Dictamen del Consejo sobre el programa de convergencia actualizado de Rumanía (2009-2012) 2010/C 144/03 EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas y, en particular, el apartado 3 de su artículo 9, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero. HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN: (1) El 26 de abril de 2010 el Consejo examinó el programa de convergencia actualizado de Rumanía, que abarca el periodo 2009-2012.
(2) Con una tasa de crecimiento anual medio igual al 6,8 % del PIB entre 2004 y 2008, Rumanía era uno de los Estados miembros de la UE con mayor ritmo de crecimiento. El crecimiento venía impulsado por el auge de la demanda interna, tanto en términos de consumo como de inversión, provocado por la rápida profundización financiera de la economía, importantes entradas de capital y un constante aumento de las expectativas de ingresos. Esto, junto con una elevada inflación salarial, dio lugar a un marcado aumento del déficit por cuenta corriente, que se situó en el 12,3 % del PIB en 2008. Además, la aplicación, durante años, de políticas presupuestarias procíclicas provocó un considerable deterioro de la situación presupuestaria subyacente, llegando a alcanzar el déficit estructural (esto es, el saldo ajustado en función del ciclo, descontadas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal) el 8,5 % del PIB en 2008.
El repentino aumento de la aversión al riesgo durante la crisis financiera generó una creciente inquietud en los mercados ante esos desequilibrios. Las entradas de capital se desplomaron y aumentaron las presiones sobre el tipo de cambio, dando lugar a una depreciación acumulada del leu frente al euro, entre agosto de 2007 y enero de 2009, de alrededor del 30 %. La caída de las entradas de capital, los efectos de la depreciación monetaria sobre el saldo presupuestario y una aguda reducción de la demanda de exportaciones generaron una grave recesión a finales de 2008 y durante el primer semestre de 2009, quedando patente en la reducción del 7,1 % registrada por el PIB en 2009.
El Banco Nacional de Rumanía bajó su tipo central un total de 325 puntos básicos entre febrero de 2009 y febrero de 2010, situándolo en el 7,0 %. El déficit por cuenta corriente se redujo a alrededor del 4,25 % del PIB en 2009. (3) Las tensiones generadas por esta evolución llevaron a las autoridades a buscar apoyo financiero en el exterior , al tiempo que se comprometían a aplicar un programa global de política económica, dirigido no sólo a corregir los mencionados desequilibrios de la balanza presupuestaria y exterior, sino también a eliminar los obstáculos estructurales que limitan la competitividad y el progreso en términos de convergencia real.
El 7 de julio de 2009 , ante el deterioro de la situación presupuestaria del país, el Consejo declaró la existencia de un déficit excesivo en Rumanía y recomendó su corrección en 2011 a más tardar. El 16 de febrero de 2010 , el Consejo llegó a la conclusión de que Rumanía había tomado medidas eficaces para corregir el déficit excesivo y, habida cuenta de que el deterioro de la actividad económica en 2009 era más intenso de lo previsto, amplió el plazo de corrección hasta 2012. (4) Aunque gran parte de la disminución del PIB observada en el contexto de la crisis es de carácter cíclico, el nivel de la producción potencial también ha resultado negativamente afectado.
Por otra parte, la crisis también puede afectar al potencial de crecimiento a medio plazo a través de una menor inversión, restricciones de crédito y un aumento del desempleo estructural. Además, el impacto de la crisis económica complica los efectos negativos del envejecimiento de la población sobre el potencial de producción y la sostenibilidad de las finanzas públicas. En este contexto, será esencial acelerar el ritmo de las reformas estructurales con el fin de respaldar el crecimiento potencial, lo que contribuiría también a restablecer la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Más en concreto, es importante que Rumanía adopte y aplique el proyecto de reforma de las pensiones, así como las reformas estructurales y en materia de gestión presupuestaria previstas en el programa de apoyo a la balanza de pagos. Asimismo, deben adoptarse medidas concretas destinadas a acelerar la absorción de los fondos estructurales de la UE, pues ello permitiría aumentar la inversión orientada al crecimiento a largo plazo, sin poner en riesgo el logro de los objetivos de déficit presupuestario acordados. (5) Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, el crecimiento del PIB real será positivo en 2010 (1,3 %) y se acelerará progresivamente hasta alcanzar el 3,7 % en 2012.
