Avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé de Malte pour 2009-2012 2010/C 144/01 LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 26 avril 2010 le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de Malte, qui couvre la période 2009-2012.
(2) La crise mondiale a touché Malte principalement par le biais des échanges, mais n'a eu qu'une incidence limitée sur le secteur financier. L'activité économique s'est ralentie en 2009 sous l'effet d'un repli brutal des exportations et de l'investissement, tandis que la consommation privée est restée relativement stable selon les estimations, grâce à la bonne tenue de l'emploi et à des mesures de relance adoptées conformément au plan européen pour la relance économique. Le recul très net des importations durant la même période a entraîné une contraction significative du déficit extérieur en 2009.
L'impact de la récession et des augmentations de dépenses non récurrentes en 2008 ont creusé sensiblement le déficit public en 2008-2009 par rapport à 2007. Dans ce contexte, et tenant compte de l'importance du taux d'endettement, le Conseil a décidé, le 7 juillet 2009 , qu'il existait un déficit excessif à Malte, et le 16 février 2010 , il a adopté une recommandation pour que cette situation soit corrigée en 2011 au plus tard. En plus de rétablir une situation budgétaire saine et d'améliorer la viabilité de ses finances publiques à long terme compte tenu de l'augmentation prévue des dépenses liées au vieillissement de sa population, Malte doit renforcer sa compétitivité pour améliorer la résistance de l'économie aux chocs extérieurs à l'avenir.
Cela impliquera, d'une part, de renforcer le capital humain, d'accroître le potentiel des entreprises et de poursuivre les efforts pour s'orienter vers des activités à plus forte valeur ajoutée, et d'autre part, de promouvoir un processus efficace de fixation des salaires, permettant d'établir un lien étroit entre l'évolution des salaires et celle de la productivité. (3) Bien que le déclin du PIB réel observé dans le contexte de la crise soit en grande partie conjoncturel, le niveau de la production potentielle a également été affecté défavorablement. En outre, la crise pourrait avoir une incidence négative sur la croissance potentielle à moyen terme, du fait d’une contraction de l’investissement et d’une hausse possible du chômage structurel.
Par ailleurs, l’impact de la crise économique se conjuguera aux effets négatifs du vieillissement démographique sur la croissance potentielle et la viabilité des finances publiques. Dans ce contexte, il sera essentiel d’accélérer le rythme des réformes structurelles pour soutenir la croissance potentielle. Il est notamment important pour Malte d'engager de nouvelles réformes en matière d'éducation et de concurrence. (4) Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, le PIB réel renouera avec une croissance positive, de 1,1 %, en 2010, après une contraction estimée à 2 % en 2009, et elle devrait ensuite s'accélérer pour atteindre un rythme moyen de 2,6 % pour le reste de la période de programmation.
Compte tenu des informations actuellement disponibles , ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles pour 2010 et optimistes pour les années suivantes. De plus, en ce qui concerne la composition de la croissance, l'augmentation attendue de la demande intérieure semble optimiste pour toute la période de programmation. Les projections du programme en matière d'inflation paraissent, elles aussi, quelque peu optimistes. (5) Le programme estime le déficit public à 3,8 % du PIB en 2009. L'amélioration par rapport à 2008, lorsque le déficit avait atteint le niveau record de 4,7 % du PIB, doit être replacée dans le contexte d'augmentations de dépenses non récurrentes en 2008.
En dehors de ces postes de dépenses, le déficit nominal s'est creusé en 2009 en raison de la crise, et en particulier de ses effets sur les recettes fiscales indirectes. Selon les autorités, les mesures de relance adoptées conformément au plan européen pour la relance économique à hauteur d'environ 0,7 % du PIB ont été largement compensées. Selon le programme, la politique budgétaire devrait être globalement neutre en 2010 avant de devenir restrictive en 2011, conformément à la stratégie de sortie préconisée par le Conseil, et en vue de corriger le déficit excessif en 2011 au plus tard.
Pour 2012, dans le contexte d'un taux de croissance attendu élevé, le déficit devrait se stabiliser globalement, ce qui refléterait une position budgétaire expansionniste. (6) Le déficit devrait atteindre 3,9 % du PIB en 2010, et donc se stabiliser globalement par rapport à 2009. La même évolution est attendue pour le déficit primaire, qui devrait atteindre 0,6 % du PIB. Tel qu'il est présenté, l'objectif de déficit pour 2010 est conforme à la recommandation du Conseil du 16 février 2010 au titre de l'article 126, paragraphe 7. Les mesures inscrites au budget de 2010 sont globalement neutres pour la situation budgétaire, et sont constituées d'une part de nouvelles mesures de relance destinées à soutenir l'économie, et d'autre part, de mesures d'assainissement.
