Avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé de Chypre pour 2008-2012 2009/C 281/01 LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 27 avril 2009 , le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de Chypre, qui couvre la période 2008-2012.
(2) Chypre a enregistré, ces dernières années, une croissance économique soutenue de quelque 4 % en moyenne, dans un contexte de quasi plein emploi et de faible inflation. Selon les prévisions intermédiaires des services de la Commission de janvier 2009, la croissance du PIB s'est légèrement tassée, en 2008, pour s'établir à 3,7 %. Sous l'effet de la diminution de la demande extérieure, la croissance du PIB devrait ralentir pour s'établir juste au-dessus de 1 % en 2009 et rester positive mais inférieure au potentiel en 2010. Depuis la fin de 2008, les autorités chypriotes ont adopté différentes mesures budgétaires destinées à stimuler l'activité économique conformément au plan européen pour la relance économique, pour l'équivalent de 1,5 % du PIB en 2009.
En plus de ces mesures discrétionnaires, le ralentissement de l'activité couplé à un modèle de croissance moins riche en recettes fiscales exercera des pressions sur les finances publiques. Par ailleurs, Chypre affiche un volume élevé d'emprunts nets vis-à-vis du reste du monde, ce qui reflète non seulement la faiblesse de l'épargne nette du secteur privé, mais également une détérioration de la position nette des administrations publiques. Chypre doit donc relever le défi de soutenir la croissance dans un contexte de détérioration marquée et prolongée de la conjoncture mondiale et de corriger les déséquilibres macroéconomiques existants en maintenant une discipline budgétaire prudente.
Sur le long terme, le pays devra renforcer la viabilité de ses finances publiques, compte tenu du vieillissement de la population. (3) Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit un tassement de la croissance du PIB réel, qui passerait de 3,8 % en 2008 à 2,1 % en 2009, avant de revenir à un taux moyen de presque 3 % pendant le reste de la période de programmation. Sur la base des informations actuellement disponibles , ce scénario semble fondé sur des hypothèses de croissance optimistes pour 2009 et au-delà. En particulier, l'évolution attendue de la composition de la croissance vers une contribution moins négative des exportations nettes repose sur une croissance positive des exportations en 2009, ce qui semble optimiste au regard du ralentissement du commerce mondial et de la croissance économique chez les principaux partenaires commerciaux de Chypre.
De plus, les prévisions annoncent une tendance favorable de la consommation privée et de l'investissement après 2009. Sur la base d'une contraction progressive du déficit de la balance des produits, le programme mise sur une lente diminution du déficit extérieur, qui passerait de 12,4 % du PIB en 2008 à 10,2 % du PIB en 2012, ce qui est cohérent avec une croissance plus modérée de la demande intérieure. Les projections du programme paraissent réalistes pour ce qui est de l'inflation. (4) Pour 2008, on estime que l'excédent des administrations publiques est retombé à 1 % du PIB, contre 3,4 % en 2007, tandis que le solde structurel (corrigé des variations conjoncturelles, hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires, recalculé par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans le programme) serait retombé de 3,5 % du PIB à 0,75 %.
Cette évolution reflète principalement une diminution des recettes due au ralentissement de l'activité dans le secteur immobilier, ainsi que, dans une moindre mesure, des dépassements des dépenses. Plus particulièrement, les subventions et autres dépenses ont représenté respectivement un accroissement des dépenses de l'ordre de 0,5 point de pourcentage du PIB. Par exemple, l'augmentation des dépenses due à la sécheresse et aux coûts liés supportés pour maintenir l'approvisionnement en eau ainsi que les indemnisations pour les agriculteurs représentent 0,75 de point de pourcentage du PIB.
De plus, les transferts sociaux et autres mesures de cohésion sociale (pour les retraités, les handicapés et autres allocataires sociaux) ont représenté près de 0,5 point de pourcentage du PIB d'accroissement supplémentaire des dépenses. Néanmoins, l'excédent de 2008 dépasse l'objectif de 0,5 % du PIB fixé dans le programme de stabilité de 2007 grâce à des recettes plus élevées que prévu, des paiements d'intérêt plus limités et un effet de base positif de 2007, lorsque l'excédent budgétaire définitif avait atteint 3,4 % du PIB contre un résultat escompté de 1,5 %. Bien que la forte diminution du solde structurel ait été affectée par des pertes de recettes dues à des effets liés à la composition de la croissance, dans l'ensemble, la politique budgétaire a été procyclique dans un contexte macroéconomique encore favorable.