Examinado a la luz de los datos actualmente disponibles y, en particular, de los resultados del cuarto trimestre de 2009, peores de lo previsto, este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento ligeramente favorables para 2010. El escenario macroeconómico para 2011-2012 parece basarse en hipótesis de crecimiento verosímiles. Al mismo tiempo, se prevé que los desequilibrios exterior y presupuestario que han contribuido a la gravedad de la recesión en Rumanía seguirán remitiendo. Sin embargo, la previsiones del programa con respecto a la inflación (3,7 % en 2010, 3,2 % en 2011 y 2,8 % en 2012) parecen optimistas, atendiendo a la prevista evolución del crecimiento salarial y de la productividad laboral, la reciente recuperación de los precios energéticos internacionales y los posibles nuevos incrementos en los precios regulados.
Por otra parte, las tensiones inflacionistas pueden verse contrarrestadas por una posible apreciación del leu frente al euro. La prevista reducción de la tasa de desempleo, de un 8,4 % en 2009 a un 7,7 % en 2010, parece más bien difícil de alcanzar en esta temprana fase de la recuperación económica. (6) Con arreglo al programa, el déficit de las administraciones públicas en 2009 fue del 8,0 % del PIB, cifra levemente superior al objetivo (7,8 %), debido a un incremento de los pagos atrasados del sector público. El significativo deterioro frente al déficit del 5,5 % del PIB registrado en 2008 se debe, en gran medida, a los efectos de la crisis sobre las finanzas públicas.
El aumento del déficit se debe, principalmente, a una mengua de ingresos, habiéndose experimentado los descensos más acusados en los ingresos procedentes del IVA y de las cotizaciones sociales. Además, la absorción de los fondos de la UE y de los ingresos no tributarios fue inferior a lo previsto. Por el lado del gasto, el Gobierno realizó un notable esfuerzo de saneamiento presupuestario en 2009 con vistas a contener el incremento del déficit. Las medidas comportaron una reestructuración de organismos públicos y recortes en el gasto destinado a bienes y servicios. No obstante, el efecto de estas medidas fue inferior a lo presupuestado al comienzo del año.
Ello hizo necesario adoptar medidas adicionales, tales como la obligación de los empleados públicos de tomar diez días de permiso no remunerado. Estas medidas redundaron en una mejora del saldo estructural equivalente al 1 % del PIB en 2009. Debido a las estrictas restricciones presupuestarias, el impacto presupuestario de las medidas de estímulo adoptadas de conformidad con el Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE) ha sido limitado, equivaliendo al 0,2 % del PIB tanto en 2009 como en 2010. En consonancia con la estrategia de salida de la crisis propugnada por el Consejo, y con el fin de corregir el déficit excesivo en 2012 a más tardar, está previsto que, en los próximos años, continúen las medidas de saneamiento presupuestario.
(7) El presupuesto de 2010 adoptado por el Parlamento en enero de 2010 fija un objetivo de déficit del 6,3 % del PIB. El ajuste previsto se realizará principalmente por el lado del gasto, de conformidad con las condiciones de política económica conexas al programa de apoyo a la balanza de pagos: las medidas implican recortes de gastos de alrededor del 2,2 % del PIB. Los principales recortes consistirán en: congelación salarial y recortes de empleo en el sector público, esto es, una reducción de la masa salarial pública de un 0,8 % del PIB; recortes del gasto público en bienes y servicios, esto es, una reducción del consumo público intermedio de un 0,5 % del PIB; congelación de las pensiones, esto es, una reducción de las transferencias sociales de un 0,8 % del PIB; y un recorte de las subvenciones equivalente al 0,2 % del PIB.
