,0 4,0 4,0 — Inflación IPCA (%) PE Ene 2009 2,2 4,4 2,0 2,5 2,5 2,5 COM Ene 2009 2,2 4,4 2,0 2,3 — — PC Dic 2007 2,2 2,5 2,0 2,0 2,0 — Brecha de producción (% del PIB potencial) PE Ene 2009 0,2 0,8 -0,1 -0,6 -0,5 -0,2 COM Ene 2009 1,1 1,9 0,5 0,1 — — PC Dic 2007 -0,7 -0,6 -0,6 -0,4 — — Saldo neto de las operaciones financieras con el resto del mundo (% del PIB) PE Ene 2009 -11,7 -12,4 -12,1 -11,5 -10,9 -10,2 COM Ene 2009 -9,7 -13,2 -11,8 -10,8 — — PC Dic 2007 -6,6 -6,5 -6,3 -5,9 -5,6 — Ingresos de las administraciones públicas (% del PIB) PE Ene 2009 46,4 45,3 43,8 44,0 44,4 44,8 COM Ene 2009 46,4 45,6 44,1 44,1 — — PC Dic 2007 45,9 44,3 44,5 44,6 44,7 — Gastos de las administraciones públicas (% del PIB) PE Ene 2009 42,9 44,3 44,6 45,5 46,3 47,1 COM Ene 2009 42,9 44,7 44,7 45,1 — — PC Dic 2007 44,4 43,8 44,0 44,0 44,1 — Saldo presupuestario de las administraciones públicas (% del PIB) PE Ene 2009 3,4 1,0 -0,8 -1,4 -1,9 -2,2 COM Ene 2009 3,4 1,0 -0,6 -1,0 — — PC Dic 2007 1,5 0,5 0,5 0,7 0,7 — Saldo primario (% del PIB) PE Ene 2009 6,5 3,9 1,5 0,8 0,2 -0,2 COM Ene 2009 6,5 3,9 1,8 1,2 — — PC Dic 2007 4,7 3,4 2,9 2,9 2,8 — Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) PE Ene 2009 3,4 0,7 -0,8 -1,2 -1,7 -2,1 COM Ene 2009 3,0 0,2 -0,8 -1,1 — — PC Dic 2007 1,8 0,7 0,7 0,8 0,7 — Saldo estructural (% del PIB) PE Ene 2009 3,4 0,7 -0,8 -1,2 -1,7 -2,1 COM Ene 2009 3,0 0,2 -0,8 -1,1 — — PC Dic 2007 0,3 0,7 0,7 0,8 0,7 — Deuda pública bruta (% del PIB) PE Ene 2009 59,4 49,3 46,8 45,4 44,2 44,2 COM Ene 2009 59,4 48,1 46,7 45,7 — — PC Dic 2007 60,0 48,5 45,3 43,8 40,5 —