Avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé de la Belgique pour 2009-2012 2010/C 143/01 LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 26 avril 2010 le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la Belgique, qui couvre la période 2009-2012.
(2) L'effondrement du commerce mondial combiné à l'érosion de la confiance, aux retombées sur les revenus et au durcissement des conditions d'octroi de crédit ont conduit à une forte contraction de l'économie belge vers la fin de 2008. Le ralentissement très marqué de l'activité a été suivi par un rebond assez significatif durant le second semestre de 2009, notamment en raison de facteurs temporaires comme les mesures de relance (nationales et étrangères) et une contribution positive des stocks. Les effets de la restructuration des institutions financières et une nouvelle augmentation du chômage combinée à une faible utilisation des capacités devraient de nouveau ralentir la croissance durant le premier semestre de 2010.
Compte tenu du degré élevé d'ouverture de l'économie belge, la relance pourrait profiter largement du redémarrage du commerce mondial, mais l'ampleur de cette impulsion pourrait être limitée par la perte de compétitivité des coûts de la Belgique ces dernières années. Le ralentissement de l'activité économique a eu une forte incidence négative sur les finances publiques. Le déficit public s'est creusé pour passer de 1,2 % du PIB en 2008 à 5,9 % en 2009. De plus, alors que le taux d'endettement a diminué entre 2000 et 2007 grâce à des politiques budgétaires globalement prudentes, il a recommencé à augmenter en 2008 à la suite des interventions opérées dans le secteur financier (pour atteindre 97,9 % en 2009).
Le 2 décembre 2009 , le Conseil a constaté l'existence d'un déficit excessif en Belgique et a émis une recommandation pour que ce déficit soit corrigé en 2012 au plus tard au moyen d'un effort budgétaire annuel moyen de 0,75 % du PIB. La forte détérioration des finances publiques combinée à une incidence budgétaire du vieillissement de la population supérieure à la moyenne et à des passifs implicites significatifs à la suite des opérations engagées pour stabiliser le système financier imposent de poursuivre l'assainissement budgétaire et les réformes structurelles afin d'assurer la viabilité des finances publiques à long terme.
(3) Bien qu'une partie importante du déclin observé du PIB réel dans le contexte de la crise soit conjoncturelle, le niveau de la production potentielle a aussi été affecté négativement. De plus, la crise pourrait également toucher la croissance potentielle à moyen terme par le biais d'investissements moindres, d'un resserrement des conditions d'octroi du crédit et d'un accroissement du chômage structurel. En outre, l'incidence de la crise économique vient aggraver les effets négatifs du vieillissement de la population sur la production potentielle et la viabilité des finances publiques.
Dans ce contexte, il sera essentiel d'accélérer le rythme des réformes structurelles en vue de soutenir la croissance potentielle. En particulier, il est important pour la Belgique d'engager des réformes qui améliorent la concurrence, notamment dans les industries de réseau, et qui permettent d'accroître l'offre de main-d'œuvre, notamment des réformes du marché de l'emploi (en particulier le système de formation des salaires et les incitants pour entrer sur le marché du travail) et le système des retraites. (4) Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit qu'après une contraction de 3,1 % en 2009, le PIB réel progressera de 1,1 % en 2010 et que la croissance s'accélérera ensuite pour atteindre 1,7 % en 2011 et 2,2 % en 2012.
Selon les prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission, la croissance annuelle du PIB devrait redevenir légèrement positive en 2010 (0,6 %) et passer à 1,5 % en 2011. Toutefois, ces projections semblent pessimistes au vu des informations plus récentes, notamment des résultats meilleurs que prévu pour le second semestre de 2009. La composition attendue de la croissance semble gonfler légèrement la contribution de la demande intérieure à la croissance en 2010, mais paraît réaliste pour la suite. Par conséquent, sur la base des informations actuellement disponibles , les hypothèses de croissance contenues dans le programme sont globalement plausibles, tandis que la composition de la croissance est optimiste pour 2010.
Les projections du programme concernant l'inflation paraissent réalistes. Par ailleurs, la progression prévue des salaires semble élevée, la croissance plus faible des coûts de main-d'œuvre dans d'autres pays de la zone euro risquant d'exercer une pression à la baisse sur les salaires en Belgique dans un contexte de chômage élevé. De plus, l'augmentation attendue du coût de la main-d'œuvre par travailleur dépasse considérablement la croissance attendue de la productivité. (5) Le programme estime le déficit public à 5,9 % du PIB pour 2009. La détérioration significative à partir d'un déficit de 1,2 % du PIB en 2008 reflète dans une large mesure l'incidence de la crise sur les finances publiques, mais résulte également des mesures de relance de l'ordre de 0,5 % du PIB adoptées par le gouvernement conformément au plan européen pour la relance économique.
