Dictamen del Consejo sobre el programa de estabilidad actualizado de Bélgica (2009-2012) 2010/C 143/01 EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y en particular su artículo 5, apartado 3, Vista la recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero. HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN: (1) El 26 de abril de 2010 el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Bélgica, que abarca el período 2009-2012.
(2) El hundimiento del comercio mundial, unido a la pérdida de confianza, el efecto riqueza y el endurecimiento de las condiciones de crédito, provocaron una fuerte contracción de la economía belga a finales de 2008. Si bien el descenso de la actividad económica fue acusado, estuvo seguido de un repunte relativamente importante en el segundo semestre de 2009, debido en parte a factores temporales, entre ellos las medidas (nacionales y extranjeras) de estímulo y una contribución positiva de las existencias. Los persistentes efectos negativos de la reestructuración de entidades financieras y un nuevo aumento del desempleo, junto con una reducida utilización de las capacidades, auguran una nueva ralentización del crecimiento en el primer semestre de 2010.
Aunque, gracias al alto grado de apertura de la economía belga, la recuperación podría beneficiarse considerablemente de la reactivación del comercio mundial, el vigor de este impulso podría quedar limitado como consecuencia de la pérdida de competitividad de los costes en Bélgica estos últimos años. La recesión ha tenido un impacto negativo considerable en las finanzas públicas. El déficit público global aumentó del 1,2 % del PIB en 2008 al 5,9 % del PIB en 2009. Por otra parte, el ratio deuda pública/PIB se redujo entre 2000 y 2007 gracias a políticas presupuestarias prudentes en términos generales, pero en 2008 comenzó a aumentar nuevamente a raíz de las intervenciones en el sector financiero (hasta llegar al 97,9 % en 2009).
El 2 de diciembre de 2009 , el Consejo decidió declarar la existencia de un déficit excesivo en Bélgica y formuló una recomendación para corregir dicho déficit a más tardar en 2012, mediante un ajuste presupuestario anual medio equivalente al 0,75 % del PIB. El grave deterioro de las finanzas públicas, combinado con el impacto presupuestario, superior a la media, del envejecimiento de la población y los considerables pasivos contingentes derivados de las medidas de estabilización del sistema financiero obligan a mantener el saneamiento presupuestario y las reformas estructurales, a fin de garantizar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas.
(3) Aunque gran parte de la disminución observada del PIB real en el contexto de la crisis es cíclica, el nivel de la producción potencial también se ha visto afectado negativamente. Por otro lado, la crisis también puede afectar al potencial de crecimiento a medio plazo a través de una menor inversión, restricciones de crédito y un aumento del desempleo estructural. El impacto de la crisis económica agravará además los efectos negativos del envejecimiento de la población sobre el potencial de producción y la sostenibilidad de las finanzas públicas. En este contexto, será esencial acelerar el ritmo de las reformas estructurales con el fin de respaldar el crecimiento potencial.
En particular, es importante que Bélgica emprenda reformas que mejoren la competencia, sobre todo en las industrias de red, y que aumenten la oferta de mano de obra, incluidas reformas del mercado laboral (entre otras, el sistema de formación de los salarios y los incentivos para incorporarse al trabajo) y del sistema de pensiones. (4) Según la hipótesis macroeconómica subyacente en el programa, tras una contracción del 3,1 % en 2009, el PIB real crecerá un 1,1 % en 2010 y se acelerará hasta el 1,7 % en 2011 y el 2,2 % en 2012. Según las previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión, el crecimiento anual del PIB será ligeramente positivo en 2010 (0,6 %), alcanzando el 1,5 % en 2011.
Sin embargo, estas previsiones parecen pesimistas si se tienen en cuenta datos más recientes, en particular los resultados mejores de lo esperado del segundo semestre de 2009. La composición prevista del crecimiento parece sobreestimar ligeramente la contribución de la demanda interna al crecimiento en 2010, pero parece realista en los años siguientes. Por tanto, partiendo de la información disponible actualmente , las hipótesis de crecimiento del programa parecen en general verosímiles, si bien la composición del crecimiento es optimista para 2010. Las previsiones del programa en materia de inflación parecen realistas.
Por otra parte, las hipótesis de evolución de los salarios resultan un tanto optimistas, ya que el menor crecimiento de los costes laborales en otros países de la zona del euro debería presionar a la baja los salarios belgas en un contexto de elevado desempleo. Además, el aumento previsto de los costes laborales por trabajador excede considerablemente el crecimiento previsto de la productividad. (5) El programa calcula el déficit global de las administraciones públicas en 2009 en el 5,9 % del PIB. El notable deterioro a partir del déficit del 1,2 % del PIB registrado en 2008 refleja en gran medida los efectos de la crisis en la hacienda pública, aunque también es consecuencia de las medidas de estímulo, equivalentes al 0,5 % del PIB, adoptadas por el Gobierno de conformidad con el Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE).
