Avis du Conseil relatif au programme de convergence actualisé de la Roumanie pour 2009-2012 2010/C 144/03 LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 9, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 26 avril 2010 le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Roumanie, qui couvre la période 2009-2012.
(2) Avec un taux de progression annuelle du PIB de 6,8 % en moyenne entre 2004 et 2008, la Roumanie faisait partie des États membres de l'UE ayant la plus forte croissance. La croissance a bénéficié d'un boom de la demande intérieure (consommation et investissement), alimenté par le développement rapide du secteur financier, des entrées de capitaux élevées et l'amélioration constante des perspectives en matière de revenus. Cet essor de la demande, conjugué à une croissance rapide des salaires, s'est traduit par une brusque détérioration du déficit courant, qui a atteint 12,3 % du PIB en 2008.
En outre, des années de politique budgétaire procyclique ont conduit à une détérioration sensible de la position budgétaire sous-jacente, puisque le déficit structurel (solde corrigé des variations conjoncturelles, hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires) a atteint 8,5 % du PIB en 2008. Saisis d'une aversion croissante du risque au moment de la crise financière, les marchés se sont de plus en plus inquiétés de ces déséquilibres. Les entrées de capitaux ont chuté et les tensions sur le taux de change se sont exacerbées, entraînant une dépréciation cumulée du leu vis-à-vis de l'euro d'environ 30 % entre août 2007 et janvier 2009.
La chute des entrées de capitaux, les répercussions sur les bilans de la dépréciation monétaire et le brusque recul de la demande extérieure ont provoqué entre la fin 2008 et le début 2009 une grave récession qui s'est traduite par une contraction du PIB de 7,1 % en 2009. Entre février 2009 et février 2010, la Banque nationale de Roumanie a abaissé son taux directeur de 325 points de base au total, à 7,0 %. Le déficit courant est retombé aux alentours de 4,25 % du PIB en 2009. (3) Devant les tensions provoquées par ces événements, les autorités ont décidé de solliciter un soutien financier extérieur , tout en s'engageant à mettre en œuvre un vaste programme de politique économique visant non seulement à corriger les déséquilibres extérieurs et budgétaires susmentionnés, mais aussi à supprimer les blocages structurels qui limitent la compétitivité et freinent les progrès en termes de convergence réelle.
Eu égard à la détérioration de la situation budgétaire du pays, le Conseil a pris le 7 juillet 2009 une décision constatant l'existence d'un déficit excessif en Roumanie et recommandant qu'il soit corrigé d'ici à 2011. Le 16 février 2010 , il a conclu que la Roumanie avait engagé une action suivie d'effets pour corriger ce déficit excessif, mais compte tenu de l'évolution plus défavorable que prévu de l'activité économique en 2009, il a repoussé à 2012 l'échéance fixée pour cette correction. (4) Bien que la baisse du PIB réel observée dans le contexte de la crise soit essentiellement de nature conjoncturelle, le niveau de la production potentielle a aussi été négativement affecté.
En outre, la crise pourrait également nuire à la croissance potentielle à moyen terme du fait d'une baisse des investissements, de la contraction du crédit et d'une hausse du chômage structurel. Par ailleurs, l'incidence de la crise économique accentue les effets négatifs du vieillissement de la population sur la production potentielle et la viabilité des finances publiques. Dans ce contexte, il sera essentiel d'accélérer le rythme des réformes structurelles pour soutenir la croissance potentielle, ce qui devrait aussi contribuer à rétablir la viabilité des finances publiques. Il est important pour la Roumanie, en particulier, d'adopter et de mettre en œuvre le projet de réforme des retraites, ainsi que les réformes structurelles et les réformes en matière de gouvernance budgétaire, prévus dans le programme de soutien à la balance des paiements.