Cette détérioration reflète principalement l'accroissement du ratio des dépenses au PIB. Selon le programme, la politique budgétaire devrait devenir restrictive en 2010 et 2011 et encore plus en 2012, en vue de corriger le déficit excessif en 2012 au plus tard et de revenir à une situation viable des finances publiques. Ceci est globalement conforme à la stratégie de sortie de crise préconisée par le Conseil, en tenant compte également du taux élevé d'endettement et de l'incidence budgétaire du vieillissement qui est supérieure à la moyenne. (6) Le programme cible un déficit public de 4,8 % du PIB en 2010, ce qui est conforme à la recommandation émise par le Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, du 2 décembre 2009 .
Le budget fédéral pour 2010 misait sur un déficit de 5,6 % du PIB. La révision à la baisse de l'objectif budgétaire pour 2010 reflète des perspectives macroéconomiques plus favorables dans la version actualisée du programme (réduisant le déficit d'environ 0,3 % du PIB) et le fait que le budget fédéral ne tient pas compte des mesures d'assainissement prévues, d'une valeur de 0,5 % du PIB, par les autres niveaux de l'administration. Selon la version actualisée du programme, le ratio de recettes augmente de 47,7 % du PIB en 2009 à 49,1 % en 2010, tandis que le ratio de dépenses progresse pour passer de 53,7 % à 53,9 % du PIB.
Le déficit structurel tel qu'il est défini par le programme (c'est-à-dire le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires, recalculé par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans le programme, selon la méthode commune), s'améliore et passe de 3,8 % du PIB en 2009 à 3,4 % en 2010. Dès lors que le programme a classé certaines des mesures temporaires de relance budgétaire en 2009 (0,2 % du PIB) comme des mesures ponctuelles, l'ajustement global devrait atteindre 0,5 % du PIB. L'amélioration du solde structurel en 2010 reflète des mesures d'assainissement représentant environ 1 % du PIB.
Ces mesures comportent une augmentation de l'impôt sur le revenu des personnes en Flandre, un accroissement des droits d'accise, une augmentation des impôts sur les sociétés, des recettes non budgétaires provenant du secteur bancaire et des producteurs d'énergie nucléaire, ainsi que des économies sur le plan de la consommation intermédiaire et de l'enveloppe des salaires. Elles sont en partie compensées par une tendance expansionniste de la croissance des dépenses à la suite des mesures prises précédemment et de l'incidence budgétaire du vieillissement de la population (environ 0,5 % du PIB).
Le rôle des mesures ponctuelles est très limité (moins de 0,1 % du PIB). (7) Le principal objectif de la stratégie budgétaire à moyen terme est de corriger le déficit excessif en 2012 au plus tard, conformément à la recommandation émise par le Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, du 2 décembre 2009 , et de parvenir à l'équilibre budgétaire en 2015 au plus tard, à la fois en termes nominaux et en termes structurels. À cette fin, le programme vise une amélioration du déficit non corrigé de 5,9 % du PIB en 2009 à 4,8 % en 2010, 4,1 % en 2011 et 3 % en 2012. Le solde primaire affiche une amélioration légèrement plus forte dans la mesure où les dépenses d'intérêt devraient augmenter de 0,2 % du PIB sur la période de programmation.
Le déficit structurel (recalculé sur la base des informations contenues dans le programme) s'améliore pour passer de 3,8 % du PIB en 2009 à 3,4 % en 2010, 2,9 % en 2011 et 2,2 % en 2012. Après l'ajustement de 0,5 % du PIB en 2010, le programme prévoit un ajustement de 0,5 % et 0,75 % du PIB en 2011 et 2012 respectivement, ce qui représente en moyenne plus de 0,5 % du PIB par an sur la période de programmation. C'est légèrement inférieur à l'effort budgétaire moyen de 0,75 % du PIB recommandé au titre de l'article 126, paragraphe 7, dans la mesure où la trajectoire est basée sur des hypothèses macroéconomiques plus favorables.
L'ajustement semble être quelque peu concentré en fin de période et basé dans une plus large mesure sur les augmentations de recettes plutôt que sur les limitations de dépenses. L'ajustement repose sur une forte réduction du déficit du gouvernement fédéral et sur des réductions moindres des déficits du système de sécurité sociale et des régions et des communautés. Le gouvernement ne prévoit pas de mesures ponctuelles. Les mesures qui sous-tendent l'objectif pour 2011 ne sont qu'en partie précisées, tandis qu'aucune mesure n'a été spécifiée pour 2012. Le programme confirme l'engagement à l'égard de l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT), à savoir un excédent budgétaire de 0,5 % du PIB en termes structurels.