El deterioro obedece principalmente a la subida del ratio gasto/PIB. Según el programa, la política presupuestaria sería restrictiva en 2010 y 2011, pero sobre todo en 2012, con objeto de corregir el déficit excesivo a más tardar en 2012 y recuperar la sostenibilidad de la hacienda pública. Ello se ajusta en líneas generales a la estrategia de salida de la crisis propugnada por el Consejo, tomando también en consideración el elevado ratio deuda pública/PIB y el impacto presupuestario, superior a la media, del envejecimiento de la población. (6) Según el programa, el objetivo para el déficit global de las administraciones públicas en 2010 se sitúa en el 4,8 % del PIB, lo que coincide con la recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 2009 , formulada de conformidad con el artículo 126, apartado 7.
El presupuesto federal para 2010 preveía un déficit del 5,6 % del PIB. La revisión a la baja del objetivo presupuestario para 2010 refleja las perspectivas macroeconómicas más favorables de la actualización (que rebajan el déficit alrededor de un 0,3 % del PIB), así como el hecho de que el presupuesto federal no tiene en cuenta las medidas de saneamiento previstas, de un valor del 0,5 % del PIB, por otros niveles de gobierno. Según la actualización del programa, el ratio de ingresos aumentaría del 47,7 % del PIB en 2009 al 49,1 % en 2010, mientras que el ratio de gastos pasaría del 53,7 % al 53,9 % del PIB.
El déficit estructural anunciado en el programa (es decir, el saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal, recalculado por los servicios de la Comisión con arreglo a la información contenida en el programa y a la metodología común) mejoraría, pasando del 3,8 % del PIB en 2009 al 3,4 % del PIB en 2010. Puesto que el programa calificó de medidas puntuales algunas de las medidas temporales de estímulo de 2009 (0,2 % del PIB), el ajuste global ascendería a un 0,5 % del PIB. La mejora del saldo estructural en 2010 refleja medidas de saneamiento cuyo valor ronda el 1 % del PIB.
Estas medidas contemplan un aumento del impuesto sobre la renta de las personas físicas en Flandes, un aumento de los impuestos especiales, un impuesto de sociedades más elevado, ingresos no tributarios procedentes del sector bancario y de los productores de energía nuclear, y ahorros en el consumo intermedio y la masa salarial. Se verían compensadas en parte por una tendencia expansiva del crecimiento del gasto como consecuencia de las medidas tomadas anteriormente y del impacto presupuestario del envejecimiento de la población (alrededor del 0,5 % del PIB). El papel de las medidas puntuales es muy limitado (menos del 0,1 % del PIB).
(7) El principal objetivo de la estrategia presupuestaria a medio plazo es corregir el déficit excesivo a más tardar en 2012, con arreglo a la recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 2009 , formulada de conformidad con el artículo 126, apartado 7, y alcanzar el equilibrio presupuestario para 2015, tanto en términos nominales como estructurales. Con este fin, el programa prevé una mejora del déficit global: del 5,9 % del PIB en 2009, al 4,8 % en 2010, el 4,1 % en 2011 y el 3 % en 2012. El saldo primario registra una mejora ligeramente superior, al preverse que los pagos de intereses aumenten un 0,2 % del PIB durante el período del programa.
El déficit estructural (recalculado sobre la base de la información que figura en el programa) también mejoraría, pasando del 3,8 % del PIB en 2009 a un 3,4 % del PIB en 2010, un 2,9 % del PIB en 2011 y un 2,2 % del PIB en 2012. Tras un ajuste equivalente al 0,5 % del PIB en 2010, el programa prevé un ajuste de un 0,5 % y un 0,75 % del PIB en 2011 y 2012, respectivamente, lo que representa por término medio más de un 0,5 % del PIB al año durante el período del programa. Esta cifra es ligeramente inferior al esfuerzo presupuestario medio del 0,75 % del PIB recomendado de conformidad con el artículo 126, apartado 7, dado que la trayectoria se basa en mejores hipótesis macroeconómicas.
El ajuste parece concentrarse un tanto en los últimos años del programa y se basa en mayor medida en el aumento de los ingresos que en la contención de los gastos. El ajuste se asienta en una fuerte reducción del déficit de la administración federal y reducciones de menor envergadura de los déficit del sistema de seguridad social y de las regiones y comunidades. El Gobierno no tiene previsto adoptar medidas puntuales. No se especifican todas las medidas que respaldan el objetivo para 2011 y, en cuanto a 2012, no se citan medidas concretas. El programa confirma el compromiso con el objetivo a medio plazo, a saber: un superávit presupuestario equivalente a un 0,5 % del PIB en términos estructurales.