Par ailleurs, des mesures concrètes devraient être prises pour accélérer l'absorption des fonds structurels de l'UE, car cela permettrait d'investir davantage dans la croissance à long terme sans compromettre la réalisation des objectifs convenus en matière de déficit budgétaire. (5) Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, la croissance du PIB réel redeviendra positive en 2010 (1,3 %) et s'accélérera progressivement pour atteindre 3,7 % d'ici à 2012. À l'aune des informations actuellement disponibles, et notamment des résultats plus mauvais que prévus du dernier trimestre 2009, le scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance quelque peu optimistes pour 2010.
Le scénario macroéconomique pour 2011-2012 paraît quant à lui fondé sur des hypothèses de croissance plausibles. En outre, les déséquilibres extérieurs et budgétaires qui ont contribué à la gravité de la récession en Roumanie devraient continuer de se résorber. En revanche, les taux d'inflation résultant des projections du programme (3,7 % en 2010, 3,2 % en 2011 et 2,8 % en 2012) semblent sous-estimés, compte tenu de l'évolution attendue des salaires et de la productivité du travail, de la récente remontée des prix de l'énergie au niveau mondial, et de la possibilité de nouvelles hausses des prix administrés.
D'autre part, les tensions inflationnistes pourraient être compensées par une possible appréciation du leu par rapport à l'euro. Le programme table sur une baisse du taux de chômage de 8,4 % en 2009 à 7,7 % en 2010, ce qu'il paraît plutôt difficile de réaliser à ce stade précoce de la reprise économique. (6) Le programme estime que le déficit des administrations publiques a atteint 8,0 % du PIB en 2009, dépassant légèrement l'objectif visé (7,8 %), en raison d'une augmentation des arriérés de paiement de l'État. Cette détérioration sensible, par rapport au déficit de 5,5 % du PIB enregistré en 2008, reflète en grande partie l'impact de la crise sur les finances publiques.
Elle s'explique principalement par une chute des recettes, particulièrement forte du côté de la TVA et des cotisations sociales. En outre, l'absorption des fonds de l'UE et les recettes non fiscales ont été inférieures aux attentes. Du côté des dépenses, le gouvernement a fait un effort substantiel d'assainissement budgétaire en 2009 pour contenir l'accroissement du déficit. Il a notamment réorganisé les agences publiques et réduit les dépenses consacrées aux biens et services. Toutefois, l'impact de ces mesures a été moindre que ce que prévoyait le budget en début d'année.
Il a donc fallu prendre des mesures supplémentaires, comme l'obligation pour les salariés du secteur public de prendre dix jours de congé non rémunérés. Ces mesures ont permis d'obtenir en 2009 une amélioration du solde structurel équivalente à 1 % du PIB. Étant donné les fortes contraintes pesant sur le budget, l'impact budgétaire des mesures d'incitation prises conformément au plan européen pour la relance économique est resté limité, puisqu'il est estimé à 0,2 % du PIB, tant pour 2009 que pour 2010. Conformément à la stratégie de sortie préconisée par le Conseil, et dans l'optique d'une correction du déficit excessif d'ici à 2012, le programme prévoit la poursuite des politiques d'assainissement budgétaire au cours des prochaines années.
(7) Le budget 2010 adopté par le Parlement en janvier 2010 vise un déficit de 6,3 % du PIB. Dans le respect des conditions de politique économique imposées par le programme de soutien à la balance de paiements, l'ajustement prévu vise essentiellement les dépenses, qui diminueraient d'environ 2,2 % du PIB suite aux mesures envisagées. Il s'agit principalement: d'un gel des salaires et de compressions d'effectifs dans le secteur public, entraînant une réduction de la masse salariale de 0,8 % du PIB; de baisses des dépenses publiques de biens et de services, qui réduiraient la consommation intermédiaire du secteur des administrations publiques de 0,5 % du PIB; d'un gel des retraites, réduisant les transferts sociaux de 0,8 % du PIB; et d'une baisse des subventions pour l'équivalent de 0,2 % du PIB.