Vu les projections les plus récentes et le niveau d'endettement, l'OMT reflète les objectifs du pacte; toutefois, le programme ne prévoit pas d'y parvenir durant la période de programmation. (8) Les résultats budgétaires pourraient être moins bons que prévu par le programme. En 2010, cela pourrait résulter de la surestimation possible des recettes provenant des taxes sur les entreprises. De plus, les mesures qui sous-tendent la trajectoire budgétaire ne sont pas totalement précisées pour 2011 et n'ont pas été définies pour 2012. En outre, le scénario macroéconomique légèrement optimiste, avec des projections de croissance des salaires relativement élevées, peut conduire à des résultats budgétaires plus défavorables que prévu.
Par ailleurs, le gouvernement a offert d'importantes garanties au secteur bancaire, ce qui pourrait gonfler les déficits et la dette si ces garanties étaient appelées, même si l'État peut récupérer dans l'avenir une partie des dépenses liées aux mesures de soutien qu'il a adoptées en faveur du secteur financier. Enfin, il n'est pas certain que l'on réalise les objectifs et que l'on puisse corriger le déficit excessif en 2012 au plus tard, dès lors que l'assainissement est dans une certaine mesure concentré en fin de période et que l'objectif de 3 % du PIB en 2012 ne laisse aucune marge, compte tenu des résultats passés en ce qui concerne le respect des objectifs budgétaires.
(9) La dette publique brute est estimée à 97,9 % du PIB en 2009, contre 89,8 % l'année précédente. Cette augmentation s'explique par l'augmentation substantielle du déficit et par la croissance négative du PIB. Le taux d'endettement brut était donc nettement supérieur à la valeur de référence du traité en 2009, et selon le programme, il est sur une tendance croissante jusqu'en 2011 (pour atteindre 101,4 % du PIB). Il retomberait légèrement à 100,6 % du PIB en 2012. La nouvelle augmentation est principalement le résultat de déficits publics élevés persistants. Au vu des risques qui pèsent sur les objectifs budgétaires, l'évolution du taux d'endettement pourrait être moins favorable que prévu par le programme, en particulier à partir de 2011.
Les risques liés à la nécessité éventuelle d'un soutien supplémentaire au secteur financier semblent limités au stade actuel. À long terme, les effets du vieillissement de la population sur le budget sont nettement supérieurs à la moyenne de l’UE, principalement en raison d’une augmentation relativement importante des dépenses consacrées aux retraites en pourcentage du PIB durant les prochaines décennies. (10) Les projections à moyen terme en matière de dette, qui sont fondées sur l'hypothèse que les taux de croissance du PIB reviendraient progressivement aux valeurs prévues avant la crise et que les recettes fiscales en proportion du PIB reviendraient à leur niveau d'avant la crise, et qui tiennent compte de l'augmentation prévue des dépenses liées au vieillissement, montrent que la stratégie budgétaire prévue par le programme, si elle était mise en œuvre telle qu'elle est présentée et en l'absence de toute autre modification de la politique en la matière, ne suffirait pas à stabiliser le taux d'endettement d'ici à 2020, et l'assainissement devrait donc se poursuivre après la période de programmation.
(11) La situation budgétaire de 2009 telle qu'elle est estimée dans le programme accentue l'incidence budgétaire du vieillissement de la population sur l'écart de viabilité. Dégager des excédents primaires à moyen terme et entreprendre des réformes du marché du travail et du système de sécurité sociale, notamment une nouvelle réforme des retraites en vue de limiter l'accroissement substantiel attendu des dépenses de retraites, devraient contribuer à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques, jugés moyens dans le rapport 2009 de la Commission sur la viabilité .
(12) Le cadre budgétaire belge bénéficie de l'existence d'institutions budgétaires indépendantes. Toutefois, les règles budgétaires numériques et les cadres budgétaires à moyen terme semblent faibles, ce qui a contribué à de fréquents dérapages dans le passé. Le programme annonce un certain nombre d'améliorations, notamment la conclusion d'accords budgétaires pluriannuels entre tous les gouvernements, des progrès en direction d'une planification budgétaire pluriannuelle au niveau fédéral, des exercices de contrôle budgétaire fréquents et rigoureux et le projet d'améliorer le système de communication d'informations de la part des autorités locales.
