Dictamen del Consejo sobre el programa de estabilidad actualizado de Malta (2009-2012) 2010/C 144/01 EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 5, apartado 3, Vista la recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN: (1) El 26 de abril de 2010 el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Malta, que abarca el período 2009-2012.
(2) La crisis mundial ha afectado a Malta fundamentalmente a través del comercio, ya que el impacto sobre el sector financiero ha sido limitado. En 2009, la actividad económica retrocedió al contraerse drásticamente tanto las exportaciones como la inversión, en tanto que, según las estimaciones, el consumo privado se mantuvo relativamente estable, merced a la solidez del empleo y a algunas medidas de recuperación en el marco del Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE). Se estima que el severo descenso registrado simultáneamente por las importaciones provocó una reducción significativa del déficit exterior en 2009.
El impacto de la contracción y ciertas medidas no recurrentes de 2008, que supusieron un aumento del gasto, dieron lugar a un considerable incremento del déficit de las administraciones públicas en 2008-2009, en comparación con 2007. En este contexto, y atendiendo al elevado ratio de deuda, el Consejo decidió, el 7 de julio de 2009 , declarar la existencia de un déficit excesivo en Malta y, el 16 de febrero de 2010 , aprobó una recomendación con objeto de que se corrigiera esta situación en 2011, a más tardar. Además de tener que restablecer una sólida situación presupuestaria y mejorar la sostenibilidad a largo plazo de sus finanzas públicas, ante el incremento previsto del gasto ligado al envejecimiento demográfico, Malta se enfrenta a la necesidad de reforzar su competitividad, a fin de que su economía pueda resistir mejor en el futuro a las presiones externas.
A tal fin será necesario, por un lado, reforzar los recursos humanos, aprovechar el potencial empresarial y seguir esforzándose por desarrollar actividades de mayor valor añadido y, por otro, promover un proceso eficiente de negociación salarial, que permita vincular estrechamente los salarios a la evolución de la productividad. (3) Aunque gran parte de la disminución del PIB real observada en el contexto de la crisis es de carácter cíclico, el nivel del potencial de producción también se ha visto afectado negativamente. Por otra parte, la crisis también puede afectar al potencial de crecimiento a medio plazo a través de una menor inversión y, posiblemente, un aumento del desempleo estructural.
Además, el impacto de la crisis económica agrava los efectos negativos del envejecimiento de la población sobre el potencial de producción y la sostenibilidad de las finanzas públicas. En este contexto, será esencial acelerar el ritmo de las reformas estructurales con el fin de respaldar el crecimiento potencial. En el caso de Malta es importante, en particular, emprender nuevas reformas en los ámbitos de la educación y la competencia. (4) Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, el PIB real volverá a crecer en 2010, con una tasa del 1,1 %, tras una contracción estimada del 2 % en 2009, y seguirá recuperándose posteriormente, a un ritmo medio del 2,6 % durante el resto del período del programa.
Partiendo de la información actualmente disponible , este escenario parece basarse en hipótesis verosímiles de crecimiento del PIB real en 2010 y en hipótesis favorables para los años posteriores. Además, si se considera la composición del crecimiento, el aumento previsto de la demanda interna parece sobrestimado durante todo el período del programa. Las previsiones del programa por lo que respecta a la inflación parecen optimistas. (5) El programa estima el déficit de las administraciones públicas en 2009 en el 3,8 % del PIB. La mejora frente a 2008, ejercicio en que el déficit alcanzó la cota máxima del 4,7 % del PIB, debe valorarse atendiendo a una serie de gastos no recurrentes en los que se incurrió ese año.
El déficit global, con exclusión de esos gastos, se amplió en 2009, debido a la incidencia de la crisis, en particular, en los ingresos procedentes de los impuestos indirectos. Según las autoridades maltesas, las medidas de recuperación adoptadas en el marco del PERE, que representaron en torno al 0,7 % del PIB, se vieron contrarrestadas con creces por medidas compensatorias. Según el programa, la política presupuestaria será, en líneas generales, neutra en 2010 y pasará a ser restrictiva en 2011, de conformidad con la estrategia de salida de la crisis propugnada por el Consejo, y con vistas a corregir el déficit excesivo en 2011.