L'impact de ces mesures est partiellement compensé par l'augmentation d'autres dépenses et se traduirait donc par une réduction nette du ratio dépenses primaires/PIB de 1,3 point de pourcentage du PIB. Les dépenses d'investissement, notamment, devraient progresser de 0,2 % du PIB, entre autres parce qu'il est prévu de recourir davantage aux fonds structurels de l'UE. Le ratio des recettes publiques au PIB devrait croître d'environ 0,6 point de pourcentage du PIB, ce qui inclut le produit (exceptionnel) du remboursement de certains arriérés d'impôts (obligation Rompetrol) qui représente 0,5 % du PIB.
Cette réduction nette des dépenses et cet accroissement des recettes permettraient d'améliorer le solde budgétaire des administrations publiques de 1,7 % du PIB en 2010 (en incluant une hausse des paiements d'intérêts de 0,3 % du PIB sur l'année précédente). Compte tenu du creusement de l'écart de production, cela correspondrait à une amélioration sensible du solde structurel (solde recalculé par les services de la Commission suivant la méthode commune, sur la base des informations fournies dans le programme), de 2,25 % du PIB. (8) L'objectif principal de la stratégie à moyen terme du programme de convergence est de ramener le déficit au-dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB d'ici à 2012, conformément à la recommandation du Conseil du 16 février 2010 au titre de l'article 126, paragraphe 7.
Le programme table sur une réduction progressive du déficit nominal, qui passerait de 6,3 % du PIB en 2010 à 4,4 % du PIB en 2011 et 3,0 % du PIB en 2012. Le solde primaire suit une tendance similaire. Le solde structurel (recalculé) affiche un ajustement plus prononcé en début de période. Selon le programme, l'effort budgétaire annuel moyen sur les années 2010-2012 équivaudrait à environ 1,75 % du PIB, ce qui correspond à la recommandation du Conseil dans le cadre de la procédure de déficit excessif. L'ajustement repose principalement sur les dépenses, les dépenses primaires étant progressivement ramenées de 37,6 % du PIB en 2009 à 33,3 % du PIB en 2012.
Les recettes devraient quant à elles passer de 31,1 % du PIB en 2009 à 31,7 % en 2010, pour se stabiliser ensuite. Les mesures d'assainissement structurel prises en vue de respecter l'objectif budgétaire de 2010 faciliteront aussi la réalisation des objectifs budgétaires pour 2011 et 2012. L'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) pour la Roumanie, tel qu'il a été communiqué par les autorités, est un déficit structurel de 0,7 % du PIB. Compte tenu des dernières projections et du niveau de la dette, cet OMT reflète les objectifs du pacte. Le programme n'envisage pas la réalisation de cet OMT durant la période qu'il couvre.
(9) Le déficit pourrait s'avérer supérieur aux prévisions du programme en 2010, car certaines des mesures de réduction des dépenses, comme les compressions d'effectifs dans le secteur public, sont socialement et politiquement difficiles à mettre en œuvre. De surcroît, il sera peut-être difficile de recouvrer l'intégralité des recettes exceptionnelles liées à l'arrivée à échéance de l'obligation Rompetrol, qui est censée rapporter 0,5 % du PIB de recettes supplémentaires. Cela étant, le gouvernement roumain s'est engagé, dans le cadre du programme de soutien à la balance des paiements, à prendre des mesures supplémentaires au cas où les mesures déjà convenues ne dégageraient pas les économies nécessaires à la réalisation de l'objectif de déficit pour cette année.
De même, il pourrait être difficile de respecter les objectifs du programme après 2010, notamment en raison des effets négatifs éventuels du calendrier électoral sur les finances publiques. Un autre risque potentiel, à moyen terme, est lié à l'accumulation d'arriérés de paiement par les entreprises publiques, un problème qui, faute de solution, pourrait avoir des répercussions sur le budget si le gouvernement était obligé d'intervenir à un moment donné. Enfin, le programme ne précise pas les mesures qui seront prises pour ramener le déficit de 6,3 % du PIB en 2010 à 3,0 % du PIB en 2012.