Néanmoins, d'autres mesures pourraient être entreprises pour améliorer le cadre budgétaire. En particulier, il n'existe pas de plafonds de dépenses pluriannuels et contraignants. (13) La Belgique est confrontée à une charge fiscale globale élevée combinée à un niveau élevé de dépenses publiques. Le gouvernement a pris différentes mesures pour réformer le système fiscal, notamment d'importantes réductions d'impôt sur le travail et dans une moindre mesure sur les recettes des entreprises. Malgré ces mesures, le marché du travail continue d'afficher, également en raison de ses interactions avec le système de prestations de chômage, un taux d'inactivité significatif, un chômage élevé et des problèmes liés aux bas salaires.
Dans un contexte d'assainissement budgétaire strict, de nouvelles réductions des impôts sur le travail devront être pleinement compensées. Sur le plan des dépenses, la croissance des dépenses primaires a dépassé la croissance du PIB nominal sur la période comprise entre 2000 et 2009. La réforme prévue du système des retraites est une mesure positive qui pourrait conduire à une incidence positive significative sur le budget et la croissance potentielle. (14) En 2010, la stratégie budgétaire prévue dans le programme est conforme aux recommandations du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7.
À partir de 2011, compte tenu des risques, la stratégie budgétaire pourrait ne pas être totalement conforme à la recommandation du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7. En particulier, les mesures qui sous-tendent l'objectif pour 2011 ne sont que partiellement précisées, et aucune mesure n'est définie pour 2012. Le scénario macroéconomique quelque peu optimiste combiné à un effort budgétaire annuel un peu inférieur à ce qui est recommandé constitue un risque supplémentaire pour les dernières années de la période. Compte tenu des risques, la stratégie pourrait ne pas suffire pour ramener le taux d'endettement brut sur une trajectoire décroissante le rapprochant de la valeur de référence à un rythme satisfaisant.
Par conséquent, la stratégie doit s'appuyer sur des mesures bien définies à partir de 2011, et des mesures supplémentaires doivent être envisagées pour garantir la réalisation des objectifs si les risques se matérialisaient. Ceci améliorerait également la situation compte tenu du taux d'endettement élevé de la Belgique, du coût budgétaire du vieillissement supérieur à la moyenne et des passifs implicites considérables du gouvernement au vu des garanties fournies au secteur financier. (15) S'agissant des prescriptions du code de conduite pour la présentation des données dans les programmes de stabilité et de convergence, le programme présente des lacunes limitées pour les données obligatoires et quelques lacunes pour les données facultatives .
Dans ses recommandations émises au titre de l'article 126, paragraphe 7, du 2 décembre 2009 en vue de mettre fin à la situation de déficit excessif, le Conseil avait également invité la Belgique à faire état des progrès réalisés dans la mise en œuvre de ses recommandations dans un chapitre distinct des versions actualisées du programme de stabilité. La Belgique s'est conformée à cette recommandation en présentant un complément au programme. La conclusion globale est qu'après l'expansion de 2009 conformément au plan européen pour la relance économique, la situation budgétaire devient restrictive en 2010 et 2011, et surtout en 2012.
Si elle est mise en œuvre telle qu'elle est présentée, la stratégie devrait conduire à une correction du déficit excessif en 2012 au plus tard, conformément à la recommandation émise le 2 décembre 2009 au titre de l'article 126, paragraphe 7, TFUE. Le ratio de la dette publique brute au PIB, qui a augmenté en 2008 en raison des mesures prises pour stabiliser le système financier, continuera de croître jusqu'en 2011 et commencera à refluer en 2012. Ceci devrait ramener la dette sur une trajectoire descendante. Toutefois, des risques pèsent sur la trajectoire budgétaire. En 2010, des estimations fiscales éventuellement optimistes pourraient conduire à un déficit quelque peu plus élevé et nécessiter des mesures supplémentaires dans le contexte des exercices prévus de contrôle budgétaire.
À partir de 2011, le risque principal est lié au fait que les mesures qui sous-tendent l'objectif fixé pour 2011 ne sont que partiellement précisées, et que les mesures pour 2012 ne sont pas définies. De plus, les hypothèses macroéconomiques légèrement optimistes combinées à un effort budgétaire annuel moyen un peu inférieur à 75 % du PIB recommandés par le Conseil font peser des risques supplémentaires sur les objectifs. Toutefois, le gouvernement belge s'est engagé dans le programme à prendre les mesures exceptionnelles nécessaires si la croissance économique est insuffisante pour atteindre l'objectif de déficit de 3 % du PIB en 2012, ce qui pourrait être effectivement nécessaire.