Los efectos de estas medidas se ven parcialmente contrarrestados por el incremento del gasto en otros capítulos, de modo que la reducción neta del ratio gasto primario/PIB es igual a 1,3 puntos porcentuales del PIB. En particular, se prevé un aumento de un 0,2 % del PIB en el gasto de inversión, teniendo en cuenta también el anunciado incremento del uso de los fondos estructurales de la UE. El ratio ingresos públicos/PIB se prevé que aumentará en aproximadamente 0,6 puntos porcentuales del PIB, contabilizando los ingresos (puntuales) procedentes del reembolso de atrasos tributarios (bono Rompetrol), por un importe equivalente al 0,5 % del PIB.
Los recortes del gasto neto y los incrementos de ingresos antes señalados comportarían una mejora del saldo de las administraciones públicas equivalente al 1,7 % del PIB en 2010 (teniendo en cuenta un aumento de los pagos de intereses de un 0,3 % del PIB con respecto al ejercicio anterior). Habida cuenta del aumento de la brecha de producción, ello supone una considerable mejora del saldo estructural, en concreto, el 2,25 % del PIB (recalculado por los servicios de la Comisión de conformidad con la metodología establecida de común acuerdo basándose en los datos facilitados en el programa).
(8) El principal objetivo de la estrategia presupuestaria a medio plazo del programa de convergencia es situar el déficit por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB en 2013 a más tardar, de conformidad con la recomendación formulada por el Consejo el 16 de febrero de 2010 en virtud del artículo 126, apartado 7. El programa prevé reducir el déficit global progresivamente, pasando del 6,3 % del PIB en 2010 al 4,4 % del PIB en 2011 y al 3,0 % del PIB en 2012. La evolución del saldo primario será similar. El saldo estructural (recalculado) indica un ajuste centrado en los primeros años del programa.
Con arreglo a éste, el ajuste presupuestario anual medio será de en torno al 1,75 % del PIB en el periodo 2010-2012, en consonancia con la recomendación formulada por el Consejo en el contexto del procedimiento de déficit excesivo. En su mayor parte, el ajuste se basará en el gasto, previéndose que el gasto primario se reducirá progresivamente, pasando de un 37,6 % del PIB en 2009 a un 33,3 % del PIB en 2012. Se estima que los ingresos del sector público aumentarán, pasando del 31,1 % del PIB en 2009 al 31,7 % del PIB en 2010, estabilizándose a partir de entonces. Las medidas de saneamiento estructural adoptadas con vistas a alcanzar el objetivo presupuestario de 2010 facilitarán también el logro de los objetivos presupuestarios de 2011 y 2012.
Según lo comunicado por las autoridades, el objetivo a medio plazo de Rumanía es un déficit estructural de un 0,7 % del PIB. Teniendo en cuenta el nivel de deuda y las previsiones más recientes, el objetivo a medio plazo refleja los objetivos del Pacto. El programa no prevé su logro en el periodo cubierto por el mismo. (9) En 2010, el déficit podría ser peor de lo proyectado en el programa, ya que algunas de las medidas de reducción del gasto, como, por ejemplo, la reducción del empleo público, son social y políticamente difíciles de aplicar. Asimismo, puede resultar difícil recaudar íntegramente los ingresos puntuales procedentes del reembolso del bono de Rompetrol, que presumiblemente comportaría ingresos adicionales equivalentes al 0,5 % del PIB.
Sin embargo, el Gobierno rumano se ha comprometido, en el contexto del programa de apoyo a la balanza de pagos, a aplicar medidas adicionales si las medidas actualmente acordadas no redundaran en el ahorro necesario para alcanzar el objetivo de déficit de este año. Del mismo modo, puede no ser fácil tampoco alcanzar los objetivos del programa en los años posteriores a 2010, debido, sobre todo, al posible impacto negativo del ciclo electoral en las finanzas públicas. Otro riesgo potencial a medio plazo es la acumulación de atrasos en los pagos de las empresas públicas, que, de no solventarse, puede afectar negativamente al presupuesto, si el Gobierno se viera obligado a intervenir en algún momento.