Il est prévu que ces informations figurent dans le cadre budgétaire à moyen terme pour 2011-2013, censé être adopté d'ici mai 2010. (10) Selon le programme de convergence, la dette publique brute est estimée à 23 % du PIB en 2009, au lieu de 13,6 % l'année précédente. Cette hausse du ratio d'endettement est principalement due à l'accroissement brutal du déficit, au recul du PIB, à l'augmentation des paiements d'intérêts et aux effets de la dépréciation monétaire. Tout en restant très en deçà de la valeur de référence du traité, le ratio d'endettement devrait encore croître de 6,7 points sur la période de programmation et s'établir à 29,7 % du PIB en 2012, essentiellement à cause du niveau élevé des déficits publics.
Il pourrait connaître une évolution encore moins favorable, si les objectifs budgétaires annoncés dans le programme n'étaient pas atteints. (11) Les projections faites jusqu'en 2020 sur l'endettement à moyen terme supposent que les taux de croissance du PIB et les recettes fiscales en proportion du PIB ne retrouveront que progressivement les niveaux prévus avant la crise. Dans ce cas, la stratégie budgétaire envisagée dans le programme, telle qu'elle est présentée, et dans l'hypothèse de politiques inchangées, ne suffira pas pour stabiliser le ratio d'endettement d'ici à 2020. (12) À long terme, les effets budgétaires du vieillissement de la population sont nettement supérieurs à la moyenne de l'UE, principalement en raison de la forte augmentation des dépenses de retraites annoncée par les projections.
La position budgétaire en 2009, telle qu'elle résulte des estimations du programme, accentue encore l'impact budgétaire du vieillissement sur l'écart de viabilité. La réduction à moyen terme du déficit primaire, selon les prévisions du programme, et la mise en oeuvre du projet de réforme des retraites, arrêté avec les institutions financières internationales dans le cadre du programme de soutien à la balance des paiements de la Roumanie afin d'enrayer la hausse substantielle des dépenses liées au vieillissement, contribueront à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques, risques qui ont été jugés élevés par la Commission dans son rapport 2009 sur la viabilité des finances publiques .
(13) Durant la période d'euphorie de la demande, entre 2004 et 2008, la politique budgétaire a été fortement procyclique, aggravant les déséquilibres induits par le secteur privé et stimulant une économie déjà en surchauffe. Cette situation tenait en grande partie aux insuffisances du cadre général de gouvernance budgétaire, qui ont eu des répercussions sur la programmation et l'exécution du budget. Les recettes exceptionnelles ont généralement été affectées aux collectifs budgétaires en cours d'exercice, la Roumanie se privant ainsi d'une marge de manœuvre supplémentaire en prévision de périodes plus difficiles.
La faible capacité de l'administration à planifier et à exécuter les projets d'investissement public a aussi contribué de manière récurrente à la sous-exécution des programmes de dépenses d'équipement. Pour renforcer leur cadre budgétaire, les autorités roumaines se sont engagées, dans le cadre du programme de soutien de l'UE à la balance des paiements, à améliorer la gouvernance budgétaire. Un projet de loi de responsabilité budgétaire a été soumis au Parlement pour adoption. Il définit un cadre budgétaire contraignant à moyen terme, fixe des limites aux révisions budgétaires en cours d'année, instaure des règles budgétaires rationnelles et crée un conseil budgétaire qui exercera un contrôle indépendant sur les questions de finances publiques.
Des échéances ont été fixées pour la mise en place de ce conseil budgétaire (fin avril) et la présentation du cadre budgétaire à moyen terme pour 2011-2013 (fin mai). (14) Améliorer l'efficacité et l'efficience de l'administration, tant au niveau central qu'au niveau local, est une priorité absolue et un défi majeur pour le gouvernement. Dans le cadre de l'assistance multilatérale fournie par les institutions internationales, on constate des améliorations en ce qui concerne l'analyse des problèmes, le cadre de gouvernance budgétaire, la programmation et l'exécution budgétaires ainsi que le respect des décisions prises.