Habida cuenta de las previsiones más recientes y el nivel de deuda, el objetivo a medio plazo refleja los objetivos del Pacto; sin embargo, el programa no prevé su logro en el período cubierto por el mismo. (8) Los resultados presupuestarios podrían ser algo peores de lo previsto en el programa. En el caso de 2010, ello podría deberse a una posible sobreestimación del impuesto de sociedades. Además, las medidas que sustentan la senda presupuestaria no se han especificado del todo para 2011, y, para 2012, no se citan medidas concretas. Por otro lado, la hipótesis macroeconómica ligeramente optimista, con previsiones de crecimiento de los salarios relativamente elevadas, puede conducir a resultados presupuestarios peores de lo anunciado.
Asimismo, el Gobierno ofreció al sector bancario garantías considerables, que, si llegaran a ejecutarse, podrían incrementar en el futuro el déficit y la deuda, aunque una parte de los costes del apoyo estatal al sector financiero también podría recuperarse posteriormente. Por último, no puede garantizarse completamente el logro de los objetivos ni la corrección del déficit excesivo para 2012, puesto que el ajuste se concentra más bien al final del programa y el objetivo del 3 % del PIB para 2012 no deja ningún margen, dado el historial de consecución de los objetivos presupuestarios.
(9) Se calcula que la deuda pública bruta aumentó hasta el 97,9 % del PIB en 2009, desde el 89,8 % registrado el año anterior, debido a la fuerte subida del déficit y al crecimiento negativo del PIB, situándose por tanto el ratio muy por encima del valor de referencia del Tratado; según el programa, mantendrá esta tendencia ascendente hasta 2011, cuando alcanzará el 101,4 % del PIB. En 2012 disminuiría ligeramente, hasta el 100,6 % del PIB. La persistencia de unos niveles elevados de déficit público sería la causa de este nuevo aumento. Teniendo en cuenta los riesgos que pesan sobre los objetivos presupuestarios, la evolución del ratio de deuda también podría ser menos favorable que la prevista en el programa, en particular a partir de 2011.
Los riesgos relacionados con la posible necesidad de nuevos apoyos al sector financiero parecen limitados en la coyuntura actual. (10) Según las previsiones de deuda a medio plazo, que suponen que la recuperación de las tasas de crecimiento del PIB hacia los valores de antes de la crisis sólo tendría lugar gradualmente y que los ratios de ingresos tributarios volverían a los niveles anteriores a la crisis, y que incluyen el aumento previsto de los gastos relacionados con el envejecimiento, la estrategia presupuestaria prevista en el programa, tomada tal cual y sin otros cambios de políticas, no sería suficiente para estabilizar el ratio deuda/PIB de aquí a 2020, por lo que el saneamiento debe continuar después del período del programa.
(11) Los efectos a largo plazo del envejecimiento de la población en el presupuesto serán claramente superiores a la media de la UE, debido principalmente a que durante los próximos decenios se producirá un aumento relativamente elevado de la proporción que representan en el PIB los gastos de pensiones. La situación presupuestaria de 2009 calculada en el programa viene a sumarse a las repercusiones presupuestarias del envejecimiento de la población en la brecha de sostenibilidad. Garantizar superávit primarios a medio plazo y acometer reformas del mercado laboral y del sistema de seguridad social, en particular una nueva reforma de las pensiones encaminada a contener el sustancial incremento previsto de los gastos de pensiones, contribuiría a reducir los riesgos, de nivel medio según el informe de sostenibilidad de 2009 de la Comisión , que pesan sobre la sostenibilidad de la hacienda pública.
(12) El marco presupuestario de Bélgica se beneficia de la existencia de instituciones presupuestarias independientes. Sin embargo, las normas fiscales numéricas y los marcos presupuestarios a medio plazo parecen débiles, lo que ha contribuido a desviaciones frecuentes en el pasado. El programa anuncia una serie de mejoras, entre ellas la celebración de acuerdos presupuestarios plurianuales entre todas las administraciones, algunos avances hacia un presupuesto plurianual a nivel federal, ejercicios de control presupuestario frecuentes y rigurosos y un plan de mejora del sistema de información de las administraciones locales.