(5) Selon le programme actualisé, l'objectif budgétaire pour 2009 est un déficit de 0,8 % du PIB, globalement conforme aux prévisions intermédiaires des services de la Commission. Par rapport à l'objectif budgétaire fixé dans la loi de finances de 2009 (approuvée par le Parlement le 18 décembre 2008 ) d'un excédent de 1 % du PIB, cela représente une révision à la baisse de 1,75 point de pourcentage du PIB. Cela s'explique par une révision à la baisse des projections de recettes totales, conformément à des perspectives de croissance plus lente. Le programme actualisé prévoit que le ratio des recettes au PIB diminuera de 1,5 point de pourcentage en 2009 par rapport aux résultats de 2008, principalement en raison du ralentissement de l'activité dans le secteur immobilier et à une rentabilité réduite des entreprises, ainsi que de l'absence de dividendes de la part des organisations semi-publiques.
Les dépenses publiques ne devraient augmenter que légèrement. Les transferts sociaux plus élevés sont compensés par des paiements d'intérêt moins importants. Dans l'ensemble, la position budgétaire sera expansionniste en 2009, de l'ordre de 1,5 % du PIB, conformément au plan européen pour la relance économique. (6) Selon le programme, le déficit se creusera progressivement pour passer d'un objectif de 0,8 % du PIB en 2009 à 2,2 % en 2012. L'excédent primaire diminuera parallèlement pour passer de 1,5 % du PIB en 2009 à 0,2 % en 2011 avant de faire place à un déficit de 0,2 % en 2012.
Le déficit structurel se dégrade, passant de 0,75 % du PIB en 2009 à environ 2 % du PIB en 2012 alors que l'on prévoit une croissance soutenue. Sur la base de la méthode commune, le solde structurel s'écarte nettement, à partir de 2009, de l'objectif à moyen terme (OMT) d'un budget en équilibre en termes structurels. L'augmentation attendue du déficit budgétaire s'explique principalement par un accroissement des dépenses primaires courantes, en particulier les paiements sociaux, les salaires et autres dépenses. La dette publique brute, estimée à 49,3 % du PIB en 2008, devrait retomber à 44,2 % du PIB en 2012 grâce à des excédents primaires substantiels mais qui diminuent rapidement.
(7) Des risques pèsent sur les résultats budgétaires. En particulier, le scénario macroéconomique défini dans le programme actualisé semble reposer sur des hypothèses de croissance optimistes tout au long de la période de programmation. Dans le volet des recettes, les risques pour les finances publiques, en particulier en 2009-2010, sont plus élevés qu'au cours des années précédentes et sont associés à une contraction éventuellement plus forte et à un rééquilibrage de la croissance économique au profit d'une croissance moins riche en recettes fiscales. Compte tenu du ralentissement économique attendu et des pressions visant à stimuler la demande intérieure au moyen de dépenses publiques accrues, les risques de dépassements éventuels des dépenses ne sont pas négligeables.
L'évolution du taux d'endettement pourrait être moins favorable que prévu dans le programme actualisé, compte tenu des risques qui pèsent sur le scénario macroéconomique et sur les objectifs budgétaires. (8) Les effets budgétaires à long terme du vieillissement de la population dépassent de loin la moyenne communautaire, principalement en raison de l'augmentation assez forte de la part du PIB consacrée aux dépenses en matière de retraites dans les prochaines décennies, notamment sous l'influence de la maturation du système des retraites. Le programme introduit une réforme récemment adoptée du système des retraites qui aurait pour effet, selon les prévisions, de réduire la progression des dépenses dans ce domaine.
Toutefois, tant que les projections mises à jour ne sont pas définitivement validées par le comité de politique économique, on ne peut les considérer que comme des « projections nationales » . Alors qu'en 2008, la position budgétaire aurait contribué à compenser en partie l'incidence budgétaire du vieillissement de la population attendue à long terme, l'évolution budgétaire annoncée dans le programme aurait l'effet inverse. L'amélioration du solde primaire à moyen terme et la mise en œuvre de mesures supplémentaires visant à ralentir l'augmentation significative des dépenses liées au vieillissement démographique contribueraient à atténuer les risques élevés qui pèsent sur la viabilité à long terme des finances publiques.
(9) Les antécédents du cadre budgétaire chypriote sont satisfaisants jusqu'ici, puisque les objectifs budgétaires ont été dépassés dans un contexte de croissance économique dynamique. Ces dernières années, le cadre a été amélioré grâce à l'adoption du système comptable de gestion financière, à l'adoption progressive, à partir de 2006, d'un cadre budgétaire à moyen terme de trois ans et à l'introduction, en 2007, d'une budgétisation fondée sur les programmes et sur les résultats. Jusqu'ici, l'adoption de budgets supplémentaires en cours d'année entraînait une augmentation des dépenses courantes au-delà de la répartition initiale des fonds.