Toutefois, de nouveaux progrès doivent être faits pour éviter une détérioration de l'accès aux services publics et de leur qualité, ainsi que de l'environnement des entreprises en général. Afin de résoudre les problèmes de performance spécifiques de chaque ministère, ainsi que les problèmes systémiques qui requièrent une approche globale, un audit fonctionnel de l'administration publique va bientôt débuter. De plus, des mesures spécifiques sont envisagées pour améliorer l'efficacité des services fiscaux et renforcer le contrôle de l'administration centrale sur les dépenses des collectivités locales et des entreprises publiques.
Les autorités ont adopté un plan de lutte contre le travail non déclaré, axé sur un renforcement de l'efficacité de l'inspection du travail. Les autorités s'efforcent aussi d'améliorer l'efficacité et la rentabilité des dépenses publiques en matière d'éducation et de R & D. Enfin, le gouvernement entend prendre des mesures concrètes pour accroître le faible taux d'absorption des fonds structurels de l'UE. (15) En résumé, en ce qui concerne 2010, la stratégie budgétaire exposée dans le programme est globalement conforme à la recommandation du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7.
Toutefois, le déficit public pourrait s'avérer plus important que prévu, notamment en raison des difficultés politiques et sociales liées à la mise en œuvre de certaines réformes. Si ces risques se matérialisent, il sera nécessaire d'appliquer les plans pour imprévus actuellement mis au point par les autorités. À partir de 2011, compte tenu de l'absence de mesures d'assainissement spécifiques dans le programme, la stratégie budgétaire risque de ne pas être totalement conforme à la recommandation du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7. En effet, le programme ne donne pas de détails sur les mesures d'assainissement supplémentaires à prendre en 2011 et 2012 pour atteindre les objectifs budgétaires.
Ces détails devraient figurer dans le cadre budgétaire à moyen terme pour 2011-2013 censé être adopté d'ici la fin mai 2010. Pour l'ensemble de la période 2010-2012, le scénario budgétaire du programme implique un effort annuel moyen de 1,75 %, qui correspond à la recommandation du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7 mais serait soumis aux mêmes aléas que les objectifs budgétaires. (16) S'agissant des prescriptions du code de conduite concernant la présentation et le contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme présente des lacunes pour les données facultatives .
En outre, les hypothèses de base du programme ne sont pas présentées séparément sous forme de tableau, comme le suggère le code de conduite. Dans ses recommandations du 16 février 2010 en vertu de l'article 126, paragraphe 7, préconisant la correction du déficit excessif pour 2012 au plus tard, le Conseil a également invité la Roumanie à consacrer un chapitre distinct de ses programmes de convergence actualisés à la mise en oeuvre de ses recommandations. La version actuelle du programme comporte une section distincte sur l'application de la procédure de déficit excessif à la Roumanie.
De manière générale, on peut conclure que la trajectoire d'assainissement prévue dans le programme de convergence, telle qu'elle est présentée, est appropriée et conforme à la recommandation du Conseil en vertu de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE. Il est cependant indispensable, pour atteindre l'objectif de déficit, de mettre en oeuvre l'intégralité des mesures d'assainissement prévues pour 2010. De plus, le programme ne précise pas suffisamment les mesures d'assainissement à prendre en 2011 et 2012. Le gouvernement roumain s'est engagé à prendre, le cas échéant, des mesures d'urgence pour atteindre l'objectif de déficit fixé pour 2010.