Por último, cabe señalar que el programa no especifica qué medidas está previsto adoptar para reducir el déficit desde el 6,3 % del PIB en 2010 al 3,0 % del PIB en 2012. Está previsto que esta información se incluya en el marco presupuestario a medio plazo para 2011-2013, que se planea adoptar en mayo de 2010. (10) El programa de convergencia estima la deuda pública bruta en el 23 % del PIB en 2009, frente al 13,6 % del año anterior. El aumento del ratio deuda/PIB se debe principalmente a la pronunciada subida del déficit, la reducción del PIB, el aumento de los pagos de intereses y el efecto valorativo que se deriva de la depreciación del tipo de cambio.
Aunque seguirá estando muy por debajo del valor de referencia del Tratado, se estima que el ratio de deuda aumentará 6,7 puntos porcentuales durante el periodo del programa, alcanzando el 29,7 % del PIB en 2012, fundamentalmente a causa de los elevados déficits públicos. La evolución del ratio de deuda puede ser menos favorable de lo previsto si no se alcanzaran los objetivos presupuestarios establecidos en el programa. (11) Según las previsiones a medio plazo (hasta 2020), las tasas de crecimiento del PIB y los ratios de ingresos tributarios sólo volverán gradualmente a los valores previstos antes de la crisis.
Ello supone que la estrategia presupuestaria prevista en el programa, tomada tal cual y de no modificarse ulteriormente la política económica, no bastaría para estabilizar el ratio de deuda de aquí a 2020. (12) Los efectos del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo son claramente superiores a la media de la UE, principalmente a causa del elevado aumento del gasto en pensiones previsto. La situación presupuestaria de 2009, según se estima en el programa, viene a sumarse a las consecuencias del envejecimiento de la población sobre la brecha de sostenibilidad. La reducción del déficit primario a medio plazo, según prevé el programa, y la aplicación del proyecto de reforma de las pensiones, acordado con las instituciones financieras internacionales en el contexto del programa de apoyo a la balanza de pagos de Rumanía, cuya finalidad es frenar el considerable aumento del gasto relacionado con el envejecimiento de la población, contribuirán a reducir los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas, que, según que el informe de sostenibilidad de 2009 de la Comisión, son elevados .
(13) La política presupuestaria durante el auge de la demanda, entre 2004 y 2008, fue acentuadamente procíclica, lo que exacerbó los desequilibrios inducidos por el sector privado e intensificó el recalentamiento ya existente en la economía. En gran medida, esto se debió a un marco de gestión presupuestaria globalmente deficiente, que dio lugar a que la ejecución y la planificación presupuestaria fueran poco rigurosas. Los ingresos imprevistos se utilizaron generalmente para rectificaciones presupuestarias durante los distintos ejercicios y no se dejó margen de maniobra para tiempos más difíciles.
La escasa capacidad administrativa para planificar y ejecutar los proyectos de inversión pública contribuyó también a la reiterada infraejecución de los planes de gasto de capital. A fin de hacer más sólido su marco presupuestario, las autoridades rumanas se han comprometido, en el contexto del programa de la UE de apoyo a la balanza de pagos, a mejorar la gestión presupuestaria. Se ha presentado al Parlamento, para su aprobación, un proyecto de Ley de responsabilidad presupuestaria. El proyecto de ley fija un marco presupuestario a medio plazo vinculante, establece límites a las revisiones del presupuesto durante el ejercicio, introduce normas presupuestarias rigurosas, y crea un consejo de política fiscal, que hará un seguimiento independiente de los asuntos relacionados con las finanzas públicas.
Se han fijado objetivos de fechas para la implantación de dicho consejo (finales de abril) y la presentación del marco presupuestario a medio plazo para 2011 y 2013 (finales de mayo). (14) Un reto y objetivo prioritario general del Gobierno es aumentar la eficacia y eficiencia de la administración pública, a escala central y local. El análisis de los problemas, el marco de gestión fiscal, la planificación y ejecución del presupuesto, y la aplicación de las políticas están mejorando en el contexto de la ayuda multilateral de las instituciones financieras internacionales. Sin embargo, es necesario seguir progresando, a fin de impedir que el acceso a los servicios públicos, la calidad de éstos, y el entorno empresarial en general, sufran un deterioro.