Les recettes inscrites au budget augmentent de 2,4 points de pourcentage du PIB en 2010 sous l'effet, par ordre d'importance croissante, i) de mesures discrétionnaires ayant pour effet d'accroître les recettes fiscales et de l'amélioration de la perception des impôts, ii) d'un essor attendu des recettes fiscales et iii) d'une augmentation des « autres » recettes liée à l'accroissement des fonds structurels de l'UE. Les dépenses devraient progresser de 2,5 points de pourcentage du PIB principalement en raison de l'augmentation de l'investissement et de la progression des « autres » dépenses.
Le coût des mesures de relance supplémentaires est en partie compensé par une diminution de l'enveloppe des salaires de la fonction publique en pourcentage du PIB, principalement grâce à un effet de base favorable (des dépenses non récurrentes en 2009) mais reflétant également une politique de restriction du recrutement. Le solde structurel, à savoir le solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires, calculé selon la méthode commune, devrait selon le programme se détériorer de 0,25 point de pourcentage du PIB en 2010, ce qui reflète une situation budgétaire globalement neutre.
(7) Le principal objectif de la stratégie budgétaire à moyen terme est de ramener le déficit sous le seuil de 3 % du PIB en 2011 au plus tard, ce qui correspond au délai fixé par le Conseil pour la correction du déficit excessif, et de stabiliser globalement le déficit en 2012. En termes structurels, la position budgétaire s'améliorerait de 0,75 point de pourcentage du PIB en 2011 avant de se détériorer de nouveau de 0,5 point de pourcentage en 2012, s'écartant donc de l'objectif à moyen terme fixé pour la situation budgétaire maltaise. L'objectif à moyen terme de Malte est un budget équilibré en termes structurels, ce qui, compte tenu des projections les plus récentes et du niveau d'endettement, reflète les objectifs du pacte.
Toutefois, le programme n'envisage pas de l'atteindre durant la période de programmation. La contraction du déficit nominal en 2011 devrait découler d'une réduction du ratio des dépenses, qui compenserait largement la diminution attendue du ratio des recettes, tandis que la quasi-stabilisation en 2012 est le résultat d'une nouvelle diminution des deux ratios. Cette évolution n'est pas suffisamment étayée par des mesures concrètes, bien que l'abandon des mesures temporaires de relance après 2010 et le maintien de la politique consistant à limiter le recrutement dans le secteur public devraient contribuer au contrôle des dépenses.
La croissance annuelle des dépenses devrait ralentir et passer de 9,3 % en 2010 à 1,8 % en 2011 et 2,7 % en 2012. En pourcentage du PIB, les rémunérations des travailleurs, la consommation intermédiaire, l'investissement public et les « autres » dépenses contribueront à la réduction globale des dépenses publiques entre 2010 et 2012, tandis que les transferts sociaux demeurent stables, ce qui reflète une évolution sous-jacente des retraites relativement dynamique. Sur le plan des recettes, après l'essor fiscal prévu par le programme pour 2010, les taxes indirectes devraient diminuer en pourcentage du PIB en 2011 et en 2012, tandis que les taxes directes augmenteront encore en 2011 avant de se stabiliser en 2012.
(8) La situation budgétaire pourrait s'avérer moins bonne que le programme ne le prévoit sur la période de programmation. En particulier, le scénario macroéconomique qui sous-tend les projections budgétaires semble optimiste, surtout après 2010. La contribution attendue de l'essor fiscal et de l'amélioration de la collecte des impôts à l'augmentation du ratio des recettes fiscales inscrite au budget pour 2010 semble optimiste et présente un risque pour les projections fiscales sur l'ensemble de la période de programmation. De plus, on ne peut exclure les dépassements de dépenses compte tenu des dérapages récents, de l'ampleur de l'ajustement envisagé et du manque d'informations concernant les mesures concrètes qui sous-tendent la réduction prévue du ratio des dépenses sur la période de programmation.