Selon le programme, le nouveau cadre budgétaire, lorsqu'il sera pleinement appliqué, devrait mettre fin à cette pratique et conduire à une procédure budgétaire plus efficace, qui permettra de limiter les dépenses. Par ailleurs, la nouvelle procédure budgétaire établirait une base saine pour la réorientation des dépenses vers des activités de nature à stimuler la croissance, conformément aux priorités définies dans le programme national de réforme. Toutefois, la mise en œuvre du nouveau cadre a à peine débuté, et il ne devrait être pleinement opérationnel qu'en 2012. (10) Le gouvernement chypriote n'a pas adopté de mesures spécifiques pour stabiliser le secteur financier.
Toutefois, pour renforcer la confiance à l'égard du système bancaire, la garantie des dépôts a été relevée de 40000 à 100000 EUR. De plus, le gouvernement a émis des bons du Trésor au début du mois de janvier 2009, avec une échéance en octobre 2009, ensuite reportée à décembre 2009, pour financer ses besoins de liquidités à court terme et pour améliorer la liquidité du système bancaire. La valeur totale de l'opération est de l'ordre de 1,4 milliard EUR (8 % du PIB), dont environ la moitié sera déposée dans les banques et les institutions de crédit. (11) Le gouvernement chypriote a adopté des mesures budgétaires discrétionnaires pour faire face à la crise économique.
Les mesures pour la relance prises en 2009 sont conformes au plan européen pour la relance économique et constituent une réaction adéquate face au ralentissement de l'activité, puisqu'elles apportent un soutien temporaire à l'activité économique en 2009. Le coût budgétaire total s'élève à environ 1,5 % du PIB, dont 0,25 point de pourcentage a déjà été inscrit au budget de 2009. L'objectif est d'atténuer l'incidence de la crise sur les secteurs économiques les plus exposés, en particulier la construction (1,25 % du PIB) et le tourisme (environ 0,25 % du PIB). Le gouvernement a par ailleurs adopté une mesure ciblée pour l'offre de prêts à des conditions préférentielles aux familles à faibles revenus en vue de l'acquisition de leur première résidence, dont l'effet sur la dette est estimé à environ 1 % du PIB sur la période 2009-2013.
Dans l'ensemble, ces mesures sont prises au moment opportun, ciblées et temporaires. Elles sont globalement conformes aux principaux objectifs politiques à court terme. La version actualisée du programme contient également une série de mesures structurelles qui s'inscrivent dans le programme de réforme à plus long terme, mais contribuent à relever les défis actuels liés au fléchissement de l'activité. Ces mesures sont liées au programme de réformes à moyen terme et aux recommandations par pays présentées par la Commission le 28 janvier 2009 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi.
Elles visent à augmenter le potentiel de croissance, à renforcer la compétitivité et à développer le capital physique et humain. (12) Dans l'ensemble, la position budgétaire est expansionniste sur toute la période de programmation. On observe une augmentation significative du déficit budgétaire à partir de 2009, ce qui constitue un écart significatif par rapport à l'OMT d'un budget en équilibre en termes structurels et pose problème, compte tenu du déséquilibre extérieur substantiel de l'économie chypriote. Compte tenu des risques qui pèsent à moyen terme, les résultats budgétaires pourraient être moins bons que prévu.
En raison du niveau élevé de son endettement net vis-à-vis du reste du monde, Chypre ne dispose que d'une marge de manœuvre étroite, et une nouvelle détérioration budgétaire durant les dernières années du programme n'est pas compatible avec la correction des déséquilibres du pays et l'ajustement en direction de l'OMT. (13) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme fournit toutes les informations obligatoires et la plupart des informations facultatives . En conclusion, la position budgétaire sera expansionniste en 2009 en raison de l'adoption de mesures significatives de relance conformément au plan européen pour la relance économique.
Les années suivantes, le solde structurel devrait continuer à se dégrader. Ce relâchement budgétaire ne semble pas se justifier, compte tenu des perspectives économiques relativement favorables et de l'existence d'un déséquilibre extérieur important. De plus, dans le contexte d'une détérioration marquée de l'environnement économique mondial, des risques considérables entourent la stratégie budgétaire et, par ailleurs, les hypothèses de croissance qui sous-tendent le scénario macroéconomique du programme sont optimistes. Compte tenu des déséquilibres extérieurs importants, il y a lieu de donner la priorité au maintien de politiques prudentes et au renforcement de la viabilité des finances publiques.