A fin de abordar los problemas específicos de funcionamiento de los distintos ministerios, y los problemas sistémicos que requieren un enfoque que abarque al conjunto de la administración, va a emprenderse de forma inmediata una revisión funcional de la administración pública. Se prevén, asimismo, medidas específicas destinadas a hacer más eficiente la gestión tributaria y reforzar el control de la administración central sobre el gasto de las administraciones locales y las empresas públicas. Las autoridades han aprobado un plan para hacer frente al trabajo no declarado, que se centra en medidas dirigidas a aumentar la eficiencia de la inspección laboral.
Asimismo, las autoridades estudian cómo mejorar la eficacia y eficiencia del gasto público en educación e I+D. Por último, el Gobierno tiene previsto adoptar medidas concretas para aumentar la tasa de absorción de los fondos estructurales de la UE, actualmente escasa. (15) En 2010, la estrategia presupuestaria establecida en el programa es globalmente compatible con la recomendación formulada por el Consejo en virtud del artículo 126, apartado 7. No obstante, el déficit público podría ser peor de lo previsto en 2010, debido, sobre todo, a las dificultades políticas y sociales que comporta la realización de algunas de las reformas previstas.
Si estos riesgos llegaran a materializarse, sería necesario aplicar las medidas contingentes que actualmente prepara las autoridades. A partir de 2011, dado que el programa no recoge medidas de saneamiento específicas, la estrategia presupuestaria podría no ser plenamente compatible con la recomendación del Consejo. Más en concreto, el programa no ofrece detalles sobre las medidas de saneamiento adicionales que hayan de adoptarse en 2011 y 2012 para alcanzar los objetivos presupuestarios. Está información está previsto que figure en el marco presupuestario a medio plazo para 2011-2013, que se planea adoptar a finales de mayo 2010.
Para el conjunto del periodo 2010-2012, el escenario presupuestario comporta un ajuste presupuestario anual medio de 1,75 %, lo que resulta coherente con la recomendación formulada por el Consejo en virtud el artículo 126, apartado 7, pero está sujeto a los mismos riesgos que los objetivos presupuestarios. (16) En cuanto a los requisitos en materia de datos que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa presenta algunas lagunas en los datos opcionales . Por otra parte, las hipótesis básicas en las que se sustenta el programa no se presentan en un cuadro aparte, tal y como se sugiere en el código de conducta.
En sus recomendaciones de 16 de febrero de 2010 , formuladas con arreglo al artículo126, apartado 7, y encaminadas a corregir el déficit excesivo en 2012 a más tardar, el Consejo también invitaba a Rumanía a que dedicara un capítulo aparte de las actualizaciones de su programa de convergencia a la aplicación de las recomendaciones del Consejo. La actual actualización del programa incluye una sección específica sobre la aplicación del procedimiento de déficit excesivo en el caso de Rumanía. La conclusión general es que, tomada tal cual, la senda de saneamiento prevista en el programa de convergencia resulta adecuada y acorde con la recomendación formulada por el Consejo en virtud del artículo 126, apartado 7, del TFUE.
No obstante, las medidas de saneamiento previstas para 2010 deben aplicarse íntegramente si se quiere alcanzar el objetivo de déficit. Por otra parte, el programa no especifica suficientemente las medidas de saneamiento que hayan de adoptarse en 2011 y 2012. El Gobierno de Rumanía se ha comprometido a adoptar medidas contingentes, en caso necesario, con vistas a alcanzar el objetivo de déficit fijado para 2010. Además, la aplicación de las reformas de la gestión presupuestaria decididas en el contexto del programa de la UE destinado a apoyar la balanza de pagos de Rumanía contribuiría al logro de los objetivos presupuestarios de 2011 y 2012.