En lo que respecta a 2012, y en el contexto de una tasa de crecimiento que se supone elevada, el ratio de déficit se estabilizaría globalmente, lo que apunta a una política presupuestaria expansiva. (6) En 2010, se prevé que el ratio de déficit se estabilizará grosso modo frente a 2009, en el 3,9 % del PIB. Esta misma evolución es la que se espera para el déficit primario, que se situará previsiblemente en el 0,6 % del PIB. A primera vista, el objetivo de déficit de 2010 se ajusta a la recomendación del Consejo de 16 de febrero de 2010 en virtud del artículo 126, apartado 7. Las medidas contenidas en el presupuesto de 2010 tienen, en conjunto, una incidencia nula sobre la situación presupuestaria y consisten, por un lado, en medidas suplementarias de recuperación destinadas a respaldar la economía y, por otro, en medidas de saneamiento.
Los ingresos presupuestados registrarán un aumento de 2,4 puntos porcentuales del PIB en 2010, impulsado por los siguientes factores, en orden de importancia creciente: i) medidas discrecionales de subida de los impuestos y mayor control del cumplimiento de las obligaciones tributarias; ii) una supuesta bonanza fiscal; y iii) un incremento de « otros » ingresos como consecuencia del aumento de los fondos estructurales de la UE. Se prevé que los gastos aumentarán 2,5 puntos porcentuales del PIB, esencialmente debido a un aumento de la inversión y de gastos « varios » . El coste de las medidas de recuperación adicionales se ve parcialmente contrarrestado por una disminución de la masa salarial del sector público en proporción del PIB, merced ante todo a un efecto de base favorable (algunos gastos no recurrentes realizados en 2009), pero también como consecuencia de la política de contratación restrictiva.
Según el programa, el saldo estructural (esto es, el saldo ajustado en función del ciclo, excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal), calculado con arreglo a la metodología definida de común acuerdo, se deteriorará en un cuarto de punto porcentual del PIB en 2010, lo que apunta a una política presupuestaria globalmente neutra. (7) El principal objetivo de la estrategia presupuestaria a medio plazo del programa es situar el déficit por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB en 2011, plazo fijado por el Consejo para la corrección del déficit excesivo, y estabilizar globalmente el ratio de déficit en 2012.
En términos estructurales, el saldo presupuestario mejoraría tres cuartos de punto porcentual del PIB en 2011, pero volvería a deteriorarse en medio punto en 2012, alejándose así nuevamente del objetivo a medio plazo de Malta en lo que respecta a su situación presupuestaria. El objetivo a medio plazo de Malta es un saldo estructural equilibrado, lo que, teniendo en cuenta las previsiones más recientes y el nivel de deuda, refleja los objetivos del Pacto. El programa no prevé alcanzarlo en el período cubierto por el mismo. La reducción del déficit global planeada en 2011 se realizará mediante una disminución del ratio de gastos que compensará con creces el descenso previsto del ratio de ingresos, y la cuasi-estabilización de 2012 será el resultado de una nueva disminución de ambos ratios.
Esta evolución no está suficientemente sustentada por medidas concretas, aun cuando quepa esperar que la desaparición de las medidas temporales de recuperación después de 2010 y el mantenimiento de una política restrictiva de contratación en el sector público contribuyan al recorte del gasto. El crecimiento anual del gasto sería más moderado, a saber, el 1,8 % en 2011 y el 2,7 % en 2012, frente al 9,3 % en 2010. En proporción del PIB, tanto la retribución de los empleados, como el consumo intermedio, la inversión pública y los gastos « varios » contribuyen al recorte general del gasto entre 2010 y 2012, en tanto que las transferencias sociales permanecen estables, como reflejo de una dinámica subyacente relativamente sostenida, en especial, de las pensiones.
Del lado de los ingresos, tras la bonanza fiscal de 2010 prevista en el programa, los impuestos indirectos disminuirían en proporción del PIB tanto en 2011 como en 2012, en tanto que los impuestos directos seguirían creciendo en 2011 y se estabilizarían en 2012. (8) Los resultados presupuestarios podrían ser peores de lo previsto en el programa durante todo el período cubierto. En particular, el escenario macroeconómico en el que se basan las previsiones presupuestarias parece favorable, especialmente después de 2010. La contribución esperada de la bonanza fiscal y del mayor cumplimiento de las obligaciones tributarias al incremento presupuestado del ratio de impuestos en 2010 parece optimista y supone un riesgo para las proyecciones tributarias durante todo el período del programa.
Además, no puede descartarse que se rebasen los gastos, habida cuenta de las recientes desviaciones, la magnitud de la reducción planeada y la falta de información sobre medidas concretas que sustenten el recorte previsto del ratio de gastos durante el período del programa. Se observa que, en lo referente a 2010, el programa señala que se llevará a cabo un estrecho seguimiento de la forma en que vayan evolucionando los componentes de los ingresos y los gastos, y se adoptarán medidas adicionales cuando resulten necesarias. (9) Se prevé que el ratio de deuda permanecerá por encima del valor de referencia del Tratado durante todo el período del programa.