Par conséquent, l'un des défis majeurs pour la politique budgétaire chypriote consistera à contrôler les dépenses courantes et à éviter une tendance procyclique. De plus, il est important de promouvoir la qualité des finances publiques également pour faciliter l'ajustement de l'économie, eu égard aux déséquilibres qu'elle affiche. Compte tenu de l'évaluation qui précède, Chypre est invitée: i) à mettre en œuvre la politique budgétaire comme prévu, conformément au plan européen pour la relance économique et dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance, tout en évitant une nouvelle détérioration des finances publiques en 2009 par rapport à l'objectif; ii) à inverser la tendance à l'augmentation du déficit budgétaire attendue pour 2010 et les années suivantes en limitant l'augmentation des dépenses afin d'assurer une position budgétaire saine à moyen terme; iii) compte tenu de l'incidence attendue du vieillissement de la population sur les dépenses publiques, à renforcer la viabilité des finances publiques à long terme en poursuivant les réformes des systèmes de retraites et de soins de santé.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Remarques: Sources: Programme de stabilité (PS); prévisions intermédiaires des services de la Commission de janvier 2009 (COM); calculs des services de la Commission. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 PIB réel (variation en %) PS jan. 2009 4,4 3,8 2,1 2,4 3,0 3,2 COM janv. 2009 4,4 3,6 1,1 2,0 n.d. n.d. PC déc. 2007 4,2 4,1 4,0 4,0 4,0 n.d . Inflation IPCH (%) PS janv. 2009 2,2 4,4 2,0 2,5 2,5 2,5 COM janv. 2009 2,2 4,4 2,0 2,3 n.d. n.d. PC déc. 2007 2,2 2,5 2,0 2,0 2,0 n.d . Écart de production (% du PIB potentiel) PS janv.
2009 0,2 0,8 –0,1 –0,6 –0,5 –0,2 COM janv. 2009 1,1 1,9 0,5 0,1 n.d. n.d. PC déc. 2007 –0,7 –0,6 –0,6 –0,4 n.d . n.d . Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PS janv. 2009 –11,7 –12,4 –12,1 –11,5 –10,9 –10,2 COM janv. 2009 –9,7 –13,2 –11,8 –10,8 n.d. n.d. PC déc. 2007 –6,6 –6,5 –6,3 –5,9 –5,6 n.d . Recettes des administrations publiques (% du PIB) PS janv. 2009 46,4 45,3 43,8 44,0 44,4 44,8 COM janv. 2009 46,4 45,6 44,1 44,1 n.d. n.d. PC déc. 2007 45,9 44,3 44,5 44,6 44,7 n.d . Dépenses des administrations publiques (% du PIB) PS janv.
2009 42,9 44,3 44,6 45,5 46,3 47,1 COM janv. 2009 42,9 44,7 44,7 45,1 n.d. n.d. PC déc. 2007 44,4 43,8 44,0 44,0 44,1 n.d . Solde des administrations publiques (% du PIB) PS janv. 2009 3,4 1,0 –0,8 –1,4 –1,9 –2,2 COM janv. 2009 3,4 1,0 –0,6 –1,0 n.d. n.d. PC déc. 2007 1,5 0,5 0,5 0,7 0,7 n.d . Solde primaire (% du PIB) PS janv. 2009 6,5 3,9 1,5 0,8 0,2 -0,2 COM janv. 2009 6,5 3,9 1,8 1,2 n.d. n.d. PC déc. 2007 4,7 3,4 2,9 2,9 2,8 n.d . Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) PS janv. 2009 3,4 0,7 –0,8 –1,2 –1,7 –2,1 COM janv. 2009 3,0 0,2 –0,8 –1,1 n.d. n.d.
PC déc. 2007 1,8 0,7 0,7 0,8 0,7 n.d . Solde structurel (% du PIB) PS janv. 2009 3,4 0,7 –0,8 –1,2 –1,7 –2,1 COM janv. 2009 3,0 0,2 –0,8 –1,1 n.d. n.d. PC déc. 2007 0,3 0,7 0,7 0,8 0,7 n.d . Dette publique brute (% du PIB) PS janv. 2009 59,4 49,3 46,8 45,4 44,2 44,2 COM janv. 2009 59,4 48,1 46,7 45,7 n.d. n.d. PC déc. 2007 60,0 48,5 45,3 43,8 40,5 n.d .