Il convient de noter que pour 2010, le programme indique que l'évolution des postes de recettes et de dépenses sera suivie attentivement et que des mesures supplémentaires seront adoptées le cas échéant. (9) Le taux d'endettement devrait rester supérieur à la valeur de référence prévue par le traité tout au long de la période de programmation. Le programme estime la dette publique brute à 66,8 % du PIB en 2009, contre moins de 64 % en 2008. La contraction du PIB réel et un déficit primaire modeste ont contribué à accroître le taux d'endettement. Le taux d'endettement devrait encore augmenter en 2010, de près de 2 points de pourcentage, avant de retomber à environ 67 % du PIB en 2012, sous l'effet de taux de croissance économique attendus favorables et du retour prévu à un léger excédent primaire durant les dernières années de la période de programmation.
Au vu des risques pesant sur la réalisation des objectifs budgétaires, l'évolution du taux d'endettement pourrait être moins favorable que prévu par le programme. (10) Les projections concernant la dette à moyen terme, qui prévoient que les taux de croissance du PIB vont revenir progressivement aux valeurs attendues avant la crise et que les ratios de recettes fiscales au PIB vont revenir aux niveaux antérieurs, et qui tiennent compte de l'accroissement prévu des dépenses liées au vieillissement, montrent que la stratégie budgétaire, telle qu'elle est annoncée dans le programme pour la période allant jusqu'à 2012 et à politiques par ailleurs inchangées, ne permettrait pas de stabiliser le taux d'endettement en 2020 au plus tard.
(11) À long terme, l’incidence budgétaire du vieillissement de la population est nettement supérieure à la moyenne de l’UE. La situation budgétaire de 2009 telle qu'elle est estimée dans le programme accentue l'incidence budgétaire du vieillissement de la population sur l'écart de viabilité. En dégageant des excédents primaires élevés sur le moyen terme, tout en mettant en œuvre des réformes structurelles tendant à enrayer l’augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement démographique, Malte réduirait les risques pesant sur la viabilité de ses finances publiques, qui ont été évalués comme élevés dans le rapport 2009 de la Commission sur la viabilité .
(12) Les dépassements des dépenses enregistrés depuis 2008, en particulier dans les domaines de la rémunération des travailleurs et des soins de santé, sont liés à des faiblesses du cadre budgétaire maltais. Ces faiblesses découlent notamment de l'absence de plafonds de dépenses contraignants; d'une discipline insuffisante dans l'exécution budgétaire; de l'absence d'institution indépendante dans la procédure budgétaire; et d'une intégration limitée de la stratégie à moyen terme dans l'élaboration budgétaire. Le programme reconnaît l'importance d'une gouvernance budgétaire solide pour garantir des finances publiques saines et viables, et souligne que le gouvernement recherche activement des solutions permettant d'améliorer le cadre budgétaire institutionnel.
Les améliorations introduites jusqu'ici sont relativement limitées. Elles concernent l'administration des services publics et les méthodes de gestion dans l'administration. Il est par ailleurs prévu d'introduire un nouveau système comptable pour l'administration. (13) Il semble exister une marge de manœuvre pour améliorer l'efficacité des dépenses publiques de Malte, notamment dans les secteurs de l'éducation, la santé, l'infrastructure et les services publics. Il est particulièrement important d'améliorer l'efficacité des dépenses si l'on veut maîtriser leur croissance sans compromettre le niveau des services offerts.
Si les efforts visant à freiner la croissance des dépenses tout en améliorant leur efficacité aboutissent, cela permettrait de redistribuer les ressources en privilégiant les dépenses de nature à favoriser la croissance, et d'accroître l'efficacité de l'instrument de politique budgétaire pour répondre à l'évolution des circonstances macroéconomiques. Les réductions de dépenses envisagées dans le programme, en particulier en ce qui concerne la rémunération des travailleurs et la consommation intermédiaire, visent généralement à rationaliser les dépenses sans nuire au niveau et à la qualité des services offerts, mais ce défi sera difficile à relever.
Comme on a constaté récemment que les entreprises confrontées à des problèmes de liquidités pouvaient reporter le paiement de leurs taxes, il y a lieu de renforcer le respect et l'exécution des obligations fiscales. Le programme confirme l'engagement du gouvernement à intensifier les efforts de lutte contre l'évasion fiscale et la fraude aux prestations sociales. (14) Dans l'ensemble, la stratégie budgétaire 2010 telle qu'elle est présentée dans le programme est conforme aux recommandations du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7. En revanche, en 2011, et tenant compte des risques qui pèsent sur les objectifs de déficit, la stratégie budgétaire pourrait ne pas être conforme aux recommandations du Conseil.