Con todo, todavía hay margen de actuación para mejorar el marco presupuestario. Concretamente, no existen techos de gasto plurianuales de carácter vinculante. (13) Bélgica se enfrenta a una elevada presión fiscal, combinada con un nivel elevado de gasto público. El Gobierno ha adoptado diversas medidas para reformar el sistema tributario, por ejemplo importantes reducciones de la presión fiscal en el trabajo y, en menor grado, en las empresas. A pesar de estas medidas, el mercado laboral sigue contando con importantes trampas de inactividad, desempleo y bajos salarios, también como consecuencia de su interacción con el sistema de subsidios de desempleo.
En un contexto de estricto saneamiento presupuestario, habrá que compensar plenamente cualquier nueva reducción de los impuestos sobre el trabajo. Por el lado de los gastos, el crecimiento del gasto primario ha sido superior al crecimiento del PIB nominal en el período 2000-2009. La reforma prevista del sistema de pensiones es un paso en la dirección correcta, que podría tener importantes repercusiones positivas en el presupuesto y el crecimiento potencial. (14) En conjunto, en 2010 la estrategia presupuestaria expuesta en el programa es coherente con las recomendaciones del Consejo formuladas de conformidad con el artículo 126, apartado 7.
A partir de 2011, teniendo en cuenta los riesgos, la estrategia presupuestaria puede no ser del todo coherente con la recomendación del Consejo formulada de conformidad con el artículo 126, apartado 7. En particular, solo se especifican en parte las medidas que respaldan el objetivo para 2011 y, para 2012, no se citan medidas concretas. La hipótesis macroeconómica un tanto optimista, combinada con un esfuerzo presupuestario anual algo menor de lo recomendado, representa un riesgo adicional para los últimos años del programa. Teniendo en cuenta los riesgos, puede que la estrategia no sea suficiente para volver a situar el ratio de deuda pública bruta en una senda decreciente que se acerque al valor de referencia a un ritmo satisfactorio.
Por consiguiente, la estrategia ha de ir respaldada por medidas bien detalladas a partir de 2011 y deben estudiarse medidas adicionales a fin de asegurar el logro de los objetivos en caso de que se materializaran los riesgos. Ello sería igualmente apropiado habida cuenta del elevado ratio deuda pública/PIB de Bélgica, del coste presupuestario, superior a la media, del envejecimiento de la población, y de los considerables pasivos contingentes del Estado derivados de las garantías prestadas al sistema financiero. (15) En cuanto a los requisitos en materia de datos que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa presenta lagunas limitadas en los datos obligatorios y algunas lagunas en los opcionales .
En sus recomendaciones de 2 de diciembre de 2009 , formuladas con arreglo al artículo 126, apartado 7, y encaminadas a poner fin a la situación de déficit excesivo, el Consejo también invitó a Bélgica a informar sobre los progresos realizados en la aplicación de dichas recomendaciones en un capítulo aparte de las actualizaciones de los programas de estabilidad. Bélgica ha seguido esta recomendación a través de una adenda del programa. La conclusión general es que, tras la expansión de 2009 en consonancia con el PERE, la política presupuestaria se vuelve restrictiva en 2010 y 2011, y, sobre todo, en 2012.
A primera vista, debería conducir a una corrección del déficit excesivo a más tardar en 2012, de acuerdo con la recomendación de 2 de diciembre de 2009 formulada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE. El ratio deuda pública bruta/PIB, que aumentó en 2008 a raíz de las medidas destinadas a estabilizar el sistema financiero, seguirá su tendencia alcista hasta 2011 e iniciará un descenso en 2012. La deuda volvería a situarse así en una trayectoria decreciente. No obstante, la trayectoria presupuestaria está sujeta a riesgos de sobreestimación. En 2010, los cálculos tributarios potencialmente optimistas pueden llevar a un déficit algo superior y requerir la adopción de medidas adicionales en el contexto de los ejercicios previstos de control presupuestario.
A partir de 2011, el riesgo principal radica en el hecho de que solamente se concretan parcialmente las medidas que respaldan el objetivo para 2011 y que, para 2012, no se especifica ninguna medida. Además, las hipótesis macroeconómicas ligeramente optimistas, combinadas con un ajuste presupuestario anual medio algo inferior al 0,75 % del PIB recomendado por el Consejo, plantean riesgos adicionales para los objetivos. Con todo, el Gobierno belga se comprometió en el programa a tomar las medidas excepcionales necesarias en caso de que el crecimiento económico fuera insuficiente para lograr el objetivo de déficit del 3 % del PIB en 2012, lo que de hecho podría ocurrir.