Un effort accru de restriction des dépenses pourrait également faciliter l'ajustement. Enfin, bien que le programme annonce un certain nombre d'améliorations du cadre budgétaire, il est nécessaire de redoubler d'efforts pour soutenir l'assainissement, notamment en ce qui concerne l'introduction de plafonds de dépenses pluriannuels contraignants. Compte tenu de l'évaluation qui précède et des recommandations formulées le 2 décembre 2009 en vertu de l'article 126, TFUE, la Belgique est invitée à: i) faire en sorte de réaliser l'objectif de déficit fixé dans le programme pour 2010; préciser les mesures qui sous-tendent les objectifs budgétaires à partir de 2011 afin de parvenir à l'effort budgétaire annuel moyen recommandé de 0,75 % du PIB, conformément à la recommandation au titre de l'article 126, paragraphe 7; et se préparer à intensifier l'effort budgétaire au cas où les risques liés au fait que le scénario contenu dans le programme est plus favorable que le scénario qui sous-tend la recommandation émise au titre de l'article 126, paragraphe 7, se matérialiseraient; profiter, comme prévu dans la recommandation au titre de la procédure de déficit excessif, de toutes les possibilités au-delà de l'effort budgétaire, y compris celles découlant d'une éventuelle amélioration de la situation économique, permettant d'accélérer la réduction du taux d'endettement brut en direction de la valeur de référence de 60 % du PIB; ii) dégager des excédents primaires élevés à moyen terme et entreprendre des réformes structurelles de manière à améliorer la viabilité des finances publiques à long terme; iii) améliorer la qualité des finances publiques en adoptant un cadre budgétaire plus rigoureux, notamment la création de plafonds de dépenses pluriannuels contraignants.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Remarques: Sources : Programme de stabilité (PS); prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission . 2008 2009 2010 2011 2012 PIB réel (variation en %) PS jan. 2010 1,0 –3,1 1,1 1,7 2,2 COM nov. 2009 1,0 –2,9 0,6 1,5 n.d. PS sep. 2009 1,1 –3,1 0,4 1,9 2,4 Inflation IPCH (%) PS jan. 2010 4,5 0,0 1,5 1,7 1,8 COM nov. 2009 4,5 0,0 1,3 1,5 n.d. PS sep. 2009 4,5 0,0 1,5 1,6 1,6 Écart de production (% du PIB potentiel) PS jan. 2010 1,8 –2,4 –2,5 –2,2 –1,4 COM nov.
2009 1,7 –2,3 –2,8 –2,4 n.d. PS sep. 2009 2,0 –2,3 –2,9 –2,3 –1,5 Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PS jan. 2010 n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . COM nov. 2009 –0,2 0,1 0,4 0,3 n.d. PS sep. 2009 –1,6 –1,9 –2,1 –2,3 n.d . Recettes des administrations publiques (% du PIB) PS jan. 2010 48,8 47,7 49,1 49,5 49,8 COM nov. 2009 48,8 47,7 48,0 48,2 n.d. PS sep. 2009 48,7 47,9 48,1 48,5 49,2 Dépenses des administrations publiques (% du PIB) PS jan. 2010 50,0 53,7 53,9 53,6 52,8 COM nov. 2009 50,0 53,6 53,8 54,0 n.d. PS sep. 2009 49,9 53,8 54,1 53,9 53,6 Solde des finances publiques (% du PIB) PS jan.
2010 –1,2 –5,9 –4,8 –4,1 –3,0 COM nov. 2009 –1,2 –5,9 –5,8 –5,8 n.d. PS sep. 2009 –1,2 –5,9 –6,0 –5,5 –4,4 Solde primaire (% du PIB) PS jan. 2010 2,6 –2,3 –1,10 –0,4 0,8 COM nov. 2009 2,6 –2,0 –1,8 –1,7 n.d. PS sep. 2009 2,5 –2,0 –1,9 –1,2 –0,1 Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) PS jan. 2010 –2,2 –4,6 –3,4 –2,9 –2,2 COM nov. 2009 –2,1 –4,6 –4,3 –4,5 n.d. PS sep. 2009 –2,3 –4,7 –4,4 –4,2 –3,6 Solde structurel (% du PIB) PS jan. 2010 –2,2 –3,8 –3,4 –2,9 –2,2 COM nov. 2009 –2,2 –4,2 –4,4 –4,5 n.d.
PS sep. 2009 –2,3 –4,7 –4,4 –4,2 –3,6 Dette publique brute (% du PIB) PS jan. 2010 89,8 97,9 100,6 101,4 100,6 COM nov. 2009 89,8 97,2 101,2 104,0 n.d. PS sep. 2009 89,7 97,5 101,9 103,9 104,3