En particulier, alors que l'amélioration structurelle prévue correspond aux 0,75 point de pourcentage du PIB recommandés, les projets d'assainissement pour 2011 devraient être étayés par des mesures concrètes et les autorités devraient se préparer à adopter de nouvelles mesures d'assainissement pour le cas où les risques d'une croissance du PIB et d'une évolution des recettes moins favorables et d'éventuels dérapages dans les dépenses se matérialiseraient. Si ces risques sont correctement pris en compte et les plans d'assainissement intégralement mis en œuvre, la stratégie budgétaire devrait permettre de ramener le taux d'endettement sur une trajectoire décroissante en 2011-2012, ce qui serait globalement conforme aux recommandations du Conseil.
Pour 2012, le programme prévoit que l'on s'écarte de l'OMT plutôt que de s'en approcher, ce qui n'est pas conforme aux exigences du pacte de stabilité et de croissance. Un rythme d'assainissement plus ambitieux que prévu par le programme serait également le bienvenu eu égard aux risques élevés qui pèsent sur la viabilité des finances publiques à long terme, tandis que les mesures visant à renforcer le suivi des finances publiques en cours d'exercice et le cadre budgétaire à moyen terme pourraient contribuer à limiter les risques qui pèsent sur les objectifs en matière de déficit.
(15) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation des données dans les programmes de stabilité et de convergence, le programme contient toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives requises . Dans ses recommandations révisées du 16 février 2010 au titre de l'article 126, paragraphe 7, visant à mettre fin à la situation de déficit excessif, le Conseil avait également invité Malte à faire état des progrès accomplis dans la mise en œuvre de ses recommandations dans un chapitre distinct des versions actualisées du programme de stabilité.
Malte s’est partiellement conformée à cette recommandation. En particulier, elle n'a pas précisé les mesures qui sous-tendent l'assainissement budgétaire de 1 point de pourcentage du PIB nécessaire pour corriger le déficit excessif en 2011 au plus tard. En conclusion, selon le programme, le déficit public devrait se stabiliser globalement en 2010 (à 3,9 % du PIB), avant de retomber juste sous la valeur de référence de 3 % du PIB en 2011, ce qui correspond au délai fixé par le Conseil pour corriger le déficit excessif. En 2012, dernière année couverte par le programme, le déficit devrait de nouveau se stabiliser globalement au lieu de progresser en direction de l'objectif à moyen terme de Malte, à savoir l'équilibre budgétaire en termes structurels.
La dette publique brute culminerait à près de 69 % du PIB en 2010 avant de retomber légèrement. Le déficit et la dette pourraient être plus élevés que prévu tout au long de la période de programmation, principalement en raison i) de l'essor fiscal attendu et, en particulier après 2010, d'un scénario macroéconomique optimiste et ii) de dépassements éventuels des dépenses compte tenu des dérapages récents, de l'ampleur de l'ajustement envisagé et du manque d'informations sur les mesures concrètes qui sous-tendent la réduction prévue du ratio des dépenses tout au long de la période de programmation.
Alors que l'objectif de déficit inscrit au budget pour 2010 a été confirmé, comme recommandé par le Conseil, il sera important de tenir compte de ces risques, en formulant des mesures concrètes à l'appui de la stratégie et en adoptant des mesures d'assainissement supplémentaires si la croissance économique ou les augmentations de recettes sont moins élevées que prévu dans le programme ou si le risque de dérapages des dépenses se concrétise. De plus, la stratégie envisagée pour 2012 devrait être renforcée considérablement pour être conforme aux exigences du pacte de stabilité et de croissance.
En plus de rétablir une situation budgétaire saine et d'améliorer la viabilité de ses finances publiques à long terme grâce à de nouvelles réformes visant à limiter l'augmentation prévue des dépenses liées au vieillissement de sa population, Malte doit renforcer sa compétitivité pour améliorer la résistance de l'économie aux chocs extérieurs à l'avenir. Cela nécessitera de mettre en œuvre des mesures de nature à renforcer la productivité et de favoriser un mode de fixation des salaires qui permette d'établir un lien étroit entre l'évolution des salaires et celle de la productivité.