En éste, la deuda pública bruta se estima en un 66,8 % del PIB en 2009, frente a un nivel inferior al 64 % en 2008. La contracción del PIB real, junto con un déficit primario moderado, han contribuido al aumento del ratio de deuda. Según las previsiones, este ratio seguirá aumentando en 2010, cerca de 2 puntos porcentuales, y descenderá hasta un 67 % del PIB, aproximadamente, en 2012, gracias a unas tasas de crecimiento económico que se suponen favorables y al restablecimiento planeado de un pequeño superávit primario en los últimos años del programa. Teniendo en cuenta los riesgos que pesan sobre los objetivos presupuestarios, es probable que la evolución del ratio de deuda sea menos favorable de lo previsto en el programa.
(10) Según las previsiones de deuda a medio plazo (hasta 2020), que suponen que la recuperación de las tasas de crecimiento del PIB hacia los valores previstos antes de la crisis tendrá lugar gradualmente, que los ratios de ingresos tributarios volverán a los niveles anteriores a la crisis, y que incluyen el incremento previsto de los gastos relacionados con el envejecimiento de la población, la estrategia presupuestaria prevista en el programa hasta 2012, tomada tal cual y sin ningún otro cambio de las políticas, no bastaría para estabilizar el ratio de deuda de aquí a 2020. (11) En Malta, las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo serán sensiblemente superiores a la media de la UE.
La situación presupuestaria de 2009, según se estima en el programa, viene a sumarse a las consecuencias presupuestarias del envejecimiento de la población sobre la brecha de sostenibilidad. El logro de elevados superávits primarios a medio plazo y la aplicación de medidas de reforma que limiten el incremento previsto de los gastos ligados al envejecimiento de la población contribuirían a reducir los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas, que en el informe de sostenibilidad de 2009 de la Comisión se consideran elevados. (12) Los rebasamientos de gastos registrados desde 2008, sobre todo en relación con la retribución de los empleados y la sanidad, obedecen a ciertas carencias del marco presupuestario maltés, tales como la ausencia de límites vinculantes de gastos; una deficiente disciplina en la ejecución presupuestaria; la inexistencia de una institución independiente que intervenga en el proceso presupuestario; y la escasa integración de la estrategia a medio plazo en la elaboración del presupuesto.
El programa reconoce la importancia de una sólida gestión presupuestaria para garantizar unas finanzas públicas saneadas y sostenibles, e indica que el Gobierno está estudiando activamente posibles formas de mejorar el marco institucional del presupuesto. Las mejoras aportadas hasta la fecha tienen un alcance bastante limitado y se refieren a la administración de los servicios públicos y a los métodos de gestión en la administración pública. Está previsto, asimismo, introducir un nuevo sistema de contabilidad nacional. (13) Malta podría mejorar la eficiencia del gasto público, particularmente en los ámbitos de educación, sanidad, infraestructuras públicas y servicios generales.
Lograr una mayor eficiencia del gasto es especialmente importante a la hora de intentar contener su aumento sin comprometer el nivel de los servicios prestados. Si se consigue contener el crecimiento del gasto aumentando al mismo tiempo su eficiencia, se podrán redistribuir los recursos privilegiando las categorías de gastos que propician el crecimiento, e incrementar la eficacia de la política presupuestaria como instrumento para responder a los cambios en las condiciones macroeconómicas. Los recortes de gastos previstos en el programa, sobre todo en relación con la retribución de empleados y el consumo intermedio, van encaminados, por lo general, a racionalizar el gasto sin afectar al nivel ni a la calidad de los servicios prestados, pero no será fácil alcanzar este objetivo.
Considerando que, recientemente, las empresas con problemas de liquidez han podido retrasar el pago de sus impuestos, conviene reforzar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y la recaudación en vía de apremio. El programa confirma la voluntad del Gobierno de intensificar la lucha contra la evasión fiscal y las solicitudes de prestaciones sociales fraudulentas. (14) En 2010, la estrategia presupuestaria establecida en el programa es globalmente compatible con las recomendaciones formuladas por el Consejo en virtud del artículo 126, apartado 7. Sin embargo, en 2011, teniendo en cuenta los riesgos que pesan sobre los objetivos de déficit, la estrategia presupuestaria podría no ser compatible con dichas recomendaciones.