También sería conveniente que el ajuste se centrase más en la contención de gastos. Por último, si bien el programa anuncia una serie de mejoras del marco presupuestario, es preciso adoptar otras medidas en apoyo del esfuerzo de saneamiento, concretamente por lo que respecta a la introducción de techos de gasto plurianuales y de carácter vinculante. A la luz de la evaluación anterior y teniendo también en cuenta la recomendación de 2 de diciembre de 2009 , formulada en virtud del artículo 126, apartado 7 del TFUE, se insta a Bélgica a: i) velar por que se alcance el objetivo de déficit que fija el programa para 2010; concretar las medidas en que se basan los objetivos presupuestarios a partir de 2011, para lograr el ajuste presupuestario anual medio recomendado del 0,75 % del PIB, con arreglo a la recomendación formulada en virtud del artículo 126, apartado 7; y estar preparada para reforzar el ajuste presupuestario en caso de que se materialicen los riesgos asociados al hecho de que la hipótesis del programa es más optimista que aquella en que se basa la recomendación formulada en virtud del artículo 126, apartado 7; y, como indica la Recomendación sobre el procedimiento de déficit excesivo, aprovechar cualquier oportunidad, además de los ajustes presupuestarios y de la mejora de las condiciones económicas, para acelerar la reducción del ratio de deuda bruta hacia el valor de referencia del 60 % del PIB; ii) garantizar elevados superávit primarios a medio plazo y acometer reformas estructurales con el fin de aumentar la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública; iii) mejorar la calidad de la hacienda pública mediante la adopción de un marco presupuestario más riguroso, que contemple la creación de techos de gasto plurianuales de carácter vinculante.
Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente : Programa de estabilidad (PE); previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión (COM); cálculos de los servicios de la Comisión . 2008 2009 2010 2011 2012 PIB real ( % variación) PE Ene 2010 1,0 –3,1 1,1 1,7 2,2 COM Nov 2009 1,0 –2,9 0,6 1,5 n.d. PE Sep 2009 1,1 –3,1 0,4 1,9 2,4 Inflación IPCA ( %) PE Ene 2010 4,5 0,0 1,5 1,7 1,8 COM Nov 2009 4,5 0,0 1,3 1,5 n.d. PE Sep 2009 4,5 0,0 1,5 1,6 1,6 Brecha de producción ( % del PIB potencial) PE Ene 2010 1,8 –2,4 –2,5 –2,2 –1,4 COM Nov 2009 1,7 –2,3 –2,8 –2,4 n.d.
PE Sep 2009 2,0 –2,3 –2,9 –2,3 –1,5 Saldo neto de las operaciones financieras con el resto del mundo ( % del PIB) PE Ene 2010 n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . COM Nov 2009 –0,2 0,1 0,4 0,3 n.d. PE Sep 2009 –1,6 –1,9 –2,1 –2,3 n.d . Ingresos de las administraciones públicas ( % del PIB) PE Ene 2010 48,8 47,7 49,1 49,5 49,8 COM Nov 2009 48,8 47,7 48,0 48,2 n.d. PE Sep 2009 48,7 47,9 48,1 48,5 49,2 Gastos de las administraciones públicas ( % del PIB) PE Ene 2010 50,0 53,7 53,9 53,6 52,8 COM Nov 2009 50,0 53,6 53,8 54,0 n.d. PE Sep 2009 49,9 53,8 54,1 53,9 53,6 Saldo presupuestario de las administraciones públicas ( % del PIB) PE Ene 2010 –1,2 –5,9 –4,8 –4,1 –3,0 COM Nov 2009 –1,2 –5,9 –5,8 –5,8 n.d.
PE Sep 2009 –1,2 –5,9 –6,0 –5,5 –4,4 Saldo primario ( % del PIB) PE Ene 2010 2,6 –2,3 –1,10 –0,4 0,8 COM Nov 2009 2,6 –2,0 –1,8 –1,7 n.d. PE Sep 2009 2,5 –2,0 –1,9 –1,2 –0,1 Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo ( % del PIB) PE Ene 2010 –2,2 –4,6 –3,4 –2,9 –2,2 COM Nov 2009 –2,1 –4,6 –4,3 –4,5 n.d. PE Sep 2009 –2,3 –4,7 –4,4 –4,2 –3,6 Saldo estructural ( % del PIB) PE Ene 2010 –2,2 –3,8 –3,4 –2,9 –2,2 COM Nov 2009 –2,2 –4,2 –4,4 –4,5 n.d. PE Sep 2009 –2,3 –4,7 –4,4 –4,2 –3,6 Deuda pública bruta ( % del PIB) PE Ene 2010 89,8 97,9 100,6 101,4 100,6 COM Nov 2009 89,8 97,2 101,2 104,0 n.d.
PE Sep 2009 89,7 97,5 101,9 103,9 104,3