Compte tenu de l'évaluation qui précède et à la lumière de la recommandation émise au titre de l'article 126, paragraphe 7, le 16 février 2010 , Malte est invitée à: i) réaliser l'objectif de déficit de 3,9 % du PIB en 2010, en adoptant des mesures d'assainissement supplémentaires si nécessaire; étayer la stratégie visant à ramener le déficit sous le seuil de 3 % du PIB en 2011 par des mesures concrètes, et se préparer à adopter d'autres mesures d'assainissement si les risques liés au fait que le scénario macroéconomique du programme est plus favorable que le scénario qui sous-tend la recommandation émise au titre de l'article 126, paragraphe 7, se matérialisent; et renforcer considérablement la stratégie pour 2012 afin de garantir un ajustement en direction de l'objectif à moyen terme conforme aux exigences du pacte de stabilité et de croissance; comme le prévoit la recommandation relative au déficit public excessif, saisir, au-delà de l'effort budgétaire, toutes les opportunités y compris des conditions économiques plus favorables pour accélérer la réduction du taux d'endettement brut en direction de la valeur de référence de 60 % du PIB; ii) compte tenu de l’importante augmentation prévue des dépenses liées au vieillissement démographique, améliorer la viabilité à long terme des finances publiques par la mise en œuvre de nouvelles réformes du système de sécurité sociale; iii) renforcer la nature contraignante du cadre budgétaire à moyen terme et améliorer le suivi de l'exécution budgétaire tout au long de l'année, et renforcer l'efficacité des dépenses publiques, en particulier dans le domaine de la santé.
Malte est également invitée à fournir davantage d'informations sur les mesures qui sous-tendent l'assainissement prévu dans le chapitre du programme de stabilité consacré à la procédure de déficit excessif. Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Remarques: Sources: programme de stabilité (PS); prévisions de l’automne 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. 2008 2009 2010 2011 2012 PIB réel (variation en %) PS fév. 2010 2,1 –2,0 1,1 2,3 2,9 COM nov. 2009 2,1 –2,2 0,7 1,6 n.d. PS déc. 2008 2,8 2,2 2,5 2,8 n.d .
Inflation IPCH (%) PS fév. 2010 4,7 1,8 1,7 2,0 2,0 COM nov. 2009 4,7 2,0 2,0 2,2 n.d. PS déc. 2008 4,5 2,7 2,3 2,0 n.d . Écart de production (en % du PIB potentiel) PS fév. 2010 1,3 –1,8 –1,7 –0,6 1,3 COM nov. 2009 2,0 –1,0 –0,9 0,1 n.d. PS déc. 2008 0,1 –0,3 –0,5 0,5 n.d . Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (en % du PIB) PS fév. 2010 –4,9 –1,1 –3,6 –2,2 –1,4 COM nov. 2009 –5,1 –2,4 –1,8 –1,4 n.d. PS déc. 2008 –5,1 –3,1 –2,7 0,7 n.d . Recettes des administrations publiques (en % du PIB) PS fév. 2010 40,2 41,4 43,8 43,3 42,5 COM nov. 2009 40,3 41,2 41,9 42,1 n.d.
PS déc. 2008 40,6 41,7 41,8 41,9 n.d . Dépenses des administrations publiques (en % du PIB) PS fév. 2010 44,8 45,2 47,7 46,3 45,3 COM nov. 2009 45,0 45,7 46,3 46,4 n.d. PS déc. 2008 43,9 43,2 42,1 40,7 n.d . Solde des administrations publiques (en % du PIB) PS fév. 2010 –4,7 –3,8 –3,9 –2,9 –2,8 COM nov. 2009 –4,7 –4,5 –4,4 –4,3 n.d. PS déc. 2008 –3,3 –1,5 –0,3 1,2 n.d . Solde primaire (en % du PIB) PS fév. 2010 –1,4 –0,5 –0,6 0,3 0,4 COM nov. 2009 –1,4 –1,2 –1,2 –1,0 n.d. PS déc. 2008 0,0 1,9 3,0 4,3 n.d . Solde corrigé des variations conjoncturelles (en % du PIB) PS fév.
2010 –5,1 –3,1 –3,3 –2,7 –3,3 COM nov. 2009 –5,4 –4,2 –4,1 –4,4 n.d. PS déc. 2008 –3,4 –1,4 –0,1 1,0 n.d . Solde structurel (en % du PIB) PS fév. 2010 –5,4 –3,2 –3,5 –2,8 –3,3 COM nov. 2009 –5,0 –4,3 –4,1 –4,4 n.d. PS déc. 2008 –3,7 –1,7 –0,2 0,9 n.d . Dette publique brute (en % du PIB) PS fév. 2010 63,6 66,8 68,6 68,0 67,3 COM nov. 2009 63,8 68,5 70,9 72,5 n.d. PS déc. 2008 62,8 61,9 59,8 56,3 n.d .