En particular, y aunque la mejora estructural proyectada corresponde a los tres cuartos de punto porcentual del PIB recomendados, los planes de saneamiento para 2011 deberían ir respaldados por medidas concretas y las autoridades maltesas deberían estar preparadas para adoptar medidas adicionales de saneamiento en el supuesto de que se materialice el riesgo de una evolución del PIB y los ingresos menos favorable, o de posibles desviaciones por el lado de los gastos. Siempre y cuando se atienda adecuadamente a estos riesgos y se apliquen plenamente los planes de saneamiento, la estrategia presupuestaria parece suficiente para situar de nuevo el ratio de deuda pública en una senda decreciente en 2011-2012, lo que se ajusta de forma global a las recomendaciones del Consejo.
En lo que respecta al último año, 2012, el programa prevé un alejamiento del objetivo a medio plazo en lugar de un acercamiento gradual al mismo, lo cual no se atiene a los requisitos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Ante los considerables riesgos que amenazan la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, estaría justificado, por lo demás, un ritmo de saneamiento más ambicioso que el previsto en el programa, al tiempo que la adopción de medidas destinadas a reforzar el seguimiento de las finanzas públicas durante todo el año y el marco presupuestario a medio plazo podría ayudar a contener los riesgos para los objetivos de déficit antes mencionados.
(15) En cuanto a los requisitos en materia de datos que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa proporciona todos los datos obligatorios y la mayoría de los opcionales . En sus recomendaciones revisadas de 16 de febrero de 2010 , formuladas con arreglo al artículo 126, apartado 7, y encaminadas a poner fin a la situación de déficit excesivo, el Consejo también invitó a Malta a informar sobre los progresos realizados en la aplicación de dichas recomendaciones en un capítulo aparte de las actualizaciones de su programa de estabilidad.
Malta ha cumplido parcialmente esta recomendación. En particular, no se especifican plenamente las medidas generales que sustentan el saneamiento presupuestario equivalente a 1 punto porcentual del PIB que resulta necesario para corregir el déficit en 2011. La conclusión general es que, según el programa, el ratio de déficit de las administraciones públicas se estabilizará globalmente en 2010 (en el 3,9 % del PIB) y volverá a situarse ligeramente por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB en 2011, que coincide con el plazo para la corrección del déficit excesivo fijado por el Consejo.
En 2012, el último año que engloba el programa, se prevé que el ratio de déficit volverá a estabilizarse globalmente, en lugar de acercarse al objetivo a medio plazo de Malta, que consiste en un saldo equilibrado en términos estructurales. La deuda pública bruta alcanzaría su nivel máximo, cercano al 69 % del PIB, en 2010 y, posteriormente, disminuiría de manera marginal. Los ratios de déficit y deuda podrían ser más elevados de lo previsto durante todo el período del programa, debido fundamentalmente a los siguientes factores: i) la bonanza tributaria supuesta y, sobre todo después de 2010, un escenario macroeconómico favorable; y ii) posibles rebasamientos de los gastos, habida cuenta de las recientes desviaciones, la magnitud de la reducción planeada y la falta de información sobre medidas concretas que sustenten el recorte previsto del ratio de gastos durante el período del programa.
Pese a haberse confirmado el objetivo de déficit para 2010 establecido en el presupuesto, tal como recomendó el Consejo, será importante atajar esos riesgos, especificando las medidas concretas en las que se basará la estrategia y adoptando medidas de saneamiento adicionales si el crecimiento económico o el incremento de los ingresos se revelaran inferiores a lo previsto en el programa o si el riesgo de desviación de los gastos se materializara. Por otra parte, la estrategia prevista para 2012 debería reforzarse considerablemente para ajustarse a los requisitos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Además de tener que restablecer una sólida situación presupuestaria y mejorar su sostenibilidad a largo plazo, a través de reformas adicionales encaminadas a frenar el incremento previsto del gasto ligado al envejecimiento demográfico, Malta se enfrenta a la necesidad de reforzar su competitividad, a fin de que su economía pueda resistir mejor en el futuro a las presiones externas. Para ello será preciso aplicar medidas que fomenten la productividad y promover un proceso eficiente de negociación salarial que permita vincular estrechamente la evolución de los salarios con la de la productividad.