Par ailleurs, la mise en œuvre des mesures de réforme de la gouvernance budgétaire décidées dans le cadre du programme de soutien de l'UE à la balance des paiements roumaine devrait faciliter la réalisation des objectifs budgétaires pour 2011 et 2012. Enfin, l'adoption et la mise en œuvre du projet de réforme des retraites joueront un rôle crucial dans le renforcement de la viabilité à long terme des finances publiques. Compte tenu de l'évaluation qui précède et des recommandations formulées le 16 février 2010 en vertu de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, la Roumanie est invitée: i) à mettre en œuvre de manière rigoureuse les mesures d'assainissement budgétaire convenues pour 2010 dans le cadre du programme de soutien à la balance des paiements, et à prendre au besoin d'autres mesures correctives pour atteindre l'objectif de déficit des administrations publiques prévu pour 2010; les autorités roumaines sont également invitées à préciser, dans le cadre budgétaire à moyen terme qui sera élaboré d'ici la fin mai 2010, les mesures d'assainissement budgétaire nécessaires pour réaliser les objectifs budgétaires du programme en 2011 et 2012; ii) à améliorer le cadre budgétaire, en adoptant et en mettant en oeuvre la loi de responsabilité budgétaire, et en particulier à tenir compte de l'analyse du conseil budgétaire lors de la conception et de l'application de la politique budgétaire; iii) à adopter et à mettre en œuvre le projet de loi sur les retraites, ce qui contribuerait à améliorer sensiblement la viabilité à long terme des finances publiques.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Remarques: Sources: Programme de convergence (PC); prévisions des services de la Commission de l'automne 2009 (COM); calculs des services de la Commission. 2008 2009 2010 2011 2012 PIB réel (variation en %) PC mars 2010 7,3 –7,0 1,3 2,4 3,7 COM nov. 2009 6,2 –8,0 0,5 2,6 n.d. PC juin 2009 7,1 –4,0 0,1 2,4 n.d . Inflation IPCH (%) PC mars 2010 7,9 5,6 3,7 3,2 2,8 COM nov. 2009 7,9 5,7 3,5 3,4 n.d. PC juin 2009 7,9 5,8 3,5 3,2 n.d. Écart de production (% du PIB potentiel) PC mars 2010 9,5 –1,7 –3,3 –3,7 –2,7 COM nov.
2009 10,0 –2,2 –4,4 –4,3 n.d. PC juin 2009 8,7 0,5 –2,5 –2,9 n.d. Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PC mars 2010 –11,2 –3,9 –3,9 –3,9 –3,7 COM nov. 2009 –11,8 –5,0 –5,1 –5,2 n.d. PC juin 2009 –11,9 –6,3 –5,4 –5,2 n.d. Recettes des administrations publiques (% du PIB) PC mars 2010 32,8 31,1 31,7 31,9 31,8 COM nov. 2009 32,8 31,6 31,8 32,0 n.d. PC juin 2009 33,1 33,2 33,7 34,2 n.d. Dépenses des administrations publiques (% du PIB) PC mars 2010 38,4 39,1 38,1 36,4 34,8 COM nov. 2009 38,4 39,4 38,6 37,9 n.d. PC juin 2009 38,5 38,3 37,8 37,0 n.d.
Solde des administrations publiques (% du PIB) PC mars 2010 –5,5 –8,0 –6,3 –4,4 –3,0 COM nov. 2009 –5,5 –7,8 –6,8 –5,9 n.d. PC juin 2009 –5,4 –5,1 –4,1 –2,9 n.d. Solde primaire (% du PIB) PC mars 2010 –4,8 –6,5 –4,5 –2,6 –1,6 COM nov. 2009 –4,8 6,2 –5,0 –3,9 n.d. PC juin 2009 –4,7 –3,6 –2,4 –1,4 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) PC mars 2010 –8,5 –7,5 –5,2 –3,2 –2,1 COM nov. 2009 –8,5 –7,1 –5,5 –4,6 n.d. PC juin 2009 –8,2 –5,3 –3,3 –2,0 n.d. Solde structurel (% du PIB) PC mars 2010 –8,5 –7,5 –5,2 –3,2 –2,1 COM nov.
2009 –8,5 –7,1 –5,5 –4,6 n.d. PC juin 2009 –8,2 –5,3 –3,3 –2,0 n.d. Dette publique brute (% du PIB) PC mars 2010 13,6 23,0 28,3 29,4 29,7 COM nov. 2009 13,6 21,8 27,4 31,3 n.d. PC juin 2009 13,6 18,0 20,8 22,0 n.d .