Por último, la adopción y aplicación del proyecto de reforma de las pensiones será esencial para aumentar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. A la luz de la evaluación anterior y teniendo en cuenta la recomendación de 16 de febrero de 2010 , formulada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE, y vista la necesidad de garantizar una convergencia sostenible, se invita a Rumanía a: i) aplicar rigurosamente las medidas de saneamiento presupuestario previstas para 2010, acordadas en el contexto del programa de apoyo a la balanza de pagos, y adoptar nuevas medidas correctoras, si fueran necesario, con el fin de alcanzar el objetivo de déficit de las administraciones públicas fijado para 2010; se exhorta también a las autoridades rumanas a que, en el contexto del marco presupuestario a medio plazo que ha de prepararse para finales de mayo de 2010, especifiquen las medidas de saneamiento presupuestario necesarias para cumplir los objetivos presupuestarios del programa en 2011 y 2012; ii) mejorar el marco presupuestario mediante la aprobación y aplicación de la Ley de responsabilidad presupuestaria; en particular, a tomar en consideración el análisis del consejo de política fiscal a la hora de elaborar y aplicar su política presupuestaria; iii) Aprobar y aplicar el proyecto de ley de de pensiones, pues ello contribuiría de manera importante a aumentar la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de convergencia (PC); previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2009; cálculos de los servicios de la Comisión. 2008 2009 2010 2011 2012 PIB real (% de variación) PC Mar 2010 7,3 –7,0 1,3 2,4 3,7 COM Nov 2009 6,2 –8,0 0,5 2,6 — PC Jun 2009 7,1 –4,0 0,1 2,4 — Inflación IPCA (%) PC Mar 2010 7,9 5,6 3,7 3,2 2,8 COM Nov 2009 7,9 5,7 3,5 3,4 — PC Jun 2009 7,9 5,8 3,5 3,2 — Brecha de producción (% del PIB potencial) PC Mar 2010 9,5 –1,7 –3,3 –3,7 –2,7 COM Nov 2009 10,0 –2,2 –4,4 –4,3 — PC Jun 2009 8,7 0,5 –2,5 –2,9 — Saldo neto de las operaciones financieras con el resto del mundo (% del PIB) PC Mar 2010 –11,2 –3,9 –3,9 –3,9 –3,7 COM Nov 2009 –11,8 –5,0 –5,1 –5,2 — PC Jun 2009 –11,9 –6,3 –5,4 –5,2 — Ingresos de las administraciones públicas (% del PIB) PC Mar 2010 32,8 31,1 31,7 31,9 31,8 COM Nov 2009 32,8 31,6 31,8 32,0 — PC Jun 2009 33,1 33,2 33,7 34,2 — Gastos de las administraciones públicas (% del PIB) PC Mar 2010 38,4 39,1 38,1 36,4 34,8 COM Nov 2009 38,4 39,4 38,6 37,9 — PC Jun 2009 38,5 38,3 37,8 37,0 — Saldo presupuestario de las administraciones públicas (% del PIB) PC Mar 2010 –5,5 –8,0 –6,3 –4,4 –3,0 COM Nov 2009 –5,5 –7,8 –6,8 –5,9 — PC Jun 2009 –5,4 –5,1 –4,1 –2,9 — Saldo primario (% del PIB) PC Mar 2010 –4,8 –6,5 –4,5 –2,6 –1,6 COM Nov 2009 –4,8 –6,2 –5,0 –3,9 — PC Jun 2009 –4,7 –3,6 –2,4 –1,4 — Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo1 (% del PIB) PC Mar 2010 –8,5 –7,5 –5,2 –3,2 –2,1 COM Nov 2009 –8,5 –7,1 –5,5 –4,6 — PC Jun 2009 –8,2 –5,3 –3,3 –2,0 — Saldo estructural (% del PIB) PC Mar 2010 –8,5 –7,5 –5,2 –3,2 –2,1 COM Nov 2009 –8,5 –7,1 –5,5 –4,6 — PC Jun 2009 –8,2 –5,3 –3,3 –2,0 — Deuda pública bruta (% del PIB) PC Mar 2010 13,6 23,0 28,3 29,4 29,7 COM Nov 2009 13,6 21,8 27,4 31,3 — PC Jun 2009 13,6 18,0 20,8 22,0 —