A la luz de la evaluación anterior y teniendo en cuenta la recomendación de 16 de febrero de 2010 formulada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE, se insta a Malta a: i) Alcanzar el objetivo de déficit de 2010, a saber, el 3,9 % del PIB, en su caso adoptando medidas adicionales de saneamiento; respaldar la estrategia para situar el déficit por debajo del 3 % del PIB en 2011 con medidas concretas, estando preparada al mismo tiempo para adoptar nuevas medidas de saneamiento en caso de que se materialicen los riesgos asociados al hecho de que el escenario macroeconómico del programa es más favorable que el escenario en que se basa la recomendación emitida en virtud del artículo 126, apartado 7; reforzar considerablemente la estrategia prevista para 2012, a fin de asegurar que el proceso de ajuste y progresión hacia el objetivo a medio plazo se atenga a los requisitos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento; y aprovechar, según se prescribe en la recomendación sobre el procedimiento de déficit excesivo, cualesquiera oportunidades al margen de los esfuerzos fiscales, incluidas las resultantes de mejores condiciones económicas, para acelerar la reducción del ratio de deuda bruta hacia el valor de referencia del 60 % del PIB. ii) Teniendo en cuenta el importante aumento previsto de los gastos vinculados al envejecimiento de la población, mejorar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas mediante la aplicación de nuevas reformas del sistema de seguridad social. iii) Reforzar el carácter vinculante del marco presupuestario a medio plazo y mejorar el seguimiento de la ejecución presupuestaria durante todo el año, así como incrementar la eficiencia del gasto público, especialmente en el ámbito de la sanidad.
Asimismo, se invita a Malta a que proporcione más información sobre las medidas generales que sustentan la labor de saneamiento prevista en el capítulo sobre el procedimiento de déficit excesivo del programa de estabilidad. Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión (COM); cálculos de los servicios de la Comisión. 2008 2009 2010 2011 2012 PIB real (% de variación) PE Feb 2010 2,1 –2,0 1,1 2,3 2,9 COM Nov 2009 2,1 –2,2 0,7 1,6 — PE Dic 2008 2,8 2,2 2,5 2,8 — Inflación IPCA (%) PE Feb 2010 4,7 1,8 1,7 2,0 2,0 COM Nov 2009 4,7 2,0 2,0 2,2 — PE Dic 2008 4,5 2,7 2,3 2,0 — Brecha de producción (% del PIB potencial) PE Feb 2010 1,3 –1,8 –1,7 –0,6 1,3 COM Nov 2009 2,0 –1,0 –0,9 0,1 — PE Dic 2008 0,1 –0,3 –0,5 0,5 — Saldo neto de las operaciones financieras con el resto del mundo (% del PIB) PE Feb 2010 –4,9 –1,1 –3,6 –2,2 –1,4 COM Nov 2009 –5,1 –2,4 –1,8 –1,4 — PE Dic 2008 –5,1 –3,1 –2,7 0,7 — Ingresos de las administraciones públicas (% del PIB) PE Feb 2010 40,2 41,4 43,8 43,3 42,5 COM Nov 2009 40,3 41,2 41,9 42,1 — PE Dic 2008 40,6 41,7 41,8 41,9 — Gastos de las administraciones públicas (% del PIB) PE Feb 2010 44,8 45,2 47,7 46,3 45,3 COM Nov 2009 45,0 45,7 46,3 46,4 — PE Dic 2008 43,9 43,2 42,1 40,7 — Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) PE Feb 2010 –4,7 –3,8 –3,9 –2,9 –2,8 COM Nov 2009 –4,7 –4,5 –4,4 –4,3 — PE Dic 2008 –3,3 –1,5 –0,3 1,2 — Saldo primario (% del PIB) PE Feb 2010 –1,4 –0,5 –0,6 0,3 0,4 COM Nov 2009 –1,4 –1,2 –1,2 –1,0 — PE Dic 2008 0,0 1,9 3,0 4,3 — Saldo ajustado en función del ciclo (% del PIB) PE Feb 2010 –5,1 –3,1 –3,3 –2,7 –3,3 COM Nov 2009 –5,4 –4,2 –4,1 –4,4 — PE Dic 2008 –3,4 –1,4 –0,1 1,0 — Saldo estructural (% del PIB) PE Feb 2010 –5,4 –3,2 –3,5 –2,8 –3,3 COM Nov 2009 –5,0 –4,3 –4,1 –4,4 — PE Dic 2008 –3,7 –1,7 –0,2 0,9 — Deuda pública bruta (% del PIB) PE Feb 2010 63,6 66,8 68,6 68,0 67,3 COM Nov 2009 63,8 68,5 70,9 72,5 — PE Dic 2008 62,8 61,9 59,8 56,3 —